劉小泉

（井岡山大學(xué)商學(xué)院，江西 吉安 343009）

河長制是由地方各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)兼任本行政區(qū)域內(nèi)河流湖泊的河長， 落實(shí)地方政府水環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，并成立河長辦公室，整合聯(lián)動(dòng)各職能部門，統(tǒng)籌規(guī)劃水環(huán)境治理、水資源保護(hù)的一項(xiàng)創(chuàng)新制度。河長制起源于江蘇無錫市。2007 年，為了應(yīng)對(duì)太湖爆發(fā)的藍(lán)藻危機(jī)，無錫市市委、市政府嘗試推行河長制， 取得了立竿見影的治污效果。2016 年12 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，開始在全國范圍內(nèi)推行河長制。 截止到2018 年6 月底，全國31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已全面建立河長制，每條河流都有了河長。生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)顯示，自2017 年以來，全國地表水質(zhì)逐年改善，2021 年全國地表水Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面占84.9%， 比2016年上升了17 個(gè)百分點(diǎn)。

河長制在實(shí)踐中打破了“九龍治水”、各部門相互掣肘推諉的治水困局， 整合了分散的行政資源， 提升了流域治理效能， 贏得群眾叫好和媒體“點(diǎn)贊”。與之對(duì)應(yīng)的是，學(xué)術(shù)界對(duì)河長制的批評(píng)從未間斷， 認(rèn)為河長制只不過是運(yùn)動(dòng)式治理的常規(guī)化，而非長效機(jī)制，其力推的問責(zé)制和“一票否決制”既不可行也不科學(xué)，“因事設(shè)崗”并不能完全實(shí)現(xiàn)“標(biāo)本兼治”，反而有可能阻礙水環(huán)境治理制度的正規(guī)化和常態(tài)化建設(shè)[1]。 然而，河長制卻在學(xué)術(shù)界的爭議和批評(píng)聲中不斷地成長和擴(kuò)散， 并被各地方政府深化、細(xì)化。河長制能夠在眾多地方政府治水實(shí)踐中取得成功， 其制度運(yùn)行機(jī)制必然與我國當(dāng)前的環(huán)境治理體制相匹配[2]。 因此，我們有必要探究河長制的成功之道，診視其制度隱憂，并接納有關(guān)河長制的理性批評(píng)， 積極尋求河長制的進(jìn)步空間與完善路徑。

一、河長制的成功之道

（一）以“責(zé)任包干制”明確流域治理責(zé)任主體

在本質(zhì)上， 河長制屬于領(lǐng)導(dǎo)干部“責(zé)任包干制”，即通過高位推進(jìn)的動(dòng)員手段將流域治理的責(zé)任逐級(jí)分派到地方黨政領(lǐng)導(dǎo)。 作為河長的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)所轄流域的水環(huán)境負(fù)總責(zé)，如此就將《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“地方各級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)” 這種較為模糊的流域治理責(zé)任進(jìn)行了打包，并落實(shí)到了河長及具體責(zé)任人身上。2017 年最新修訂的《水污染防治法》 規(guī)定：“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級(jí)分段組織本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水污染防治、水環(huán)境治理、水資源保護(hù)、水岸線管理等工作”。這意味著，河長制按照行政層級(jí)將整體性的流域自上而下逐級(jí)劃分與切割，確定各層級(jí)的負(fù)責(zé)人，形成層次分明的流域單元和治水“首長責(zé)任鏈”。 在各層級(jí)地方政府負(fù)責(zé)的流域單元中， 縣級(jí)政府負(fù)責(zé)的流域單元涵蓋鄉(xiāng)級(jí)政府，市級(jí)政府負(fù)責(zé)的流域單元涵蓋縣級(jí)政府，以此類推。水具有流動(dòng)性，流域水污染問題往往是跨行政區(qū)的， 單憑某一個(gè)行政區(qū)的努力難以遏制流域整體環(huán)境的惡化， 因而行政分割的屬地原則無法有效完成流域整體性治理的使命。 河長制破解了科層僵化、治理主體的碎片化、政策制定和執(zhí)行的碎片化等諸多難題， 將流域治理責(zé)任賦予黨政“一把手”，利用上級(jí)政府權(quán)威打破區(qū)域壁壘，實(shí)現(xiàn)了對(duì)流域的地方領(lǐng)導(dǎo)包干式“分層控制”[3]。 “責(zé)任包干制”明晰了流域左右岸、上下游政府間的職責(zé)分工和責(zé)任邊界，引導(dǎo)橫向府際間的合作，實(shí)現(xiàn)科層制模式下分散行政權(quán)力的垂直整合， 整體統(tǒng)籌規(guī)劃、分段治理、分段考核，能夠避免江河湖泊“公地悲劇”的出現(xiàn)，保證河長制的治水成效。

