戈兆鳳

【摘? 要】政府投資基金管理公司作為基金運(yùn)作的重要參與方，既是政府投資基金的政策執(zhí)行方，又是子基金的間接管理方。隨著政府投資基金已達(dá)萬(wàn)億級(jí)規(guī)模和集中退出期的到來(lái)，其運(yùn)作效率和管理效能的提高是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、提高財(cái)政資金使用效率的有效保障，績(jī)效評(píng)價(jià)的目的應(yīng)該是通過(guò)激發(fā)并規(guī)范基金管理主體的行為，以實(shí)現(xiàn)政府投資基金提高運(yùn)作效率、有效配置資源和引導(dǎo)資金流向。論文從政府投資基金管理公司的實(shí)操角度出發(fā)，結(jié)合實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中面臨的問(wèn)題，通過(guò)優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)體系、擴(kuò)展評(píng)價(jià)結(jié)果可應(yīng)用性，反向推動(dòng)政府投資基金管理公司提高管理效能。

【關(guān)鍵詞】政府投資基金管理公司；績(jī)效評(píng)價(jià)；運(yùn)作問(wèn)題；優(yōu)化對(duì)策

【中圖分類(lèi)號(hào)】F832.39? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ?   ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號(hào)】1673-1069（2023）07-0100-03

1 引言

我國(guó)政府投資基金自2002年設(shè)立第一支基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以來(lái)，已經(jīng)有20多年的發(fā)展，依次經(jīng)歷了起步期（2010年以前）的初步探索、爆發(fā)增長(zhǎng)期（2010-2017年）的快速發(fā)展以及到目前階段高質(zhì)量發(fā)展期（自2018年以來(lái)）的規(guī)范化運(yùn)作，截至2022年底，我國(guó)已設(shè)立2 107支政府投資基金，已認(rèn)繳基金規(guī)模約6.51萬(wàn)億元。2023年初，以安徽省為代表的多地宣布設(shè)立萬(wàn)億級(jí)規(guī)模的政府投資產(chǎn)業(yè)基金群，未來(lái)政府投資基金運(yùn)作將以?xún)?yōu)化存量與高質(zhì)量發(fā)展為主線(xiàn)。基金規(guī)模的增長(zhǎng)意味著資金需求不斷升級(jí)，一方面近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩導(dǎo)致的財(cái)政資金供給不足，另一方面爆發(fā)增長(zhǎng)期設(shè)立的基金集中到期的退出障礙使得財(cái)政資金回收困難，目前出現(xiàn)了政府投資基金資金需求和供給不平衡的問(wèn)題，政府投資基金管理公司無(wú)疑面臨著雙重考驗(yàn)。除此以外，在實(shí)際運(yùn)作管理中還受到內(nèi)部機(jī)制不完善和外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境不景氣的影響，限制了政府投資基金管理公司運(yùn)作效率的提高和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前政府投資基金的監(jiān)管體系已初步搭建，績(jī)效評(píng)價(jià)也逐步深入開(kāi)展，在一定程度上有助于監(jiān)督和間接引導(dǎo)政府投資基金的規(guī)范良性發(fā)展，但績(jī)效評(píng)價(jià)本身不是目的，其意義還在于政府投資基金管理公司可以利用績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)對(duì)子基金管理公司的激勵(lì)約束。站在政府投資基金管理公司角度看，進(jìn)一步優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)體系，可以助力政府投資基金管理公司解決實(shí)際運(yùn)作中的問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理和高效運(yùn)作，最終實(shí)現(xiàn)政府投資基金政策目標(biāo)。

2 政府投資基金管理公司實(shí)際運(yùn)作中面臨的問(wèn)題

政府投資基金管理公司在基金運(yùn)作過(guò)程（見(jiàn)圖1）中扮演著雙重身份，在政府投資基金層面屬于政策執(zhí)行方，在子基金層面屬于間接管理方，即通過(guò)監(jiān)督規(guī)范子基金管理公司的行為實(shí)現(xiàn)間接管理子基金運(yùn)作的目的。在政府投資基金完整的運(yùn)作鏈條中，政府投資基金管理公司和子基金管理公司的管理效能決定著萬(wàn)億級(jí)規(guī)模的政府投資基金能否實(shí)現(xiàn)規(guī)范、高效運(yùn)作，最終實(shí)現(xiàn)資源有效配置。但隨著基金規(guī)模的不斷增長(zhǎng)，資金需求增長(zhǎng)和退出路徑有限之間的矛盾已經(jīng)浮現(xiàn)，政府投資基金管理公司在如何實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、合規(guī)管理及高效運(yùn)作等方面遇到諸多困難，主要體現(xiàn)在如下幾方面。

