徐曉波 王正

摘 要： 全面推行林長(zhǎng)制不僅是生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，也是守住自然生態(tài)安全邊界的必然要求。通過(guò)SPA-TOPSIS方法和障礙度模型測(cè)算安徽省林長(zhǎng)制改革推行成效并診斷主要障礙因子，研究結(jié)果表明：安徽省16個(gè)地級(jí)市林長(zhǎng)制發(fā)展水平存在明顯差異，改革推進(jìn)水平在空間上由南到北呈現(xiàn)出“高-中-低”的階梯式分布；阻礙皖北地區(qū)林長(zhǎng)制改革推進(jìn)的障礙因素主要集中在增綠指標(biāo)層，阻礙皖中、皖南地區(qū)林長(zhǎng)制改革推進(jìn)的障礙因素主要集中在管綠指標(biāo)層，切實(shí)做好增綠、管綠工作是現(xiàn)階段林長(zhǎng)制改革工作的重點(diǎn)。從強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、健全政策法規(guī)、加強(qiáng)要素保障等角度提出林長(zhǎng)制改革的發(fā)展建議與提升路徑。

關(guān)鍵詞： 生態(tài)文明；林長(zhǎng)制改革；SPA-TOPSIS模型；成效評(píng)價(jià)

中圖分類(lèi)號(hào)： ?F326.2 ???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A ???文章編號(hào)：

1672-1101（2023）03-0013-08

Effect ?Evaluation and Promotion Path of Forest Chief System Reform in Anhui Province from the Perspective of Ecological Civilization

XU Xiaobo，WANG Zheng

（School of Public Administration，Anhui Jianzhu University，Hefei ??230601，China）

Abstract： ?The comprehensive implementation of the forest chief system is not only a major institutional innovation in the construction of ecological civilization，but also an inevitable requirement to keep the boundary of natural ecological security.With SPA-TOPSIS method and obstacle degree model，the implementation effect of forest chief system reform in Anhui Province was calculated and the main obstacle factors were diagnosed.The results showed that there were obvious differences in the development level of forest chief system in 16 cities in Anhui Province，and the reform promotion level presented a “high-middle-low” step distribution from south to north.The obstacles to the reform of forest chief system in northern Anhui mainly focus on the increase of green indexes，and the obstacles to the reform of forest chief system in central Anhui and southern Anhui mainly focus on the management of green indexes.The key of the reform of forest chief system at this stage is to effectively increase and manage the forests.The development suggestions and promotion path of forest chief system reform can be put forward from the perspectives of strengthening top-level design，perfecting policies and regulations，and strengthening factor guarantee.

Key words： ecological civilization; reform of the forest leader system; SPA-TOPSIS model; effectevaluation

自然生態(tài)文明是習(xí)近平生態(tài)文明思想的基本點(diǎn)，保護(hù)與建設(shè)環(huán)境已經(jīng)成為當(dāng)今時(shí)代發(fā)展的必然選擇。習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中指出：“大自然是人類(lèi)賴(lài)以生存發(fā)展的基本條件，必須牢固樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生?！保?］總體上看，我國(guó)仍然是一個(gè)缺林少綠、生態(tài)脆弱的國(guó)家［2］，亟需加快林業(yè)發(fā)展使其在人與自然和諧相處、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮重要作用。因此，評(píng)估安徽省林長(zhǎng)制改革的實(shí)施成效，深入分析當(dāng)前林長(zhǎng)制改革的發(fā)展?fàn)顩r并尋找阻礙改革推進(jìn)的因素，對(duì)于推深做實(shí)改革工作、增強(qiáng)森林生態(tài)系統(tǒng)功能、促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、研究背景與文獻(xiàn)綜述