（二）以“政治勢能”推動(dòng)跨部門協(xié)同

流域治理涉及環(huán)保、水利、住建、發(fā)改、城管、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個(gè)部門，不同部門有自己的治理職責(zé)和權(quán)限，“多龍治水” 局面弱化了流域治理的整體性和割裂了各要素間的系統(tǒng)性。 河長制旨在破解“多龍治水、群龍無首”的難題，但它并非對(duì)固有科層制的改革， 也不是由河長一人取代所有涉水部門的職責(zé)，而是黨政主導(dǎo)、各部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)。 河長制的核心與根本是黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長， 這契合了我國“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、高位協(xié)調(diào)”的政治傳統(tǒng)。 在我國， 黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥發(fā)揮作用的機(jī)制在于利用領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威將分散在各部門的治理力量進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合。 河長用于組織、協(xié)調(diào)跨部門協(xié)同治水的權(quán)威并不是源于科層制中的行政職位，而是與“政治勢能”有關(guān)?！罢蝿菽堋钡拇笮∈怯杀魂P(guān)注事務(wù)的重要性程度和關(guān)注者在黨政階序中的地位共同決定[4]。正如賀東航、 孔繁斌認(rèn)為的那樣，“當(dāng)特定的政治位階、政治信號(hào)進(jìn)入公共政策時(shí)，能夠很快為地方官員所察覺，進(jìn)而催化他們的政策變現(xiàn)過程，觸發(fā)他們的政治意識(shí)、調(diào)動(dòng)他們的積極性”[5]。黨的十八大以來，中央層面對(duì)流域水環(huán)境治理高度關(guān)注。中央頂層政治信號(hào)在向下逐級(jí)傳遞過程中， 勢必激發(fā)各級(jí)地方官員和各職能部門領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注， 形成強(qiáng)大的“政治勢能”，繼而強(qiáng)力地推動(dòng)跨部門協(xié)同。自此，我國流域治理由原來的“部門分工、分散管理”向“首長負(fù)責(zé)、多部門合作”模式邁進(jìn)，流域單元治理系統(tǒng)的自控能力得到有效提升。 可以說，“政治勢能”為河長制下的跨部門協(xié)同提供了驅(qū)動(dòng)力，各涉水部門會(huì)積極參與協(xié)同治水以完成“政治任務(wù)”并獲取上級(jí)資源支持。

（三）以任務(wù)帶動(dòng)制度運(yùn)行

由于權(quán)責(zé)模糊、職能交叉等問題，作為“經(jīng)濟(jì)人”的政府部門在流域治理中多存在避重就輕、相互踢皮球等搭便車行為。 只有指定和明確各治水部門的工作任務(wù)， 才能規(guī)避部門本位主義引發(fā)的內(nèi)耗。 河長制通過明確制度運(yùn)行目標(biāo)來為各級(jí)政府指明治水任務(wù)目標(biāo)， 通過動(dòng)態(tài)化任務(wù)調(diào)整來明晰各部門的任務(wù)內(nèi)容， 通過回應(yīng)群眾的訴求來凸顯治水任務(wù)的價(jià)值取向。可以說，河長制是圍繞任務(wù)來開展治水工作的，任務(wù)帶動(dòng)了制度運(yùn)行。

首先，以治水任務(wù)目標(biāo)闡明河長制運(yùn)行方向。各級(jí)地方政府會(huì)將流域治理任務(wù)目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)體系，以此作為河長制工作努力方向。比如，貴州市的河長制治水工作細(xì)分為統(tǒng)籌河湖管理保護(hù)、落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理、飲用水源地保護(hù)、水體污染綜合防治、水環(huán)境治理、河湖生態(tài)修復(fù)等11 項(xiàng)任務(wù)，每一項(xiàng)任務(wù)都設(shè)定了目標(biāo)，從而形成了目標(biāo)管理體系。 從過程角度看，治水任務(wù)單可視為各級(jí)政府推動(dòng)河長制落地落實(shí)的抓手。 從結(jié)果角度來看，明確治水任務(wù)目標(biāo)，相當(dāng)于給各級(jí)政府及各部門確立了治水工作考核標(biāo)準(zhǔn)，也為參與者提供了行動(dòng)指南。

