秦鵬 王宗德

摘 要：基于營商環(huán)境優(yōu)化語境，運用企業(yè)生命周期理論，考量企業(yè)用地制度。結果顯示，經(jīng)由企業(yè)入駐、擴張、縮減與退出的企業(yè)生命周期階段，土地供應和出讓方式適應性不足，企業(yè)用地審批程序冗余，土地收儲主體與機制單一，土地回收效率不高，退地激勵與退地凈地機制有待完善。鑒于此，應結合企業(yè)生命周期階段、企業(yè)行業(yè)屬性和土地需求差異，立足于降成本、促平等、增效率的目標，圍繞創(chuàng)新土地出讓方式、保障中小企業(yè)用地制度傾斜供給、提升用地審批與土地收放效率等方面，切實提高企業(yè)土地要素保障水平。

關鍵詞： 企業(yè)生命周期；營商環(huán)境；土地制度

中圖分類號：F427；F301．2 ??文獻標識碼： A ???文章編號：1003-7217（2023）04-0106-08

一、引 言

營造國際一流營商環(huán)境的政策目標對推進營商環(huán)境便利化提出了要求。營商環(huán)境便利化一方面指經(jīng)濟效率的提升，通過深化“放管服”與推進供給側結構性改革[1]來提高營商效率、優(yōu)化營商資源供給；另一方面指企業(yè)獲得服務的便利化，覆蓋企業(yè)開辦、經(jīng)營、納稅、執(zhí)行合約與關閉全過程[2]。土地作為營商資源供給的核心內容，是企業(yè)生產經(jīng)營的空間基礎與重要成本要素，圍繞企業(yè)由生到死全過程、優(yōu)化土地資源供給事關營商環(huán)境整體建設水平。黨的二十大報告指出：“構建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系。完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎制度，優(yōu)化營商環(huán)境?！痹谛聲r代背景下，土地要素的市場化改革對于建立高標準市場體系、支持企業(yè)發(fā)展、改善營商環(huán)境具有典型意義。因此，如何通過覆蓋企業(yè)生命周期的土地制度改革來推動營商環(huán)境優(yōu)化，是新形勢下土地制度改革的重要命題。

學界研究企業(yè)用地制度改革主要圍繞三個方面展開。其一，營商環(huán)境與企業(yè)生命周期。營商環(huán)境是企業(yè)等市場主體開展經(jīng)濟活動的范疇，企業(yè)是評價營商環(huán)境的當然標準，企業(yè)生命周期理論為企業(yè)生命全過程內營商環(huán)境的優(yōu)化點提供了視角。企業(yè)生命周期圍繞企業(yè)開辦、獲得土地、獲得貸款、日常運行與環(huán)境安全五個方面展開，以企業(yè)生命周期為指標可以界定衡量城市營商環(huán)境[3]；同時，通過目標規(guī)劃、策略措施等環(huán)境政策工具的使用，可以間接影響產業(yè)信貸、融資、租稅、法規(guī)，或采取政策性措施等手段，進而培育適宜企業(yè)生存的環(huán)境和推動營商環(huán)境優(yōu)化[4]。因此，在企業(yè)生命的不同階段，需要不同的管理方法與制度手段[5]；而營商環(huán)境優(yōu)化所需要的制度手段主要用于削減制度性交易成本、服務企業(yè)需求[6]。其二，企業(yè)生命周期與土地制度。優(yōu)化企業(yè)用地制度有助于削減制度性成本、鼓勵企業(yè)入園與改善營商環(huán)境。企業(yè)用地制度包括土地供應制度、用途管制制度、收儲與稅費制度等，子制度均有改進空間[7]；如從完善與創(chuàng)新土地招拍掛出讓方式的角度分析土地供應制度[8]；梳理我國用地管制審批制度現(xiàn)狀，提出建設用地報批增加次數(shù)、清存量與提高供地率的方法[9]；圍繞企業(yè)初創(chuàng)期、成長期、成熟期與衰亡期的周期律，分析不同階段企業(yè)對土地的不同需求，指出在土地剛性供給、彈性出讓、規(guī)劃編制、退地收儲等方面革新[10]；結合生存分析法估算不同行業(yè)企業(yè)平均生命周期，并以此為依據(jù)提出土地出讓的彈性年期[11]；等等。其三，營商環(huán)境和土地制度。土地制度的改革和營商環(huán)境的優(yōu)化有著正向關聯(lián)關系。第一，土地市場化機制改革能夠改善要素市場扭曲，增加企業(yè)融資可能性，緩解企業(yè)融資約束[12]；第二，土地制度改革可有效提高地方政府土地融資收入，地方政府土地融資收入的增加會顯著提高地方道路、通信、電力等公共物品的供給率[13]，提高區(qū)域技術創(chuàng)新水平，從而促進創(chuàng)新資源的區(qū)域集聚和優(yōu)化營商環(huán)境[14]。

學界研究顯示，營商環(huán)境、企業(yè)生命周期、土地制度幾個命題之間均存在研究上的關聯(lián)關系，營商環(huán)境優(yōu)化語境下，土地制度在企業(yè)不同發(fā)展階段如何變通改革，是值得深入探討的問題。本文基于企業(yè)生命周期理論，厘清制度改革的重點任務、問題現(xiàn)狀以及創(chuàng)新路徑，提出營商環(huán)境優(yōu)化語境下企業(yè)用地制度的改進建議。