安徽省地處長(zhǎng)江中下游，既是南方集體林區(qū)重點(diǎn)省份，也是全國(guó)林長(zhǎng)制改革的示范地區(qū)之一。多年來(lái)，安徽始終堅(jiān)持生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)發(fā)展理念，積極探索后發(fā)地區(qū)科學(xué)發(fā)展、綠色崛起之路。在2006年中國(guó)全面啟動(dòng)林權(quán)改革后，2007年安徽便在全省范圍內(nèi)開(kāi)展以“明晰產(chǎn)權(quán)、規(guī)范流轉(zhuǎn)、放活經(jīng)營(yíng)”為目標(biāo)的林權(quán)制度改革工作，將林地經(jīng)營(yíng)權(quán)與林木所有權(quán)真正落實(shí)到農(nóng)戶手中，明晰林農(nóng)在林地管理中的主體地位，為安徽省實(shí)施林長(zhǎng)制改革奠定了基礎(chǔ)。為進(jìn)一步推進(jìn)林業(yè)改革與發(fā)展、統(tǒng)籌林業(yè)保護(hù)與利用，2017年安徽省在全國(guó)范圍內(nèi)率先探索林長(zhǎng)制改革。安徽省林長(zhǎng)制改革以森林資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)為核心，構(gòu)建起涵蓋林長(zhǎng)組織體系、目標(biāo)任務(wù)體系、改革推進(jìn)體系、政策跟進(jìn)體系、制度保障體系的林長(zhǎng)制“五大體系”，初步形成了以各級(jí)林長(zhǎng)主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同配合、群眾廣泛參與的林長(zhǎng)制運(yùn)行模式，有效促進(jìn)了林業(yè)治理能力的持續(xù)提升。安徽省開(kāi)展林長(zhǎng)制改革試點(diǎn)工作以來(lái)，林業(yè)發(fā)展環(huán)境不斷改善、林業(yè)生態(tài)文明意識(shí)明顯增強(qiáng)、林業(yè)生態(tài)綜合效益持續(xù)提升，實(shí)現(xiàn)了林長(zhǎng)制改革的階段性目標(biāo)。但在林長(zhǎng)制改革實(shí)施的同時(shí)也面臨政策配套滯后、改革資金短缺、林業(yè)人才匱乏等諸多問(wèn)題，安徽省林長(zhǎng)制改革仍有繼續(xù)推深做實(shí)的空間。

林長(zhǎng)制改革的提出也引起了眾多學(xué)者的重視。學(xué)者們從制度邏輯、內(nèi)涵和外延等視角對(duì)林長(zhǎng)制改革進(jìn)行了探討。許在華從優(yōu)化林長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制的角度出發(fā)，在歸納林長(zhǎng)制中的責(zé)任包干制管理模式基礎(chǔ)上，提出林長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化路徑［3］；朱鳳琴?gòu)闹贫葎?chuàng)新角度提出應(yīng)以林長(zhǎng)制立法為抓手提升林長(zhǎng)制制度執(zhí)行力，持續(xù)釋放制度效能［4］；曾凡銀從經(jīng)濟(jì)理論視角分析林長(zhǎng)制的基礎(chǔ)架構(gòu)，基于正外部性、林業(yè)產(chǎn)權(quán)、委托-代理等理論探析加強(qiáng)和完善林長(zhǎng)制體系的新發(fā)展路徑［5］。此外，也有學(xué)者注重于對(duì)林長(zhǎng)制改革實(shí)施過(guò)程進(jìn)行剖析，并提出林長(zhǎng)制改革的實(shí)現(xiàn)和創(chuàng)新途徑。秦國(guó)偉等從綠色減貧視角提出以林長(zhǎng)制改革促進(jìn)林業(yè)生態(tài)扶貧的減貧路徑［6］；陳雅如則以問(wèn)題為導(dǎo)向，分析林長(zhǎng)制改革在管理體制、配套政策、保障措施等領(lǐng)域存在的不足，并提出破除影響林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展障礙和制約的對(duì)策建議［7］。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)林長(zhǎng)制改革研究剛剛起步，多數(shù)學(xué)者的研究?jī)?nèi)容側(cè)重于林長(zhǎng)制的制度邏輯及實(shí)踐分析，研究地域集中在作為林長(zhǎng)制改革試點(diǎn)市縣，研究方法大多是針對(duì)性案例調(diào)研及解析，較少?gòu)亩糠治鼋嵌纫园不帐×珠L(zhǎng)制總體推進(jìn)水平及空間差異程度為研究對(duì)象開(kāi)展量化研究。鑒于此，本研究基于習(xí)近平生態(tài)文明思想，依據(jù)安徽省林長(zhǎng)制改革任務(wù)目標(biāo)體系中的“五綠”目標(biāo)，結(jié)合安徽省林業(yè)廳印發(fā)的《林長(zhǎng)制實(shí)施情況省級(jí)考核評(píng)分細(xì)則》，構(gòu)建安徽省林長(zhǎng)制改革實(shí)施效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)估各地林長(zhǎng)制改革實(shí)施成效，深入剖析安徽省林長(zhǎng)制改革發(fā)展現(xiàn)狀，明晰改革實(shí)施過(guò)程中存在的現(xiàn)實(shí)困境和破解進(jìn)路，為深入推進(jìn)安徽省林長(zhǎng)制改革提供參考。

