文_賴先進

“一分部署、九分落實?！备咝У穆鋵嵟c執(zhí)行能力在國家治理現(xiàn)代化建設中占據(jù)重要的地位。作為我國國家權力的執(zhí)行機關，政府是國家治理體系的主要執(zhí)行者，必須更加重視執(zhí)行能力建設。習近平總書記在黨的二十屆一中全會上明確指出：“要因地制宜、因時制宜，緊密結合各自實際，開動腦筋、主動作為、大膽作為，創(chuàng)造性開展工作，真正讓黨中央決策部署落地見效，堅決克服空喊口號、機械執(zhí)行、消極應付等不良傾向?！?023年3月，李強總理在出席記者會談到政府自身建設時強調要提高創(chuàng)造性執(zhí)行能力。創(chuàng)造性執(zhí)行能力概念一經提出，備受理論界和社會關注。什么是創(chuàng)造性執(zhí)行能力？提高創(chuàng)造性執(zhí)行能力面臨哪些問題？如何提高創(chuàng)造性執(zhí)行能力？運用公共管理學科基本理論，結合政府執(zhí)行能力建設實際，本文嘗試對提高創(chuàng)造性執(zhí)行能力進行初步分析與思考。

一、創(chuàng)造性執(zhí)行能力是政府執(zhí)行力建設的高級形態(tài)

任何組織的發(fā)展都離不開強有力的執(zhí)行。公共組織（黨政機關、事業(yè)單位、社會組織等）、企業(yè)組織通過科學決策確定目標任務后，高效的執(zhí)行是目標任務落地的關鍵。執(zhí)行力是組織實現(xiàn)決策目標、完成任務的能力。創(chuàng)造性執(zhí)行能力（簡稱創(chuàng)造性執(zhí)行力）就是在行政執(zhí)行、政策執(zhí)行、制度執(zhí)行等公共執(zhí)行過程中，執(zhí)行者充分發(fā)揮主觀能動性，創(chuàng)造性地把目標任務轉化為執(zhí)行行動的能力。不同于一般性的執(zhí)行能力，創(chuàng)造性執(zhí)行力是政府執(zhí)行力建設的高級形態(tài)，具有事半功倍的高效執(zhí)行屬性。

創(chuàng)造性執(zhí)行力是主動作為的積極執(zhí)行。執(zhí)行者的執(zhí)行心態(tài)直接影響執(zhí)行效果。積極的執(zhí)行心態(tài)是創(chuàng)造性執(zhí)行的起點和基礎。積極的執(zhí)行心態(tài)產生積極的執(zhí)行效果；消極的執(zhí)行心態(tài)勢必會滋生象征性執(zhí)行、拖延執(zhí)行等低效執(zhí)行現(xiàn)象。創(chuàng)造性內在蘊含積極性、主動性，創(chuàng)造性執(zhí)行蘊含的內在屬性也是執(zhí)行者內在的執(zhí)行積極性與主動性。這就要求執(zhí)行者在執(zhí)行過程中積極擔當、勇于作為，主動發(fā)現(xiàn)和解決執(zhí)行面臨的問題。當前，一些領導干部在執(zhí)行上被動執(zhí)行多、主動執(zhí)行少；被動應付多、主動創(chuàng)新少，推進創(chuàng)造性執(zhí)行的積極性、主動性相對不足。從創(chuàng)造性執(zhí)行的主動性屬性看，提高創(chuàng)造性執(zhí)行力要求執(zhí)行者在執(zhí)行心態(tài)上強化自動自覺，提高執(zhí)行的積極性和主動性，變被動執(zhí)行為積極主動執(zhí)行。