二、企業(yè)生命周期理論背景下企業(yè)用地制度的框架闡釋

（一）企業(yè)生命周期理論和企業(yè)用地階段

生命周期的概念最早來自樸素自然哲學思想，它是指事物由生到死的全過程。在社會經(jīng)濟與制度研究的過程中，生命周期為衡量時間線下經(jīng)濟社會制度的變遷與興衰演變提供了良好的視角，產品、行業(yè)、企業(yè)生命周期等概念應運而生。

學界對企業(yè)生命周期的理論界定存在爭議。目前比較權威的是生命周期階段理論，該理論認為企業(yè)生命周期是一個階段論的理論命題，其將企業(yè)的生存和發(fā)展視為具有若干階段的連續(xù)過程[15]。具言之，即企業(yè)由生到死經(jīng)歷孕育期、求生存期、高速成長期、成熟期、衰退期與消亡期六個階段[16]。企業(yè)在每一階段都有不同的發(fā)展特征與制度需求。相應地，企業(yè)治理問題也應該圍繞生命周期階段而展開。與六階段相對應，企業(yè)在不同階段的用地行為也會發(fā)生一定的變化：在孕育期與求生存期內企業(yè)既有旺盛的發(fā)展需求，也深受融資限制的影響。此時，企業(yè)既要購置足夠的土地要素來滿足其發(fā)展需求，也要降低其土地購買成本。在高速成長期與成熟期內企業(yè)受到的融資限制較少，企業(yè)也更傾向于鞏固產品市場地位和擴大產品市場規(guī)模。此時，企業(yè)固定資產購置擴張，用地需求逐步擴大。在衰退期內企業(yè)創(chuàng)新能力下降、產品能力降低[17]，此時企業(yè)穩(wěn)固資金需求凸顯、用地縮減直至消亡期企業(yè)退地注銷。不難看出，如何使企業(yè)“從搖籃到墳墓”均不被土地要素束牢，即是企業(yè)用地制度研究的核心問題。因而在制度梳理中，本文選擇了包括企業(yè)購地入駐、用地擴張、用地縮減與用地退出在內的生命周期階段理論視角。

（二）企業(yè)用地制度的內容闡釋

營商環(huán)境優(yōu)化語境下強化企業(yè)用地要素保障是新近國家和地方政策的主要走向。比如甘肅省2021年3月發(fā)布的《關于強化土地要素保障持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的若干措施》，明確了“合理確定土地供應方式”“土地征收成片開發(fā)”“歷史遺留用地問題化解”等多項舉措；河北省2022年6月發(fā)布的《關于支持企業(yè)高質量發(fā)展十條用地政策措施》，明確了“實行靈活的土地供應方式”“簡化項目用地審批”“長期租賃、先租后讓”等彈性供地舉措。相關政策表明在土地初始供應、企業(yè)新改擴建設項目增加土地供應、企業(yè)生產經(jīng)營縮減減少土地供應以及企業(yè)退出騰退土地等階段實施企業(yè)服務便利政策、助企紓困的重要價值。具體來說，就制度改革需求而言，在企業(yè)購地入駐階段，土地供應制度選擇招拍掛抑或先租后讓、彈性出讓，供地方式的選擇與供地期限關系到企業(yè)獲得土地的便利水平與用地成本的走向。之后企業(yè)面臨用地審批的問題?！坝玫仉y、批地慢”制約企業(yè)的入園效率與生產經(jīng)營信心，也是營商環(huán)境“放管服”的邏輯起點。在企業(yè)用地擴張階段，企業(yè)生產經(jīng)營規(guī)模擴大可能需要擴展土地空間與改變土地用途。隨著企業(yè)在經(jīng)營擴張期內經(jīng)營項目類別的轉向，土地用途改變的審批環(huán)節(jié)、條件以及效率是擴張期用地審批制度的重要內容。在企業(yè)用地縮減階段，企業(yè)衰退期內廠區(qū)規(guī)?？s減導致企業(yè)用地縮減，已登記用地的實際使用率下滑，建設用地閑置成為主要現(xiàn)象。企業(yè)須轉讓或出讓土地以獲取租金緩解生產經(jīng)營壓力。企業(yè)可對已購閑置地騰退，園區(qū)管委會與土地行政機關利用土地收儲制度將騰退地分配給其他企業(yè)。土地收儲機制的優(yōu)化有助于園區(qū)存量土地在不同企業(yè)間的盤活利用。在企業(yè)用地退出階段，在企業(yè)經(jīng)營類別不符合園區(qū)規(guī)劃或因高耗能、重污染等原因須退出園區(qū)土地的情況下，一方面，退地激勵制度通過退地獎勵與搬遷補償對違規(guī)企業(yè)勸退；另一方面，退地凈地制度對企業(yè)退出后的土地完整程度提出了要求，退地凈地是園區(qū)土地再出讓的先決條件。