二、研究區(qū)域與研究方法

（一）安徽省林長(zhǎng)制改革實(shí)施概況

森林生態(tài)系統(tǒng)是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體［8］。為強(qiáng)化林木資源管護(hù)、筑牢綠色發(fā)展底線、推動(dòng)生態(tài)環(huán)境水平整體改善，安徽省率先在國(guó)內(nèi)探索建立林長(zhǎng)制?！吨泄舶不帐∥???安徽省人民政府關(guān)于建立林長(zhǎng)制的意見(jiàn)》于2017年9月發(fā)布，其中指出“要將安慶、合肥、宣城作為林長(zhǎng)制試點(diǎn)城市，調(diào)整優(yōu)化森林結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力和動(dòng)力，更好滿足人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求［9］?！?2018年，安徽省在省內(nèi)全面實(shí)行林長(zhǎng)制改革之后，出臺(tái)了《關(guān)于推深做實(shí)林長(zhǎng)制改革優(yōu)化林業(yè)發(fā)展環(huán)境的意見(jiàn)》［10］，文件中強(qiáng)調(diào)要聚力破解制約林業(yè)發(fā)展的深層次矛盾和問(wèn)題，確保林長(zhǎng)制改革工作落到實(shí)處。2019年安徽省在《創(chuàng)建全國(guó)林長(zhǎng)制改革示范區(qū)實(shí)施方案》中進(jìn)一步明確林長(zhǎng)制改革的“五綠”任務(wù)體系，并提出要“在2025年初步實(shí)現(xiàn)林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化［11］”。截至2019年，安徽省共設(shè)立各級(jí)林長(zhǎng)52 122人，切實(shí)解決林業(yè)問(wèn)題3 953件，制定保障林權(quán)順暢有序流轉(zhuǎn)、鼓勵(lì)社會(huì)資本投入林業(yè)的22項(xiàng)支持政策 數(shù)據(jù)來(lái)源于安徽省社會(huì)科學(xué)院課題組《2019年安徽省林長(zhǎng)制改革第三方評(píng)估報(bào)告》。 ， 形成了五級(jí)林長(zhǎng)協(xié)同配合、整體推進(jìn)的工作格局，推動(dòng)了區(qū)域林業(yè)生態(tài)的整體提升。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立與數(shù)據(jù)來(lái)源

林長(zhǎng)制績(jī)效評(píng)價(jià)主要是對(duì)林長(zhǎng)制各項(xiàng)工作開(kāi)展之后的成效進(jìn)行評(píng)估。因此，林長(zhǎng)制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以林長(zhǎng)制中的“五綠”目標(biāo)任務(wù)體系為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行構(gòu)建。具體來(lái)說(shuō)，“五綠”目標(biāo)分別為：以嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、加強(qiáng)林業(yè)資源與生物多樣性保護(hù)為主要任務(wù)的護(hù)綠目標(biāo)；以點(diǎn)線面擴(kuò)大城鄉(xiāng)綠化、封育和森林撫育提高森林質(zhì)量為主要任務(wù)的增綠目標(biāo)；以加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法監(jiān)管、建設(shè)林業(yè)防災(zāi)與資源檢測(cè)體系為主要任務(wù)的管綠目標(biāo)；以培育和壯大林業(yè)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)科技創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)林業(yè)資源高效利用為主要任務(wù)的用綠目標(biāo)；以完善集體林權(quán)制度配套改革，培育新型經(jīng)營(yíng)主體參與林業(yè)建設(shè)為主要任務(wù)的活綠目標(biāo)。

為保證評(píng)價(jià)指標(biāo)能夠覆蓋林長(zhǎng)制任務(wù)中的重點(diǎn)內(nèi)容，考慮到評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)的科學(xué)性和可獲取性，文章選取護(hù)綠、增綠、管綠、用綠、活綠5個(gè)二級(jí)指標(biāo)及18個(gè)三級(jí)指標(biāo)，構(gòu)建了安徽省林長(zhǎng)制改革實(shí)施效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)表1）。文中的三級(jí)指標(biāo)是在借鑒相關(guān)學(xué)者研究成果［12-13］的基礎(chǔ)上，結(jié)合2018年安徽省林業(yè)廳印發(fā)的《林長(zhǎng)制實(shí)施情況省級(jí)考核評(píng)分細(xì)則》［14］進(jìn)行選取。

以安徽省16個(gè)地級(jí)市2018年的指標(biāo)數(shù)據(jù)為樣本，研究數(shù)據(jù)來(lái)源于2019年《安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》、全省16個(gè)地級(jí)市的《2019年統(tǒng)計(jì)年鑒》《2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展公報(bào)》以及各地林業(yè)局官方網(wǎng)站上公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。其中，林業(yè)案件查處率、林業(yè)招商引資額、林權(quán)貸款抵押額等數(shù)據(jù)來(lái)源于《2019年安徽省林長(zhǎng)制改革第三方評(píng)估報(bào)告》。

