鄭剛 于雪婷 陳柯屹

[摘 要]文章梳理了石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易的業(yè)務(wù)內(nèi)容和實(shí)施流程，分析了其相較于一般招標(biāo)項(xiàng)目的差異性和實(shí)施特點(diǎn)，基于COSO內(nèi)部控制五要素，分析了石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易業(yè)務(wù)流程的管理現(xiàn)狀，指出了主要存在的管理問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，文章對(duì)照石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易的合規(guī)控制目標(biāo)，識(shí)別和評(píng)估目前管理工作中可能存在的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出了管理的優(yōu)化措施與建議，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]石油招投標(biāo)項(xiàng)目；公共資源交易；風(fēng)險(xiǎn)控制

中圖分類號(hào)：F426 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2023）14-0028-03

石油是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“血液”，具有極高的戰(zhàn)略價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。物資供應(yīng)作為石油工程生產(chǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)，是保障石油生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目順利投產(chǎn)、提高質(zhì)量和降低成本的根本。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展及營(yíng)商環(huán)境的不斷優(yōu)化，以中石油為代表的國(guó)有企業(yè)逐步轉(zhuǎn)型升級(jí)，不僅強(qiáng)調(diào)招標(biāo)采購(gòu)的“公開(kāi)、公開(kāi)、公正”，而且將招采工作作為“深挖第三利潤(rùn)源”的重要指標(biāo)，對(duì)這一供應(yīng)鏈前端環(huán)節(jié)提出了“降本增效”的管理目標(biāo)與要求。因此，如何在合法合規(guī)的前提下，規(guī)范、有序、高效地開(kāi)展石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易，避免因?qū)嵤┝鞒痰氖д`與偏差而出現(xiàn)的“時(shí)間成本”和供應(yīng)“梗阻”，成為響應(yīng)企業(yè)管理要求的重要前提。文章在分析石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易業(yè)務(wù)內(nèi)容和管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)照石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易合規(guī)控制目標(biāo)，識(shí)別目前管理工作中可能存在的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并作出科學(xué)評(píng)估，提出具體的管理措施與建議。

一、石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易的業(yè)務(wù)內(nèi)容

（一）石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易的運(yùn)行機(jī)制及特點(diǎn)

石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易的運(yùn)行機(jī)制是指石油招投標(biāo)項(xiàng)目在公共資源市場(chǎng)化交易活動(dòng)中，各個(gè)主體之間通過(guò)協(xié)作、約束和監(jiān)督，推進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)行、完成計(jì)劃需求采購(gòu)的環(huán)節(jié)與方法。運(yùn)行環(huán)節(jié)涉及以集團(tuán)公司各生產(chǎn)建設(shè)單位為代表的招標(biāo)主體，以國(guó)有建筑企業(yè)、集體和私營(yíng)建筑企業(yè)為代表的投標(biāo)主體，以及以下屬各招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為代表的招標(biāo)實(shí)施主體[1]。

以中石油某生產(chǎn)建設(shè)單位在西藏自治區(qū)公共資源交易平臺(tái)實(shí)施的招標(biāo)項(xiàng)目為例，招標(biāo)主體單位自行提出采購(gòu)計(jì)劃/需求、編制招標(biāo)方案，由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)把控方案的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并及時(shí)提醒，然后由招標(biāo)主體單位管理職能部門、地方住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局審批方案后，正式委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)完成后續(xù)的招標(biāo)流程。

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)了項(xiàng)目招標(biāo)實(shí)施的具體工作，包括與地方公共資源交易中心溝通協(xié)調(diào)、編制招標(biāo)文件、組織現(xiàn)場(chǎng)踏勘、組織公開(kāi)評(píng)標(biāo)、公示中標(biāo)結(jié)果及發(fā)布中標(biāo)通知書等。從招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的視角出發(fā)，與一般招標(biāo)項(xiàng)目相比，石油招標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易有其特殊之處。

1.進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目多為依法招標(biāo)項(xiàng)目

2021年9月，國(guó)家發(fā)展和改革委發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范公共資源交易平臺(tái)服務(wù)行為的若干意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》進(jìn)一步明確了公共資源交易平臺(tái)的發(fā)展方向，“平臺(tái)覆蓋范圍不斷拓展，由工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易等，逐步擴(kuò)大到適合以市場(chǎng)化方式配置的自然資源、資產(chǎn)股權(quán)、環(huán)境權(quán)等各類公共資源”。由此可見(jiàn)，進(jìn)場(chǎng)交易是國(guó)家及地方行政監(jiān)督部門對(duì)施工總承包、工程監(jiān)理等依法必招項(xiàng)目提出的開(kāi)展招標(biāo)業(yè)務(wù)的前提要求，其作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置的重要手段，交易的社會(huì)性、科學(xué)性和系統(tǒng)性成為市場(chǎng)健康發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。