創(chuàng)造性執(zhí)行力是強調結果導向的落地執(zhí)行。過程與結果是評價管理活動、執(zhí)行活動的兩個基本理論維度。創(chuàng)造性的執(zhí)行，究竟是強調過程導向還是結果導向？過程導向視角下，組織執(zhí)行力建設比較重視過程控制，要求執(zhí)行者嚴格按照決策方案實施。結果導向視角下，組織執(zhí)行力建設重視結果評價，即在既定決策目標任務之下，給予執(zhí)行者一定的執(zhí)行空間，最終以執(zhí)行績效評價執(zhí)行活動。創(chuàng)造性執(zhí)行力要求執(zhí)行產生“執(zhí)行力”，明顯體現(xiàn)出更加注重結果導向的屬性。鄧小平曾指出：“領導干部的責任，就是要把中央的指示，上級的指示和本單位的實際情況結合起來，解決問題，不能當‘收發(fā)室’，簡單地照抄照轉?！碑斍埃恍╊I導干部對于執(zhí)行活動過于強調過程控制。過程控制執(zhí)行模式與形式主義、官僚主義疊加后，必然容易產生以文件落實文件、以會議落實會議等重形式、輕效果的低效執(zhí)行現(xiàn)象。從結果導向屬性看，提高創(chuàng)造性執(zhí)行力要求執(zhí)行者圍繞戰(zhàn)略目標，不循規(guī)蹈矩、不當“收發(fā)室”，創(chuàng)新執(zhí)行方法與路徑，注重執(zhí)行結果與落地效果。

創(chuàng)造性執(zhí)行力是結合實際的科學執(zhí)行。在任何的大型組織中，執(zhí)行目標的層次性、執(zhí)行對象情況的差異性、執(zhí)行環(huán)境的動態(tài)性等因素決定了執(zhí)行活動需要正確處理普遍性與特殊性之間的關系。執(zhí)行活動只有通過科學的執(zhí)行轉化，才能有效實現(xiàn)上級執(zhí)行要求的本地化、具體化。尤其是在大型組織中，執(zhí)行轉化的缺失容易讓好的政策、決策陷入機械式執(zhí)行困境。機械式執(zhí)行雖然表面上體現(xiàn)和落實了執(zhí)行要求，但其過度強調執(zhí)行的普遍性，忽視了執(zhí)行的特殊性，不適合大規(guī)模、超大規(guī)模治理體系的高效科學執(zhí)行。作為超大規(guī)模國家，我國許多政府執(zhí)行活動都具有跨層級、跨領域、跨地區(qū)的復雜特征?？鐚蛹?、跨領域、跨地區(qū)存在的信息不對稱、情況差異等因素決定著創(chuàng)造性執(zhí)行活動必須更加注重處理好普遍性和特殊性的關系。當前，一些領導干部對上級的普遍性政策要求消化吸收不足，照本宣科式、教條主義式、“一刀切”式等非科學化執(zhí)行現(xiàn)象時有發(fā)生。從創(chuàng)造性執(zhí)行需要結合實際的屬性看，推進創(chuàng)造性執(zhí)行要求執(zhí)行活動緊密結合本地區(qū)、本部門實際，以具體性、科學性體現(xiàn)創(chuàng)造性，讓執(zhí)行更接“地氣”。

創(chuàng)造性執(zhí)行力是不偏向、不走樣的執(zhí)行。高效的執(zhí)行活動需要正確處理原則性與靈活性的關系，在原則性下體現(xiàn)靈活性、靈活性中堅持原則性。創(chuàng)造性執(zhí)行力雖然強調執(zhí)行過程和方式的創(chuàng)造性、靈活性，但從根本上維護和體現(xiàn)原則性、確保執(zhí)行不出偏差、不走樣是創(chuàng)造性執(zhí)行能力的核心追求。從這個角度上看，創(chuàng)造性執(zhí)行力屬于堅決執(zhí)行、有效執(zhí)行的理論范疇，偏向、走樣的執(zhí)行不是創(chuàng)造性執(zhí)行。因此，提高創(chuàng)造性執(zhí)行力必須始終體現(xiàn)原則性，否則就容易跑偏走樣成為變通性執(zhí)行，陷入“上有政策、下有對策”的執(zhí)行困境。創(chuàng)造性執(zhí)行力如缺乏原則性就容易成為執(zhí)行打折扣、搞變通的代名詞。