綜上，企業(yè)生命周期理論背景下企業(yè)用地制度包括土地供應、用地審批、土地收儲以及退地激勵與凈地等內容。企業(yè)用地制度的展開邏輯如圖1所示。

三、周期視角下企業(yè)用地制度的實踐考量與問題分析 ?（一）企業(yè)入駐：土地供應方面年期出讓制彈性不足，租讓結合供地模式限制企業(yè)土地權利

企業(yè)入駐階段獲得土地，目前探索通過彈性出讓年期，采用先租后讓、租讓結合、長期租賃的供地方式靈活向企業(yè)供地，滿足企業(yè)用地的多元需求。

就供地期限而言，在工業(yè)用地出讓五十年年限內，通過彈性出讓年期對企業(yè)實際用地年限進行調配，但該制度仍適應性不足：一方面，彈性年限出讓覆蓋面不足。受制于地方差異化發(fā)展水平與經(jīng)濟下行壓力，可能影響地方土地財政收入的彈性年限出讓制僅是地方試點的一種方案，彈性年限出讓制度未在全國鋪展。這意味著絕大部分地區(qū)仍遵循工業(yè)用地五十年出讓期限且大多按照最高年限出讓。另一方面，彈性出讓年限未調研企業(yè)實際生命周期。政策梳理表明，地方政策對彈性年限出讓的預期在20—30年間，然而這一時間段的確立依據(jù)存疑。結合學者利用技術工具測算的制造業(yè)、零售業(yè)等不同行業(yè)企業(yè)生命周期[18]，企業(yè)生命周期隨著行業(yè)、區(qū)域選擇以及經(jīng)濟背景的不同，自5年到60年分布不均。原國家工商總局的調研數(shù)據(jù)也證明了這一結論①。因而，20—30年彈性出讓期似乎只是在上限方面縮短了50年出讓期，未考慮不同行業(yè)企業(yè)生命周期的差異情況。尤其是在小微企業(yè)生命周期短促的現(xiàn)實背景下，彈性出讓年限20年仍是過高水平，供地期限與企業(yè)生命周期不吻合，增耗企業(yè)成本。

就供地方式而言，先租后讓、租讓結合、長期租賃的方式限制了企業(yè)利用與獲得土地的權利：第一，承租人對租賃物沒有抵押的權利。租賃式供地使企業(yè)無法獲得完整的土地使用權，企業(yè)無法通過土地抵押融資來獲得資金、擴大生產經(jīng)營規(guī)模，土地僅能用作承載生產工具的靜態(tài)要素。第二，先行租賃增加了企業(yè)通過出讓方式獲得土地的變數(shù)。從“先租”到“后讓”依靠租賃合同履約情況來實現(xiàn)，即當企業(yè)將租賃合同條款履行完畢時，才可以通過出讓方式獲得土地。租賃合同約定條件一般包括建設時間、投資強度、產值、稅收等，對企業(yè)而言達成合同約定條件存在極大不確定性。第三，在供地面向上，中小企業(yè)獲得土地門檻較高。地方在招商引資中偏重招大商，園區(qū)對中小企業(yè)土地需求承接不足。園區(qū)引資的指標門檻與上述租賃合同內容一致，即選擇投資強度、產值與稅收等指標對入駐企業(yè)進行篩選，在入駐門檻較高[19]的情況下，中小企業(yè)難以企及②。另外，園區(qū)引資秉持“同等占地選大商，同等產值選小商”的原則，中小企業(yè)在入駐前期隨著生產設備鋪陳與生產經(jīng)營擴張，其占地面積往往與大企業(yè)相差無幾。利益權衡下土地優(yōu)惠偏向優(yōu)先供給大商，對中小企業(yè)關注不足。

（二）企業(yè)入駐到擴張：企業(yè)用地審批制在預審、正審以及土改批方面存在流程冗余的現(xiàn)象

在企業(yè)入駐與擴張期內，原始地與增量地“用地難、批地慢”是目前制約企業(yè)發(fā)展的首位問題。這一問題的出現(xiàn)主要基于如下幾個原因：

第一，用地預審鉗制審批效率提升。在土地規(guī)劃期內，地方存在不按規(guī)劃引導選址、征地工作管理不規(guī)范等用地前期問題，這些問題的解決希冀于企業(yè)獲得土地時嚴格的預先審查。中國2016年用地預審制度改革壓縮了預審內容與范圍[20]，但依據(jù)原國土資源部《建設項目用地預審管理辦法》第十二條等規(guī)定，目前實踐中企業(yè)用地仍須向土地審批機關提供耕地與征地補償證明、地質災害評估、土地勘探證明等一系列材料來證明規(guī)劃、管理等各項事務的合法性，地方審批時限最高可延長至30個工作日。企業(yè)用地預審制度程序復雜、時限過長和手續(xù)繁多，都不利于提升企業(yè)的用地積極性。在營商環(huán)境便利化與行政“放管服”的背景下，預審制度仍有進一步壓縮的必要與可能。目前實踐中各地開始圍繞營商環(huán)境優(yōu)化推進預審制改革，如2019年河北省秦皇島市公布的《秦皇島市人民政府辦公室關于進一步規(guī)范土地管理優(yōu)化營商環(huán)境的實施意見》即圍繞“簡化預審申請材料、非新增建設用地不預審、壓縮審批時限”三方面提出了預審制改革要求，對提升用地審批效率意義重大。

第二，用地審批效率低下。批準用地涉及土地用途改變和權屬的改變，在審批制度設計上較為嚴格。目前報國務院批準的城市建設用地申報程序需經(jīng)由地市級國土資源部門預審、環(huán)保部門環(huán)評批復、發(fā)改部門立項批復以及規(guī)劃部門審批項目建設規(guī)劃與發(fā)放許可證后，當年年初向省政府報正式用地請示。省政府審查后，將全部地市用地方案匯總后統(tǒng)一報國土資源部。國土資源部審查后，當年中下旬批準農用地轉用和土地征收方案。如此流轉式審批，在橫向與縱向上均存在問題：一方面，對用地同一事項審批涉由國土、發(fā)改、規(guī)劃等多個橫向部門，滋生企業(yè)多頭報備、用地重復審批、多頭審查的堵點；另一方面，用地審批權的縱向分配未達最優(yōu)，通過用地審批權的下放來提升審批效率仍在實務探索中。目前企業(yè)入駐從提出用地申請到最終項目落地開工仍須經(jīng)過半年以上的時間。從營商效率的角度來看，用地審批流程煩瑣嚴重制約行政效率提升，導致企業(yè)入駐與經(jīng)營低效化。