2.招標(biāo)方案由多方審查，同時(shí)受多方管理規(guī)定約束

在實(shí)際開(kāi)展項(xiàng)目的過(guò)程中，代理機(jī)構(gòu)需與招標(biāo)主體溝通，了解生產(chǎn)建設(shè)計(jì)劃，明確招標(biāo)范圍與評(píng)標(biāo)辦法，提出合規(guī)的資格條件設(shè)置建議，分析風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，收集地方特殊的管理規(guī)定，積極與地方監(jiān)管部門協(xié)調(diào)方案審批進(jìn)度，以更好地推進(jìn)項(xiàng)目落實(shí)落地，避免“程序漏洞”導(dǎo)致的重復(fù)招標(biāo)。

由此可見(jiàn)，招標(biāo)方案需要經(jīng)過(guò)招標(biāo)主體、地方監(jiān)管部門的審批及代理機(jī)構(gòu)的審核，過(guò)程由代理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)溝通。多方審查的優(yōu)勢(shì)在于嚴(yán)格制定方案，但是容易出現(xiàn)管理尺度不一、權(quán)責(zé)不明、溝通效率低下等風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，導(dǎo)致方案監(jiān)管出現(xiàn)漏洞。

3.地方政策差異大，缺乏針對(duì)性強(qiáng)的實(shí)施指導(dǎo)和說(shuō)明書，項(xiàng)目實(shí)施效率低

經(jīng)過(guò)多年的探索與實(shí)踐，國(guó)家頒布了80余部涉及公共資源交易或政府采購(gòu)的行政性文件，地方制定的配套規(guī)范性文件約3000余部，規(guī)范了公共資源交易行為。其在約束交易主體、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、宏觀至管理?xiàng)l例、微觀至業(yè)務(wù)流程等方面，都做出了明確的說(shuō)明和指導(dǎo)。然而，受地方政策差異性影響，不同地區(qū)對(duì)招標(biāo)公告的設(shè)置條件、審核條件及招標(biāo)文件的編制標(biāo)準(zhǔn)都有截然不同的管理要求。這些要求分屬地方不同管理部門，從招標(biāo)實(shí)施主體的角度出發(fā)，難以在短時(shí)間內(nèi)與地方各交易管理部門實(shí)施有效對(duì)接，形成信息壁壘，或?qū)е鹿媾c文件反復(fù)修改和審批，或?qū)е陆灰捉Y(jié)果不符合規(guī)范，嚴(yán)重影響招標(biāo)效率。

4.代理機(jī)構(gòu)缺乏有效的內(nèi)部審查監(jiān)督機(jī)制

在實(shí)施常規(guī)項(xiàng)目時(shí)，集團(tuán)公司下屬各招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)依托中國(guó)石油招投標(biāo)交易平臺(tái)、招標(biāo)業(yè)務(wù)管理平臺(tái)等電子系統(tǒng)，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化管理，規(guī)范全流程電子化招標(biāo)流程，厘清風(fēng)險(xiǎn)防控的權(quán)責(zé)界限，促進(jìn)了石油招標(biāo)采購(gòu)的公平、公開(kāi)與公正。項(xiàng)目的合規(guī)性與工作人員的專業(yè)能力、職業(yè)素養(yǎng)休戚相關(guān)，然而，進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目實(shí)施完全脫離了代理機(jī)構(gòu)使用的電子系統(tǒng)，脫離系統(tǒng)內(nèi)所有審批手續(xù)，代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部缺乏有效的審查監(jiān)督機(jī)制，即工作人員可獨(dú)立承接進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目，任意使用公章和法定代表人的簽字蓋章，不受內(nèi)部監(jiān)督管理的約束，這會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目交易存在較高的管理風(fēng)險(xiǎn)。

（二）石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易的管理現(xiàn)狀

從招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的視角出發(fā)，基于COSO內(nèi)部控制五要素，分析石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易業(yè)務(wù)流程的管理現(xiàn)狀[2]，發(fā)現(xiàn)主要存在的問(wèn)題有以下幾方面。