2.1 對(duì)子基金管理公司的激勵(lì)約束機(jī)制不健全

目前的績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象是政府投資基金，適用于政府投資基金管理公司，尚未對(duì)子基金展開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果也未適用于子基金管理公司，進(jìn)而導(dǎo)致政府投資基金管理公司在實(shí)際運(yùn)作中對(duì)子基金管理公司進(jìn)行激勵(lì)約束缺乏政策依據(jù)，子基金合伙協(xié)議或公司章程中通常并未約定根據(jù)基金運(yùn)作效果對(duì)子基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎(jiǎng)懲的條款，根據(jù)契約精神，政府投資基金管理公司并不能根據(jù)政府投資基金年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)劣對(duì)子基金及子基金管理公司未來(lái)的運(yùn)作進(jìn)行靈活調(diào)整，未能將政府方與社會(huì)資本方的訴求進(jìn)行有效融合。

2.2 子基金投資不及預(yù)期導(dǎo)致政府投資基金退出困難

為滿(mǎn)足政府投資基金的投資領(lǐng)域以及投資地域的要求，子基金一定程度上會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)卮媪宽?xiàng)目進(jìn)行投資，但各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平差異較大，很多項(xiàng)目尚不具備IPO退出的條件，導(dǎo)致基金退出路徑受限。另外，子基金還會(huì)通過(guò)投資引進(jìn)項(xiàng)目在當(dāng)?shù)芈涞兀虻胤疆a(chǎn)業(yè)鏈配套不完整、產(chǎn)業(yè)承載力不足、營(yíng)商環(huán)境服務(wù)不到位等問(wèn)題，導(dǎo)致投資引進(jìn)的項(xiàng)目不能落地生根，最終出現(xiàn)投資失敗而無(wú)法退出。加之，我國(guó)政府投資基金集中投資于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，如生物醫(yī)藥、新一代信息技術(shù)、集成電路等，因?yàn)榇罅抠Y本的集中投資，催生了行業(yè)估值泡沫，而近年來(lái)受全球經(jīng)濟(jì)下行以及醫(yī)藥集中采購(gòu)等部分行業(yè)政策影響，一方面是行業(yè)估值水平下調(diào)，投資收益不及預(yù)期，另一方面是全球流動(dòng)性不足，被投企業(yè)開(kāi)展新融資困難，對(duì)基金投資退出影響較大。

2.3 管理機(jī)制不完善限制政府投資基金管理公司運(yùn)作效率

政府投資基金運(yùn)作效率和運(yùn)營(yíng)效果高度依賴(lài)于基金管理團(tuán)隊(duì)的行業(yè)分析能力、篩選優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目能力以及資源整合能力，加強(qiáng)基金管理隊(duì)伍建設(shè)，打造政府投行團(tuán)隊(duì)，提高團(tuán)隊(duì)專(zhuān)業(yè)化水平是政府投資基金市場(chǎng)化運(yùn)作和提高運(yùn)作效率的必然要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地市級(jí)政府投資基金在基金設(shè)立數(shù)量上成為中流砥柱，但績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與基金管理團(tuán)隊(duì)的績(jī)效不關(guān)聯(lián)，加之國(guó)有企業(yè)上升通道受限等，相對(duì)于一線(xiàn)城市的機(jī)會(huì)和資源，地方在引進(jìn)專(zhuān)業(yè)化人才時(shí)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致地方基金管理人才不能匹配其基金規(guī)模的發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致基金運(yùn)作效率低下。另外，基金投資會(huì)受到市場(chǎng)、政策以及國(guó)際關(guān)系等各種不可預(yù)見(jiàn)的外部因素影響而導(dǎo)致投資失敗，但大部分地區(qū)又簡(jiǎn)單以投資收益作為重要考核指標(biāo)，且盡職免責(zé)容錯(cuò)機(jī)制缺失，此情況下，必然會(huì)導(dǎo)致政府投資基金管理團(tuán)隊(duì)為追求安全而降低投資進(jìn)度，影響基金整體運(yùn)作效率。

3 績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國(guó)政府投資基金的發(fā)展，監(jiān)督體系已初步搭建完成，隨著《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》以及《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理 提高財(cái)政出資效益的通知》陸續(xù)發(fā)布，不僅將政府投資基金納入全面預(yù)算管理的范疇，而且要對(duì)基金運(yùn)作全過(guò)程實(shí)施績(jī)效管理?？?jī)效評(píng)價(jià)主要目的是對(duì)政府投資基金進(jìn)行間接性指導(dǎo)和管理，確保政府投資基金沿著既定方向健康運(yùn)行、良性發(fā)展。從中央到地方，各級(jí)政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系逐漸完善，績(jī)效評(píng)價(jià)工作正逐步深入展開(kāi)，同時(shí)在為地方政府提供決策依據(jù)、規(guī)范基金主體行為等方面發(fā)揮了重要作用。但從政府投資基金管理公司角度看，績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，限制了政府投資基金管理公司利用績(jī)效評(píng)價(jià)激發(fā)子基金管理公司活力以實(shí)現(xiàn)運(yùn)作效率的提高和資源有效配置，因此績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用方面還值得進(jìn)一步探討。

