王建芹 左淙文

［摘 要］黨組制是正確處理中國特色社會主義國家黨政關系，將黨的領導行為轉(zhuǎn)化為執(zhí)政行為，實現(xiàn)黨依法執(zhí)政的重要組織形式。國家行政機關實行黨組集體領導與行政首長負責相結(jié)合的領導體制，二者分屬兩套邏輯不同的決策組織體系，涉及行政機關內(nèi)部決策職責權(quán)限、程序安排等一系列重要問題，本質(zhì)上體現(xiàn)為行政機關中黨的領導作用如何具體發(fā)揮的問題。黨組集體領導制與行政首長負責制相結(jié)合，可以充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，在其進一步完善過程中，還需要通過具體的執(zhí)行機制予以銜接和協(xié)調(diào)，即黨組決定前置于行政決策的程序安排，黨組議事規(guī)則、決定程序的進一步規(guī)范，黨組成員個人意見的充分表達等，才能更好地將黨的領導、依法執(zhí)政與行政機關依法行政有機結(jié)合起來，實現(xiàn)黨的領導權(quán)與執(zhí)政權(quán)的有機統(tǒng)一。

［關鍵詞］行政機關；黨組制；首長制；合法性；執(zhí)行機制

中圖分類號：D25；D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2023）04-0022-10

堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，是習近平法治思想的核心要義“十一個堅持”之一，為我們從全局上、整體上把握全面依法治國提供了科學指引。黨的二十大報告指出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政，堅持憲法確定的中國共產(chǎn)黨領導地位不動搖。堅持黨的領導與堅持依法執(zhí)政、依法行政是辯證統(tǒng)一的關系，就是要從制度、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，確保行政權(quán)必須接受黨的領導。在這一過程中，國家行政機關黨組制是正確處理中國特色社會主義國家黨政關系，將黨的領導行為轉(zhuǎn)化為執(zhí)政行為，實現(xiàn)黨依法執(zhí)政的關鍵性制度安排和重要組織形式。

黨組制度作為中國共產(chǎn)黨的重要組織制度和領導制度，是黨領導國家和社會的重要組織形式。作為黨在長期發(fā)展中摸索出的一項匠心獨運的組織設計，黨組立足于我國政黨政治實踐，嵌入非黨組織機關內(nèi)部，在執(zhí)政黨與非黨組織之間搭建起溝通協(xié)作的橋梁，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨獨有的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢 ［1］ 。2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡稱《黨組工作條例》）規(guī)定，黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中設立的領導機構(gòu)，在本單位發(fā)揮領導作用，是黨對非黨組織實施領導的重要組織形式?，F(xiàn)行《黨組工作條例》是在2015年《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》的基礎上修訂完善的，條例全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，是近年來黨組工作理論深化、實踐創(chuàng)新和制度規(guī)范的科學化總結(jié)。二十大黨章修正案將黨組定位由“發(fā)揮領導核心作用”修改為“發(fā)揮領導作用”，反映出新時代黨組工作堅持將加強黨的全面領導，堅決維護習近平總書記全黨核心地位，堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領導作為黨組工作的核心基本原則，對于推動全黨更加科學準確地把握黨組定位，推動黨組更好地發(fā)揮職能作用具有重要意義 ［2］（P147-148） 。

在國家行政機關內(nèi)部領導體制中，黨組承擔著發(fā)揮領導作用，負責貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，討論和決定本單位的重大問題等職責??《中國共產(chǎn)黨章程》（2022年10月22日中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會通過）第四十八條規(guī)定：黨組發(fā)揮領導作用。黨組的任務，主要是負責貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；加強對本單位黨的建設的領導，履行全面從嚴治黨責任；討論和決定本單位的重大問題；做好干部管理工作；討論和決定基層黨組織設置調(diào)整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項；團結(jié)黨外干部和群眾，完成黨和國家交給的任務；領導機關和直屬單位黨組織的工作。 。同時，根據(jù)憲法及相關法律法規(guī)，國務院及其部門、地方各級政府及其部門實行行政首長負責制，由此形成了黨組領導與行政首長負責相結(jié)合的領導體制。這一極具中國特色黨政關系的領導體制，目的是解決黨的領導與依法執(zhí)政的有機統(tǒng)一問題，通過黨組集體領導制度與行政機關依法依章程履行職能相結(jié)合，在注重行政效率的同時，加強對行政首長權(quán)力的制約。但在實際工作中，由于黨組的決策范圍涵蓋了行政首長職權(quán)范圍，同時黨組決定與行政決策分屬兩套邏輯不同的決策組織體系，因此，在厘清黨組的權(quán)力邊界，避免以黨代政的同時，在行政工作重大事項方面充分發(fā)揮好黨組決定“前置程序”的作用，完善重大行政決策的政治監(jiān)督與政治評估，“實現(xiàn)黨組發(fā)揮領導作用與本單位領導班子依法依章程履行職責相統(tǒng)一” 《黨組工作條例》第四條第五項規(guī)定：堅持正確領導方式，實現(xiàn)黨組發(fā)揮領導作用與本單位領導班子依法依章程履行職責相統(tǒng)一。 ，不僅關系到黨規(guī)與國法的銜接與協(xié)調(diào)，關系到堅持黨的正確領導方式，還關系到行政機關內(nèi)部決策程序的制度安排等工作要求，有必要深入分析并予以闡明。

一、國家行政機關黨組制具備法理依據(jù)

在非黨組織的領導機關中設立黨組，是我們黨從國情出發(fā)作出的重要組織制度安排，充分體現(xiàn)了我們黨獨特的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。黨組制由民主革命時期的黨團發(fā)展演變而來，貫穿于黨的建設和發(fā)展的全過程。黨的百年奮斗發(fā)展史充分證明，黨組制作為鞏固和完善黨的領導、正確處理黨政關系的重要組織形式，作為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度保障，在新時代必將更好地發(fā)揮確保黨的團結(jié)統(tǒng)一，加強黨中央對重大工作的集中統(tǒng)一領導，實現(xiàn)科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的重要作用。