控制環(huán)境：進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目決策、執(zhí)行和監(jiān)督人員職責(zé)不清晰，操作人員內(nèi)控意識(shí)不突出；進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目業(yè)務(wù)操作流程不夠細(xì)化；缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：缺乏系統(tǒng)的、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估手段；缺少針對(duì)性強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控管理辦法；缺乏可操作性強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

內(nèi)控活動(dòng)：相關(guān)資產(chǎn)配置不完善。

信息與溝通：未搭建政策信息抓取平臺(tái)，了解地方政策信息不及時(shí)、不全面；工作人員之間、工作人員與招標(biāo)主體、工作人員與地方監(jiān)管部門未建立高效的溝通機(jī)制，工作人員協(xié)調(diào)的時(shí)間成本高，效率較低；三個(gè)主體之間的電子系統(tǒng)存在壁壘，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程信息跟進(jìn)不及時(shí)。

監(jiān)督：監(jiān)督管理制度不夠健全；電子系統(tǒng)存在壁壘，機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理部門無(wú)法及時(shí)有效地監(jiān)管項(xiàng)目。

二、石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易合規(guī)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的識(shí)別與評(píng)估

結(jié)合石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易的實(shí)施特點(diǎn)及控制目標(biāo)，識(shí)別招投標(biāo)項(xiàng)目在進(jìn)場(chǎng)交易過(guò)程中的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)對(duì)今后順利開(kāi)展進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目的重要意義[3]。

（一）石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的識(shí)別

1.行為規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)

進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)行與管理，可以為項(xiàng)目各方主體提供公開(kāi)透明、公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提高資源配置的效益與效率，因此招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人及評(píng)審專家的行為應(yīng)規(guī)范，符合法律法規(guī)的規(guī)定。

在實(shí)際交易過(guò)程中，招標(biāo)人行為規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)為：招標(biāo)人主體責(zé)任落實(shí)不到位，未嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)相關(guān)制度，必須進(jìn)場(chǎng)交易項(xiàng)目未進(jìn)行進(jìn)場(chǎng)交易，在招標(biāo)過(guò)程中為投標(biāo)人“量體裁衣”等。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)行為規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)為：未按照招標(biāo)代理合同履行職責(zé)，未按照進(jìn)場(chǎng)交易要求及時(shí)準(zhǔn)確地操作，對(duì)交易流程不熟悉等。投標(biāo)人行為規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)為：提供虛假資料，與招標(biāo)人、評(píng)委等私下接觸等。評(píng)審專家行為規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)為：未客觀公正評(píng)標(biāo)，未按照規(guī)范流程評(píng)標(biāo)等。

2.保密風(fēng)險(xiǎn)

石油招投標(biāo)項(xiàng)目在進(jìn)場(chǎng)交易過(guò)程中涉及項(xiàng)目報(bào)建備案、項(xiàng)目登記、開(kāi)評(píng)標(biāo)場(chǎng)地預(yù)約、招標(biāo)文件報(bào)審、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)等多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)涉及不同的工作人員，各環(huán)節(jié)中都存在涉密風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)泄露潛在投標(biāo)人情況、評(píng)審專家泄露評(píng)標(biāo)情況等。

此外，基于目前信息化時(shí)代的飛速發(fā)展，信息技術(shù)也滲透到了各行各業(yè)中，石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易采用全流程電子招投標(biāo)，電子文件的安全性也受到了極大的考驗(yàn)。確保電子文件的安全性是保密工作的重中之重。在交易過(guò)程中，電子文件面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有人為因素和技術(shù)因素。人為因素包括相關(guān)人員有意或無(wú)意對(duì)電子文件造成的破壞、泄露或者遺失，而技術(shù)因素包括系統(tǒng)故障、病毒感染或惡意篡改等[4]。

3.法律風(fēng)險(xiǎn)