其次，以動(dòng)態(tài)任務(wù)調(diào)整保持河長制運(yùn)行活力。通常來講，政府部門所承擔(dān)的任務(wù)具有低流動(dòng)性、低變動(dòng)性的特點(diǎn)，年度任務(wù)目標(biāo)相對(duì)固定。為了避免任務(wù)重復(fù)執(zhí)行與“懶政”行為的發(fā)生，地方政府通過對(duì)各職能部門的任務(wù)目標(biāo)以年為單位進(jìn)行動(dòng)態(tài)化調(diào)整， 上一年完成的治水任務(wù)不再列入本年度部門考核目標(biāo)。對(duì)于每條河流而言，“一河一策”的制定也是動(dòng)態(tài)化的， 河長每年會(huì)根據(jù)河流現(xiàn)存問題審定任務(wù)清單。由此可見，地方政府將各職能部門的治水任務(wù)由相對(duì)固定轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)化調(diào)整，避免了河長制制度僵化與官員的不作為， 進(jìn)而持續(xù)保持河長制的運(yùn)行活力。

最后，以回應(yīng)群眾訴求明確河長制價(jià)值取向。價(jià)值取向是指基于某一價(jià)值觀對(duì)自我行動(dòng)的定位。公共部門的價(jià)值取向經(jīng)歷了“效率導(dǎo)向”“結(jié)果導(dǎo)向”與“服務(wù)導(dǎo)向”三個(gè)階段[6]。 河長制作為回應(yīng)群眾環(huán)境治理訴求、 滿足群眾對(duì)美好生活新期待的制度安排， 服務(wù)群眾是它鮮明的價(jià)值所在。 當(dāng)然，河長制作為一項(xiàng)全國范圍內(nèi)推行的正式制度，其價(jià)值追求是多維度的，如防洪排澇、流域生態(tài)安全、河流資源開發(fā)利用等，但從群眾共享生態(tài)福利的角度看，服務(wù)是最基本的價(jià)值追求。 例如，湖南省株洲市在河長制微信公眾平臺(tái)專門開通“投訴舉報(bào)”通道用于接收群眾問題反饋，河長巡河APP除了發(fā)布巡河動(dòng)態(tài)及治水新聞之外， 還為群眾反映問題提供了界面接口， 逐步體現(xiàn)了河長制服務(wù)導(dǎo)向的價(jià)值追求[7]。

二、河長制的隱憂

“河長上崗，水質(zhì)變樣”，這是對(duì)“全面推行河長制”取得成效的現(xiàn)實(shí)描述。面對(duì)人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需求， 河長制以其實(shí)效性獲得了合理性與正當(dāng)性的基礎(chǔ)。但是，在河長制一片熱鬧的背后，我們需要冷靜看待這種既有水管理體制的“制度增生”存在的隱憂。

（一）部門碎片化重新生成

建立河長制的目標(biāo)是整合分散在各部門的治水權(quán)力，打破“龍多不治水”的困局。 但是，河長不是一個(gè)實(shí)在的權(quán)利主體，無論級(jí)別高低，其職責(zé)都僅是統(tǒng)籌、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督相關(guān)職能部門開展工作[8]。 換而言之，河長本身并不治水，治水的依然是職能部門。在“兩塊牌子、一套人馬”的組織架構(gòu)下， 河長的權(quán)利基礎(chǔ)仍然是黨政領(lǐng)導(dǎo)人職位帶來的權(quán)利，而并非來源于河長制。盡管河長制全面推行后流域水環(huán)境質(zhì)量得到了階段性的改善， 但并不意味著這一制度有效解決了部門職能碎片化問題， 而完全是因黨政領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)水環(huán)境問題注意力的增加引起的“九龍”行動(dòng)態(tài)度的轉(zhuǎn)變。 河長制屬于政策層面的制度，主要依靠政策文件來推動(dòng)，對(duì)河長的約束力有限。 一旦黨政領(lǐng)導(dǎo)人的注意力轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生上來，被動(dòng)擺出配合姿態(tài)的涉水部門依然會(huì)“各自為政”。

河長制根植于部門分工的分散管理體制，因而特別強(qiáng)調(diào)部門職責(zé)， 試圖通過明晰涉水部門在各項(xiàng)治水任務(wù)中的職責(zé)分工來實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同。例如《成都市河長制實(shí)施方案》確定了各部門在水污染防治、水環(huán)境治理、水資源保護(hù)、水網(wǎng)體系建設(shè)等任務(wù)中的具體職責(zé)。 從相關(guān)政策文本可以看出， 河長制跨部門協(xié)同仍是遵循理性官僚制的專業(yè)化分工規(guī)則，即以分工促合作。當(dāng)流域水環(huán)境問題復(fù)雜性較低時(shí)，強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工、部門各司其職或許奏效。 但隨著流域水環(huán)境問題復(fù)雜性不斷增加，部門職責(zé)分工恐怕難以完全明晰化，還容易形成政策空間的“模糊地帶”和部門領(lǐng)域的“無人地帶”[9]，不利于全方位協(xié)同共治。 一些參與河長制工作的職能部門對(duì)組織外部領(lǐng)域的事務(wù)保持著相當(dāng)敏感或戒備的態(tài)度，只在職責(zé)范圍內(nèi)開展治水工作，整體意識(shí)偏弱，甚至將發(fā)包的“治水責(zé)任”轉(zhuǎn)移到河長辦和水利部門，缺乏協(xié)同共治的理念[10]。如此一來，河長制框架下的部門碎片化也不可避免。