第三，土地用途改變審批存在障礙。企業(yè)擴張期內改變生產方式與轉變土地用途很常見。土地使用者變更用途基本上需要重走上述用地審批流程，同時需要證明變更用途符合土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃。2019年《中華人民共和國土地管理法》第五十六條規(guī)定，城規(guī)區(qū)內改變國有土地建設用途的，應先經(jīng)有關城市規(guī)劃行政主管部門同意后再向國土部門報批。據(jù)此，企業(yè)需向國土部門及土地規(guī)劃部門申報土地控制性規(guī)劃審查，對于不符合總體規(guī)劃的土地用途改變申請，還涉及調整規(guī)劃、重新報批規(guī)劃等程序性問題。在營商環(huán)境便利化需求下這一審批制度對于園區(qū)企業(yè)不甚友好：實證結果表明，在營商環(huán)境諸要素中，企業(yè)對政府服務的及時性非常敏感，僅次于公平性、透明性與保護措施[21]。土改批流程復雜、耗時長、審批事項重復報批，無疑增加了企業(yè)的制度成本與時間成本，制約企業(yè)存量用地盤活與產業(yè)升級的效率。

（三）企業(yè)縮減：閑置土地收儲管理主體與運作形式單一，制約土地收放效率的提升

企業(yè)在縮減期內伴隨生產經(jīng)營規(guī)模的縮小，經(jīng)濟效益逐步下滑，企業(yè)閑置與空轉土地現(xiàn)象屢見不鮮。就政策文件梳理來說，企業(yè)閑置土地處置有三種思路：第一是在國土行政機關監(jiān)管下由企業(yè)盤活。如2019年《秦皇島市人民政府辦公室關于進一步規(guī)范土地管理優(yōu)化營商環(huán)境的實施意見》規(guī)定的“對土地使用權人未按出讓合同或劃撥決定書約定開發(fā)建設造成土地閑置的……按照相關規(guī)定處置……嚴格落實履約責任……”。第二是無法盤活的征收閑置費。如2012年原國土資源部《閑置土地處置辦法》第十四條關于土地閑置費征收的規(guī)定。第三是土地閑置回收。如2018年自然資源部發(fā)布的《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》指出，農用轉用或土地征收經(jīng)依法批準后，兩年內未用地或未實施征地補償安置方案的，有關批準文件自動失效；同時，對企業(yè)原因造成的閑置土地，要依法依規(guī)收繳土地閑置費或回收。

事實上，企業(yè)陷入縮減期不以主觀意志為轉移，在遭遇經(jīng)濟危機等不可抗力因素時，空講企業(yè)對已購土地的盤活沒有太大意義；同時，閑置費征收本質上是一種行政征收，目的是督促購地企業(yè)及時利用土地。在企業(yè)縮減期內，閑置費的征收只會片面加大企業(yè)經(jīng)濟負擔且無效于土地盤活，土地閑置仍是客觀事實。因此第一種與第二種思路無法在企業(yè)生命周期理論下獲得合理解釋。

第三種企業(yè)閑置土地回收的思路是通過土地收儲機制來盤活閑置土地。即結合建設用地二級市場供需，在符合規(guī)劃分割條件和規(guī)劃指標滿足的前提下，由土地行政機關將已購地企業(yè)空閑土地分割轉讓給園區(qū)認定的符合準入標準的其他企業(yè)。然而土地收儲機制也存在與企業(yè)土地需求不相適應的問題：第一，收儲機制管理主體單一。現(xiàn)行土地收儲機制管理主體為國土行政機關，園區(qū)管委會與企業(yè)代表等對土地需求較為敏感的主體無法參與其中。土地收儲與放出的時間、規(guī)模與價格決定權在行政機關，不利于市場配置土地資源。第二，收儲機制運作形式單一。低效土地大量閑置的一個重要原因是收儲的閑置土地無法通過多元的放出形式重回市場，即“收多放少”。上述彈性出讓、租讓結合的土地供應方式僅限土地初次轉讓，實踐中土地收儲后“放地”仍采用招拍掛的方式。而拍賣競價價格高與掛牌競價耗時長的固有缺陷，使得新進企業(yè)通過土地收儲獲得土地的成本上升與效率下降，加之用地審批流程在土地放出環(huán)節(jié)重走，影響營商環(huán)境效率與土地收儲機制實效。