（一）國家行政機關黨組制具備合法性

國家行政機關實行黨組制，黨組在履行職責過程中，有權(quán)決定本單位重大業(yè)務工作事項，是黨內(nèi)決策程序介入行政決策工作的一項重要且關鍵性的制度安排，首先涉及制度上的正當性、合法性問題。

政黨組織和政府組織是兩種不同性質(zhì)、不同類型的組織。政黨是一種政治組織，以參政執(zhí)政為組織目標；政府則屬于國家機構(gòu)。

在這個意義上，執(zhí)政黨的黨內(nèi)規(guī)范及黨內(nèi)決策行為并不能對政府產(chǎn)生直接的強制性規(guī)范作用。在西方的黨政分開理論與制度實踐中，其黨政關系模式具有三大特征：政黨處在國家機關或公共機構(gòu)之外；政黨只能在議會和社會上組織活動；政黨的主要作用是通過競選向國家政權(quán)輸送政治官員 ［3］ 。因此，西方國家政府中并沒有黨的組織存在，主要通過進入政府的黨員個人（主要是政務類公務員）貫徹黨的主張、實現(xiàn)黨的意志，同時通過執(zhí)政黨所控制的議會監(jiān)督和制約政府。通常情況下，議會中的執(zhí)政黨通過組織議會黨團統(tǒng)一本黨議員在議會中的行動，其他政黨主要通過各自的議會黨團對議會施加影響。

與西方的黨政分開理論與制度實踐截然不同，我國實行中國特色社會主義新型政黨制度，形成完全適合于中國國情的黨政關系及其運行機制和形式。

雖然鄧小平在黨的十一屆三中全會上最早提出黨政分開，但在當時的歷史背景下，其所針對的主要是“文革”時期黨政關系的不正?，F(xiàn)象，目的是解決“黨政不分、黨政合一”的問題，因此更為確切的理解應當是“黨政分合”，其中“分”就是把行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等權(quán)力從“黨政合一”中分離；“合”就是將涉及國家路線方針政策等重大問題的決定權(quán)、干部推薦權(quán)等領導性權(quán)力依舊由黨掌握 ［4］ ，以此形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的國家與社會治理體制。在我國政治體制下，黨政關系本質(zhì)上是一種分工的關系，而不是分開的關系，“分”是指黨務、政務分開；“合”是指必須堅持黨的全面領導，包括政治領導、組織領導和思想領導。中國特色社會主義新型政黨制度及黨政關系的政治基礎決定了在黨的全面領導下，只有黨政分工，沒有黨政分開。

中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義國家集領導黨和執(zhí)政黨于一身的核心政治力量，為國家發(fā)展提供價值引領、政治動員、組織資源等功能 ［5］ 。實現(xiàn)黨的領導與執(zhí)政，需要通過法定程序?qū)Ⅻh的路線方針政策轉(zhuǎn)化為國家意志和政府行為，間接作用于國家和社會的治理。因此，為解決并正確處理好中國特色社會主義國家的黨政關系，實現(xiàn)黨的領導與依法執(zhí)政的有機統(tǒng)一，黨組制度就成為一項十分重要的制度安排。在依法執(zhí)政條件下，黨通過在國家政權(quán)機關、人民團體中設立黨組，由黨組向黨委報告工作并接受監(jiān)督，保證黨的路線方針政策和重大工作部署得到貫徹執(zhí)行。

在中國特色黨政關系中，黨通過在行政領導機關中設置黨組這一特殊的組織形態(tài)，以黨政領導干部“角色同構(gòu)”與黨政領導機關“職能交叉”的方式 ［6］ ，將政府的行政活動納入政治過程。黨組的設立，黨組成員與其所在行政機關領導班子成員身份上的高度同構(gòu)，使黨的政治人員和行政官僚人員實現(xiàn)身份上的融合，確保政府組織擁有雙重身份：國家行政機關身份和黨的組織身份。在這一組織結(jié)構(gòu)下，行政決策機關的黨組身份決定了其需要嚴格遵守各項黨內(nèi)法規(guī)制度并執(zhí)行上級黨組織的決定；其黨員領導干部在依法履行國家公職身份的同時，也要遵守黨的紀律并執(zhí)行黨組織的部署與決定 ［7］ 。通過這一系列的政治和組織機制，黨的領導合法融入國家治理的各個層面 ［8］ 。這一政治組織機制的目的就是確保行政權(quán)必須接受黨的領導，保證黨的大政方針貫徹執(zhí)行，同時更是憲法“本質(zhì)特征條款”??“本質(zhì)特征條款”是指憲法第一條第二款規(guī)定的“中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。這一條款入憲表明，任何法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件都不能虛化、弱化甚至否定黨的領導，要保證黨在有關事務中的領導地位。參見周葉中，張權(quán)：《論我國現(xiàn)行憲法的中國特色社會主義最本質(zhì)特征條款》，《政法論叢》2019年第3期。 的重要體現(xiàn)。