3.1 評(píng)價(jià)對(duì)象不完整

目前監(jiān)管部門(mén)開(kāi)展年度基金績(jī)效評(píng)價(jià)主要是針對(duì)政府投資基金層面，但從基金運(yùn)作模式（見(jiàn)圖1）和資金流動(dòng)過(guò)程看，政府投資基金管理公司主要是通過(guò)與子基金管理公司合作，募集社會(huì)資本，共同出資設(shè)立子基金投向重點(diǎn)領(lǐng)域企業(yè)，可見(jiàn)政府投資基金管理公司和子基金管理公司是基金運(yùn)作的核心主體，對(duì)基金的運(yùn)作效率和實(shí)現(xiàn)效果起決定性作用，子基金是財(cái)政資金最終投向企業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此僅在政府投資基金層面開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，而未將子基金和子基金管理公司納入考核評(píng)價(jià)范圍，不能完整、客觀(guān)展現(xiàn)基金運(yùn)行全貌，另外，政府投資基金管理公司無(wú)法據(jù)此激發(fā)子基金管理公司的主動(dòng)行為，實(shí)現(xiàn)間接管理、引導(dǎo)子基金實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

3.2 評(píng)價(jià)體系難統(tǒng)一

績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)共性與個(gè)性相統(tǒng)一、政策效果與經(jīng)濟(jì)效益相平衡、過(guò)程管理與結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合的綜合性工作。第一，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，不同行業(yè)屬性差異較大，很多地方經(jīng)濟(jì)是多個(gè)行業(yè)共同發(fā)展，如深圳是“20+8”產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、石家莊以生物醫(yī)藥和電子信息兩個(gè)產(chǎn)業(yè)率先突破發(fā)展，政府投資基金主要圍繞當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行投資，則被投資企業(yè)必然分屬于不同行業(yè)，行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)不同，導(dǎo)致評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不能簡(jiǎn)單適用一套標(biāo)準(zhǔn)，否則影響評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀(guān)、公正；第二，政府投資基金管理公司運(yùn)作管理首要目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政策效益，而以子基金管理公司為代表的社會(huì)資本追求盈利目標(biāo)，訴求差異影響績(jī)效考核指標(biāo)量化；第三，基金運(yùn)作鏈條較長(zhǎng)，設(shè)計(jì)主體較多，管理團(tuán)隊(duì)的盡職免責(zé)容錯(cuò)機(jī)制缺失，進(jìn)而績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中也未有體現(xiàn)，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的優(yōu)劣并不能對(duì)基金管理團(tuán)隊(duì)起到激勵(lì)與約束作用。

3.3 評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分

績(jī)效評(píng)價(jià)是整合基金運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)信息分析的重要工具，但就目前績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告來(lái)看，大部分只是對(duì)各期甚至只是當(dāng)年度運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)的縱向分析，缺乏與同行業(yè)、同類(lèi)型基金運(yùn)營(yíng)情況的深入分析，也未針對(duì)各基金特點(diǎn)進(jìn)行橫向比較，使得運(yùn)用報(bào)告的基金監(jiān)管部門(mén)不能了解基金在同行業(yè)中所處的發(fā)展水平與問(wèn)題，未能發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)確定未來(lái)重點(diǎn)發(fā)展方向的指導(dǎo)性作用。另外，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用只停留在監(jiān)管部門(mén)對(duì)政府投資基金管理公司的考核上，并未給予政府投資基金管理公司運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的空間，也限制了政府投資基金管理公司利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果指導(dǎo)子基金設(shè)立、確定投資策略甚至對(duì)子基金管理公司激勵(lì)與約束的可能性。

4 優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)，助力政府投資基金管理公司提高管理效能的對(duì)策

績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種有效的激勵(lì)約束工具，從政府投資基金管理公司運(yùn)作過(guò)程中面臨的問(wèn)題出發(fā)，優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，豐富績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)涵，拓寬績(jī)效評(píng)價(jià)適用邊界，全面、客觀(guān)反映政府投資基金及子基金運(yùn)行情況以及各管理主體的盡職履責(zé)情況，以績(jī)效評(píng)價(jià)作為管理抓手，政府投資基金管理公司可以實(shí)現(xiàn)激活并規(guī)范子基金管理公司的行為、指導(dǎo)子基金運(yùn)行方向，助推政府投資基金高效運(yùn)行最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益的雙向平衡與發(fā)展。

