劉譽澤 杜宏偉

【摘 要】 審計復議訴訟是被審計單位的重要行政救濟手段，為監(jiān)督審計機關和審計人員依法行使職權(quán)、保護被審計單位的合法權(quán)益提供了重要制度保障。文章以2019—2020年全國審計機關534個行政復議訴訟案例為樣本開展實證分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：當前審計復議訴訟存在較為突出的“信訪化”特征，已經(jīng)成為群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)的新路徑，但由于缺少規(guī)范引導，群體性、反復性、多頭性非理性化復議訴訟案例不斷增加。假設驗證發(fā)現(xiàn)，地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境和法治水平、審計機關的權(quán)威性和公信力、審計信息公開的期望差距、信息不對稱帶來的誤解誤讀和制度規(guī)制缺失都對審計復議訴訟“信訪化”程度有較大影響。基于此，研究從制度建設、信息公開、行政救濟告知等方面提出對策建議。

【關鍵詞】 審計復議； 審計訴訟； 行政救濟； “信訪化”； 社會治理

【中圖分類號】 F239? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）15-0114-08

一、引言

黨的二十大報告指出，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。行政復議制度和行政訴訟制度是我國行政法領域最主要的兩項行政救濟制度，三十多年來，為監(jiān)督審計機關和審計人員依法行使職權(quán)、保護被審計單位合法權(quán)益提供了重要制度保障。由于被審計單位主要為公權(quán)力機關和黨政領導干部，且審計程序中設置了充分的征求意見和爭議解決環(huán)節(jié)，在很長一段時間內(nèi)，審計復議訴訟數(shù)量極少。以審計署為例，2013年才發(fā)生首例行政訴訟，2015年之前每年發(fā)生的行政復議均在10起以下。制度在運行和實施過程中，當實施效果與初始目標相背離，導致制度價值的負向?qū)崿F(xiàn)時，會認為該制度發(fā)生了異化[ 1 ]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來各級審計機關的行政復議和行政訴訟制度普遍發(fā)生異化，以信息公開為主要事由的復議訴訟案件不斷增加，已經(jīng)成為群眾信訪訴求表達和利益協(xié)調(diào)的新路徑，但其對復議訴訟制度目標的模糊和行為上的非理性化給實際工作帶來了較大困擾。

目前國內(nèi)關于審計復議訴訟制度理論分析較多，實踐研究較少，尚無對制度異化的專門研究。僅有部分研究成果關注到審計復議訴訟制度的困境和問題，如孫穎[ 2 ]關注到公眾對審計法律法規(guī)的不了解和審計信息公開針對性不夠?qū)徲嫏C關行政復議案件的影響，袁江[ 3 ]、梁晉[ 4 ]等關注到投資審計項目中由于地方政府依據(jù)審計結(jié)果核減合同款帶來了大量民事和行政糾紛，劉譽澤[ 5 ]提到審計領域的行政訴權(quán)濫用行為。但整體來看，已有研究大多僅對個別領域、個別案件的描述性分析，缺乏對全國審計機關復議訴訟情況的全面把握，也缺少從群眾訴求表達和社會治理角度對制度困境的深入分析。

本文的邊際貢獻主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是對2019—2020年全國審計機關534個行政復議訴訟案例開展實證分析，能夠較為全面地對審計復議訴訟制度實施基本情況和特點作出較為客觀的評估。二是首次提出當前審計復議訴訟“信訪化”行為特征、行為表現(xiàn)，并結(jié)合黨的二十大關于規(guī)范訴求表達和利益協(xié)調(diào)通道的要求，對其非理性程度和影響因素作出深入分析，結(jié)合實踐提出相應對策建議。

二、2019—2020年全國審計機關復議訴訟基本情況評估

2019—2020年，全國審計機關作為被申請人（被告）的復議訴訟案件共計審結(jié)534起。其中，2019年264起，2020年270起。受疫情等因素影響，增幅較前幾年有所放緩，但整體仍然呈增長趨勢。本文主要從復議（訴訟）的主體、內(nèi)容、結(jié)論等基本要素方面展開評估。