（二）河長辦“角色溢出”

河長辦是作為河長制日常運(yùn)行中的工作機(jī)構(gòu)、 河長履職的輔助機(jī)構(gòu)和涉水議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來設(shè)立的。在治水實(shí)踐中，河長辦在河長與涉水部門之間起樞紐作用，既服務(wù)河長履職，又協(xié)調(diào)協(xié)同各相關(guān)部門。但在組織鏈條上，河長辦與本級(jí)河長的距離更短。 由于兼任河長的黨政領(lǐng)導(dǎo)存在專業(yè)背景、工作經(jīng)歷的差異性，以及個(gè)人角色和職務(wù)的多重性，因而對(duì)流域治理的注意力無法持續(xù)集中。隨著河長制治水工作的深入推進(jìn)， 河長辦容易偏離原有的角色定位，行使河長的制訂計(jì)劃、督辦、巡查等部分職責(zé)，這就逐漸淡化了河長的“存在感”。政策焦點(diǎn)在河長處獲得足夠關(guān)注， 是以河長為起點(diǎn)的治水方式的一個(gè)基本前提。 但當(dāng)前的河長制并非是在法治規(guī)則下產(chǎn)生的制度創(chuàng)新安排， 而是河長治水囿于法律制度的滯后性與程序規(guī)范的缺失[11]。無論在組織架構(gòu)抑或工作實(shí)踐中，治水部門首先要面向河長辦， 其反映的工作難題經(jīng)過河長辦篩選后才能進(jìn)入河長的視線。 在調(diào)研中有受訪者表示：“不可能把所有的問題都捅到書記那里，領(lǐng)導(dǎo)工作忙，精力有限，處理突發(fā)事件、河道日常巡查、 上報(bào)信息等類似工作都是由河長辦負(fù)責(zé)落實(shí)”。 可見，河長辦成了治水部門與河長之間信息溝通的緩沖區(qū)，河長“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)者”的角色弱化，而河長辦“角色溢出”明顯。另一方面，河長辦不具備河長的職務(wù)權(quán)威， 也沒有催化責(zé)任部門聯(lián)合行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)力或影響力， 這限制了河長辦的組織動(dòng)員能力、協(xié)調(diào)能力與控制風(fēng)險(xiǎn)的水平[12]。

（三）人治隱憂與政策執(zhí)行偏差

流域治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程， 需要綜合考量污染治理、民生訴求、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等諸多因素，要充分運(yùn)用好“看得見的手”與“看不見的手”，在全社會(huì)形成有利于流域治理資源優(yōu)化配置、 合理使用的體制機(jī)制。然而，河長制的產(chǎn)生、推動(dòng)、實(shí)施等環(huán)節(jié)都或多或少打上了人治的烙?。浩湟?，河長制的產(chǎn)生是各級(jí)地方政府面對(duì)民眾自發(fā)“邀請(qǐng)環(huán)保局長下河游泳”的輿論壓力作出的被動(dòng)應(yīng)對(duì)，以“重整山河的雄心”在短時(shí)間內(nèi)倉促祭出的治水大旗，地方長官的意志與威信在其中起了很大作用；其二，各級(jí)地方政府在推動(dòng)河長制過程中， 紛紛成立河長辦或指揮部，繪制“作戰(zhàn)圖”，固然起到了動(dòng)員、部署和推動(dòng)多部門聯(lián)合行動(dòng)的效用， 但同時(shí)也暴露了“運(yùn)動(dòng)式治理”的短期效應(yīng)隱患；其三，河長制人為地將治水的各項(xiàng)職權(quán)集中于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)手中， 雖然可以在短期內(nèi)提升涉水部門的注意力與投入度，如同一劑猛藥能收一時(shí)之效，但卻破壞了各涉水部門原有的結(jié)構(gòu)與工作機(jī)制， 無法做到持續(xù)有效。劉芳雄等人指出，河長制不是依靠法定義務(wù)， 而是借助黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威來驅(qū)使涉水部門切實(shí)負(fù)起責(zé)任，在本質(zhì)上仍屬“人治”而非“法治”[13]。人治就難免存在決策的隨意性以及行為后果的不確定性。過分依賴人治，把流域治理成效完全寄托于各地“總河長”的重視程度、可調(diào)度行政資源的大小、組織協(xié)調(diào)能力及監(jiān)督問責(zé)力度，則必然導(dǎo)致各地治水績效的不均衡。