（二）黨組是黨合法進入行政組織體系不可或缺的組織載體

依據(jù)弗蘭克·古德諾的“政治—行政”二分法將“政治”定位于政治權(quán)力的獲取和公共政策的制定，對應的身份是政治家或政務官；將“行政”定位于政治權(quán)力的行使和公共政策的執(zhí)行，對應的身份是官僚或公務員。這種政治與行政的二元劃分意味著國家意志通過立法后就表達完畢了，官僚體制僅僅負責執(zhí)行。事實上，在現(xiàn)代社會，法律的制定與執(zhí)行并不是緊緊黏合在一起的，二者之間存在一定的縫隙，如一些不能被納入“法律執(zhí)行”范疇、帶有一定價值取向的行政決策，貫穿其中的就是行政中的政治?！半S著‘行政國家的興起，立法和執(zhí)法之間的這種中間地帶變得越來越廣闊，不僅需要銜接轉(zhuǎn)換，甚至需要填充” ［9］ 。這不僅是因為生產(chǎn)力的快速發(fā)展和社會事務日益紛繁復雜，也由于立法技術的有限性和法律本身的滯后性，故而，行政機關面對民意需要作出高效的回應。例如，有觀點將日本稱為“處長治國”，即大量的政策都是通過專業(yè)官僚而不是政治家提出后進入決策或立法流程的。這種情況在當代行政國家已相當普遍，表明行政權(quán)在現(xiàn)代國家治理中愈益發(fā)揮重要且核心的作用。

事實上，古德諾的“政治—行政”二分理論也提出了政治與行政之間的調(diào)適問題，表明行政權(quán)不可能也無法擺脫政治的影響，理想化的行政官員價值中立原則并不現(xiàn)實。

現(xiàn)代政治的重要特點是政黨政治。西方政黨政治本質(zhì)上是一個競爭執(zhí)政權(quán)的政治過程，對于政黨來說，一切政策的制定首先考慮的是是否有利于執(zhí)政權(quán)的獲得與維護問題，行政即政策的執(zhí)行也主要是為了維護執(zhí)政黨的地位。在這樣的制度安排下，公共利益不可能得到最大限度維護。我國的政黨制度與西方的政黨政治具有本質(zhì)的不同。我國實行的是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，這一制度設計最大可能避免了競爭性政黨制度的不利因素。在我國的政治現(xiàn)實中，不存在政治與行政分離的主客觀條件，我國的政府組織形式也與西方國家政府組織形式具有本質(zhì)的不同，其行政權(quán)的性質(zhì)并不屬于西方“三權(quán)分立”理論形態(tài)中的獨立結(jié)構(gòu)。在我國的歷史傳統(tǒng)特別是政治文化傳統(tǒng)中，“政府”的含義是廣義的，黨的機關、人大機關、行政機關、司法機關在廣大群眾眼里都是政府 ［10］ 。盡管如此，在新時代中國特色社會主義法治國家、法治社會、法治政府建設過程中，堅持黨的“正確領導方式”已成為最為關鍵的法治要素。從對黨的領導實踐考察來看，黨的領導包括四個層面：黨的執(zhí)政、黨的政治領導和思想領導、黨的組織嵌入及黨政機構(gòu)融合 ［9］ 。其中，黨的執(zhí)政就是黨的代表通過合法途徑進入和掌控國家權(quán)力機構(gòu)，行使國家權(quán)力并貫徹黨的主張，謀求并實現(xiàn)全體人民的利益 ［11］ 。因此，“執(zhí)政黨領導國家政權(quán)是通過在國家政權(quán)中發(fā)揮領導核心作用來實現(xiàn)的，而不是在國家政權(quán)之外，更不是在國家政權(quán)之上” ［12］ 。在這個意義上，黨組制就成為“黨組織進入國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的不可或缺的組織載體” ［1］ 。

在我國，黨的領導權(quán)是一種具有整體屬性的政治領導權(quán)，在轉(zhuǎn)化為執(zhí)政權(quán)的過程中，必然要通過一定的合法化路徑，即將整體性政治權(quán)力轉(zhuǎn)化為具體的國家職權(quán)包括行政職權(quán)，這一過程就是領導權(quán)轉(zhuǎn)化為執(zhí)行權(quán)的過程 ［5］ 。在國家行政機關中，黨組通過把方向、管大局、保落實等重要作用的發(fā)揮，確保行政機關始終堅定正確的政治方向，把握工作大局，依法決策本單位的重大事項，依法依章程履行法定職能。

（三）依法依規(guī)履職是黨組工作必須堅持的組織原則

根據(jù)建立的基礎組織類型，黨組可以分為國家機關黨組和非國家機關黨組，其中國家機關包括國家元首、立法機關、行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關和軍事機關等。作為行使國家權(quán)力、管理國家事務的國家機關，遵循的是“法無授權(quán)不可為”的憲法原則，必須依法行使法律賦予的職權(quán)，法理上屬于強制性規(guī)范。相對而言，規(guī)制類的人民團體、經(jīng)濟文化組織等非國家機關，遵循的一般是“法無禁止即自由”的原則，其權(quán)力運行、決策程序依據(jù)的一般是組織內(nèi)部章程，大多屬于任意性規(guī)范。行政機關作為國家機關的組成部分，行使的是國家權(quán)力，必須堅持“依法依章程”的職權(quán)法定原則。無論是在行政機關中發(fā)揮領導作用的黨組織（即黨組），還是行政機關自身的權(quán)力運行和決策程序，“職權(quán)法定”屬于最為重要的組織原則和憲法原則

對于黨組來說，職權(quán)法定是指黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動的憲法原則和黨章規(guī)定；黨組接受同級黨委的領導，是黨委的執(zhí)行機關，必須在同級黨委的授權(quán)范圍內(nèi)開展活動。 。特別是在黨組與行政機關首長職權(quán)交叉的部分，依法依規(guī)（包括黨內(nèi)法規(guī)）履職履責是必須堅持的組織原則?！饵h組工作條例》明確規(guī)定，堅持依據(jù)黨章黨規(guī)開展工作，在憲法法律范圍內(nèi)活動；堅持正確領導方式，實現(xiàn)黨組發(fā)揮領導作用與本單位領導班子依法依章程履行職責相統(tǒng)一。