創(chuàng)造性執(zhí)行力是追求效率的高效執(zhí)行。與非創(chuàng)造性執(zhí)行活動相比，創(chuàng)造性執(zhí)行還體現(xiàn)為執(zhí)行具備高效率特征。從執(zhí)行效率上看，創(chuàng)造性執(zhí)行力屬于執(zhí)行活動中效率最高的形態(tài)。第一，從時間效率看，創(chuàng)造性執(zhí)行力要確保及時執(zhí)行。沒有高效率就沒有創(chuàng)造性執(zhí)行力，低效的拖延執(zhí)行顯然不是創(chuàng)造性執(zhí)行。提高創(chuàng)造性執(zhí)行力要求改變執(zhí)行“躺平”心態(tài)，樹立“今天再晚也是早、明天再早也是晚”的理念，大力發(fā)揚“馬上就辦”的精神，強化執(zhí)行速度、加快落實節(jié)奏，確保創(chuàng)造性執(zhí)行力等于高效執(zhí)行力。第二，從投入產出效率看，創(chuàng)造性執(zhí)行需要追求低投入、高產出，實現(xiàn)執(zhí)行效率（產出與投入之比）的最大化。馬克思“廉價政府”理論主張政府建設既要確保政府廉潔，也要降低和控制行政成本。提高創(chuàng)造性執(zhí)行力，要求執(zhí)行者在創(chuàng)造性執(zhí)行過程中增強執(zhí)行成本意識、廉潔意識，防控行政執(zhí)行過程可能發(fā)生的貪腐風險、行政權力異化風險，避免執(zhí)行“亂作為”造成的行政資源浪費。

二、提高創(chuàng)造性執(zhí)行能力面臨的主要問題

適用創(chuàng)造性執(zhí)行的應用場景模糊。原則性與靈活性是創(chuàng)造性執(zhí)行面臨的一對基本矛盾。創(chuàng)造性執(zhí)行并非突破原則性的政策變通，而是在遵循原則性基礎上的靈活性執(zhí)行。哪些事項、符合哪些條件、哪些情景是遵循原則性基礎上的靈活性執(zhí)行？弄清這些問題是推進創(chuàng)造性執(zhí)行的前提條件。在我國全面建設社會主義現(xiàn)代化國家進程中，執(zhí)行活動類型多樣、范圍廣泛，執(zhí)行對原則性、靈活性要求也各異。總體來看，在全面從嚴治黨和建設法治政府的背景下，強調原則性，確保嚴格執(zhí)行、從嚴執(zhí)行是當前政府執(zhí)行的總基調。分領域看，原則性與靈活性的側重點也存在領域差異。區(qū)別于政治領域的執(zhí)行活動，經濟社會發(fā)展領域的執(zhí)行活動應該體現(xiàn)更強的靈活性。但是，一些地方和部門把嚴的基調簡單泛化為所有領域執(zhí)行活動照搬照抄，甚至在各層級搞執(zhí)行“上下一般粗”，創(chuàng)造性執(zhí)行的領域和層級應用場景出現(xiàn)模糊，創(chuàng)造性執(zhí)行行為的操作和應用空間不明確。

技術判斷優(yōu)先的工作慣性制約創(chuàng)造性執(zhí)行。

李強總理指出：“各級政府部門和公務人員，都要有服務意識、發(fā)展意識，特別是在履行審批、管理職能時，不能光踩剎車、不踩油門；不能盡設路障、不設路標；凡事要多作‘應不應該辦’的價值判斷，不能簡單地只作‘可不可以辦’的技術判斷?！币詢r值判斷與技術判斷為代表的“兩個判斷”是政府工作人員、公共管理者做到高效執(zhí)行、創(chuàng)造性執(zhí)行的基本要素。管理學理論也認為：在組織向目標邁進的初期，管理與決策主要以事實判斷為主；隨著組織逐步向最終的目標逼近，管理與決策的事實判斷比重會越來越小、價值判斷比重會越來越大。結合當前我國現(xiàn)代化建設和政府治理現(xiàn)代化建設實際看，我國已實現(xiàn)第一個百年目標，正邁向實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的新征程，價值判斷在政府執(zhí)行中的比重必然會越來越大。當前，地方和基層政府一些工作人員在執(zhí)行過程中過多強調法律、經濟、規(guī)劃等技術判斷，執(zhí)行活動的價值判斷相對不足，個體執(zhí)行能力沒能更好地轉化成創(chuàng)造性執(zhí)行力。之所以產生技術判斷優(yōu)先于價值判斷的非創(chuàng)造性執(zhí)行，主要原因有：執(zhí)行人員存在對以往“以技術判斷為主”執(zhí)行的習慣性“路徑依賴”，缺乏對執(zhí)行事項的分類對待、時間性的動態(tài)區(qū)分；審批與監(jiān)管流程設計過程側重于技術鏈條、技術把關，缺少體現(xiàn)價值判斷的鏈條和環(huán)節(jié)設計；配套機制不完善，存在創(chuàng)造性執(zhí)行的激勵不相容現(xiàn)象。比如，執(zhí)行人員的創(chuàng)造性執(zhí)行行為供給與機構整體的創(chuàng)造性執(zhí)行需求存在激勵不相容；下級執(zhí)行人員的創(chuàng)造性執(zhí)行行為供給與上級的創(chuàng)造性執(zhí)行需求存在激勵不相容等。