（一）復議（訴訟）主體情況：93%的申請人（原告）與審計決定無利益關系，被申請人（被告）中基層和東部地區(qū)審計機關占比更高

1.申請人（原告）情況。以申請人（原告）是否與審計決定有利益關系為標準，通過分析發(fā)現(xiàn)，534個案例中沒有被審計單位直接提起的復議訴訟。與審計行為和審計決定無任何利益關系的申請人（原告）有499個，占比達93%（如圖1）；35個申請人（原告）與審計決定有間接利益關系，但其利益受損主要源自被審計單位依據(jù)審計決定作出的內(nèi)部管理行為或者民事合同行為，針對審計機關提起復議訴訟屬于維權(quán)對象錯誤，35個案例的復議決定和訴訟判決結(jié)果均為駁回申請或不予受理。

2.被申請人（被告）情況。被申請人（被告）均為審計機關。國家統(tǒng)計局將我國經(jīng)濟區(qū)域劃分為東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)①，從區(qū)域劃分來看，東部地區(qū)復議訴訟案件325起，占比61%，近三分之二（如圖2）。其中，最高的省份為浙江省，復議訴訟案件119起，占比22%，近四分之一。

（二）復議（訴訟）內(nèi)容情況：與審計結(jié)論有關的僅7.3%，與信息公開相關的復議（訴訟）超過四分之三

對534個復議（訴訟）案例進行分析后發(fā)現(xiàn)，復議（訴訟）內(nèi)容包括四類：對審計結(jié)論不服、內(nèi)部管理糾紛、要求進行審計、要求信息公開（如圖3）。從四類內(nèi)容的占比來看，目前審計復議訴訟制度的監(jiān)督功能已經(jīng)逐漸偏離審計主責主業(yè)行為，更多集中在信息公開方面。

具體來看，僅第一類的復議（訴訟）與審計結(jié)論有關，共計39個，占比7.3%。其中，有23個是政府出資建設項目的合同方對政府及其有關部門依據(jù)審計報告核減工程款/合同款不服；16個是被審計單位依據(jù)審計決定對內(nèi)部人員作出處理處罰后，相關人員對處理處罰不服?？梢钥闯?，盡管這些復議（訴訟）內(nèi)容普遍表述為對審計結(jié)論不服、要求更改審計結(jié)論，但事實上申請人（原告）均非被審計單位，其利益損失與審計機關履職行為沒有直接關系。而與審計結(jié)論無關的三類復議（訴訟）中，明確要求審計機關公開相關審計信息的413個，占比77.3%。此外，在75個要求審計機關對信訪舉報事項進行審計的復議訴訟中，絕大多數(shù)也是在提起信息公開申請后發(fā)現(xiàn)審計機關未進行相關審計，進而提起復議訴訟。

（三）復議（訴訟）結(jié)論情況：絕大多數(shù)審計機關行為合法適當無過錯

在534個復議（訴訟）案件中，已辦結(jié)行政復議案件308起，已判決行政訴訟案件226起。從復議決定和訴訟判決來看，502起復議（訴訟）案件的審理結(jié)果為不予受理/立案、駁回起訴/上訴/訴訟請求/再審請求、維持原行政行為/判決?？梢哉f，審計機關絕大多數(shù)的履職行為符合行政主體職權(quán)范圍，內(nèi)容程序合法適當，無明顯過錯（如圖4）。而在32起審計機關有過錯的復議（訴訟）案件中，10起為程序性過錯，主要表現(xiàn)為未在法定時間內(nèi)答復、答復形式不符合要求；22起為實質(zhì)性過錯，主要表現(xiàn)為應當公開信息未公開，或事實不清、證據(jù)不足、答復不當。

三、審計復議訴訟呈現(xiàn)明顯的“信訪化”異化特征

在對相關案例進一步分析后發(fā)現(xiàn)，審計復議訴訟的主體和內(nèi)容都已經(jīng)偏離審計項目和審計監(jiān)督行為，但這種偏離并不是分散的、凌亂的，而是呈現(xiàn)出較為明顯的“信訪化”特征。這也與部分省級審計機關法規(guī)處負責行政復議和行政應訴同志表達的工作感受相一致，即“復議訴訟越來越多，都跟審計項目沒什么關系”“我們更像一個信訪辦”。

