陳家豪

摘要：目前我國有近一半的資源型城市面臨著轉(zhuǎn)型的問題。資源型城市作為我國重要的能源資源供應保障基地，在長期的發(fā)展過程中出現(xiàn)了經(jīng)濟、社會、環(huán)境等問題，選擇適合自身發(fā)展與轉(zhuǎn)型的道路成為資源型城市政府的必然抉擇。同時，雙碳戰(zhàn)略的實施對資源型城市的轉(zhuǎn)型與發(fā)展提出更高的要求，經(jīng)濟振興、雙碳達標成為資源型城市轉(zhuǎn)型的雙重壓力。本文通過分析資源型城市政府轉(zhuǎn)型面臨的困境及其背后的深層次原因，探索雙碳視域下資源型城市政府推動轉(zhuǎn)型的相關(guān)路徑。

關(guān)鍵詞：雙碳；資源型城市；困境；轉(zhuǎn)型路徑

一、研究背景與核心概念

（一）研究背景

2001年，遼寧阜新市成為我國首個資源枯竭型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型試點市，阜新市拉開了我國資源型城市轉(zhuǎn)型的序幕。[1]2020年，我國順應國際社會要求和國內(nèi)發(fā)展的現(xiàn)實需求，提出2030年“碳達峰” 與2060年“碳中和” 目標。2021年，《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見》提出綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系是解決我國資源環(huán)境生態(tài)問題的基礎(chǔ)之策。2021年《“十四五” 支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展實施方案》出臺，方案準確把握我國老工業(yè)城市和資源型城市振興發(fā)展的階段性特征，聚焦推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設。該方案的出臺實施標志著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設進入了新階段。[2]2021年9月出臺的《推動資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“十四五” 實施方案》對資源型城市轉(zhuǎn)型提出了更高要求，加快推動資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型升級、持續(xù)健康發(fā)展。[3]資源型城市，其興也資源，衰也資源。在長期的發(fā)展過程中，資源型城市出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)性失業(yè)人口增加、生態(tài)環(huán)境失衡嚴重、城市規(guī)模收縮等問題。雙碳戰(zhàn)略是機遇更是挑戰(zhàn)。一方面，碳中和背景下資源型城市的主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，面臨經(jīng)濟增長和雙碳達標雙重壓力；另一方面，資源型城市的地域、資源類型、發(fā)展階段各有差異，雙碳戰(zhàn)略為如何轉(zhuǎn)型提供了全新的視角。雙碳視域下，有必要對我國資源型城市轉(zhuǎn)型思路與路徑進行全新思考。

（二）核心概念

對雙碳視域下資源型城市政府如何推動轉(zhuǎn)型進行研究前，必須先明確幾個核心概念。

首先，什么是雙碳。2020年，我國在第75屆聯(lián)合國大會上宣布2030年前實現(xiàn)二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前完成碳中和目標。其次，什么是資源型城市。即以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導產(chǎn)業(yè)的城市類型。[4]資源型城市的城市建立、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)確立、發(fā)展與衰落都與該地區(qū)的資源開發(fā)利用直接相關(guān)。根據(jù)資源開采與城市形成的時間順序，可將其分為兩類：“先礦后城式”，即城市完全是因為資源開采而出現(xiàn)；“先城后礦式”，即在資源開發(fā)之前已有城市存在，資源的開發(fā)加快了城市的發(fā)展。最后，什么是資源型城市轉(zhuǎn)型。即轉(zhuǎn)變資源型城市的發(fā)展道路，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以第二產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變過去的高碳經(jīng)濟發(fā)展方式，走低碳循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展道路。[5]

二、國內(nèi)成功案例

（一）安徽省淮北市

長期無序狀態(tài)下對資源的肆意開采導致淮北市經(jīng)濟發(fā)展陷入停滯，社會矛盾日益激化，生態(tài)環(huán)境不斷惡化。[6]面對這些問題，淮北市不斷探索轉(zhuǎn)型與發(fā)展的道路，提出了“中國碳谷·綠金淮北” 的轉(zhuǎn)型目標，以培育新興綠色產(chǎn)業(yè)、延長現(xiàn)有煤炭產(chǎn)業(yè)鏈為轉(zhuǎn)型著力點和經(jīng)濟增長新引擎，集中資源優(yōu)勢完善基礎(chǔ)設施，全面落實社會保障，打造穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。2019年，淮北市轉(zhuǎn)型取得較大進展，生產(chǎn)總值首次突破千億大關(guān)，第三產(chǎn)業(yè)比重首次過半。