黨組依法依規(guī)履職的核心是不斷推進黨組職權(quán)的法定化、規(guī)范化。在實踐中，黨組在本單位發(fā)揮全面領導作用，但這種全面領導并非無限領導，而是在把方向、管大局、保落實的同時，充分尊重行政機關的法定職權(quán)。《黨組工作條例》明確列舉了需由黨組討論和決定的十二項重大問題，作為高位階的黨內(nèi)法規(guī)，條例的規(guī)定屬于原則性規(guī)定，未來有必要通過頒布實施細則等方式進一步明確，便于更好地明晰黨組職責與黨組權(quán)力的界限等問題，既要避免黨組工作陷入過于具體的行政事務中“以黨代政”，也要避免黨組基本上只管干部和思想，不過問行政事務“以政代黨”。

為此，《黨組工作條例》明確了“黨組應當緊密結(jié)合本單位實際，對前款規(guī)定的重大問題進行明確細化、列出具體清單。清單內(nèi)容根據(jù)需要動態(tài)調(diào)整”這一要求。隨著政府部門權(quán)力清單制度的不斷完善，探索黨組權(quán)力事項清單制度具有越來越強的現(xiàn)實意義。

二、黨組集體領導制與行政首長負責制的銜接與協(xié)調(diào)

中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領導，這是黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央關于中國共產(chǎn)黨歷史地位的兩個全新論斷，深刻揭示了黨的領導與中國特色社會主義的關系，反映了以習近平同志為核心的黨中央對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律認識的深化 ［13］ 。

行政機關黨組制是黨的領導在行政決策工作中的具體體現(xiàn)，必然涉及行政機關內(nèi)部決策職責權(quán)限、程序安排等一系列重要問題。黨組的決定范圍涵蓋了行政首長職權(quán)范圍，黨組決定與行政首長決策又分屬兩套邏輯不同的決策組織體系，二者的銜接與協(xié)調(diào)涉及行政機關內(nèi)部重大行政決策中黨的領導具體實現(xiàn)方式的問題。

根據(jù)《黨組工作條例》的規(guī)定，黨組實行集體領導制度，執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，決策邏輯上屬于“票決制”，表明在黨組決定過程中，每位成員只擁有一票表決權(quán)，其決策地位是平等的。這一集體領導制度既區(qū)別于地方黨委常委會組成人員實行的分工負責制，也區(qū)別于地方政府及其組成部門實行的行政首長負責制。

在我國現(xiàn)行法律規(guī)定中，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國國務院組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》均規(guī)定了國務院及其部門、地方各級政府實行行政首長負責制；中共中央 國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》（以下簡稱《實施綱要》）明確了地方政府部門實行首長負責制。首長負責制亦稱首長制，在國外也稱一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由行政首長一人執(zhí)掌的行政組織體制。其基本特征是行政首長對行政機關各種事務擁有最終決定權(quán)，可以決定一切行政措施，其他副職領導理論上只是行政首長的助手或幕僚。首長負責制在規(guī)范意義上表明行政首長只要是在法定職權(quán)范圍內(nèi)即擁有最終決定權(quán)，并對決策承擔全部責任?！白罱K”意味著行政首長決定權(quán)程序上的最后以及效力上的最高。雖然關于行政首長負責制的內(nèi)涵學界有不同看法，但《實施綱要》中明確的“集體討論、首長決定”這一原則基本上為相關爭議畫上了句號。中國特色的行政首長負責制屬于具有雙層結(jié)構(gòu)的決策體制：即對于行政決策中的一般性、日常性問題，行政首長有權(quán)直接決策；但對于工作中的重大行政決策事項，必須履行會議集體討論程序，行政首長方能決策?！凹w討論、首長決定”原則具有雙重內(nèi)涵，一方面，行政首長不經(jīng)會議集體討論就對重大行政決策擅自作出決定，是違法的；但會議討論過程中如果未能取得一致性或傾向性意見，甚至多數(shù)人持不同意見，行政首長依然有權(quán)作出決定 ［14］ ，否則行政首長負責制就形同虛設。當然，在作出此類決定時，行政首長不僅需要說明理由，也需要承擔相應的決策責任。

從以上分析來看，在黨組與行政首長職權(quán)出現(xiàn)交叉重疊的地方，主要是在重大行政決策過程中，基于不同的決策邏輯和組織體系，理論上會出現(xiàn)決策權(quán)力的可能性沖突問題。關鍵在于，對于業(yè)務工作中的重大問題，最終決策權(quán)究竟是屬于黨組還是行政首長？

這一問題事實上涉及行政機關中黨的領導作用如何具體發(fā)揮的問題?！饵h組工作條例》明確規(guī)定：“黨組發(fā)揮把方向、管大局、保落實的領導作用，全面履行領導責任，加強對本單位業(yè)務工作和黨的建設的領導。”這充分表明黨組領導旨在“推動黨的主張和重大決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、政策政令和社會共識，確保黨的理論和路線方針政策的貫徹落實”，其并不具備和承擔“作決策”的職責，這與黨組的性質(zhì)有關。國家行政機關黨組，是獨立于行政機關外部的政黨組織機構(gòu)，是黨在非黨組織領導機關中發(fā)揮領導作用的黨委派出機構(gòu)。在法律上，黨組與其所在的行政機關并無直接法律關系，故而不能以行政機關的領導機關身份行使職權(quán)，法律上也就不具備相應的“作決策”權(quán)力。在這個意義上，行政機關黨組領導作用的發(fā)揮，核心就是“把方向、管大局、保落實”，而不是“作決策”。黨組與本單位行政首長之間不是一種橫向分權(quán)的關系，沒有業(yè)務工作中重大問題的“最終決策權(quán)”。

