邱繁 鄔燦霞

[摘 要]公益基金會(huì)作為近年來(lái)發(fā)展較快的慈善活動(dòng)主體，發(fā)揮著彌補(bǔ)政府失靈與市場(chǎng)失靈的作用。由于我國(guó)公益基金會(huì)起步較晚，有關(guān)法律制度不健全，現(xiàn)代社會(huì)組織體制及管理運(yùn)行機(jī)制不完善，從事公益基金會(huì)運(yùn)行的人員的素質(zhì)不高，已經(jīng)出現(xiàn)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)和公益基金會(huì)發(fā)展趨勢(shì)不相匹配的情況。文章探討公益基金會(huì)發(fā)展過(guò)程中法與人的問(wèn)題，從法和人的角度分析，提出解決公益基金會(huì)發(fā)展過(guò)程中法與人的問(wèn)題的對(duì)策，以期為促進(jìn)公益基金會(huì)的發(fā)展提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]公益基金會(huì)；法治；人治；法律制度；行業(yè)規(guī)則

中圖分類號(hào)：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2023）14-0031-03

一、公益基金會(huì)發(fā)展概況

公益基金會(huì)是慈善組織的一種，目標(biāo)指向是公益活動(dòng)，公益基金會(huì)根據(jù)組織的類型可分為全國(guó)性和地方性兩個(gè)層面。公益基金會(huì)的組織框架簡(jiǎn)潔清晰，一般由監(jiān)事會(huì)、理事會(huì)組成，理事會(huì)與監(jiān)事會(huì)平級(jí)，決策機(jī)構(gòu)是理事會(huì)。理事會(huì)由基金會(huì)發(fā)起人、主要捐贈(zèng)者及基金會(huì)管理運(yùn)行人員組成，有數(shù)名成員主要參與投資決策及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)決策，監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)基金會(huì)的監(jiān)督工作。

我國(guó)于2004年6月1日起施行的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》將“基金會(huì)”定義為“利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營(yíng)利性法人”[1]。目前，我國(guó)關(guān)于基金會(huì)管理的相關(guān)法律主要有2004年頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、2005年頒布的《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》、2016年頒布的《中華人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)稱《慈善法》）。除此之外，2014年12月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)基金的管理提出了相關(guān)要求。其中，2016年頒布的《慈善法》成為慈善領(lǐng)域公認(rèn)的里程碑式的基本法[2]。根據(jù)基金會(huì)中心網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，截至2021年1月4日，全國(guó)已有8459家公益基金會(huì)，比2015年增長(zhǎng)了76%[3]。代表社會(huì)力量的非公募公益基金會(huì)不斷崛起，已經(jīng)超過(guò)公募基金會(huì)的發(fā)展數(shù)量，在教育、醫(yī)療、扶貧和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

當(dāng)前，我國(guó)基金會(huì)迫切需要厘清法治與人治的關(guān)系，形成科學(xué)的管理制度，有效整合社會(huì)資本，促進(jìn)我國(guó)公益事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。因此，本研究基于公益基金會(huì)發(fā)展過(guò)程中遇到的法治與人治的問(wèn)題研究，探討公益基金會(huì)發(fā)展過(guò)程中如何厘清法治與人治的關(guān)系，嘗試提出解決對(duì)策。

二、影響公益基金會(huì)發(fā)展的法與人的因素

（一）法的因素

健全的法律制度是公益慈善事業(yè)合理有序健康發(fā)展的根本保障。但是當(dāng)前，我國(guó)公益慈善領(lǐng)域的法律法規(guī)尚不健全，公益基金會(huì)在發(fā)展過(guò)程中遇到多重障礙。