（三）研究方法

1.指標(biāo)無(wú)量綱化。通過(guò)對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行線性變換以消除由于不同量綱對(duì)分析結(jié)果造成的影響［15］，計(jì)算公式如下：

正向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化：

y ij= x ij- min x j ?max x j- min x j ?（1）

逆向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化：

y ij= ?max x j-x ij ?max x j- min x j ?（2）

其中， x ij、y ij為第i個(gè)方案第j個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)值。

2.確定指標(biāo)權(quán)重。熵權(quán)法是通過(guò)各個(gè)指標(biāo)離散程度來(lái)確定指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)［16］，是一種以信息熵為基礎(chǔ)的客觀賦權(quán)法。步驟如下：

首先，計(jì)算第 j個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的熵值e ij ：

e ij=- 1 ?ln m ∑m i=1（ y ij ∑m i=1y ij · ln ?y ij ∑m i=1y ij ） （3）

其次，計(jì)算第 j 項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重：

w j= 1-e j ∑n j=1（1-e j） ?（4）

3.構(gòu)建加權(quán)決策矩陣。

Z=（z ij） m×n=（w j·y ij） m×n （5）

4.構(gòu)建SPA-TOPSIS模型。TOPSIS模型通過(guò)構(gòu)建多指標(biāo)問(wèn)題的正理想解及負(fù)理想解，對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行相對(duì)優(yōu)劣評(píng)價(jià)，作為評(píng)判評(píng)價(jià)指標(biāo)是否接近理想解的決策方法，可以很好地應(yīng)用于態(tài)勢(shì)變化分析，但TOPSIS 法在不確定情境中可能存在距離正負(fù)理想解距離相同的情況，從而失去決策參考作用。而集對(duì)分析法（SPA）的核心思想是把確定性和不確定性視為一個(gè)相互作用的系統(tǒng)，通過(guò)聯(lián)系度表達(dá)式展示變量間關(guān)系［17］。因此，結(jié)合集對(duì)分析法和TOPSIS法對(duì)安徽省林長(zhǎng)制實(shí)施成效進(jìn)行評(píng)價(jià)，可以系統(tǒng)建立最優(yōu)方案、中間方案、最劣方案與待評(píng)價(jià)方案之間的函數(shù)關(guān)系。而通過(guò)比較最終評(píng)價(jià)方案與理想方案的統(tǒng)一度與對(duì)立度大小順序，可以確定不同待評(píng)方案的高低順序［18］，進(jìn)而了解安徽省各地級(jí)市林長(zhǎng)制改革實(shí)施進(jìn)度與區(qū)域間改革推進(jìn)差異程度。計(jì)算步驟如下：

首先，確定評(píng)價(jià)方案中各指標(biāo)的最優(yōu)水平 ?max z j、中間水平 mid z j、最劣水平 min z j。其中， max z j、 mid z j、 min z j分別表示m 個(gè)評(píng)價(jià)方案中各指標(biāo)的最大值、中間值、最小值。

其次，計(jì)算目標(biāo)值到最優(yōu)水平、中間水平、最劣水平的距離：

max d i= ∑n j=1（z ij－ max z j）2

mid d i= ∑n j=1（z ij－ mid z j）2

min d i= ∑n j=1（z ij－ min z j）2 ???（6）

最后，構(gòu)建基于歐式距離的待評(píng)方案 S i與理想方案S 0的聯(lián)系度表達(dá)式。α、b、c分別代表待評(píng)方案S i與理想方案S 0之間的同一度、差異度、對(duì)立度。

α= ?min ?d i ?max ?d i+ mid ?d i+ min ?d i

b= ?mid ?d i ?max ?d i+ mid ?d i+ min ?d i

c= ?max ?d i ?max ?d i+ mid ?d i+ min ?d i ???（7）

μ（S i，S 0）=α + bi + cj （8）

其中，同一度 α值越大，代表待評(píng)方案S i與理想方案S 0的貼近度越高，評(píng)價(jià)得分越高；當(dāng)同一度α值相同時(shí)，可依據(jù)對(duì)立度c 值由小到大排列出它們的優(yōu)劣次序［19］。

5.構(gòu)建障礙度診斷模型。障礙度診斷模型利用因子貢獻(xiàn)度、指標(biāo)偏離度以及障礙度3個(gè)衡量指標(biāo)對(duì)安徽省各地級(jí)市在林長(zhǎng)制改革實(shí)施過(guò)程中存在的障礙因子進(jìn)行診斷，找出制約安徽省林長(zhǎng)制改革推進(jìn)的因素。計(jì)算步驟如下：