根據(jù)以上邏輯，黨組經(jīng)集體研究后，對于重大業(yè)務工作作出的決定或決議，體現(xiàn)黨的組織意志，但這一組織意志的貫徹與施行必須要通過正當行政程序。雖然黨組不能以自己的名義對行政機關發(fā)文，要求其貫徹落實黨組會議的決議，但可以通過行政首長的黨組成員身份，要求其執(zhí)行黨組會議的決議，履行好黨的紀律性要求。具體的方式就是嚴格按照行政機關內(nèi)部決策程序，召開相應的會議，充分聽取意見后由行政首長最終決策，以實現(xiàn)法律層面上的決策合法性。同時該決策必須與黨組決議保持一致。行政班子會議應重點研究決策方案中的局部性、技術性、細節(jié)性等方面的問題。必須強調(diào)的是，以上所針對的只能是涉及黨組與行政首長職責交叉的重大業(yè)務工作，此時行政首長行使的只是名義上的最終決策權(quán)。對于日常具體業(yè)務工作，行政機關必須要保持相對獨立性，行政首長擁有實際上的最終決策權(quán)。這也是堅持“黨組應當是領導而不是包辦，原則上不去介入日常具體業(yè)務” ［15］ 要求的具體體現(xiàn)。

首先，需要黨組討論和決定的業(yè)務工作事項普遍屬于具有較強政治屬性的重要工作安排。《黨組工作條例》第十七條明確列舉了需要黨組討論和決定的本單位重大問題，第三項至第九項明顯不是一般性的法律法規(guī)政策執(zhí)行問題，而是具有很強的政治屬性

《黨組工作條例》第十七條規(guī)定：黨組討論和決定本單位下列重大問題： （三）業(yè)務工作發(fā)展戰(zhàn)略、重大部署和重大事項；（四）重大改革事項；（五）重要人事任免等事項；（六）重大項目安排；（七）大額資金使用、大額資產(chǎn)處置、預算安排；（八）職能配置、機構(gòu)設置、人員編制事項；（九）審計、巡視巡察、督查檢查、考核獎懲等重大事項。 ，必須要通過黨的領導來“把方向、管大局、保落實”，因此，通過黨組這一有效的組織設計，充分發(fā)揮集體領導制度的優(yōu)勢，并通過行政首長負責制將黨的意志轉(zhuǎn)化為具有普遍約束力的國家行為。在全面依法治國和依規(guī)治黨，建設中國特色社會主義法治國家的時代背景下，這也是黨依法執(zhí)政和政府依法行政的必然要求。

其次，黨組制的設計，確保了重大行政決策行為不僅需要接受本級黨組織（黨組）的領導，還需要接受同級黨委的領導?《黨組工作條例》第五條規(guī)定：黨中央和地方各級黨委加強對黨組工作的領導。黨組必須服從批準其設立的黨組織領導。 。

黨組發(fā)揮承上啟下、聯(lián)系左右的作用 ［5］ 。一方面，黨組的集體領導制度確保了重大行政決策過程中黨的領導權(quán)的有效行使；另一方面，黨組作為請示報告的主體，向上級黨委請示報告制度確保了重大行政決策過程中黨的領導作用的充分發(fā)揮。無論是2019年國務院公布的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《行政決策暫行條例》）第三十一條規(guī)定的“重大行政決策出臺前應當按照規(guī)定向同級黨委請示報告”制度，還是同年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》（以下簡稱《重大事項請示報告條例》）所明確的重大事項必須向上級黨組織請示報告的組織原則，請示報告主體原則上應均由行政機關黨組來承擔。

我們注意到，《行政決策暫行條例》第三十一條的規(guī)定是一條缺乏主語的條款，并未直接明確向同級黨委請示報告的主體，在規(guī)范意義上，可能作為請示報告主體的通常只能是行政機關或其黨組。但如果該請示報告直接以行政機關名義作出，表明該請示行為事實上已經(jīng)被納入行政程序，即黨委在批復報告時所行使的領導權(quán)力事實上成為行政權(quán)的一部分，是黨的領導權(quán)對行政權(quán)的直接性介入。相應地，如果該請示報告事項在現(xiàn)實生活中對特定利害關系人產(chǎn)生了外部效力并導致負面效應，在法理上，黨委就具有了成為行政訴訟被告的可能。反之，如果以黨組的名義進行請示報告，履行的報告程序依然屬于黨內(nèi)程序，黨委對請示報告的批復行為就屬于黨內(nèi)治理行為，不能被視為行政行為 ［7］ 。在這個意義上，由行政機關黨組作為請示報告主體符合黨依法執(zhí)政的原則性和規(guī)范性要求?！缎姓Q策暫行條例》對請示報告主體的刻意留白，顯然不屬于立法之疏漏，原因是其作為由國務院頒布的行政法規(guī)，無權(quán)作出對黨的組織行為的法律授權(quán)，其刻意留白即表明此意。