4.1 拓寬績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象，構(gòu)建政府投資基金管理公司管理抓手

如上述政府投資基金參股子基金模式中，政府投資基金管理公司和子基金管理公司是政府投資基金運(yùn)作的關(guān)鍵主體，其專(zhuān)業(yè)性、資源整合能力和風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)決定著整個(gè)基金運(yùn)作方向和結(jié)果，從資金流動(dòng)方向上看，政府投資基金的資金通過(guò)與社會(huì)資本共同出資設(shè)立的子基金最終投向符合條件的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)資金流向和資源配置的效果，因此，從主體身份和資金流向看，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該將子基金納入被評(píng)價(jià)對(duì)象范圍，評(píng)價(jià)內(nèi)容延伸至具體被投資企業(yè)，對(duì)其發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行深入了解，但無(wú)需了解具體經(jīng)營(yíng)內(nèi)容。績(jī)效評(píng)價(jià)適用拓展至子基金管理公司，政府投資基金管理公司則可以以績(jī)效評(píng)價(jià)為管理抓手，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果有針對(duì)性地管理子基金管理公司，促進(jìn)其提高基金管理水平和運(yùn)作效率。

4.2 完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系，激發(fā)政府投資基金管理主體市場(chǎng)活力

績(jī)效評(píng)價(jià)的方向與指標(biāo)體系設(shè)置是基金管理主體行為的風(fēng)向標(biāo)，能間接引導(dǎo)基金管理主體的行為方向，要解決資金需求增長(zhǎng)和有限退出路徑之間的矛盾，需要政府投資基金各管理主體發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，尤其是宏觀(guān)政策調(diào)整、市場(chǎng)及投資環(huán)境的變化都可能導(dǎo)致投資失敗的情況下，客觀(guān)、綜合分析政府管理團(tuán)隊(duì)是否做到依法合規(guī)、盡職履責(zé)，為管理團(tuán)隊(duì)松綁，同時(shí)完善團(tuán)隊(duì)激勵(lì)機(jī)制才能激發(fā)其活力，因此在績(jī)效評(píng)價(jià)體系中應(yīng)增加對(duì)基金管理團(tuán)隊(duì)履職盡責(zé)和政策激勵(lì)方面的考核，一方面增加制度制定完整性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)價(jià)是否制定了盡職免責(zé)容錯(cuò)機(jī)制和團(tuán)隊(duì)激勵(lì)機(jī)制相關(guān)的制度，是否明確堅(jiān)持以全過(guò)程考核為原則，政府投資基金管理人在基金募、投、管、退各環(huán)節(jié)中是否均做到了依法合規(guī)、盡職履責(zé)；分析、評(píng)價(jià)基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效果是否與基金管理團(tuán)隊(duì)薪酬掛鉤。另一方面增加容錯(cuò)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制制度的執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)指標(biāo)，防范制度流于形式，確保政策得以實(shí)施、基金管理團(tuán)隊(duì)的權(quán)利得以保障。

4.3 加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，助力政府投資基金管理公司科學(xué)決策

我國(guó)政府投資基金經(jīng)歷了20多年的發(fā)展，運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題以及成功經(jīng)驗(yàn)值得深入分析，拓寬評(píng)價(jià)中的信息挖掘維度，提高信息分析的專(zhuān)業(yè)性，為實(shí)現(xiàn)政府投資基金的高質(zhì)量發(fā)展提供具有實(shí)操價(jià)值的參考依據(jù)。一方面，持續(xù)拓寬基金績(jī)效評(píng)價(jià)的廣度與深度，對(duì)政府投資基金及子基金進(jìn)行歷史數(shù)據(jù)的縱向比較以及與同行業(yè)、同類(lèi)型基金的橫向?qū)Ρ鹊幕A(chǔ)上，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)分析，全面、客觀(guān)、及時(shí)反映基金運(yùn)行全貌，進(jìn)行問(wèn)題分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)；另一方面，聯(lián)合投資行業(yè)專(zhuān)家輔助開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，充分利用其對(duì)基金運(yùn)作、行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的分析能力，從市場(chǎng)化運(yùn)作的角度，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題以及基金未來(lái)發(fā)展提出專(zhuān)業(yè)化解決措施和前瞻性發(fā)展建議，提高績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的可應(yīng)用性和決策參考價(jià)值。政府投資基金管理公司通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)完善基金運(yùn)作管理，統(tǒng)籌基金設(shè)立布局，優(yōu)化子基金管理公司篩選標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)制定投資策略。

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