首先，計(jì)算指標(biāo)偏離度 I ij ：

I ij=1-Y ij （9）

其次，計(jì)算障礙度 N j ：

N j= W j·I ij ∑n j=1（W j·I ij） ?×100 % ?（10）

三、實(shí)證分析與結(jié)果解讀

（一）模型計(jì)算及結(jié)果

將各城市原始數(shù)據(jù)采用極差標(biāo)準(zhǔn)化方法進(jìn)行數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，由熵權(quán)法求得各指標(biāo)權(quán)重，通過(guò)構(gòu)建加權(quán)決策矩陣 Z ，求得目標(biāo)值到最優(yōu)水平、中間水平、最劣水平的距離，再通過(guò)SPA-TOPSIS模型計(jì)算待評(píng)方案 S i與理想方案S 0之間的同一度、差異度、對(duì)立度，構(gòu)建待評(píng)方案S i與理想方案S 0 的聯(lián)系度表達(dá)式，并求得最終結(jié)果（結(jié)果見(jiàn)表2、表3），最后通過(guò)障礙度模型計(jì)算出影響各市林長(zhǎng)制實(shí)施效果的二級(jí)指標(biāo)障礙度（結(jié)果見(jiàn)表4）。

（二）評(píng)價(jià)結(jié)果分析

根據(jù)表2結(jié)果，對(duì)安徽省16個(gè)地級(jí)市評(píng)價(jià)得分由大到小進(jìn)行排序，分別是：黃山（0.396）、六安（0.396）、 宣城（0.386）、安慶（0.334）、池州（0.329）、 阜陽(yáng)（0.303）、滁州（0.292）、淮南（0.273）、合肥（0.197）、 淮北（0.174）、宿州（0.165）、蚌埠（0.156）、 亳州（0.136）、銅陵（0.126）、蕪湖（0.121）、馬鞍山（0.114）。

1.安徽省林長(zhǎng)制實(shí)施效果總體評(píng)價(jià)。 安徽省林長(zhǎng)制改革推進(jìn)水平在空間上由南到北呈現(xiàn)出“高-中-低”的階梯式分布，皖南地區(qū)林長(zhǎng)制改革的推行成效最佳，皖中地區(qū)次之，皖北地區(qū)評(píng)分最低。

根據(jù)表2可知，皖南地區(qū)6市的林長(zhǎng)制改革執(zhí)行總分為1.473分， 改革推行效果最佳。因?yàn)橥钅系貐^(qū)具有良好的林木蓄積基礎(chǔ)，森林資源總量較為豐富，自然環(huán)境適合于林業(yè)發(fā)展。經(jīng)過(guò)多年努力，區(qū)域內(nèi)已經(jīng)形成較為完善的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但由于歷史及自然環(huán)境因素的制約，皖南地區(qū)林長(zhǎng)制改革在推進(jìn)過(guò)程中仍然存在著一些實(shí)際問(wèn)題。從表4皖南地區(qū)各城市的指標(biāo)障礙度可以看出，阻礙其林長(zhǎng)制改革推行的障礙指標(biāo)集中在管綠指標(biāo)層。皖南地區(qū)總體森林覆蓋率與林地面積占比在全省都處于領(lǐng)先地位，總體森林覆蓋已經(jīng)飽和，造林空間愈發(fā)狹小，所以工作重點(diǎn)應(yīng)由森林增量資源開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向森林存量資源的利用與管理。

皖中地區(qū)4個(gè)城市林長(zhǎng)制改革實(shí)施總分為 1.219， 改革實(shí)施成效得分次于皖南地區(qū)。皖中地區(qū)林業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，林業(yè)產(chǎn)業(yè)保持穩(wěn)定增長(zhǎng)良好態(tài)勢(shì)，特色經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)集聚度明顯提升，基本搭建起林長(zhǎng)制改革的制度體系。目前，皖中地區(qū)林長(zhǎng)制改革主要面臨林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺和林區(qū)交通、供水等設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后等問(wèn)題，阻礙其林長(zhǎng)制改革推行的障礙指標(biāo)集中在管綠、增綠指標(biāo)層。皖中地區(qū)應(yīng)進(jìn)一步將林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與森林資源培育相結(jié)合，以增綠提質(zhì)為基礎(chǔ)推進(jìn)綠色發(fā)展，讓綠水青山發(fā)揮生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)三大效益。