實施創(chuàng)造性執(zhí)行的方法與能力相對欠缺。毛澤東談到工作任務與工作方法的關系時曾指出：“我們不但要提出任務，而且要解決完成任務的方法問題。我們的任務是過河，但是沒有橋或沒有船就不能過。不解決橋或船的問題，過河就是一句空話。不解決方法問題，任務也只是瞎說一頓?！狈椒ㄊ莿?chuàng)造性執(zhí)行實現(xiàn)的關鍵要素。沒有創(chuàng)造性的方法，就沒有創(chuàng)造性執(zhí)行力。面對經濟社會發(fā)展新情況新問題，一些政府工作人員面臨本領恐慌，陷入“老辦法不管用、新辦法不會用、硬辦法不敢用、軟辦法不頂用”的困境，實施創(chuàng)造性執(zhí)行的方法與能力缺乏。習近平總書記在中央黨校建校90周年慶祝大會暨2023年春季學期開學典禮上的講話中指出：“現(xiàn)在的領導干部學歷都比較高，很多人有博士、碩士學位，但仍然存在‘本領恐慌’、能力不足的問題?！币恍╊I導干部在官僚主義、形式主義的影響下，片面套用上級文件、上級會議、上級講話，“只唯上不唯實”，欠缺緊密聯(lián)系實際的創(chuàng)造性執(zhí)行能力。比如，一些地方監(jiān)管部門習慣“以罰代管”“罰而不管”“一罰了之”，對傳統(tǒng)的處罰手段有高度的管理依賴，缺乏處罰之外的現(xiàn)代監(jiān)管方法和機制。

推進創(chuàng)造性執(zhí)行的配套機制不健全。完整的治理體系和執(zhí)行體系是一個包含決策者、執(zhí)行者、監(jiān)督者在內的復雜系統(tǒng)。在執(zhí)行系統(tǒng)中，創(chuàng)造性執(zhí)行力的生成不僅受到執(zhí)行者自身因素的影響，還更大程度上受到來自決策系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)等外在機制的影響與制約。創(chuàng)造性執(zhí)行行為缺少的機制性根源是存在執(zhí)行的激勵不相容。特別是，監(jiān)督與問責機制、績效管理機制從負向激勵、正向激勵兩個向度影響著基層一線工作人員的創(chuàng)造性執(zhí)行活動。從監(jiān)督問責的負向激勵看，問責泛化、濫用現(xiàn)象，抑制了基層一線人員進行創(chuàng)造性執(zhí)行行為的積極性。一些基層干部出于“多一事不如少一事”“少干事少出事”的心理，選擇機械式執(zhí)行而非創(chuàng)造性執(zhí)行，規(guī)避執(zhí)行責任與風險，不敢進行創(chuàng)造性執(zhí)行。從績效管理的正向激勵看，創(chuàng)造性執(zhí)行的激勵機制欠缺，“干多干少一個樣、干好干壞一個樣”，基層一線人員靈活機動地推進創(chuàng)造性執(zhí)行的內在驅動力不足。