1.法律制度有待健全

《基金會(huì)管理?xiàng)l例》作為基金會(huì)運(yùn)行的主要法律依據(jù)，在內(nèi)容上未對(duì)基金會(huì)的各種行為做出全面規(guī)范，缺乏實(shí)際的操作經(jīng)驗(yàn)，以行政法規(guī)、規(guī)章為主，立法較為分散，層次較低，時(shí)間滯后，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，不能滿足當(dāng)前基金會(huì)的發(fā)展需求[4]。《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《慈善法》自頒布實(shí)施后，未能根據(jù)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況修訂，缺乏配套的條例規(guī)定，影響了行業(yè)的健康發(fā)展。

2.行業(yè)規(guī)則尚未建立

2015年，廣州市實(shí)施了《廣州市社會(huì)組織管理辦法》，實(shí)行基金會(huì)年度報(bào)告制度，定期對(duì)一些社會(huì)組織進(jìn)行專項(xiàng)抽查，規(guī)范其慈善活動(dòng)。2017年1月頒布的《社會(huì)組織抽查暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》明確提出對(duì)社會(huì)組織的抽查要求。2021年4月頒布的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》對(duì)慈善行業(yè)提出了積極參與基礎(chǔ)社會(huì)治理的要求。2022年，民政部針對(duì)慈善行業(yè)的亂象問(wèn)題，取締了一批涉嫌非法的社會(huì)組織。

通過(guò)國(guó)務(wù)院和各主管部門出臺(tái)的相關(guān)管理辦法和意見(jiàn)可知，國(guó)內(nèi)慈善行業(yè)尚未形成有序的行業(yè)規(guī)則。目前，我國(guó)基金會(huì)的行業(yè)組織包括中國(guó)基金會(huì)中心網(wǎng)、中國(guó)非公募基金會(huì)發(fā)展論壇，但是缺乏權(quán)威性和知名度，沒(méi)有建立有效的行業(yè)規(guī)則，沒(méi)有根據(jù)實(shí)際情況制定行業(yè)準(zhǔn)則[5]。基于此，基金會(huì)行業(yè)應(yīng)建立統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)會(huì)員的認(rèn)可，確保基金會(huì)的強(qiáng)制性、約束性及權(quán)威性，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，實(shí)現(xiàn)基金會(huì)行業(yè)的有序發(fā)展。

3.尚未形成遵紀(jì)守法的自覺(jué)

制定法律的目的在于建立和維持社會(huì)秩序，使人們知法、懂法、不犯法，目前基金會(huì)行業(yè)制定的各種法律法規(guī)、規(guī)章制度，其目的在于保證基金會(huì)遵守法律法規(guī)、規(guī)章制度和行為準(zhǔn)則，實(shí)施科學(xué)決策，實(shí)現(xiàn)基金會(huì)的宗旨和使命，為需要幫助的服務(wù)對(duì)象提供公益扶助。然而，當(dāng)前公益慈善基金會(huì)行業(yè)并未形成遵紀(jì)守法的自覺(jué)，在非正規(guī)的組織管理中，重人情輕規(guī)矩、重人治輕法治的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，缺乏行業(yè)共同認(rèn)可的秩序制度[6]。

從現(xiàn)有的法律制度、法治環(huán)境和法治框架來(lái)看，我國(guó)公益基金會(huì)面臨法律制度不健全、行業(yè)規(guī)則尚未建立、遵紀(jì)守法的自覺(jué)尚未形成等困境；同時(shí)，社會(huì)環(huán)境、行業(yè)發(fā)展、社會(huì)大眾等都對(duì)公益基金會(huì)的發(fā)展提出了更高的要求，社會(huì)需要公益基金會(huì)完善相應(yīng)的職能，助力慈善事業(yè)的發(fā)展。

（二）人的因素

作為公益慈善組織，公益基金會(huì)的組織發(fā)起者、基金會(huì)的理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)人員、慈善活動(dòng)的捐贈(zèng)人與受益人、社會(huì)公眾之間形成了多重利益關(guān)系，在利益關(guān)系中容易引發(fā)沖突的主要是組織發(fā)起者、基金會(huì)管理者、捐贈(zèng)人之間的利益問(wèn)題。如果無(wú)法妥善協(xié)調(diào)各方利益，厘清各主體間的關(guān)系，滿足各方的合理訴求，公益基金會(huì)的發(fā)展勢(shì)必會(huì)受到阻礙，進(jìn)而影響公益慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