政策執(zhí)行偏差是指執(zhí)行主體的政策執(zhí)行行為效果偏離了既定政策目標(biāo)的要求， 產(chǎn)生了不良社會(huì)結(jié)果的政策現(xiàn)象[14]。在實(shí)踐中，河長制執(zhí)行偏差最有可能發(fā)生在巡河和治河兩個(gè)環(huán)節(jié)， 較典型的表現(xiàn)形式有：一是象征性政策執(zhí)行。 河長巡河時(shí)，要么未按既定路線巡河，存在虛假巡河；要么沿著既定路線“走馬觀花”，存在應(yīng)付式巡河，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題，避重就輕地上報(bào)。 在治河方面，僅做表面文章，采取清除垃圾、打撈藍(lán)藻等方式對(duì)水污染進(jìn)行粉飾性治理。二是殘缺式政策執(zhí)行。河長選擇性地完成一些簡單、容易的任務(wù)，譬如制作河長公示牌、宣傳報(bào)道、建立規(guī)章制度等，至于困難的、復(fù)雜的流域治理任務(wù)如水中深度污染物治理、 河道修復(fù)等則采取搪塞、回避或不予理睬的態(tài)度。三是照搬式政策執(zhí)行。 基層政府及其河長在政策執(zhí)行過程中，簡單機(jī)械地照搬照抄他人的經(jīng)驗(yàn)做法，未能因地制宜，導(dǎo)致政策“水土不服”。比如，制定“一河一策”“一河一檔”方案時(shí)，河長不實(shí)地走訪、不現(xiàn)場檢查和聽取匯報(bào)，盲目復(fù)制他人的成功方案，容易致使政策在執(zhí)行過程中與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。

（四）考核制度不合理

河長制通過考核機(jī)制， 將各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的治水成績同仕途前景捆綁， 本質(zhì)上是利用官僚等級(jí)制中的縱向權(quán)威解決橫向分裂，“用官僚制的看家武器突破官僚制”[15]。 也即說，河長治水不是自發(fā)的， 其動(dòng)力是源自上級(jí)考核壓力及接踵而至的獎(jiǎng)懲機(jī)制。 考核的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式和結(jié)果運(yùn)用直接影響到河長治水工作部署、資源投入與分配。倘若考核制度本身不合理， 那么河長治水工作安排的合理性、科學(xué)性就無從談起，流域水環(huán)境整治目標(biāo)與其他行政目標(biāo)之間也無法達(dá)到平衡。 從目前各地方政府推出的河長制工作考核辦法來看，普遍存在以下兩個(gè)方面的問題。

第一，考核標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”。河長制下每一片水域或每一段河流對(duì)應(yīng)一個(gè)具體的領(lǐng)導(dǎo)， 但河流水情、 水文及地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性決定了不可能有“放之四海而皆準(zhǔn)”的考核標(biāo)準(zhǔn)。中心城區(qū)、飲用水源地、風(fēng)景名勝區(qū)、農(nóng)漁區(qū)對(duì)水質(zhì)要求有差異；每條河流或河段的原有治理水平不一，每個(gè)地區(qū)居民對(duì)水環(huán)境治理的關(guān)注度、參與率也不同；每位河長因自身職務(wù)的差別， 所能調(diào)度的資源存在差距。忽視河流和治理主體的差異性、采取統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)的“一刀切”的做法顯然不公平，不利于激勵(lì)河長更好的全身心投入治水工作。 在“一刀切”的考核標(biāo)準(zhǔn)下， 排名靠后的河長未必是工作不努力，也許是負(fù)責(zé)治理一條最臟的河流，排名靠前未必是河長的政績， 或許正好碰上一條基礎(chǔ)較好的河流。 許多地方政府對(duì)排名末位者或“十差河長”予以通報(bào)評(píng)批、約談問責(zé)，在干部評(píng)優(yōu)、評(píng)先、晉升中實(shí)行一票否決。 在如此高壓之下，負(fù)責(zé)治理“臟亂差” 河流的河長勢必會(huì)犧牲其他行政目標(biāo)的資源投入，來優(yōu)先確保河長制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)擔(dān)任河長的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)面臨多重管理目標(biāo)考核時(shí)，對(duì)治水的投入肯定會(huì)有所削減， 水環(huán)境改善的效果也就難以長期維持。