皖北地區(qū)6個(gè)城市林長(zhǎng)制改革實(shí)施總分為 1.208， 改革實(shí)施成效得分最低。在生態(tài)文明思想貫徹落實(shí)和林長(zhǎng)制不斷推行的背景下，皖北林業(yè)發(fā)展雖取得較大成效，但距離完備的綠化格局仍存在一定差距。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是林地資源分布不均，區(qū)域差異較大。林帶不齊、林相不整，森林資源零散的問(wèn)題需要進(jìn)一步完善。二是森林資源比例失調(diào)。林網(wǎng)內(nèi)林木存在一定程度的脅地現(xiàn)象，森林撫育及退化林恢復(fù)水平亟待提高。三是林木種植結(jié)構(gòu)不盡合理。農(nóng)田林網(wǎng)功能衰退較為顯著，與林長(zhǎng)制改革目標(biāo)不相協(xié)調(diào)。因此，皖北地區(qū)林長(zhǎng)制改革的重點(diǎn)就是要壓實(shí)林長(zhǎng)責(zé)任，深入貫徹綠色發(fā)展理念，做好護(hù)綠、增綠工作。

2.安徽省林長(zhǎng)制實(shí)施效果分級(jí)評(píng)價(jià)。 自然斷點(diǎn)法是將數(shù)據(jù)集中不連續(xù)的地方作為分級(jí)的依據(jù)對(duì)數(shù)據(jù)集合進(jìn)行分級(jí)的方法。根據(jù)綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果，采用自然斷點(diǎn)法對(duì)安徽省林長(zhǎng)制改革實(shí)行評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分級(jí)。 安徽省16個(gè)地級(jí)市林長(zhǎng)制改革評(píng)價(jià)得分可以分為5級(jí)，等級(jí)Ⅰ的范圍為0.114～0.136， 等級(jí)Ⅱ的范圍為0.136～0.174，等級(jí)Ⅲ的范圍為0.174～0.197， 等級(jí)Ⅳ的范圍為0.197～0.334，等級(jí)Ⅴ的范圍為0.334～0.396。安徽省各地級(jí)市林長(zhǎng)制改革實(shí)施效果評(píng)分自然斷點(diǎn)分級(jí)如表5所示。

第Ⅰ類(lèi)地區(qū)是安徽省林長(zhǎng)制改革實(shí)施效果評(píng)價(jià)得分最低的地區(qū)，包括馬鞍山、蕪湖、銅陵、亳州市。這些地區(qū)林業(yè)發(fā)展水平在全省處于落后地位，林業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，林地面積占比不足，缺少充足的森林林地儲(chǔ)備，森林覆蓋率仍處于較低水平。 其中，蕪湖市和銅陵市的各項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分排名差異較大，兩地護(hù)綠指標(biāo)得分排名位于省內(nèi)中位，而管綠、活綠指標(biāo)得分排名靠后，進(jìn)一步推進(jìn)林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要加強(qiáng)森林濕地等資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)，合理利用現(xiàn)有綠色資源存量，注重發(fā)展綠色資源增量，從而全面提升林業(yè)資源的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能。馬鞍山市與亳州市林地較少且森林資源較為分散，在增綠、活綠工作中有較大提升空間，應(yīng)注重優(yōu)化林業(yè)種植結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)林地資源監(jiān)管，強(qiáng)化林木和森林資源保護(hù)，做到以“林”為核心推進(jìn)綠色發(fā)展。

第Ⅱ類(lèi)地區(qū)是安徽省林長(zhǎng)制改革實(shí)施效果評(píng)價(jià)得分較低的地區(qū)，包括蚌埠、宿州、淮北市。這類(lèi)地區(qū)森林資源利用不足，活立木蓄積量較低，林業(yè)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，林木種育和管護(hù)水平較低。其中，淮北市作為資源型城市，大面積的沉陷區(qū)需要治理，林地面積遠(yuǎn)低于全省平均水平，增綠、護(hù)綠力度仍需加強(qiáng)。蚌埠市與宿州市地處皖北平原，護(hù)綠、管綠、活綠指標(biāo)評(píng)分排名靠后，存在林業(yè)技術(shù)人員短缺、森林覆蓋率較低等問(wèn)題，兩地需切實(shí)推動(dòng)林區(qū)造林護(hù)林任務(wù)的落實(shí)，健全巡林制度與監(jiān)管制度，加強(qiáng)林業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)，從而滿足現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展要求。

第Ⅲ類(lèi)地區(qū)是安徽省林長(zhǎng)制改革實(shí)施效果評(píng)價(jià)得分中等的地區(qū)，該級(jí)別范圍內(nèi)的城市有合肥市。合肥在用綠和活綠工作中成績(jī)優(yōu)異，林權(quán)貸款抵押和林業(yè)招商引資方面在全省位居前列。當(dāng)前合肥市林長(zhǎng)制改革工作應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注各項(xiàng)工作之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，做好林木撫育和巡林護(hù)林工作，進(jìn)一步完善增綠、管綠任務(wù)。