（一）審計復議訴訟的真實訴求90%集中于征地拆遷、檢舉控告等常見信訪爭議事項

由于絕大多數(shù)審計復議訴訟并不關注審計履職行為和審計結(jié)論，為準確了解申請人（原告）提起審計復議訴訟的真實目的，本文進一步對534個案例中申請人（原告）陳述的“事實和理由”部分進行文本分析，提煉其“真實訴求”，即通過向?qū)徲嫏C關提起復議（訴訟）真正希望解決的問題或?qū)崿F(xiàn)的要求。經(jīng)分析后發(fā)現(xiàn)，審計復議訴訟的真實目的主要分為四類（如圖5），即解決拆遷補償爭議、檢舉控告相關單位或領導、希望改變審計結(jié)論或依據(jù)審計結(jié)論作出的政府行為、僅對審計信息感興趣申請信息公開。從統(tǒng)計結(jié)果來看，前兩類合計480個，占比89.89%，成為當前審計復議訴訟的主要訴求。

從近年來國家信訪局的信訪工作總結(jié)分析來看，征地拆遷補償和檢舉控告單位領導持續(xù)占信訪事項前列。審計復議訴訟案例中的申請人（原告）多數(shù)與審計行為無直接利益關系，而真實訴求又明顯屬于常見信訪舉報事項。具體來看，有的申請人在復議請求中明確提出“對舉報人進行獎勵”，有的在行政訴訟過程中提出因“協(xié)商解決了安置賠償問題”撤回上訴，法院還多次裁定因?qū)儆谛旁L事項駁回訴訟請求或駁回起訴?？梢?，審計復議訴訟的“信訪化”特征十分明顯，且多數(shù)申請人（原告）明確清楚自身是在以“復議訴訟”之名，行“信訪舉報”之實。

（二）申請信息公開是審計復議訴訟“信訪化”的主要外在表現(xiàn)形式

由于信訪舉報人絕大多數(shù)與審計行為無直接利益關系，信訪事項不屬于復議（訴訟）受理范圍，按照規(guī)定不予受理，如果按照信訪真實訴求直接提起復議（訴訟），駁回率較高，一般很難進入審理環(huán)節(jié)。有75個案例直接提起“要求審計機關對信訪舉報內(nèi)容進行審計”的復議訴訟，80%被駁回或不予受理，未能進入審理程序。

近年來，隨著政府信息公開進程的推進，由于信息公開復議（訴訟）受理門檻較低，審計信息覆蓋范圍廣、監(jiān)督性質(zhì)明確，很多信訪人期待通過獲取審計信息來支持信訪。越來越多申請人（原告）傾向于選擇以申請審計信息公開的方式來表達信訪訴求。事實上，在413個信息公開復議（訴訟）案例中，僅有18個案例從法律文書中看不出真實訴求，推定為真正對審計信息感興趣，395個以“信息公開申請”來包裝其真實訴求。在以解決拆遷補償爭議為真實訴求的332個案例中，有298個選擇申請公開與拆遷補償?shù)耐恋?、工程、領導干部經(jīng)濟責任相關的審計信息，占比近90%。在以檢舉控告單位或領導的148個案例中，有96個以申請公開單位或領導審計信息來表達信訪訴求，占比近65%（如表1）。

（三）審計復議訴訟“信訪化”的非理性程度評估

從案例分析來看，持有信訪需求的當事人通過審計復議（訴訟）來表達訴求、尋求幫助過程中，很多會走向以群訪、纏訪、越級訪為主要特征的非理性信訪。為評估審計復議訴訟信訪化的非理性程度，對534個案例中涉及群體性復議訴訟、重復性復議訴訟進行分析，以評估其非理性程度。

第一，群體性復議訴訟方面。群訪是非理性信訪的重要特點，《信訪條例》明確規(guī)定，超過5人以上信訪需要選派代表。但通過審計復議訴訟表達信訪訴求時，群體性復議訴訟均沒有相關約束。將“是否多人同一事項復議訴訟”作為衡量群體性復議訴訟的主要變量來評估，發(fā)現(xiàn)“多人同一事項復議訴訟”的案例有279個，占比達52.25%，超過半數(shù)。特別是在拆遷補償相關事項方面，經(jīng)常出現(xiàn)申請人（原告）達數(shù)十人。如2019年某省18戶居民因拆遷補償爭議申請審計信息公開未果后，向上級審計機關提起復議；2020年某省109位村民因拆遷補償爭議要求審計機關對拆遷事項進行審計，對答復不滿后提起復議。