（二）陜西省榆林市

陜西榆林市地理位置優(yōu)越、資源儲量豐富，是我國“西煤東運”“西氣東輸”“西電東送” 的重要樞紐，也是國家重要的清潔能源生產(chǎn)基地。面對“2060雙碳” 目標，榆林在探索如何實現(xiàn)降碳減排、實現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的道路上，堅持對煤炭能源發(fā)展進行轉(zhuǎn)化升級，走綠色低碳發(fā)展的道路。在資源、能源、環(huán)境的極限承載內(nèi)，推進城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展。在實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的征程上，榆林市政府緊抓政策機遇，充分結(jié)合市情，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，做好合理規(guī)劃，通過調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、加大轉(zhuǎn)型力度、淘汰落后產(chǎn)能、改變用能方式等途徑，爭做“碳達峰、碳中和” 的先行者、探索者和創(chuàng)新者，把榆林打造成世界一流能源化工基地、綠色低碳的資源型領(lǐng)航城市。

三、轉(zhuǎn)型中的政府困境與根源

（一）政府責任不充分不到位

1.服務型政府建設不到位

資源型城市因經(jīng)濟體制原因，存在著“政府為主導、國有企業(yè)為主體” 格局，“礦城一體”“煤城一體”“政企合一” 等現(xiàn)象嚴重，全能屬性的大政府主義盛行。但是，推動轉(zhuǎn)型與發(fā)展更多強調(diào)的是政府“有為”，管該管的，實現(xiàn)服務型政府的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府“需求導向” 的轉(zhuǎn)變。資源型城市政府也試圖進行轉(zhuǎn)變，但效果不夠明顯。究其原因，主要是傳統(tǒng)全能型政府的思維局限，受政府領(lǐng)導的任期等因素影響，領(lǐng)導者自身對政府職能轉(zhuǎn)變的意識較弱。此外，在政府職能轉(zhuǎn)變的實施過程中，雖然名義上進行職能轉(zhuǎn)變，但長期的傳統(tǒng)思維慣性和上級政府的指令導致地方政府轉(zhuǎn)變不夠深入，無法打破微觀調(diào)控的“魔咒”，宏觀調(diào)控效果不明顯，企業(yè)、政府、市場關(guān)系不清晰。

2.政府資金、專業(yè)人才不到位

第一，資金外溢與資金不足。資源收益分配機制存在問題是資源型城市的普遍現(xiàn)象，因市場需求導致資源價格上溢形成的財稅紅利、財政紅利、資金紅利大多通過稅收等手段被上級政府、企業(yè)、相關(guān)利益人獲得，而資源型城市政府和人民獲取比例不足。即使所獲取的資源收益也很少投向城市基礎(chǔ)設施建設與維護、產(chǎn)業(yè)研發(fā)升級、社會公共服務的提質(zhì)增效等領(lǐng)域。財政資金有效投入的不足，使得城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展沒有良好的外部發(fā)展環(huán)境與堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，進一步惡化轉(zhuǎn)型與發(fā)展的環(huán)境。受資源開采的短期性和資本的逐利性的驅(qū)使，資源型城市的資金進一步流向外地而非支持本地轉(zhuǎn)型發(fā)展。同時，資源型產(chǎn)業(yè)與宏觀經(jīng)濟存在共振，受國家宏觀經(jīng)濟形勢波動影響大，資源型城市經(jīng)濟存在周期性波動影響財政收入。資金外溢與轉(zhuǎn)型資金缺口的矛盾，使得資源型城市政府陷入“有心無力” 的困境。

第二，人才短缺?！罢也坏?、招不來、留不住” 是資源型城市人才領(lǐng)域的普遍現(xiàn)象，存在著“人力資源低端供應過剩、高端供應不足” 結(jié)構(gòu)性失衡特征。資源型城市因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，更多的是對資源稟賦專業(yè)的人才培養(yǎng)，高層次人才培養(yǎng)不足，人才引進、運用、提拔體系不完善。人才的結(jié)構(gòu)性失衡制約了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向技術(shù)智力密集型方向調(diào)整。

（二）政府責任不平衡表現(xiàn)

1.地方政府決策體系滯后

資源型城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展涉及資源型企業(yè)、其他企業(yè)，涉及地方政府、中央政府，也涉及其他層面，所以資源型城市轉(zhuǎn)型要科學、合理地制定全面系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃，但目前地方政府的宏觀發(fā)展體系尚不完善。同時，資源型地方政府在轉(zhuǎn)型政策上更多的是對中央政策和宏觀政策某種程度上的抄襲，沒有從自身特色和現(xiàn)實需求制定自身的政策，使得政策具有籠統(tǒng)性和空泛性。針對城市轉(zhuǎn)型，也沒有建立科學的轉(zhuǎn)型績效評估體系。

2.政府生態(tài)觀失衡

自然資源的易獲得、高價值、高回報、低投入使得資源型城市政府形成了“資源型經(jīng)濟觀念” 與資源型政績觀，城市經(jīng)濟嚴重依賴“資源路徑”，經(jīng)濟發(fā)展以資源為核心驅(qū)動力。在這種情況下，資源的開發(fā)與利用以及經(jīng)濟發(fā)展必然以生態(tài)環(huán)境的破壞為代價，生態(tài)的修復與保護既是長期必要的問題，也是政府的責任問題。過分追求經(jīng)濟效益，使得政府對生態(tài)環(huán)境的保護難以到位。