第Ⅳ類(lèi)地區(qū)是安徽省林長(zhǎng)制改革實(shí)施效果評(píng)價(jià)得分較高的地區(qū)，包括淮南、滁州、阜陽(yáng)、池州、安慶市。其中，滁州市、阜陽(yáng)市和淮南市在管綠指標(biāo)中得分較高，但三地資源總量相對(duì)較低，林業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)力偏弱。在推深做實(shí)林長(zhǎng)制改革的過(guò)程中，應(yīng)繼續(xù)保持其管綠優(yōu)勢(shì)，在護(hù)綠和增綠上探新路。池州市與滁州市均具有較好的林業(yè)基礎(chǔ)，森林覆蓋率和森林撫育面積位居安徽省前六，林業(yè)種育支出也處于安徽省前列，兩地推進(jìn)林長(zhǎng)制改革需深化管綠和用綠工作，將基層社會(huì)創(chuàng)新治理與林長(zhǎng)制體系深度結(jié)合，建立起林長(zhǎng)牽頭、部門(mén)齊抓、社會(huì)參與的森林資源保護(hù)機(jī)制，將生態(tài)保護(hù)與發(fā)展森林旅游相結(jié)合，發(fā)揮森林資源的多重效益與價(jià)值。安慶市是林長(zhǎng)制改革試點(diǎn)城市、全省第一批推行林長(zhǎng)制的城市，在護(hù)綠和增綠工作中有較好表現(xiàn)。安慶市推進(jìn)林長(zhǎng)制改革一方面要深化森林、濕地資源保護(hù)利用責(zé)任制，建立森林管護(hù)隊(duì)伍，進(jìn)一步加強(qiáng)森林管理工作；另一方面要積極探索用綠途徑，加大對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持，拓寬林業(yè)融資渠道，從而強(qiáng)化資金保障，實(shí)現(xiàn)林業(yè)資源多效益、高效率利用。

第Ⅴ類(lèi)地區(qū)是安徽省林長(zhǎng)制改革實(shí)施效果評(píng)價(jià)得分最高的地區(qū)，包括黃山、宣城、六安市。這些地區(qū)的林業(yè)基礎(chǔ)較好，森林覆蓋率、林地面積占比較高。其中，宣城市在增綠與管綠方面得分較高，但在用綠方面仍有不足。宣城市深化林長(zhǎng)制改革應(yīng)健全林業(yè)管護(hù)制度，強(qiáng)化林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引社會(huì)資本、金融資本等對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的投入，因此政府和社會(huì)資本合作推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)利用。黃山市、六安市是全省重點(diǎn)林區(qū)，在森林覆蓋率、林地面積占比、人工造林面積、活立木蓄積量等指標(biāo)中均位居全省前列，增綠和護(hù)綠成績(jī)突出，但龐大的森林資源存量也帶來(lái)森林種育投入和管護(hù)壓力的增大。因此，黃山市、六安市的林長(zhǎng)制改革要加強(qiáng)管綠工作，健全林業(yè)隊(duì)伍體系，健全林長(zhǎng)制規(guī)章制度，落實(shí)森林防蟲(chóng)、防火責(zé)任制。

同時(shí)，從安徽省林長(zhǎng)制改革分級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果中可以看出，皖南、皖北區(qū)域內(nèi)各地級(jí)市排名差異較為顯著。皖南區(qū)域中，黃山、宣城市評(píng)分屬于林長(zhǎng)制改革實(shí)施效果評(píng)價(jià)得分最高的Ⅴ類(lèi)地區(qū)，而馬鞍山、蕪湖、銅陵市林長(zhǎng)制改革實(shí)施效果評(píng)價(jià)得分處于最低的Ⅰ類(lèi)地區(qū)；皖北區(qū)域中，淮南和阜陽(yáng)市屬于林長(zhǎng)制改革實(shí)施效果評(píng)價(jià)得分較高的Ⅳ類(lèi)地區(qū)，而亳州、蚌埠、宿州等地屬于改革評(píng)分較低的Ⅰ類(lèi)和Ⅱ類(lèi)地區(qū)。以上情況表明安徽省林長(zhǎng)制改革推進(jìn)存在著區(qū)域內(nèi)不平衡、區(qū)域間不協(xié)調(diào)的情況。