第二，重復性復議訴訟方面。纏訪是非理性信訪的突出特點之一，主要表現(xiàn)為一人或多人因同一事項重復信訪。將“是否同一申請人（原告）多次重復復議（訴訟）”作為衡量變量進行評估，534個案例中多次重復復議（訴訟）比例達52%，也超過了半數(shù)。將該情況與審計機關過失情況進行卡方檢驗（如表2），p=0.904，遠大于0.05，不具有顯著相關性，說明審計機關過失并非造成這種重復性復議訴訟高發(fā)的主要因素。具體來看，多數(shù)的重復性復議訴訟具有較為明顯的情緒宣泄性。如某申請人因其家人受行政處罰不滿，認為相關領導干部存在包庇行為，從2019年起開始反復向縣級、市級、省級審計機關和審計署申請相關領導干部的經(jīng)濟責任審計信息，無論審計機關是否提供，均會提起行政復議和行政訴訟，2019—2020年共提起行政復議16個，行政訴訟2個，且還在持續(xù)進行。

第三，多頭復議訴訟方面。在226個行政訴訟案件中，有140個案件為經(jīng)過行政復議后繼續(xù)訴訟，占比超過62%。在調(diào)研和訪談中也發(fā)現(xiàn)，特別是在征地拆遷、勞動與社會保障、企業(yè)改制、互聯(lián)網(wǎng)金融等矛盾易發(fā)高發(fā)領域中，由于涉及利益多元復雜、歷史遺留問題與現(xiàn)實問題交織、合理訴求與不合理訴求混雜，往往難以快速、穩(wěn)妥、周全解決。很多利益受損群眾往往會選擇窮盡一切救濟途徑，在審計復議訴訟領域，主要表現(xiàn)為非理性地同時向多個審計機關反復提起政府信息公開申請、申請行政復議、提起行政訴訟，循環(huán)往復。如某申請人與其3名親屬，在同一天以各自名義向不同審計機關提出相同的政府信息公開申請，再同時向法院分別對不同審計機關提起訴訟。因為是不同的當事人提起復議或訴訟，不能適用“一事不再理”原則，復議機構(gòu)和法院仍然需要逐個審查，審計機關不得不分別應訴，對行政資源和司法資源都造成極大浪費，已經(jīng)出現(xiàn)了行政濫訴的苗頭。

從整體上來看，群體性、反復性、多頭復議訴訟均超過半數(shù)，情緒宣泄性極端復議訴訟案例連續(xù)出現(xiàn)，信訪訴求不滿足會反復循環(huán)全套行政救濟路徑，審計復議訴訟已經(jīng)有較為明顯的“非理性化”趨勢。

四、審計復議訴訟“信訪化”現(xiàn)象的原因分析

當前審計復議訴訟中具有“信訪化”特征的案例，往往涉及多方利益交織、各類訴求碰撞，原因十分復雜。深入分析審計復議訴訟“信訪化”現(xiàn)象的原因，有助于準確剖析問題根源和影響因素，提出更好完善審計復議訴訟制度的對策建議。結(jié)合案例分析和調(diào)研訪談情況來看，主要存在以下五個方面的原因。

（一）審計機關權(quán)威性公信力提升與信訪群眾更信賴權(quán)威機關的政治心理契合

中國傳統(tǒng)清官文化中存在希望權(quán)威機關和上級機關介入的“青天大老爺”情節(jié)。近年來，學者針對不同地區(qū)、不同群體、不同時期的政府信任情況做過大量實證調(diào)查，得出了調(diào)查對象信任中央政府和權(quán)威部門高于地方政府，且各級政府信任度層級遞減的結(jié)論[ 6 ]。當群眾產(chǎn)生信訪需求后，受這種政治心理影響，傾向于向更高級別、更權(quán)威的機關來表達訴求。

審計機關是憲法確立的專司經(jīng)濟監(jiān)督的專門機關，不具有資金分配權(quán)、項目審批管理權(quán)，沒有具體的行政管理職能，不囿于部門利益的羈絆，具有權(quán)威、獨立、客觀、專業(yè)的制度優(yōu)勢。近年來，審計在推動黨中央政令暢通、助力打好三大攻堅戰(zhàn)、維護財經(jīng)秩序、保障和改善民生、推進黨風廉政建設等方面發(fā)揮了重要作用。審計機關的權(quán)威性和公信力不斷提升，與信訪群眾信賴權(quán)威機關的心理更加契合。因此，很多信訪群眾選擇以申請審計信息公開并持續(xù)提起審計復議訴訟的方式，向?qū)徲嫏C關表達信訪訴求，以期獲取更高層級權(quán)威部門的支持，形成對原本糾紛對象自上而下的“施壓”，進而實現(xiàn)自身訴求。