（四）企業(yè)退出：退地激勵與凈地機制存在內容漏洞，影響低效企業(yè)退地與新產業(yè)入駐

低效企業(yè)退出園區(qū)有利于騰退土地、吸引優(yōu)良資本進駐與優(yōu)化園區(qū)營商環(huán)境。目前在退地機制上存在以下問題。

第一，激勵機制不足。營商環(huán)境優(yōu)化背景下，園區(qū)產業(yè)分塊規(guī)劃與產業(yè)換新升級提上日程，不符合園區(qū)規(guī)劃的企業(yè)以及產能落后的老舊大企業(yè)退出園區(qū)是必然趨勢。由此，建立監(jiān)管層面以“依法補償+退地獎勵”[22]為核心的退地激勵機制非常重要，實務問題也由此而來：從合同關系來看，園區(qū)要求不符合規(guī)劃與產能標準的企業(yè)退出，是土地合同簽訂時未預見的政策與市場環(huán)境變動，園區(qū)是單方終止土地合同的違約方，理應對終止合同承擔違約補償。實務中如《蘇州工業(yè)園區(qū)企業(yè)用地回購實施辦法》等地方政策文件確立的退地補償方案事實上應當理解為園區(qū)違約賠償方案，性質屬于“依法補償”，在此之外未見真正意義上的“退出獎勵”。況且在老舊企業(yè)折舊成本較高的情況下，“依法補償”資金能否滿足退地企業(yè)產業(yè)升級與異地搬遷的需要均有待觀察③。

第二，退地凈地方面監(jiān)管不足。土地作為企業(yè)生產經(jīng)營的基礎性要素，應保證企業(yè)獲批的土地可迅速投產建設、無須調查權屬負擔、無須平整與治理土地損傷[23]。因而凈地一方面指法律要素凈化，即土地權利清晰、土地負擔清零；另一方面指土地的自然要素凈化，退地時保護土地基礎設施、維持場地平整以及對土地污染進行治理。從這兩方面來講，凈地監(jiān)管存在不足：一是土地行政機關對收儲地塊的凈地監(jiān)管時有缺失，監(jiān)管覆蓋面較小。目前實務中多以“退地鉤表”的方式退地，即退地企業(yè)對凈地表格上完成的內容選項打勾，土地行政機關就表核實（勘驗、產權調查、協(xié)商、評估、簽約、征拆、驗收、移交、支付、登記）。這一系列環(huán)節(jié)耗時長、費用開支大、牽涉部門多，行政機關凈地監(jiān)管往往存在流程跳躍現(xiàn)象。對收儲地塊涉及的權屬、經(jīng)濟糾紛監(jiān)管存在漏洞，導致之后的出讓活動受影響。二是退出土地的環(huán)境污染監(jiān)管缺失。退地企業(yè)往往是老舊大企業(yè)，土地耗損與污染嚴重。實務中土地環(huán)境監(jiān)管主體為當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境主管部門，土地行政機關與園區(qū)管委會不具有監(jiān)管環(huán)境污染的能力與專業(yè)技術。目前鮮見文件對土地退地生態(tài)監(jiān)管的義務機關與責任人作出規(guī)定，土地凈地仍狹指土地的權利清晰，這無法適應營商環(huán)境優(yōu)化背景下凈地監(jiān)管確保土地負擔清零的基本要求。

四、面向重點任務的企業(yè)用地制度修正路徑

土地制度諸多問題使企業(yè)必須負擔高昂的制度成本，制度成本則是營商環(huán)境評估著力削減的內容之一。圍繞現(xiàn)有問題，指出制度的革新目標，其最終目的是完成營商環(huán)境降成本、促平等、增效率的優(yōu)化任務，使土地要素不至于成為營商環(huán)境優(yōu)化之負擔，如圖2所示。不難看出，企業(yè)在園區(qū)入駐、擴張、縮減及退出整個生命周期內，都會涉及土地要素關系的變動，而用地制度在土地供應、用地審批、土地收儲和退地監(jiān)管等方面存在的諸多問題，無疑制約了企業(yè)用地效率的提升和用地關系的理順。相應地，便應基于降成本、促平等和增效率幾個維度，充分結合企業(yè)生命周期階段、企業(yè)行業(yè)屬性和土地需求差異，構建企業(yè)用地制度的修正路徑，完善差異化制度安排，以此強化土地要素保障、助企紓困和優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境。概言之，在企業(yè)入駐和用地擴張階段，提升用地審批效率和調適企業(yè)供地模式等；在企業(yè)縮減和退出階段，創(chuàng)新土地收儲方式和完善退地凈地激勵舉措等。

（一）降成本：創(chuàng)新土地供應方式，著重調適出讓年期與供地模式，降低企業(yè)用地成本

創(chuàng)新土地供應方式，一是須調適土地出讓年期。彈性出讓年期雖降低了企業(yè)用地的期限成本，但與企業(yè)生命周期結合不夠。確立彈性年期不能一刀切，應以不同地區(qū)、行業(yè)、階段以及類別企業(yè)的生命周期調研為基礎，結合大數(shù)據(jù)與新產業(yè)新業(yè)態(tài)需求，確定向特定企業(yè)出讓土地的最低與最高年期。同時在最高年期下，彈性年期制應規(guī)定年期出讓的基本單位。雖然土地租金或土地使用權出讓金

按年分期支付可有效降低企業(yè)一次性支付土地成本的壓力，但考慮到按年支付可能影響土地財政收入，目前地方對推行土地租金或土地使用權出讓金按年支付方案非常謹慎。因而，現(xiàn)階段須兼顧地方財政與企業(yè)營商利益，確立土地出讓的年期單位。如在小微企業(yè)10年出讓年期的基礎上，確定3年為一個年期單位，租金或土地使用權出讓金可按年期單位支付。經(jīng)濟條件較好的地方試點按年支付租金或土地使用權出讓金，逐步推進政策優(yōu)化升級，降低企業(yè)初始投資壓力。