在《重大事項請示報告條例》的相關規(guī)定中，請示報告主體包括黨組織、黨員和領導干部三種類型，但在涉及重大行政事項的請示報告程序上，由行政機關黨組作為請示報告主體是最為適宜的《重大事項請示報告條例》中規(guī)定的請示報告主體包括黨組織、黨員與領導干部三類。盡管《重大事項請示報告條例》并未有專門?？钜?guī)定“黨組織”的外延，但根據(jù)其對具體請示報告主體的規(guī)定，可以明確黨組織的外延應當為黨章中規(guī)定的所有組織機構(gòu)，即除黨委、黨總支、黨支部等黨組織外，還包括黨的軍事委員會、紀律檢查委員會、黨組等其他黨的工作機關（《重大事項請示報告條例》第八條、第九條、第十一條）。 在這些黨組織中，能夠在縣級以上地方人民政府設立的組織（《行政決策暫行條例》第二條規(guī)定只適用于縣級以上地方人民政府作出的重大行政決策），只有黨委、黨總支、黨支部與黨組（參見《中國共產(chǎn)黨章程》第三十條，《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》第四條和《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》第七條）。但首先，黨委不可能“自己向自己”請示報告。其次，根據(jù)黨章與黨支部工作條例的規(guī)定，黨總支與黨支部的任務與職權(quán)主要是思想政治引領，黨員的教育、管理和監(jiān)督，群眾聯(lián)系等事項，不領導本單位的業(yè)務工作（參見《中國共產(chǎn)黨章程》第三十二條、第三十三條第六款，《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》第十條、第十一條第二款）。最后，根據(jù)《黨組工作條例》的規(guī)定，黨組除了負責本單位思想建設工作外，還負責對本單位業(yè)務和重大事項進行領導。因此，排除了黨委、黨總支與黨支部三種黨的組織形式后，能夠擔任請示報告主體的黨的組織只能是黨組。參見王建芹、陳思羽：《黨內(nèi)程序如何介入行政程序——論重大行政決策程序與中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告程序的銜接》，《中共天津市委黨校學報》2021年第2期。 。行政機關黨組同時作為《行政決策暫行條例》和《重大事項請示報告條例》的請示報告主體，確保了重大行政決策行為必須接受黨的領導，黨組發(fā)揮了關鍵性的作用。國家行政機關在決定重大問題時，黨組向黨委進行報告并征求意見后實施，保證了黨對國家事務決策權(quán)的控制。黨組作為“樞紐”，解決了黨的領導權(quán)與執(zhí)政權(quán)之間的銜接問題，也解決了黨的領導權(quán)與國家機關的行政權(quán)之間的沖突問題 ［5］ 。

最后，“身份同構(gòu)”是黨組制度的鮮明特點，有利于提高決策效率。在實際工作中，為發(fā)揮黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的巨大政治優(yōu)勢，《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》作出了各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在政府組成部門中應當配備2名左右黨外正職 《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》第四十三條規(guī)定：省、市兩級政府領導班子應當配備黨外干部。縣級政府領導班子從實際出發(fā)積極配備黨外干部。各級政府部門除有特殊要求外，均可以積極配備黨外干部擔任領導職務，重點在行政執(zhí)法監(jiān)督、與群眾利益密切相關、緊密聯(lián)系知識分子和專業(yè)技術性強的部門配備。符合條件的黨外干部可以擔任政府部門（單位）行政正職。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在政府組成部門中應當配備2名左右黨外正職。 的硬性規(guī)定，這必然會出現(xiàn)行政首長非黨組成員且黨組書記與行政首長分設的情況。《黨組工作條例》對此進行了相應的規(guī)定：（本單位行政領導）主要負責人不是中共黨員……，黨組書記、主要負責人可以分設。在這種情況下，如何實現(xiàn)黨組集體領導制度與行政首長負責制的有效銜接，依然具有深入研究的價值。

我們認為主要應從三個方面進行規(guī)范：一是黨外領導干部的選任、培訓和管理

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》第三十九條規(guī)定：黨外代表人士是指與中國共產(chǎn)黨團結(jié)合作、作出較大貢獻、有一定社會影響的人士，其標準是政治堅定、業(yè)績突出、群眾認同。第四十一條規(guī)定：堅持政治培訓為主，開展對黨外代表人士的理論培訓。發(fā)揮社會主義學院作為統(tǒng)一戰(zhàn)線人才教育培養(yǎng)主陣地作用，重視發(fā)揮黨校（行政學院）、干部學院的作用，合理利用高等學校等培訓資源。第四十八條規(guī)定：加強黨外代表人士的實踐鍛煉，將黨外干部納入黨政領導干部交流總體安排。加強對黨外代表人士的管理，重點了解掌握其政治表現(xiàn)、思想狀況、履行職責、廉潔自律和個人重要事項變化情況，特別是在重大原則問題上的政治立場和態(tài)度。統(tǒng)戰(zhàn)部門負責牽頭協(xié)調(diào)黨外代表人士管理工作。黨委有關部門、人大常委會和政協(xié)黨組、黨外代表人士所在單位黨組織，應當各負其責，加強日常管理考核。發(fā)揮黨外代表人士所在黨派和團體自我管理、自我教育、自我監(jiān)督的作用。 ，重點是考察黨外領導干部的政治方向與政治表現(xiàn)；二是嚴格堅持集體領導和個人分工負責相結(jié)合的民主集中制原則；三是嚴格落實《行政決策暫行條例》中“重大行政決策出臺前應當按照規(guī)定向同級黨委請示報告”的要求，確保重大行政決策過程中堅定正確的政治方向，依法依章程履行好行政機關的法定職能。

中國特色的黨組制和首長制的關系可總結(jié)為“組織嵌入”“身份同構(gòu)”“職權(quán)交叉”三個特點 ［5］ ，黨組集體領導制與行政首長個人負責制相結(jié)合，可以充分發(fā)揮各自優(yōu)勢。一方面，黨組集體討論和決定重大問題，是黨的民主集中制原則的具體體現(xiàn)。重大問題在黨組層面實行集體決策，目的在于確保決策的科學性、民主性，使作為黨組成員的行政副職領導人和其他黨組成員在黨組決定過程中都擁有平等的決策地位和決策權(quán)力，以避免黨組負責人與行政負責人因身份同構(gòu)出現(xiàn)的權(quán)力過于集中 《黨組工作條例》第十四條規(guī)定：黨組書記一般由本單位領導班子主要負責人擔任，……黨組其他成員一般由本單位領導班子成員中的黨員干部、派駐本單位的紀檢監(jiān)察組組長擔任，必要時也可以由本單位重要職能部門或者下屬單位黨員主要負責人擔任。 進而產(chǎn)生權(quán)力的任性與腐敗。另一方面，行政首長負責制是行政機關職權(quán)獨立的必要保障，對于一般性的業(yè)務日常工作而言，基于效率原則，行政機關及其首長可以依法依職權(quán)獨立履職，以更好地維護行政首長積極主動、獨立負責履職擔當?shù)膭恿蜔崆?，實現(xiàn)行政決策質(zhì)量與效率的統(tǒng)一。