（二）審計機關信息公開現(xiàn)狀與公眾期望之間存在差距

審計機關一直嚴格遵守國家關于信息公開的相關規(guī)定，主動公開每年的審計工作報告、審計整改報告和政策跟蹤審計結(jié)果等重大審計項目結(jié)果。除法定主動公開內(nèi)容外，還探索建立了審計結(jié)果公告制度。但由于審計結(jié)果公告不屬于“法定主動公開”內(nèi)容，且很多審計結(jié)果敏感性高，除涉及國家秘密、商業(yè)機密、個人隱私和法定不能公開內(nèi)容外，多數(shù)以“依申請公開”為主。另外，審計機關的審計工作計劃、審計內(nèi)容和過程也不屬于“法定主動公開”內(nèi)容。

隨著審計的權(quán)威性和公信力不斷提升，社會公眾特別是信訪群眾往往對審計持有較高期待，希望能夠了解審計機關的權(quán)威結(jié)論。然而，很多信訪訴求中涉及的政府相關部門、重大資金項目是否進行過審計，信訪群眾關切的問題是否在審計內(nèi)容中，審計結(jié)論是否能夠佐證其信訪需求，這些困惑都無法通過公開途徑獲悉。因此，信訪群眾往往會選擇采取信息公開申請或持續(xù)的復議訴訟來要求獲得信息，或希望審計機關開展某些審計。

（三）審計機關對職責程序的宣傳說明不足，信訪群眾存在因信息不對稱帶來的誤解誤讀

從案例分析情況來看，絕大多數(shù)審計復議訴訟案例的實質(zhì)性爭議是征地拆遷、勞動和社會保障、企業(yè)改制、互聯(lián)網(wǎng)金融等信訪高發(fā)領域矛盾集中、反映強烈、久拖不決的問題，這些爭議和訴求都明顯超出了審計職責權(quán)限范圍，審計機關既不是主體責任部門，又不是職能主管部門，無法從源頭和實質(zhì)上提供解決方案，缺少止訴息爭的手段和路徑。

一方面，審計機關對審計發(fā)揮的作用、成效宣傳較多，對自身職責權(quán)限宣傳不夠，宣傳方式較為單一，很多信訪群眾不了解審計機關的職責和工作程序，或者夸大了審計職責，一旦不能獲得需要的信息，就會產(chǎn)生“審計機關不履職、瀆職”的誤解誤讀。如某申請人向?qū)徲嫏C關提交了《責令履職申請書》未果后開始了連續(xù)復議訴訟，并且要求“對逃避履職的審計人員移交有關部門予以處分”。

另一方面，個別案例由于審計機關工作人員的說理解釋工作不到位而產(chǎn)生誤解誤讀。“信訪化”復議訴訟的實質(zhì)仍是信訪，而正處于糾紛、爭議或自身利益受損困境中的信訪群眾往往心態(tài)脆弱敏感，對政府部門警惕多疑，一旦審計機關態(tài)度簡單生硬，宣傳和說理解釋不充分，很容易產(chǎn)生誤解誤讀，甚至進一步降低政府信任度，引發(fā)情緒性復議訴訟。如面對審計信息公開申請，有的審計機關僅答復“該政府信息不存在”或“依法不予公開”，缺少充分的說理解釋，讓帶有信訪需求的群眾難以理解和接受，從而引發(fā)重復性復議訴訟。

（四）現(xiàn)行行政復議訴訟制度對行政救濟權(quán)濫用情況缺少限制性規(guī)定

當前，信訪工作、政府信息公開工作中均已對群體性、反復性信訪和信息公開申請作出了探索性限制。如《信訪條例》第十八條規(guī)定“多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的”，應推選代表，代表不得超過5人。2019年修訂的《政府信息公開條例》和國辦印發(fā)的《政府信息公開信息處理費管理辦法》建立了收取信息處理費制度。2021年司法部出臺的《關于審理政府信息公開行政復議案件若干問題的指導意見》第十條要求復議機關重點審查是否屬于“以政府信息公開申請的形式進行信訪、投訴、舉報等活動”“重復申請”“申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，且其說明的理由不合理的情形”等。