二是須完善租賃供地模式。先租后讓、租讓結合、長期租賃是未來面向企業(yè)供地的優(yōu)先方案。針對長期租賃過程中企業(yè)利用土地受限的問題，立法導向應明確土地租賃合同的完整效力。即明確土地租賃合同，在土地登記與許可、抵押融資等方面與土地出讓合同實施效力的同位性，規(guī)避企業(yè)通過租賃行為獲得土地用益權能的不穩(wěn)定性，放寬企業(yè)通過租賃土地抵押獲得土地收益、擴大生產經(jīng)營的權限；同時，針對先租后讓環(huán)節(jié)企業(yè)由“租”到“讓”門檻過高的情況，應著重研究適合新業(yè)態(tài)新產業(yè)與中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃的土地利用、產值、稅收考核指標。通過差異化考核指標剔除老舊大等低效用地企業(yè)，同時為新產業(yè)企業(yè)以及中小企業(yè)適當降低指標標準，增大其獲得出讓用地的可能性，從而有進有出，集約高效用地。

（二）促平等：供地面向上保障中小企業(yè)用地，推動競爭中性與土地要素傾斜供給

中小企業(yè)的活躍與發(fā)展是衡量營商環(huán)境水平的直觀指標。保障中小企業(yè)用地既需要推動競爭中性原則④，保障中小企業(yè)在用地方面與大商有同等機會與可得性，又需要面向中小企業(yè)著重加強土地要素傾斜供給與政策保護。在供地面向上，須破除唯產值、唯規(guī)模、招大商的土地配置方案，增加土地政策的傾斜性。首先，應在國土空間規(guī)劃中增加中小企業(yè)用地規(guī)劃方案，建設用地指標分配中應增加中小企業(yè)用地專項指標，著重統(tǒng)籌園區(qū)規(guī)劃與指標，避免實踐中地方層層均分中小企業(yè)用地指標進而導致整個區(qū)域中小企業(yè)用地散、亂、差的現(xiàn)象；其次，運用增存掛鉤指標獎勵等激勵手段支持園區(qū)規(guī)劃內存量建設用地改建，盤活存量地并用于建立與擴大中小企業(yè)工業(yè)園，擴展中小企業(yè)用地空間；再次，強化工業(yè)園的準公共屬性與服務屬性，鼓勵中小企業(yè)，尤其是小微企業(yè)通過合資、入股土地等形式入駐園區(qū)，提高入園補貼與加大土地租金減免力度，切實降低中小企業(yè)用地成本；最后，對不具有入駐資本與能力的極小微企業(yè)通過園區(qū)合資建設標準廠房等靈活供地的形式向其出售或出租生產廠房，推動園區(qū)土地產權與廠房產權兩條線，引導中小微企業(yè)集聚發(fā)展。

（三）增效率：在用地審批階段壓縮預審時限，推進用地審批“多審合一”與繁簡分流

優(yōu)化營商環(huán)境沒有最快，只有更快。營商效率為土地制度改革指明了增效率的方向。為此須著力提升用地審批效率，縮減企業(yè)用地審批流程與時限：第一，著重壓縮用地預審。實務中非新增建設用地報批審批流程短，規(guī)劃選址、勘探文件等報批材料大數(shù)據(jù)可查，存在取消預審的可能性。為此對非新增建設用地報批且不涉及土地轉用的，應當考慮壓縮甚至逐步取消用地預審。同時，對于新增建設用地報批或者涉及土地轉用的，規(guī)劃自然資源主管部門應當秉持提前介入、靠前服務的宗旨，通過優(yōu)化預審流程、壓縮辦理時限等手段，最大限度縮短預審時間。第二，審批階段繼續(xù)深化“多審合一”。用地審批的法定審批層級復雜、審批時間長等難點問題，長期以來一直制約著企業(yè)用地效率的提升。尤其是牽制了新興產業(yè)、應急產業(yè)等有效建設工期短、急需用地的項目的投產落地。因此，在方法論上，橫向上，對建設用地待批事項，整合用地批準、規(guī)劃許可以及環(huán)評等多部門多手續(xù)，秉持“一類事項一個部門統(tǒng)籌”的原則；縱向上，推動用地審批權合理下放。在2020年3月《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》將部分農地轉建審批事項下放省級政府的基礎上，進一步探究用地預審權以及先行用地批準權下放的可能性。同時推動省級審批權限，如建設用地增減掛鉤項目審批權有序下放地市，優(yōu)化縱向審批權限配置，大幅降低時間成本，提升招商引資效率。另外，在“多審合一”內在邏輯的基礎之上，在整個建設項目的用地管理流程中還應當進一步推進“多評合一”，即促進建設項目規(guī)劃編制、評審等環(huán)節(jié)的集約化和效率化。如針對實際需求，將建設項目選址意見和用地預審意見合一，將建設用地批準書內容納入建設用地規(guī)劃許可證的編制范圍之內，等等。第三，用地審批應當建立繁簡分流機制。大商用地與涉及土改批的重點項目強化用地審批監(jiān)管，生命周期短、抗風險能力差的中小企業(yè)項目以及滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求和應急需求的產業(yè)則可以考慮制定分流機制，通過先行用地、先用后批等方式靈活調整用地準入，通過并聯(lián)審批、快報快批等方式簡化審批流程，防止用地準入流程的“一刀切”。