行政機關黨組集體決策重大業(yè)務工作這一中國特色的黨政領導體制，可以總結(jié)為行政首長在對外作出具有法律效力的決定之前，行政領導機關內(nèi)部必須履行的工作程序。在黨內(nèi)法規(guī)層面，這是加強黨的領導的制度性要求，目的在于強化對行政首長的權(quán)力制約。但這一領導方式并不意味著黨組決定可以取代行政首長決策，也不意味著對行政首長職責職權(quán)的否定。因此，黨組決定重大業(yè)務工作的制度安排在具體實施過程中，應落實黨組會議前置、研究討論重點不同于領導班子會議等操作規(guī)范要求 ［14］ 。

三、完善執(zhí)行機制，實現(xiàn)黨的領導與依法執(zhí)政的有機統(tǒng)一

行政機關黨組集體領導與行政首長負責制是有機統(tǒng)一的關系，這種有分有合、分合有度的中國特色黨政領導體制，在實踐中需要通過具體的執(zhí)行機制予以銜接和協(xié)調(diào)。

我們注意到，在中共中央 國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》中，沒有重申“重大行政決策應當經(jīng)政府常務會議或者全體會議、部門領導班子會議討論，由行政首長在集體討論基礎上作出決定”，而是修改為“行政機關主要負責人作出重大決策前，應當聽取合法性審查機構(gòu)的意見，注重聽取法律顧問、公職律師或者有關專家的意見”，以及“確保所有重大行政決策都嚴格履行合法性審查和集體討論決定程序”。這表明重大行政決策在堅持首長負責制的同時，更加注重合法性審查、集體討論這一程序性要求，確保重大行政決策科學性、民主性要求的有效貫徹落實。

（一）黨組決定前置于行政決策的程序安排

行政機關黨組決定與行政首長決策之間的程序安排，首先“就是要將黨組決定與首長決策之間的關系從橫向轉(zhuǎn)為縱向，讓黨組會議成為領導班子會議決策重大問題的前置程序” ［14］ 。這與實行黨委領導下行政首長負責制的公立高校、公立醫(yī)院等事業(yè)單位不同。

依照現(xiàn)行法律及黨內(nèi)法規(guī)的相關規(guī)定，公立高校、公立醫(yī)院這類事業(yè)單位實行的是黨委領導下的行政首長負責制。根據(jù)黨章第三十三條之規(guī)定，“實行黨委領導下的行政領導人負責制的事業(yè)單位中黨的基層組織，對重大問題進行討論和作出決定，同時保證行政領導人充分行使自己的職權(quán)”。

這表明在公立高校、公立醫(yī)院這類事業(yè)單位中，黨委作為本單位的領導機關，擁有本單位重大問題的決定權(quán)，可以直接就行政工作中的重大問題作出決策，在決策程序上，一般情況下先由行政領導人主持領導班子會議研究提出方案，再由黨委會議討論形成決議，該決議即為最終決策。對于行政領導人職責權(quán)限內(nèi)的日常業(yè)務工作，行政領導人依據(jù)首長負責制原則依法行使職權(quán)，其所形成的決定即為最終決策。在權(quán)力關系上，黨委與行政領導人之間屬于橫向分權(quán)關系。

國家行政機關并不實行“黨組領導下的行政首長負責制”。國家行政機關黨組的性質(zhì)，是接受同級或上級黨委的授權(quán)，對組織中的黨員領導干部和普通黨員進行管理，并通過他們實現(xiàn)對該組織的政治領導。在法律上，黨組與其所在的行政領導機關并無直接法律關系，黨組會議形成的決議不能作為行政機關履行職責的法律依據(jù)。為此，行政首長發(fā)揮了起承轉(zhuǎn)合的作用，即重大行政決策首先由黨組集體研究，作出決議，集體決議作出后，行政首長作為黨組成員，需要承擔起決議貫徹落實第一責任人的職責，具體方式就是嚴格按照行政機關內(nèi)部決策程序，召開相應的會議，進一步聽取意見后由行政首長最終決策，以實現(xiàn)法律層面上的決策合法性。黨組決議作為行政決策的重要前置程序，不僅是黨的集體領導制度在行政機關重大業(yè)務問題上“把方向、管大局、保落實”的集中體現(xiàn)，也是黨合法參與國家權(quán)力運作、依法執(zhí)政的具體體現(xiàn)。

（二）完善黨組議事規(guī)則，規(guī)范決策程序

《黨組工作條例》第三十條明確規(guī)定，組織決策應當堅持“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”十六字方針，其中，“個別醞釀、會議決定”是黨組決定的鮮明特點之一。

“個別醞釀”是黨組會議前的溝通協(xié)調(diào)過程，表明重大行政決策在會前需要一個充分醞釀的階段，以便達成最大限度的共識。為此，需要在會議討論表決前確保黨組成員對會議事項有充分的認識和了解，特別是對非分管所討論業(yè)務事項的黨組成員，要給他們提供足夠充分的決策信息及調(diào)查研究并進行主觀判斷的時間和空間。這表明黨組集體決策的實質(zhì)不僅僅體現(xiàn)在會議的表決形式上，更主要體現(xiàn)在會前的充分調(diào)查研究、醞釀、溝通、協(xié)調(diào)等一系列過程之中?！皶h決定”是黨組集體領導制度的法定形式和必經(jīng)程序，《黨組工作條例》第三十四條第二項明確了口頭、舉手、無記名投票、記名投票等多種表決方式，且列明了多個事項逐項表決、會議主持人末位表態(tài)等表決規(guī)則和機制。因此，堅持并不斷完善黨組議事規(guī)則，規(guī)范決策程序，充分發(fā)揮民主集中制的優(yōu)勢，是黨組決定需要進一步完善和改進的方向。