第二，考核指標(biāo)重軟輕硬。隨著河長治水從運(yùn)動(dòng)化走向制度化，對(duì)河長的考核也從“硬指標(biāo)”約束轉(zhuǎn)向“軟指標(biāo)”建設(shè)。 以西藏自治區(qū)林芝市的河長制工作考核辦法為例， 考核內(nèi)容共有12 項(xiàng)，主要包括組織領(lǐng)導(dǎo)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、信息報(bào)送、河長履職、一河一檔、 工作創(chuàng)新等9 項(xiàng)軟指標(biāo)， 只有河湖保潔、 排污口監(jiān)測和水質(zhì)變化3 項(xiàng)硬指標(biāo)。 這樣的考核內(nèi)容顯然更注重日常程序性工作， 治水實(shí)效性評(píng)價(jià)指標(biāo)的比重偏低。 考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中建章立制走程序的軟指標(biāo)權(quán)重過大， 而與水生態(tài)改善相關(guān)的硬指標(biāo)權(quán)重較小，這容易導(dǎo)致考核的形式化、書面化，只要考核對(duì)象把工作方案、日志等書面材料做好，不發(fā)生突發(fā)性水污染性事故，則意味著考核過關(guān)。此外，大多數(shù)地方政府對(duì)河長工作成效測評(píng)采用自評(píng)機(jī)制， 鮮有引入第三方評(píng)估和社會(huì)評(píng)價(jià)。

三、河長制的完善路徑

河長制通過各級(jí)地方政府的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)齊抓共管，自上而下的強(qiáng)勢推動(dòng)，條條落實(shí)，嚴(yán)格考核并實(shí)施嚴(yán)肅追責(zé)， 一定程度上解決了流域治理體制中的痼疾，取得了實(shí)實(shí)在在的成效。 然而，河長制并非完美無瑕，需要再完善、再提升，才能持續(xù)有效地應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的流域水環(huán)境問題。

（一）明確河長辦的性質(zhì)與角色

《關(guān)于全面推行河長制的意見》要求“縣級(jí)及以上河長設(shè)置相應(yīng)的河長制辦公室， 具體組成由各地根據(jù)實(shí)際確定。 ”但現(xiàn)實(shí)情況是，各地的河長辦大多是從職能部門臨時(shí)抽調(diào)工作人員從事流域治理日常程序性工作的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)。缺編制、人員不穩(wěn)定、 政策執(zhí)行效力不高成為河長辦頭疼不已的問題。對(duì)此，當(dāng)務(wù)之急首先是要確立河長辦的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范其機(jī)構(gòu)編制與人事安排。河長在全面落實(shí)河長制工作任務(wù)中起基礎(chǔ)性與關(guān)鍵性的作用。要切實(shí)有效地發(fā)揮河長制的制度優(yōu)越性，需要對(duì)新任命的河長進(jìn)行履職能力培訓(xùn)， 彌補(bǔ)其能力短板。對(duì)河長的履職能力培訓(xùn)可以圍繞責(zé)任意識(shí)、水知識(shí)與法規(guī)、河湖管理能力、條線合作能力和統(tǒng)籌規(guī)劃能力等方面來開展[16]。 河長辦所需的治水專業(yè)人才可以采取短期聘用形式從企業(yè)、 高校等社會(huì)各界招募， 既能提升河長辦的專業(yè)素養(yǎng)和活力，又能防止河長辦走向官僚化。

其次，規(guī)范河長辦的工作章程。逐步制定和完善有關(guān)會(huì)議召開、河長巡查、信息共享、投訴受理、考核、問責(zé)及獎(jiǎng)勵(lì)等各種規(guī)章制度，對(duì)“分內(nèi)之事”做到責(zé)任到人， 提高政策執(zhí)行效力和整體組織的協(xié)調(diào)性， 為河長制跨部門協(xié)同的高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供組織保障。

最后， 明確河長辦的角色， 賦予其充分的權(quán)利。 由于擔(dān)任河長的黨政領(lǐng)導(dǎo)肩負(fù)多重職責(zé)，因而在治水實(shí)踐中難以常駐一線， 必然存在缺位現(xiàn)象。所以說，河長辦是粘合涉水部門間合作關(guān)系的必需機(jī)構(gòu)和必需要素， 它填充了河長與跨部門協(xié)同治水事務(wù)之間的空間。 河長辦在河長制工作中一般兼具組織、協(xié)調(diào)、分辦、監(jiān)督的職責(zé)，要想提高工作效率、保證政令暢行，就要求賦予河長辦一個(gè)超然于涉水部門的地位。按照沈亞平、韓超然等人的觀點(diǎn)，應(yīng)該賦予河長辦更多直接“懲罰”的權(quán)利，即不經(jīng)過上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就可以做懲罰決定， 使其更好地扮演協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者、考核者的角色，避免因權(quán)威不足而出現(xiàn)協(xié)商不力、糾纏于瑣碎事務(wù)、懲罰過程復(fù)雜化等窘困狀況[17]。

（二）注重跨部門協(xié)同的程序性機(jī)制建設(shè)