四、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

研究基于習(xí)近平生態(tài)文明思想，依據(jù)安徽省林長(zhǎng)制改革護(hù)綠、增綠、管綠、用綠、活綠的“五綠”任務(wù)目標(biāo)，構(gòu)建了安徽省林長(zhǎng)制改革實(shí)施效果評(píng)價(jià)體系。運(yùn)用熵權(quán)法進(jìn)行賦權(quán)，結(jié)合SPA-TOPSIS法計(jì)算得到安徽省2018年16個(gè)地級(jí)市林長(zhǎng)制改革實(shí)施效果評(píng)價(jià)的具體得分， 通過(guò)自然斷點(diǎn)法劃分等級(jí)并分析了區(qū)域間及區(qū)域內(nèi)部的分值差異。采用障礙度模型對(duì)影響林長(zhǎng)制改革的主要障礙因子及其障礙度進(jìn)行診斷和分析， 得出以下結(jié)論：1.安徽省16個(gè)地級(jí)市林長(zhǎng)制發(fā)展水平差異顯著，改革推進(jìn)水平在空間上由南到北呈現(xiàn)出“高-中-低”的階梯式變化，皖南與皖北區(qū)域范圍內(nèi)林長(zhǎng)制改革實(shí)施水平差異顯著。這一結(jié)果與安徽省森林資源狀況和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的空間布局基本吻合。2.安徽省林長(zhǎng)制改革實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重在1.4%～11.8%之間，指標(biāo)間的離散程度較小。其中，管綠指標(biāo)層的指標(biāo)權(quán)重占比最大，表明做好管綠工作對(duì)推進(jìn)安徽省林長(zhǎng)制改革具有重要意義。3.阻礙皖北地區(qū)林長(zhǎng)制改革推進(jìn)的障礙因素主要集中在增綠指標(biāo)層，阻礙皖中、皖南地區(qū)林長(zhǎng)制改革推進(jìn)的障礙因素主要集中在管綠指標(biāo)層，切實(shí)做好增綠、管綠工作是當(dāng)前階段安徽省深化林長(zhǎng)制改革工作的重點(diǎn)。

（二）政策建議

根據(jù)上述結(jié)論，本文以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，結(jié)合安徽省林業(yè)建設(shè)和綠色發(fā)展要求，為安徽省破解改革難題、深化推進(jìn)改革提出如下建議：

一是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持分類(lèi)施策。安徽省各地的林業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)差別較大，皖北、皖中地區(qū)林業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)護(hù)綠與增綠工作；皖南地區(qū)區(qū)域內(nèi)發(fā)展差異較大，森林資源存量充足的地區(qū)應(yīng)做好用綠和活綠工作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)和綠色發(fā)展雙豐收，而林業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較差的地區(qū)仍要以護(hù)綠、管綠為工作重點(diǎn)，增強(qiáng)林業(yè)生態(tài)保護(hù)意識(shí)。因此，推深做實(shí)林長(zhǎng)制必須要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，根據(jù)各地林業(yè)發(fā)展情況針對(duì)性地明確中長(zhǎng)期改革規(guī)劃。在堅(jiān)持省級(jí)統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，發(fā)揮各地生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的積極性，探索具有當(dāng)?shù)靥厣牧謽I(yè)發(fā)展道路。

二是要完善政策法規(guī)，壓實(shí)林長(zhǎng)責(zé)任。一方面，深化林長(zhǎng)制改革的著力點(diǎn)是將在實(shí)踐中摸索出來(lái)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與方法制度化，不斷完善林長(zhǎng)制制度體系以及配套改革政策。另一方面，在完善政策法規(guī)的同時(shí)也要發(fā)揮好考核指標(biāo)的導(dǎo)向作用，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上充分考慮各地發(fā)展的差異性，兼顧可比性和針對(duì)性，制定符合林業(yè)發(fā)展實(shí)際的科學(xué)的考核指標(biāo)體系，用好問(wèn)責(zé)利器，確保林長(zhǎng)制改革的規(guī)范落實(shí)。

三是要強(qiáng)化要素保障，提供資源支持。森林資源存量豐富而經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的區(qū)域面臨著較大的森林管護(hù)壓力，編制人員與項(xiàng)目資金支持不足造成管綠工作實(shí)施困難，林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)急需加大投入力度。為此，不僅要明確各級(jí)林長(zhǎng)機(jī)構(gòu)人員配置，完善林業(yè)技術(shù)人才激勵(lì)制度，充實(shí)林業(yè)技術(shù)人員數(shù)量，同時(shí)也要設(shè)立林長(zhǎng)制改革專(zhuān)項(xiàng)基金，為林長(zhǎng)制改革提供資金保障，助力各地林長(zhǎng)制改革順利推進(jìn)。

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［責(zé)任編輯：范 君］