3.產(chǎn)業(yè)鎖定與發(fā)展失衡

資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特征即傳統(tǒng)低附加值產(chǎn)業(yè)的鎖定。表現(xiàn)為：低附加值產(chǎn)業(yè)發(fā)展依賴與高附加值新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的矛盾。資源型城市對資源的“路徑依賴” 導致轉(zhuǎn)型受其制約，自然資源的相對易獲得性、低成本、高利潤對高附加值產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了相對擠出效應。同時，新舊能源轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變、雙碳戰(zhàn)略等外部客觀因素的制約，導致資源型城市鎖定低附加值產(chǎn)業(yè)，同時高附加值產(chǎn)業(yè)不足且不舍轉(zhuǎn)型的矛盾。

（三）政府責任困境的根源

1.體制原因

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟原因產(chǎn)生體制結(jié)果。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)比重以及經(jīng)濟體制等因素長期影響下的資源型城市大多實行政企合一的管理體制。同時，各方面因素影響下，城市基礎(chǔ)設施大多是由相關(guān)資源型國有產(chǎn)業(yè)承辦，“企業(yè)辦社會” 現(xiàn)象突出。

2.資源稟賦原因

首先，資源依賴。資源稟賦是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)起決定性作用。其次，路徑依賴。資源依賴導致路徑依賴，在發(fā)展選擇上資源型城市偏好選擇和建立以資源為核心的產(chǎn)業(yè)體系與城市經(jīng)濟體系，同時以資源外運為重點的運輸體系也有利于重工業(yè)的發(fā)展，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低碳化轉(zhuǎn)型與升級。最后，鎖定效應。資源依賴、路徑依賴導致經(jīng)濟發(fā)展惰性，更多依賴資源紅利，不利于新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

四、資源型城市政府轉(zhuǎn)型的路徑

（一）健全資源型城市政府責任體系

在推動城市轉(zhuǎn)型的過程中，政府要優(yōu)化社會公共產(chǎn)品供給，健全民生制度供給，平衡好轉(zhuǎn)型、城市發(fā)展、保障人民利益的三者關(guān)系，實現(xiàn)成果共享。

革新政府觀念，創(chuàng)新管理模式，建設“有為” 政府，實行宏觀管理、市場管理。健全政府服務體系，創(chuàng)新治理方式，提高政府服務能力。實現(xiàn)政企、政資、政市分離。將政府職能更多聚焦于公共服務效應和社會化管理。建立科學的轉(zhuǎn)型考核指標體系，是保障政府履行職責的有效方法。要建立相應的轉(zhuǎn)型政府發(fā)展指標體系，同時完善并引入績效評估機制，提升政府人員的工作能力。

（二）建構(gòu)多元主體共治體系

多元主體共治體系，是包括政府、社會、公民、企業(yè)等多元主體在內(nèi)的共同治理體系。在推動資源型城市轉(zhuǎn)型的過程中，政府要堅持與公民、市場、企業(yè)等主體合作，實現(xiàn)“發(fā)展為了人民、轉(zhuǎn)型共同協(xié)力”。首先，要強化多元主體意識，倡導人民參與，拓寬多元主體參與轉(zhuǎn)型重大事項的渠道，提升政府轉(zhuǎn)型決策的多元參與水平；其次，強化多元共治的智力支持，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)、專家決策等措施，提高科學決策水平；最后，完善多元主體共治體系，實現(xiàn)多元共治規(guī)范化，健全多元共治運作體系，實現(xiàn)服務轉(zhuǎn)型、價值共享轉(zhuǎn)型、成果共享轉(zhuǎn)型。

五、結(jié)束語

資源型城市政府轉(zhuǎn)型要打破“路徑依賴”“資源依賴” 兩大困境。首先，針對國有企業(yè)比重問題、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重；針對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，要淘汰三高企業(yè)，同時利用先進技術(shù)升級改造仍具有競爭力的傳統(tǒng)資源產(chǎn)業(yè)；其次，針對產(chǎn)業(yè)鏈問題，要延伸產(chǎn)業(yè)鏈條形成多元化產(chǎn)業(yè)；最后，大力發(fā)展、培育兼有國際市場前景與本地比較優(yōu)勢的新興產(chǎn)業(yè)。

資金制約城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展的難題。政府要完善相關(guān)財政政策，加大財政投入，承擔主體作用。同時，積極與中央政府協(xié)力合作，通過專項財政資金、轉(zhuǎn)移支付、稅費優(yōu)惠等措施解決資金問題。要積極引導、有效利用社會資金。完善國企融資機制，適時引導社會資本、企業(yè)資本的有機結(jié)合，推動政府與社會資本合作。

人才是第一資源。要有效發(fā)揮人才對城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展的推動作用，就必須重視人才、培養(yǎng)人才。實現(xiàn)本地高等院校與企業(yè)合作，培育與本地經(jīng)濟發(fā)展需求相匹配的人才隊伍。不斷完善人才引進、選拔體系，將高質(zhì)量人才引進來，同時要完善人才待遇政策，用有效手段留住人才。

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