但對同樣明顯出現(xiàn)群體性、反復性、多頭性的信訪化復議訴訟，卻缺少限制性規(guī)定。在實踐中，信訪化的復議訴訟只要未能滿足自身信訪需求，無論復議決定和訴訟判決如何，都會反復申請、復議、上訴，這是對行政救濟權(quán)的明顯濫用，且仍在持續(xù)。如2021年審計署受理某社會事件受害者的同一事項行政復議申請已超過400個，這些申請人因民事活動中的經(jīng)濟損失難以挽回，認為相關行政機關不作為，提起的信息公開申請和相關復議具有很強的情緒宣泄性。

（五）地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度和政府透明化程度對審計復議訴訟“信訪化”存在一定影響

在案例分析的過程中，發(fā)現(xiàn)各省的復議訴訟信訪化程度并不一致，這可能受地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的影響。從文獻分析和調(diào)研情況來看，提出以下假設：地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平越高，資源越富集，利益調(diào)整和矛盾糾紛也會越高；地區(qū)人口密度越高，矛盾糾紛的沖突機會也會較高；地區(qū)政府透明度越高，群眾更習慣于申請獲取政府信息來支撐信訪訴求；地區(qū)復議訴訟越多，群眾更習慣于提起復議訴訟的形式來進行利益表達。為進一步分析驗證上述假設，本文將“信訪訴求案件數(shù)量/審計復議訴訟案件數(shù)量”的比值作為信訪化程度因變量指標，選取人均GDP、人口密度、政府透明度評估得分、復議訴訟數(shù)量四個可能影響的外部因素進行相關性分析（如表3）。整體來看，在對客觀環(huán)境因素的定量分析中，盡管由于樣本量小、數(shù)據(jù)代表性等問題存在，但仍可以發(fā)現(xiàn)顯著性p值小于0.05，即具有顯著相關性的有兩個因素：地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度和政府透明度因素。

首先，地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境因素顯著影響了審計復議訴訟數(shù)量，但對“信訪化”程度影響不明顯。分析選取了常用于代表經(jīng)濟發(fā)展的主要指標人均GDP。從相關性分析結(jié)果可以看出，人均GDP對審計復議訴訟數(shù)量的顯著性p值為0.005，遠小于0.05，具有顯著相關性。即經(jīng)濟越發(fā)達，提起的審計復議訴訟數(shù)量越高。這也符合在地域分析中，經(jīng)濟更為發(fā)達的東部地區(qū)審計復議訴訟數(shù)量更高的統(tǒng)計結(jié)果。但具體到對各省市審計復議訴訟的“信訪化”程度的影響方面，從現(xiàn)有數(shù)據(jù)來看，經(jīng)濟發(fā)展程度與“信訪化”程度相關性較弱，也就是說，無論經(jīng)濟發(fā)達與否，都可能產(chǎn)生非理性的審計復議訴訟。

其次，地區(qū)政府透明度因素顯著影響到“信訪化”程度。信訪途徑多種多樣，申請人（原告）更傾向于通過法定程序獲得相關政府信息，說明對政府的透明度有較高的期待和信賴。對中國社會科學院法學研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組就31個省政府透明度指數(shù)測評結(jié)果因素[ 7 ]與各省的信訪化程度進行相關分析后發(fā)現(xiàn)，顯著性p值為0.023<0.05，具有顯著相關性。從現(xiàn)有數(shù)據(jù)來看，確實存在地區(qū)透明度水平越高，審計復議訴訟的信訪化程度越高的正相關性。但也需注意，法治水平數(shù)據(jù)來自科研機構(gòu)的第三方評估，權(quán)威性有限，且主要關注地方法治政府建設情況，對一省整體法治環(huán)境的代表性有限。

最后，現(xiàn)有數(shù)據(jù)來看，人口因素和復議訴訟環(huán)境因素對信訪化程度影響不明顯。經(jīng)對國家統(tǒng)計局公布的人口密度數(shù)據(jù)和司法部網(wǎng)站公布的2019年全國行政復議、訴訟案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行分析后發(fā)現(xiàn)，顯著性p值均大于0.05。即人口因素和復議訴訟環(huán)境因素對審計復議訴訟情況和信訪化程度影響均不明顯?？梢钥闯?，公眾向?qū)徲嫏C關提出復議訴訟，希望獲得審計信息或希望通過審計機關的權(quán)威性來實現(xiàn)信訪訴求，并非是出于所在地區(qū)的維權(quán)習慣，仍然對審計機關有特別的期待和信賴。