雖然河長制采取高位協(xié)調(diào)的方式促進(jìn)了跨部門協(xié)同，也較好地解決了責(zé)任機(jī)制的“權(quán)威缺漏”問題，但由于流域治理任務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜，很難對(duì)涉水部門的職責(zé)分工進(jìn)行完全明晰化。因此，未來跨部門協(xié)同的重心應(yīng)從結(jié)構(gòu)性機(jī)制向程序性機(jī)制轉(zhuǎn)變， 即從職責(zé)導(dǎo)向下的部門分工與合作轉(zhuǎn)至目標(biāo)導(dǎo)向下的部門良性互動(dòng)。 首先， 加大信息共享力度。地方政府應(yīng)建立綜合性信息共享平臺(tái)，將各河流的河長、河長辦、涉水部門、環(huán)保組織、公眾等都納入其中，實(shí)現(xiàn)河流狀況、巡河動(dòng)態(tài)、治理計(jì)劃與進(jìn)度、水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)、企業(yè)排污、執(zhí)法處罰等相關(guān)信息的充分共享。 其次，強(qiáng)化部門決策協(xié)同。 建議由河長辦牽頭，積極完善部門聯(lián)席會(huì)議制度，特別要明確共同決策的程序與規(guī)則， 讓涉水部門在互動(dòng)中增進(jìn)相互理解與信任。遇到重大問題時(shí)，河長辦與相關(guān)部門圍繞議題平等協(xié)商， 在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上制定明晰的目標(biāo)任務(wù)清單。最后，建立部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。河湖線長面廣，“單一執(zhí)法”往往存在權(quán)責(zé)不明、力量不足等難題。建議在河長辦下設(shè)立聯(lián)合執(zhí)法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)組織水務(wù)、公安、環(huán)保、海事、城管等成員單位開展涉及水域岸線管理、水安全保障、水污染防治等方面的聯(lián)合執(zhí)法工作。將多頭執(zhí)法變?yōu)槁?lián)合執(zhí)法，不僅能夠整合分散的執(zhí)法資源， 較好地協(xié)調(diào)部門分散性和流域整體性之間的矛盾， 還可以在集體行動(dòng)中增強(qiáng)參與者對(duì)整體目標(biāo)的認(rèn)同感。

（三）完善河長制的考核問責(zé)機(jī)制

科學(xué)、 合理的考核問責(zé)機(jī)制會(huì)正向引導(dǎo)地方政府流域治理的價(jià)值取向[18]。 當(dāng)河長制從應(yīng)急制度演變?yōu)槌Ｒ?guī)性制度之后，其依賴的環(huán)境情形、治理基礎(chǔ)已然發(fā)生變化，“一刀切” 的考核方式很難充分調(diào)動(dòng)河長治水的積極性， 由上至下的單向度行政追責(zé)辦法也不太適用于常態(tài)化治理。其一，因地制宜的制定“通用性指標(biāo)+差異化指標(biāo)”的考核指標(biāo)體系。影響流域水環(huán)境的因素眾多，既包括區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、 人口密度、 水利設(shè)施條件等客觀因素，也包括河長的職位、責(zé)任意識(shí)及涉水部門的防治技術(shù)、社會(huì)公眾的環(huán)保理念等主觀因素。針對(duì)流域基礎(chǔ)水質(zhì)和治水團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)的差異性， 通用性指標(biāo)應(yīng)統(tǒng)一計(jì)算方法和考核標(biāo)準(zhǔn)， 便于不同流域或河段治理績效的橫向比較； 差異化指標(biāo)設(shè)置要遵循河湖的自然規(guī)律， 通過治水工作前后對(duì)比進(jìn)行數(shù)字化評(píng)估。 其二，硬指標(biāo)和軟指標(biāo)相結(jié)合，長期指標(biāo)和短期指標(biāo)兼具。 軟指標(biāo)主要用于考核河長的日常程序性工作，如一河一檔、工作方案、經(jīng)費(fèi)預(yù)算計(jì)劃、信息報(bào)送等，硬指標(biāo)主要反映治水的實(shí)效，如水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、黑臭水體控制比例、濕地保護(hù)率、涉河違法行為處理率等。流域水環(huán)境治理不可能一蹴而就，是一個(gè)長期的過程，每年都進(jìn)行全面性指標(biāo)考核難免會(huì)引導(dǎo)河長制治水陷入運(yùn)動(dòng)式治理的巢穴，即便治水成員疲于奔命，也無法做到每個(gè)細(xì)節(jié)都面面俱到。 可將考核指標(biāo)劃分為一年一考的短期指標(biāo)和三年或五年進(jìn)行一次考核的長期指標(biāo)。 其三，引入獨(dú)立的第三方考核機(jī)制。 政府內(nèi)部的問責(zé)無異于隔靴搔癢，難以杜絕“面子工程”，應(yīng)引入專業(yè)化的第三方水質(zhì)檢測機(jī)構(gòu)， 對(duì)河長任期內(nèi)的水質(zhì)變化進(jìn)行持續(xù)、可視化的評(píng)估，以此檢驗(yàn)河長治水所取得的客觀成效。 對(duì)于考核結(jié)果不合格的河長，要嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)，以“問題清單”倒逼整改落實(shí)； 對(duì)于連續(xù)2 次考核排名后兩位且不合格的河長，予以通報(bào)批評(píng)，并將責(zé)任追究決定向社會(huì)公開。