進(jìn)場(chǎng)交易的項(xiàng)目受各省行政法規(guī)和地方規(guī)章的管轄，因此相關(guān)人員需要對(duì)當(dāng)?shù)剡M(jìn)場(chǎng)交易制度法規(guī)及實(shí)施流程有充分的了解，否則容易出現(xiàn)無(wú)法通過(guò)報(bào)審的問(wèn)題，影響項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)效。在交易過(guò)程中，使用公共資源交易平臺(tái)填寫信息及進(jìn)行各流程節(jié)點(diǎn)的操作要避免發(fā)生錯(cuò)誤，如項(xiàng)目的預(yù)算金額填寫不準(zhǔn)確、審批的部門選擇錯(cuò)誤、預(yù)約的開(kāi)評(píng)標(biāo)場(chǎng)所錯(cuò)誤、信息發(fā)布出現(xiàn)錯(cuò)誤等，出現(xiàn)此類錯(cuò)誤不僅會(huì)影響時(shí)效，嚴(yán)重者還將被信用扣分，情節(jié)嚴(yán)重、造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響的還會(huì)面臨行政處罰。目前，部分省市陸續(xù)發(fā)布公共資源交易市場(chǎng)主體不良行為管理辦法，以便監(jiān)督和管理各主體的行為。代理機(jī)構(gòu)在進(jìn)場(chǎng)交易過(guò)程中涉及的不良行為可以參考XX市公共資源交易市場(chǎng)公示的部分代理機(jī)構(gòu)不良行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

（二）石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的評(píng)估

利用矩陣法評(píng)估已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，大致分為三個(gè)階段。

對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類，統(tǒng)籌考慮風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和嚴(yán)重性，按照矩陣法分析，如圖1所示。

根據(jù)分析結(jié)果，將風(fēng)險(xiǎn)分為高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)及低風(fēng)險(xiǎn)三類，再對(duì)每一類風(fēng)險(xiǎn)的可接受程度，分為不可接受、視情況接受和可接受三類。

評(píng)估每項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)后，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)可接受程度分類，選擇合適的應(yīng)對(duì)措施和控制策略，有效降低或者排除風(fēng)險(xiǎn)，保障石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易過(guò)程的安全高效。

三、石油招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易合規(guī)控制措施

（一）制度管控

石油招投標(biāo)項(xiàng)目在實(shí)施進(jìn)場(chǎng)交易的過(guò)程中，從制度層級(jí)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)法、規(guī)范性文件、各省行政法規(guī)和地方規(guī)章、企業(yè)管理規(guī)定等，招標(biāo)文件內(nèi)容和過(guò)程節(jié)點(diǎn)應(yīng)對(duì)標(biāo)執(zhí)行，從程序上杜絕違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

招標(biāo)人應(yīng)發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)做好項(xiàng)目報(bào)審或備案，為招投標(biāo)項(xiàng)目入場(chǎng)辦理好政策手續(xù)。

集團(tuán)公司內(nèi)部招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)不斷健全完善業(yè)務(wù)工作制度，優(yōu)化進(jìn)場(chǎng)交易工作流程，切實(shí)規(guī)范工作程序、工作流程與運(yùn)行機(jī)制，形成各行政地區(qū)具有針對(duì)性的工作指南和操作手冊(cè)，提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

（二）加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)建設(shè)

集團(tuán)公司內(nèi)部招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)招標(biāo)從業(yè)團(tuán)隊(duì)在思想意識(shí)、業(yè)務(wù)能力和法律風(fēng)險(xiǎn)等方面培訓(xùn)，根據(jù)政策和管理要求的變化進(jìn)行再教育。切實(shí)加強(qiáng)“陽(yáng)光招標(biāo)”團(tuán)隊(duì)品牌建設(shè)，開(kāi)展“以案促改”、利用身邊事教育身邊人等切實(shí)有效的黨風(fēng)廉政教育活動(dòng)，增強(qiáng)團(tuán)隊(duì)的底線意識(shí)；深入推進(jìn)進(jìn)場(chǎng)交易業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有效提升團(tuán)隊(duì)的能力素質(zhì)；不斷鼓勵(lì)團(tuán)隊(duì)成員考取各種專業(yè)技術(shù)證書，形成正能量的激勵(lì)機(jī)制，創(chuàng)造良好的工作氛圍，打造忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)氖推髽I(yè)招標(biāo)團(tuán)隊(duì)。

（三）常態(tài)化開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)排查與防控工作

按照廉潔風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、電子交易平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)與具體案例分析相結(jié)合的工作制度，深入分析研判進(jìn)場(chǎng)交易的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，確定不同等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，形成對(duì)應(yīng)防控措施，匯總形成《風(fēng)險(xiǎn)防控清單》，不斷規(guī)范招標(biāo)團(tuán)隊(duì)和各方交易主體的行為，提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力，全力營(yíng)造風(fēng)清氣正的招投標(biāo)氛圍。

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