（三）賦予黨組成員充分表達個人意見的空間

黨組決定采取集體多數(shù)決的方式，目的是防范領導人的個人獨斷。特別是針對業(yè)務工作中的重大問題，由黨組成員集體討論、共同研究作出的決議，可以更好地凝聚集體的智慧。由于黨組成員主要由行政機關中的領導班子成員組成，二者身份上的高度同構(gòu)使其在決策過程中不僅需要在政治上把關定向，也能夠?qū)崿F(xiàn)業(yè)務上的集思廣益，有利于保證黨組決定的民主性，進一步夯實黨內(nèi)生活的民主基礎 ［1］ 。

集體領導制度同樣可能存在一些問題，集體領導制度相當于合議制或委員會制，這種制度具有集思廣益，減少失誤，決策更加專業(yè)化，避免權(quán)力過于集中的優(yōu)點；但存在容易形成妥協(xié)和折中，少數(shù)有影響力的人占支配地位，名為集體負責實際無人負責等問題。集體領導制度還會產(chǎn)生多數(shù)原則與少數(shù)意見保護之間的難題。為了最大限度保證決策的科學性，《黨組工作條例》專門設計了針對少數(shù)意見的救濟條款，其二十八條第三款規(guī)定，黨組成員必須堅決服從黨組集體決定，有不同意見的，在堅決執(zhí)行的前提下，可以聲明保留，也可以向上級黨組織反映，但不得在其他場合發(fā)表不同意見。這一規(guī)定在堅持集體領導制度的同時，也給予黨組成員表達個人意見的權(quán)利。結(jié)合《重大事項請示報告條例》中領導干部有權(quán)就工作中的重大事項向黨組織請示報告的權(quán)利，上級黨組織對于個別領導干部所反映的意見會給予必要的重視，有助于上級黨組織在行使領導權(quán)力、回復行政機關黨組請示報告時持以更加審慎的態(tài)度。這也為黨組決定的科學性、合理性再加上一把“制度之鎖”。

修訂后的《黨組工作條例》著重強化了黨組對本單位業(yè)務工作的領導。過去，在對待業(yè)務工作時，一些黨組事無巨細參與甚至包攬，而一些黨組基本不參與業(yè)務工作，只管干部和思想，這些傾向都偏離了黨組工作的功能定位。為此，《黨組工作條例》突出了三個方面的要求，即堅持全面領導、聚焦重要事項、做到落細落實 ［15］ ，這就為更加科學合理界定黨組權(quán)力，正確處理黨政關系提供了基本遵循。從本質(zhì)上講，黨組的領導權(quán)是基于批準其設立的黨委的授權(quán)，屬于黨的組織的內(nèi)部分工，在法律關系中黨組與所在行政單位并無隸屬關系，在這個意義上，黨組的領導是一種政治領導而非業(yè)務領導，黨組決定介入行政決策只能是通過黨組成員與行政單位領導班子成員身份上的同構(gòu)，并通過黨的紀律性要求和黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定間接轉(zhuǎn)化為行政權(quán)力。為此，就更需要嚴格界定黨組權(quán)力的邊界，這是在堅持黨的領導的前提下，正確處理好中國特色社會主義國家黨政關系的核心要義。

黨組制是正確處理中國特色社會主義國家黨政關系，將黨的領導行為轉(zhuǎn)化為執(zhí)政行為，實現(xiàn)黨依法執(zhí)政的重要組織形式。遵循《黨組工作條例》確定的各項基本原則，在國家行政機關領導體制的健全與完善過程中，正確處理黨組的集體領導制與行政首長負責制的關系，需要進一步完善黨組議事規(guī)則，規(guī)范決策程序，充分發(fā)揮黨的民主集中制的巨大政治優(yōu)勢，同時，結(jié)合黨的重大事項報告制度、重大行政決策報告程序制度、人大討論決定重大事項制度等重要制度安排，把黨依規(guī)領導、依法執(zhí)政和政府依法行政有機結(jié)合起來，中國特色社會主義法治國家、法治政府、法治社會的建設才能更好實現(xiàn)。

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責任編輯：陳文杰

Uphold the Qrganic Unity of Party Leadership and Law-Based Governance

——Analysis of the Relationship Between the Party Group System and the Chief System in Administrative Organs

Wang Jianqin， Zuo Congwen

Abstract：

The Party group system is an important organizational form to correctly deal with the relationship between the Party and the government in the socialist country with Chinese characteristics， transform the leading behavior of the Party into the ruling behavior， and realize law-based governance. The state administrative organs implement a leadership system that combines the collective leadership of the Party group with the responsibility of administrative chief， which is divided into two sets of decision-making organization systems with different logic. It involves a series of important issues such as the internal decision-making responsibilities， powers， procedures and arrangements of the administrative organs， which are essentially embodied in the question of how to give full play to the leading role of the Party in administrative organs. The combination of the collective leadership system of the Party group and administrative chief responsibility system can give full play to their respective advantages. In the process of further improvement， specific implementation mechanisms should be adopted to link up and coordinate， namely， procedural arrangements for the decision of the Party group to be placed before administrative decision-making， the further standardization of the rules of procedure and decision procedures of the Party group， and the full expression of individual opinions of members of the Party group. Only in this way can the Party leadership， law-based governance and administrative organs administration according to law be organically combined and the Partys leadership and ruling power can be organically unified.

Key words：

administrative organs， Party group system， chief system， legality， executive mechanism