（四）以制度延伸銜接外部資源

制度延伸是指地方政府為了給河長制運(yùn)行爭取更多資源， 有意識(shí)地將河長制與其他政策制度聯(lián)接起來，或吸納體制外的資源，構(gòu)建內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的流域治理體系。具體而言，地方政府利用制度延伸方式獲取河長制資源支持的方式主要有兩種。

其一，以橫向延伸對(duì)接政府專項(xiàng)治理行動(dòng)。在基層地方政府， 體制內(nèi)部資源難以完全應(yīng)對(duì)復(fù)雜化、多樣化的社會(huì)治理任務(wù)。河長制的推行讓基層地方政府的資源顯得更加捉襟見肘，有心無力。要做到流域治理的精準(zhǔn)化、精細(xì)化，地方政府應(yīng)超越科層制依賴， 將河長制工作與其他領(lǐng)域的專項(xiàng)治理行動(dòng)對(duì)接，以獲取更多資源支持。 比如，地方政府可以將河長制與全域旅游開發(fā)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，在資源集聚、整合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)三項(xiàng)工作同步推進(jìn)、同步落實(shí)；另外，還可以將河長制與脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)有機(jī)結(jié)合， 聘請(qǐng)低收入農(nóng)戶擔(dān)任河道保潔員、巡管員，創(chuàng)新“河長制+脫貧攻堅(jiān)”河湖治理模式。

其二，以縱向延伸廣泛吸納社會(huì)力量。河長制屬于“政治勢能”推動(dòng)下的科層動(dòng)員，在向基層下沉過程中處于“懸浮”狀態(tài)，往往無法真正落地。要改善河長制的執(zhí)行效果， 地方政府就應(yīng)該廣泛吸納社會(huì)力量參與來實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)。 一方面可以積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維，通過河湖保護(hù)信息發(fā)布平臺(tái)、河長APP、微信公眾號(hào)等方式為公眾意見反饋、投訴舉報(bào)提供渠道；另一方面可以設(shè)立“民間河長”“企業(yè)河長”“黨員河長”“河小青”等方式吸納社會(huì)力量參與河道巡查和“凈灘行動(dòng)”；再一方面可以通過購買公共服務(wù)的方式將“頑固”河道治理、水質(zhì)監(jiān)測、生態(tài)修復(fù)、“一河一策”規(guī)劃編制等任務(wù)交由社會(huì)力量完成， 地方政府便能集中精力做好統(tǒng)籌、決策、協(xié)調(diào)、督辦等工作；最后，地方政府還可以通過開展綠色信貸、評(píng)選綠色企業(yè)、稅收優(yōu)惠、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施激勵(lì)企業(yè)參與治水、護(hù)水。

結(jié)語

西歐第一大河流萊茵河的治理歷經(jīng)了50 多年才實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處， 英國倫敦的母親河泰晤士河也經(jīng)過了大約150 年的綜合治理才重現(xiàn)昔日的碧水藍(lán)天?？梢灶A(yù)見，中國的流域治理之路也將長路漫漫。 為了盡可能縮短我國的流域治理歷程，盡快地繪就“水清、河暢、岸綠、景美”的生態(tài)美麗畫卷，黨和政府必須借助河長制的完善，通過建立流域利益補(bǔ)償機(jī)制、 注重跨部門協(xié)同程序性機(jī)制建設(shè)、 明確河長辦的角色以及吸納體制外資源來解決地區(qū)分割無法消除、 部門碎片化重新生成、河長辦“角色溢出”、人治隱患與政策執(zhí)行偏差等問題。河長制的創(chuàng)設(shè)固非易事，流域治理的成功絕非坦途， 然而河長制的持續(xù)創(chuàng)新與推行和流域治理成果的鞏固與提高更加難能可貴。 在流域水污染治理上，我們要的不是救急的靈藥，而是水滴石穿的韌勁以及水枯石爛的恒心。 只有不斷完善河長制，保持其運(yùn)行活力，才能持續(xù)地促進(jìn)流域良治。