基于上述分析，隨著經(jīng)濟進一步發(fā)展以及不平衡、不充分矛盾的緩解，西部、中部等不發(fā)達地區(qū)的審計復議訴訟數(shù)量可能繼續(xù)增加。同時，隨著法治國家、法治政府、法治社會一體化建設進程加快，國家治理的透明化、公開化程度進一步提升，可能會有更多人在需要反映問題、糾紛時，從傳統(tǒng)信訪路徑轉(zhuǎn)向信息公開申請、復議訴訟等路徑，審計復議訴訟“信訪化”程度有加劇的傾向。

五、啟示和建議

隨著審計的權(quán)威性和公信力進一步加強，未來選擇以審計復議訴訟方式來解決信訪需求的情況會逐步增加，如果在制度規(guī)范、機制保障、信息公開等方面不能進一步有所規(guī)制和保障，審計復議訴訟“信訪化”趨勢必然將進一步加劇，不僅將大量消耗審計資源，也將進一步偏離監(jiān)督審計職責履行和維護被審計單位合法權(quán)益的核心價值目標。基于此，提出以下對策建議。

（一）健全并完善對濫權(quán)行為的規(guī)制，既保障公民合法權(quán)益，又防止出現(xiàn)群體性、反復性、多頭復議訴訟等非理性現(xiàn)象

當前，除了審計機關，其他行政機關和司法機關也都在一定程度上面臨復議訴訟“信訪化”的問題。北京市高級人民法院行政審判庭副庭長劉行提出，裁定駁回起訴率居高不下，很大程度上源于“本來就不屬于行政訴訟調(diào)整范圍或不符合行政起訴條件的事項從信訪領域轉(zhuǎn)身進入了訴訟程序”，“程序空轉(zhuǎn)”問題越來越突出[ 8 ]。從制度層面來看，目前我國行政訴訟法和行政復議法中并沒有對濫權(quán)行為進行定義，也沒有相應的規(guī)制手段，實踐中的依據(jù)主要為指導性意見和司法解釋。如2017年8月《最高法關于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》中列舉了四類濫用訴權(quán)的行為，包括重復起訴、缺少訴訟利益、將訴訟作為信訪、惡意訴訟，但該意見缺乏強制性和普遍適用性。因此，建議審計機關與司法機關聯(lián)動合作，對非理性復議訴訟等救濟權(quán)濫用行為的主體、客體、行為特征、表現(xiàn)形式等形成統(tǒng)一認識，在注意與權(quán)利保護平衡的基礎上，從立法層面健全并完善相應規(guī)制措施，保障實現(xiàn)復議訴訟制度應有的制度屬性和制度價值。

（二）不斷深化審計結(jié)果公開工作，加大對群眾的信息供給和需求回應，增強審計服務社會治理的主動性

一方面，進一步落實以習近平同志為核心的黨中央對政務公開和權(quán)責透明的新要求。習近平總書記多次強調(diào)權(quán)責透明、用權(quán)公開，保持公開透明是審計機關的重要責任，審計機關應當不斷適應新形勢新要求，在準確把握“公開為常態(tài)，不公開為例外”原則和保密規(guī)定、個人隱私保護之間關系的基礎上，穩(wěn)步擴大主動公開范圍。另一方面，加強對審計結(jié)果公開方式、內(nèi)容和路徑的創(chuàng)新探索。鼓勵各級審計機關積極探索、先行先試，既要增強審計信息的“供給數(shù)量”，又要增強審計信息的“供給質(zhì)量”，更好地保障社會公眾的知情權(quán)，通過提高主動供給來減少因為信息申請而帶來的復議訴訟。如安徽、江蘇、海南、浙江等地主動公開、網(wǎng)上通報經(jīng)濟責任審計結(jié)果，浙江審計機關基于審計結(jié)果梳理編寫了《領導干部履行經(jīng)濟責任風險防范清單》，部分審計機關積極探索公開審計工作計劃和審計內(nèi)容等。

（三）加強對審計職責和程序的宣傳，減少因不了解審計制度而造成“誤訪誤訴”，暢通和規(guī)范群眾參與社會治理的渠道

一方面，做好“規(guī)定動作”，加大對審計職責和程序的宣傳力度。充分抓住審計法修訂契機加強普法宣傳，盡快推動各級審計機關公布統(tǒng)一、明晰的審計權(quán)力責任清單，加大對審計職責、權(quán)限、流程和相關制度的宣傳。另一方面，做好“自選動作”，充分運用“微傳播”時代微博、微信、學習強國app、短視頻等自媒體途徑，以及高校、科研機構(gòu)知名專家學者的學術影響力，多管齊下增強審計宣傳的影響力、滲透力，加大審計職責權(quán)限的普及度，減少誤解誤讀。