（四）增效率：通過多元化土儲、退地激勵以及凈地標準提升優(yōu)化土地收放效率

須提升土地資源收放效率，優(yōu)化土儲機制與退出機制，處理好土地收放關系。一方面在土儲階段優(yōu)化土地收放關系。現(xiàn)階段應壓縮政府作為收儲主體的權限范圍，在園區(qū)存量、閑置用地回收等方面建立以園區(qū)為主體、政府與企業(yè)合作參與的收儲機制，通過建設用地二級市場收儲低效土地，防止行政定價與回收壟斷。在土儲機制運作上，縮減招拍掛出讓流程與時限，利用租讓結合、彈性出讓等方式，加速閑置用地收儲后再放出，革新放地效率。建立收放增減掛鉤機制平衡收放比例，避免“多收少放”與“只收不放”等以土儲之名行征收之實現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面在企業(yè)退地階段優(yōu)化土地收放關系。通過完善激勵機制加速低效用地企業(yè)退園，土地立法應厘清“依法補償”與“退地獎勵”的辯證關系，在退地依法補償之外，通過政府補貼、園區(qū)自籌等方式募集資金，給予退地企業(yè)退地獎勵。結合二級市場價格與企業(yè)折舊成本等因素，合理計算企業(yè)異地搬遷費用，通過“依法補償+退地獎勵+比例搬遷費用”的形式鼓勵退地，引導低效企業(yè)有序退出。另外，土地再出讓以凈地為前提，目前關于凈地標準缺少國家規(guī)范，凈地標準供給不足導致之后的出讓土地效率大大降低。應確立以土地法律關系與自然關系厘清為核心的凈地標準，在土地收儲階段即須通過合同明確企業(yè)退地后真實報告土地狀況的義務與行政機關的監(jiān)管、治理義務。兩種義務履行須做好銜接，利用凈地后再支付退地獎勵等激勵手段鼓勵退地企業(yè)真實報告土地狀況，減輕監(jiān)管部門土地核實負擔，節(jié)約時間成本用于凈地治理，防止報告與治理信息不對稱、毛地拍掛凈地交付等現(xiàn)象發(fā)生，提升后進企業(yè)用地效率。

五、結論與啟示

基于營商環(huán)境優(yōu)化語境，運用企業(yè)生命周期理論，考量企業(yè)用地的制度障礙與修正路徑，主要結論與啟示如下：

第一，企業(yè)入駐階段土地供應（出讓）雖然正逐步轉向先租后讓、租讓結合以及彈性年期的新方式，但新方式仍須在調適企業(yè)用地實際需求等方面發(fā)力，重點是降低用地成本與保障中小企業(yè)用地。

第二，企業(yè)入駐到擴張階段用地審批的方式與效率存在優(yōu)化的必要與可能，須在預審、正審以及土改批等階段縮減審批流程，通過繁簡分流、并行審批等制度創(chuàng)新提高審批效率。

第三，企業(yè)縮減階段土地收儲的主體范圍過狹與管理機制僵化，須圍繞園區(qū)用地改革，推動園區(qū)多主體參與土地收儲與土地收放平衡機制的革新，提高土地資源收放效率。

第四，企業(yè)退出階段老舊大企業(yè)退地激勵與退地凈地監(jiān)管存在制度設計不足，應以“依法補償+退地獎勵+比例搬遷費用”與土地法律關系、自然關系凈化為核心補足內容漏洞，在退地階段提升土地收放效率。

注釋：

①根據(jù)2013年原國家工商總局發(fā)布的《全國內資企業(yè)生存時間分析報告》，我國近五成企業(yè)生存時間不足5年，2008—2012年，傳統(tǒng)服務業(yè)平均壽命 6.32年；即使是世界500強企業(yè)，平均壽命為40年左右，一般跨國公司平均壽命為10—12年；另外，2018年原國家工商總局局長張茅指出，我國企業(yè)生命周期較短，小微企業(yè)平均生命周期僅3年，少數(shù)維持在5—6年。參見http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/37601/38037/wz38039/Document/16 24142/1624142.htm。

② 如有學者調研，重慶市巴南經(jīng)濟園入駐企業(yè)投入強度不低于466萬元/畝，產出強度不低于800 萬元/畝，稅收不低于20萬元/畝，供地面積原則上不低于50畝。而大部分中小企業(yè)的技術、經(jīng)濟實力相對較弱，年產值在250萬元/畝以內，年納稅額約10萬元/畝，購地需求約在20畝，遠低于園區(qū)的準入標準。參見翟建松等：《中小企業(yè)用地難問題及對策研究——基于重慶市的調研》，《中國土地》，2019年。

③ 例如，2019年梧州市《優(yōu)化產業(yè)布局實施企業(yè)搬遷改造激勵辦法（試行）》規(guī)定的土地退地標準，分別給予原地塊出讓土地收入成交價60%—80%比例的補助，專項用于搬遷項目購置土地、廠房建設、基礎設施配套及新購置設備。企業(yè)在舊園區(qū)經(jīng)營投入與折舊成本非常高的情況下，其搬遷費用也會相應變高。60%—80%的補助不應僅以土地收入價格為基準，而應適當?shù)負Q算企業(yè)經(jīng)營投入與折舊成本。

④ 競爭中性原則是目前處理營商環(huán)境資源配置的首要原則。該原則指面向各類所有制企業(yè)平等地配置資源，保障各類企業(yè)在獲得土地、企業(yè)登記、納稅以及融資等方面具有可得性與便利性，排斥政策歧視。2019年國務院《關于促進中小企業(yè)健康發(fā)展的指導意見》指出通過競爭中性原則激發(fā)中小企業(yè)活力的營商環(huán)境優(yōu)化方針，保證資源配置的公平性。

參考文獻：

［1］覃劍.供給側結構性改革視角下城市發(fā)展轉型研究[J].技術經(jīng)濟與管理研究，2019（10）：111-116.