三、提高創(chuàng)造性執(zhí)行能力的主要路徑

從長遠看，加強政府創(chuàng)造性執(zhí)行能力建設是我國推進中國式現(xiàn)代化建設、把國家制度優(yōu)勢加速轉化為治理效能的重要路徑之一。改革開放初期，創(chuàng)造性執(zhí)行概念在地方改革實踐中被提出和運用，有效促進了改革開放的順利起步。當前，我國正處在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的開局起步階段，作為關鍵少數(shù)，領導干部創(chuàng)造性執(zhí)行能力的提高必將進一步促進中國式現(xiàn)代化建設的加速起步和快速推進。從近期看，提高創(chuàng)造性執(zhí)行能力是提振經濟、釋放發(fā)展紅利的重要舉措，也是加強政府自身建設、推進政府職能轉變的重要舉措。提高創(chuàng)造性執(zhí)行能力也是政府能力建設的重要內容之一。提高創(chuàng)造性執(zhí)行能力為政府工作人員解決“本領恐慌”問題、加強能力建設提供了新的路徑。

明晰創(chuàng)造性執(zhí)行的應用場景與范圍。第一，采用排除法，明確不能進行創(chuàng)造性執(zhí)行的事項、條件。政策制定者在制定政策時，明確執(zhí)行的紅線和禁區(qū)。比如，列出禁止性執(zhí)行形態(tài)、執(zhí)行條件等；在此之外的空間與范圍內，推進創(chuàng)造性執(zhí)行、執(zhí)行創(chuàng)新，最大限度地用足用好政策紅利。第二，采用直接列舉法，明確可以進行創(chuàng)造性執(zhí)行的政策事項。比如，在一些適合進行創(chuàng)造性執(zhí)行的經濟發(fā)展、社會服務領域，可以在文件開頭明確支持地方可以“創(chuàng)造性貫徹執(zhí)行”。對于一些尚無法律法規(guī)依據(jù)的新興業(yè)態(tài)，可以明確支持行業(yè)與地方創(chuàng)造性地開展審批與監(jiān)管活動。第三，采用案例法，明確支持和鼓勵開展創(chuàng)造性執(zhí)行的情景。采用監(jiān)督執(zhí)紀中的典型案例列舉法，對地方和行業(yè)創(chuàng)造性執(zhí)行的典型案例進行正面肯定和推廣，推進創(chuàng)造性執(zhí)行應用情景的具象化。第四，在元政策、基本政策和具體政策的制定中，為創(chuàng)造性執(zhí)行創(chuàng)設空間。作為超大規(guī)模國家，我國各地區(qū)各部門的情況具有較大的差異性、較強的多樣性。元政策、基本政策和具體政策的制定既要創(chuàng)設原則性“剛性”要求，也要為創(chuàng)造性執(zhí)行留有靈活性的空間。

強化價值優(yōu)先理念、創(chuàng)造性執(zhí)行能力建設。首先，從優(yōu)化價值判斷、技術判斷著手，強化價值判斷的優(yōu)先性，重塑價值理念。重點加強對履行審批、管理職能領域工作人員的價值理念教育培訓，強化其以人民為中心的價值立場。其次，加強政府工作人員尤其是基層一線人員的創(chuàng)造性執(zhí)行能力建設。創(chuàng)造性執(zhí)行能力是一種高水平專業(yè)化的執(zhí)行能力。什么時候、在哪里設路障、設路標，什么時候踩剎車、踩油門，都需要個體進行科學研判，必須加強政府工作人員創(chuàng)造性執(zhí)行能力，實現(xiàn)個體創(chuàng)造性執(zhí)行行為與經濟社會發(fā)展創(chuàng)造性執(zhí)行需求的精準匹配。堅持以結果為導向，把公務員創(chuàng)造性執(zhí)行能力納入公務員通用能力框架進行考評與管理，引導公務員提高創(chuàng)造性執(zhí)行能力。再次，優(yōu)化流程設計、制度設計，提高價值判斷在審批、管理中的權重、次序，確保價值判斷優(yōu)先在流程設計、制度設計的全鏈條中有所體現(xiàn)。