（四）探索建立“行政救濟告知”制度，增加對復議訴訟的前置專業(yè)引導，推動社會治理從矛盾應對向風險防范轉(zhuǎn)變

告知行政相對人所享有的權(quán)利和救濟方法，是行政機關作出具體行政行為必須履行的法定義務[ 9 ]。目前審計機關主要在審計結(jié)論性文書、信息公開答復書中按照審計法和行政復議法、行政訴訟法做格式化簡單提示，而很多具有信訪需求的群眾并不知道自己向?qū)徲嫏C關提出的訴求是否適當。為解決這一信息不對稱問題，建議參考現(xiàn)有法院的立案庭、臺灣地區(qū)“訴訟程序咨詢”、江西等地信訪部門開展的“訪前法律服務”等環(huán)節(jié)[ 10 ]，在行政救濟告知環(huán)節(jié)中增加專業(yè)引導、咨詢。如錄制小視頻、制作提示卡片、公眾號咨詢、電話咨詢等方式給潛在的復議訴訟申請人（原告）以專業(yè)引導，告知其哪些內(nèi)容可以提起復議訴訟，怎樣是正確的內(nèi)容表達方式，誰是適當責任主體，闡述非理性復議訴訟的危害。這不僅可以幫助行政相對人更好地理解復議訴訟的制度屬性，而且可以降低大量審查、應訴的資源浪費。

（五）進一步提高審計機關相關工作的質(zhì)量和水平，提升審計人員的法治素養(yǎng)和風險意識

一方面，提高辦理審計信息公開申請、行政復議和行政應訴工作的質(zhì)量和水平。要增強答復溝通的說理性，減少“信息不存在”“依法不予公開”式的簡單生硬答復，通過向行政相對人充分解釋審計機關無法提供相關信息的原因，發(fā)揮“止訟息爭”的效果，這也是對審計職責、權(quán)限、工作特點的有益宣傳。另一方面，提升審計人員的法治素養(yǎng)和風險意識，更好發(fā)揮公職律師和法律顧問作用。當前審計人員法治素養(yǎng)和風險意識、公職律師的數(shù)量和經(jīng)驗以及法律顧問答疑解惑的工作方式，都不能夠滿足審計復議訴訟的現(xiàn)實需求。審計機關應當進一步加強對審計人員法治思維、法治能力和法治素養(yǎng)的培訓提升；加大培養(yǎng)公職律師的力度，鼓勵審計人員考取法律職業(yè)資格，增強法律實踐訓練；更加充分發(fā)揮外聘律師的法律顧問作用，對審計機關規(guī)范行政行為、防范復議訴訟權(quán)利濫用提供更加有針對性、實效性的專業(yè)法律意見。

【參考文獻】

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［2］ 孫穎.審計機關應對行政復議工作之策［J］.現(xiàn)代審計與經(jīng)濟，2018（1）：30-32.

［3］ 袁江.政府投資建設項目審計決定的法律效力研究［D］.杭州：浙江工商大學碩士學位論文，2019.

［4］ 梁晉.國家建設項目審計中的法律訴訟問題［J］.中國招標，2016（35）：32-35.

［5］ 劉譽澤.行政訴權(quán)濫用行為亟待規(guī)制［N］.中國審計報，2018-05-30（007）.

［6］ 張曉軍，劉太剛，吳崢嶸.政府信任的距離悖論：中美兩國為何反向而行：基于“承諾—兌現(xiàn)”的信任生成機制的分析［J］.天津行政學院學報，2016，18（1）：3-9.

［7］ 中國社會科學院法學研究所.中國地方法治發(fā)展報告（2019）［M］.北京：社會科學文獻出版社，2019：31-32.

［8］ 劉行.涉法行政信訪訴訟化與行政審判職能定位［J］.法律適用，2017（23）：32-37.

［9］ 劉譽澤.行政機關作出行政行為應當履行告知義務［N］.中國審計報，2018-06-13（007）.

［10］ 梁藝.“濫訴”之辯：信息公開的制度異化及其矯正［J］.華東政法大學學報，2016，19（1）：177-191.