[2] 后向東.論營商環(huán)境中政務公開的地位和作用[J].中國行政管理，2019（02）：17-22.

[3] 廖福崇.“放管服”改革、行政審批與營商環(huán)境——來自企業(yè)調查的經(jīng)驗證據(jù)[J].公共管理與政策評論，2019，8（06）：80-96.

[4] 姜楠，曹現(xiàn)強.營商環(huán)境優(yōu)化的政策工具選擇與配置——基于中央層面政策文本的內容分析[J].公共管理與政策評論，2023，12（01）：96-113.

[5] 芮明杰.現(xiàn)代企業(yè)持續(xù)發(fā)展理論與策略[M].北京：清華大學出版社， 2004.

[6] 羅培新.世界銀行營商環(huán)境評估：方法·規(guī)則·案例[M].南京：譯林出版社，2020.

[7] 盧為民.推動供給側結構性改革的土地制度創(chuàng)新路徑[J].城市發(fā)展研究，2016，23（6）：66-73.

[8] 李智強，吳詩嫚，鄒嘯.淺析“招拍掛”土地出讓方式的完善和調整[J].價格理論與實踐，2010（4）：50-51.

[9] 田志強，郭思巖，彭愛華.基于土地督察實踐的城市建設用地審批制度改革思路研究[J].中國土地科學，2012，26（12）：3-11.

[10]謝亞.企業(yè)生命周期視角下產業(yè)園區(qū)工業(yè)用地管控策略研究[D].南京：東南大學，2018.

[11]范華.企業(yè)生命周期及其土地彈性出讓年期研究[J].上海國土資源，2014，35（2）：62-65，69.

[12]徐升艷，陳杰，趙剛.土地出讓市場化如何促進經(jīng)濟增長[J].中國工業(yè)經(jīng)濟，2018（3）：44-61.

[13]田傳浩，李明坤，酈水清.土地財政與地方公共物品供給——基于城市層面的經(jīng)驗[J].公共管理學報，2014，11（4）：38-48，141.

[14]龔廣祥，吳清華，高思涵.土地市場化對區(qū)域技術創(chuàng)新的影響及作用機制[J].城市問題，2020（3）：68-78.

[15]薛求知，徐忠偉.企業(yè)生命周期理論：一個系統(tǒng)的解析[J].浙江社會科學，2005（5）：192-197.

[16]陳佳貴.關于企業(yè)生命周期與企業(yè)蛻變的探討[J].中國工業(yè)經(jīng)濟，1995（11）：5-13.

[17]康衛(wèi)國，李梓峻.數(shù)字普惠金融與技術創(chuàng)新——來自企業(yè)生命周期的新視角[J].宏觀經(jīng)濟研究，2022，289（12）：21-42.

[18]徐鳳敏，景奎，孫娟.基于綜合指標的Logistic中小企業(yè)生命周期研究[J].管理學刊，2018，31（6）：41-51.

[19]翟建松，錢昱如.中小企業(yè)用地難問題及對策研究——基于重慶市的調研[J].中國土地，2019（11）：43-45.

[20]劉新平，胡如梅，宋子秋.建設項目用地預審制度變遷的理論邏輯、演化特征與路徑選擇[J].中國土地科學，2018，32（3）：14-20.

[21]陳太義，王燕，趙曉松.營商環(huán)境、企業(yè)信心與企業(yè)高質量發(fā)展——來自2018年中國企業(yè)綜合調查（CEGS）的經(jīng)驗證據(jù)[J].宏觀質量研究，2020，8（2）：110-128.

[22]楊偉，李曉華，廖和平.重慶兩江新區(qū)低效工業(yè)用地退出機制構建研究[J].中國市場，2018（29）：18-19，22.

[23]黃曦.收儲“凈地”時權屬關系要“干凈”[J].南方國土資源，2019（8）：42-44.

責任編輯：（鐘 瑤）

Analysis of Land System Considerations and Correction

Paths in the Context of Business Environment Optimization：

A Perspective of Enterprise Life Cycle

QIN Peng，WANG Zongde

（School of Law，Chongqing University，Chongqing 400000，China）

Abstract：Based on the enterprise life cycle theory， theoretical analysis and literature analysis are applied to consider the current situation and inherent problems of the implementation of the enterprise land use system based on the institutional practices and cases guided by Chinas enterprise land use policies and business environment policies in recent years. The results show that， through the enterprise life cycle stages of entry， expansion， reduction and exit， the land supply and transfer methods are not sufficiently adaptable， the approval procedures for enterprise land are redundant， the main body and mechanism of land storage are simplistic， the land recovery efficiency is not high， and the incentive and net land withdrawal mechanisms are lacking. In view of this， we should combine the life cycle stage of enterprises， enterprise industry attributes and land demand differences， based on the goal of reducing costs， promoting equality and increasing efficiency， focus on innovative land transfer methods， guaranteeing the supply of land system inclination for small and medium-sized enterprises， optimizing land approval and land collection and release efficiency， etc.， to effectively improve the level of enterprise land factor security.

Key words：enterprise life cycle; business environment; land system