1.組織發(fā)起者

基金會(huì)的組織發(fā)起者作為組織成立的核心，是決定組織有效運(yùn)行的關(guān)鍵因素，其成立公益基金會(huì)主要源于實(shí)現(xiàn)利他主義精神、追求自我形象、傳達(dá)內(nèi)心世界的責(zé)任感與同情心、塑造社會(huì)形象等動(dòng)機(jī)[7]。不論組織發(fā)起者源于何種動(dòng)機(jī)，基金會(huì)一旦成立，其所有權(quán)和歸屬權(quán)就與發(fā)起者脫離，成為社會(huì)公益慈善事業(yè)的一部分，但其發(fā)起者在基金會(huì)的運(yùn)行過(guò)程中仍然會(huì)發(fā)揮重要的作用。

不同的發(fā)起者成立組織的目的不同，對(duì)組織的影響力也不同。不同的組織管理方式對(duì)于組織運(yùn)行效率的影響也不同，在缺乏有效監(jiān)管的情況下，組織管理者的個(gè)人職業(yè)素養(yǎng)能夠直接影響公益基金會(huì)的存亡。組織發(fā)起者將各方的利益集合在一起，使各方在利益上趨同，但在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，初衷與目的會(huì)逐漸發(fā)生偏移。

2.理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)

目前，公益基金會(huì)的內(nèi)部治理由理事會(huì)管理、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督，但是，在實(shí)際操作中忽略了監(jiān)事會(huì)的影響，也未發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用。在實(shí)際中，理事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)，秘書處負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會(huì)決策和開展日常業(yè)務(wù)，監(jiān)事會(huì)根據(jù)規(guī)定檢查基金會(huì)的財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)資料，上述主體在權(quán)責(zé)方面未能嚴(yán)格區(qū)分，職能存在重合的部分，理事長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)的工作內(nèi)容沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分，監(jiān)事人員和財(cái)務(wù)人員的職能沒(méi)有獨(dú)立出來(lái)[8]。

3.捐贈(zèng)人

從法理上講，基金會(huì)的組織發(fā)起者、監(jiān)事會(huì)和理事會(huì)人員、捐贈(zèng)人之間彼此具有獨(dú)立的法律地位。在實(shí)際的公益慈善活動(dòng)中，捐贈(zèng)人通過(guò)捐贈(zèng)手段委托公益組織間接地從事公益活動(dòng)，其公益資源不能全部到達(dá)資助對(duì)象手中，在慈善活動(dòng)中需要支付一定的管理成本。管理成本不可避免地會(huì)占用部分慈善資源，導(dǎo)致捐贈(zèng)人原本的慈善捐贈(zèng)不能完全用于慈善目的，導(dǎo)致捐贈(zèng)人與公益基金會(huì)之間產(chǎn)生無(wú)法避免的利益沖突。

近年來(lái)，慈善領(lǐng)域的一系列負(fù)面新聞造成慈善組織和捐贈(zèng)人之間的不信任，加之目前我國(guó)從事公益基金會(huì)管理運(yùn)行的工作人員的素質(zhì)不是很高，在使用慈善資源的過(guò)程中難免會(huì)產(chǎn)生“搭便車”“捎帶”“人為浪費(fèi)”等問(wèn)題。這使得捐贈(zèng)人在公益基金會(huì)發(fā)展過(guò)程中不僅沒(méi)有成為一大助力，而且站在了公益基金會(huì)發(fā)展的對(duì)立面，使基金會(huì)獲取的捐贈(zèng)資源無(wú)法最大化，無(wú)法提升公益基金獲取資源的能力。