優(yōu)化推進創(chuàng)造性執(zhí)行的方法。第一，加強調查研究，從基層實踐中總結、提煉創(chuàng)造性執(zhí)行方法?！爸萋┱咴谟钕?，知政失者在草野?！碧岣邉?chuàng)造性執(zhí)行能力要深入基層，從基層實踐中了解真問題、尋找有效辦法。第二，在政策執(zhí)行、行政執(zhí)行中加強改革創(chuàng)新試點，從局部試點中尋找創(chuàng)造性執(zhí)行方法。改革開放以來的摸著石頭過河的改革方法論表明，局部改革試點地區(qū)往往具備更多的創(chuàng)造性執(zhí)行方法。創(chuàng)造性執(zhí)行本質上是分權型執(zhí)行模式。改革創(chuàng)新試點也具備局部分權型屬性，有利于為地方創(chuàng)造性執(zhí)行、推進改革創(chuàng)新賦權，為全面推廣式執(zhí)行提供經驗。第三，強化市場化、社會化協(xié)同，從市場與社會中尋找創(chuàng)造性執(zhí)行方法。除政府以外，市場和社會是現(xiàn)代配置資源的重要機制。提高創(chuàng)造性執(zhí)行力，也需要運用市場化機制、社會化機制，進一步豐富政府的執(zhí)行方法和放大政府的執(zhí)行效能。比如，政府依托科學民主依法決策機制，建立向企業(yè)、向社會征集各類執(zhí)行問題、執(zhí)行建議的機制，集思廣益推進創(chuàng)造性執(zhí)行。第四，運用數(shù)字化技術和方法，促進創(chuàng)造性執(zhí)行。數(shù)字化、智能化技術為行政執(zhí)行提供了更為精準、更為全面的執(zhí)行信息。在數(shù)字社會、數(shù)字經濟和數(shù)字政府建設中，應積極運用數(shù)字化技術，加強執(zhí)行信息的精準化推送、智能化識別和分析，實現(xiàn)創(chuàng)造性執(zhí)行的數(shù)字賦能。

健全促進創(chuàng)造性執(zhí)行的激勵約束機制。一方面，從負向的激勵角度看，要完善執(zhí)行相關的問責與監(jiān)督機制，為個體創(chuàng)造性執(zhí)行行為“松綁”，鼓勵基層通過創(chuàng)造性執(zhí)行把政策用好、用活。建議重點在行政審批、政府監(jiān)管領域，由紀委監(jiān)委牽頭，建立健全盡職免責機制、建立健全真正落地的容錯機制。在全鏈條、全流程的問責實踐中，要推進精準化問責，避免問責泛化可能引發(fā)的避責“躺平”行為。另一方面，從正向的激勵機制角度看，要完善績效管理機制。堅持“以結果論英雄”，把執(zhí)行效能作為評價執(zhí)行的標準，提高執(zhí)行績效評價的激勵力度，調動基層推進創(chuàng)造性執(zhí)行的積極性與主動性。對于專項的重大執(zhí)行任務，對地方和行業(yè)探索建立“賽馬”機制、揭榜掛帥機制，對創(chuàng)造性執(zhí)行成果進行專項激勵。比如，2022年，浙江省為激勵各地擴大有效投資，建立全省投資“賽馬”激勵機制，對于執(zhí)行優(yōu)秀的地區(qū)，不僅獎勵建設用地指標，還引入優(yōu)先安排產業(yè)基金、地方政府專項債券等政策激勵，有效調動了基層擴大投資執(zhí)行的積極性、主動性。應在建立健全執(zhí)行績效評估機制的基礎上，針對執(zhí)行機構、執(zhí)行人員分別建立創(chuàng)造性執(zhí)行的績效激勵機制。從財政預算激勵、人員晉升激勵、榮譽獎勵激勵（設立創(chuàng)造性執(zhí)行力的年度獎勵）等多個角度，優(yōu)化政府績效管理制度，對工作中“真正有創(chuàng)造力的執(zhí)行者”進行績效激勵，實現(xiàn)執(zhí)行主體實施創(chuàng)造性執(zhí)行的激勵相容，進一步調動政府工作人員開展創(chuàng)造性執(zhí)行的積極性與主動性。