三、解決公益基金會(huì)發(fā)展過(guò)程中法與人問(wèn)題的對(duì)策

在法治逐漸完善的同時(shí)，要發(fā)揮人治的輔助作用，處理好公益基金會(huì)發(fā)展過(guò)程中法與人的關(guān)系，促進(jìn)公益基金會(huì)的健康有序發(fā)展。

（一）健全法律法規(guī)

相關(guān)基金會(huì)要根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，制定本基金會(huì)的規(guī)章制度，公益基金會(huì)根據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》并參考相關(guān)的法規(guī)，制定基金會(huì)章程，在章程中明確業(yè)務(wù)范圍，規(guī)定組織機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人，就有關(guān)基金會(huì)的項(xiàng)目運(yùn)行、財(cái)產(chǎn)管理和使用、章程修改都進(jìn)行明確的規(guī)定說(shuō)明。同時(shí)，在官網(wǎng)上公布其組織框架、基金會(huì)簡(jiǎn)介及項(xiàng)目介紹等，做到有法可依。

（二）提升人的素養(yǎng)

在基金會(huì)的內(nèi)部管理中，每個(gè)人的素養(yǎng)會(huì)直接影響決策的效率?；饡?huì)在決策時(shí)應(yīng)考慮公益目標(biāo)和基金會(huì)的宗旨，而不是出于市場(chǎng)機(jī)制的天然逐利性。公益基金會(huì)的管理運(yùn)行者要提升思想覺(jué)悟和個(gè)人素養(yǎng)，立足公益慈善的角度做出合理決策，通過(guò)社會(huì)道德、公眾輿論和個(gè)人價(jià)值認(rèn)同等，強(qiáng)化基金會(huì)管理者的自律，利用人的因素對(duì)其實(shí)現(xiàn)無(wú)形的監(jiān)管[9]。

（三）法治為主，人治為輔

在當(dāng)前公益慈善領(lǐng)域法律制度尚不健全的背景下，以《慈善法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》等為基礎(chǔ)，在基金會(huì)內(nèi)部管理上適當(dāng)簡(jiǎn)政放權(quán)，在法治的基礎(chǔ)上，輔之以人治，發(fā)揮專業(yè)技術(shù)人才的作用[10]。

（四）法治與人治相結(jié)合

法治與人治是相對(duì)立而存在、相斗爭(zhēng)而發(fā)展的[11]，二者在一定的環(huán)境下相輔相成。作為社會(huì)主義制度下的公益基金會(huì)，其在發(fā)展過(guò)程中的最終目的是實(shí)現(xiàn)法治，在法治框架下形成完整的制度。在人治體系下，可以利用法律法規(guī)的作用達(dá)到良好的治理效果，法治與人治的分界在于依靠相對(duì)理性的法實(shí)施治理，還是依靠相對(duì)理性的人實(shí)施治理，對(duì)于法治與人治的關(guān)系只能從相對(duì)理性的角度看待[12]。

四、總結(jié)和反思

進(jìn)入新時(shí)期，公益基金會(huì)在開展具體公益項(xiàng)目的過(guò)程中，應(yīng)采取理事+監(jiān)事相結(jié)合的管理制度，通過(guò)基金會(huì)制定的章程開展人員管理。要注重對(duì)管理人員的培訓(xùn)，使其了解基金會(huì)的宗旨、理念和價(jià)值觀，注重志愿者的人文觀念和價(jià)值理念的培養(yǎng)。同時(shí)，在根據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》制定基金會(huì)章程的基礎(chǔ)上，要增強(qiáng)基金會(huì)的社會(huì)意識(shí)和公民意識(shí)，完善基金會(huì)立法，進(jìn)一步明確基金會(huì)的民事法律地位，建立信息披露制度，健全監(jiān)督機(jī)制，提高管理水平，推動(dòng)創(chuàng)建法治與人治協(xié)同發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。

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