葉林　鄧審彬

摘要：中國力爭在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，為此，需要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型。作為人口、資源等各類要素的集聚地，城市已成為我國碳排放的主要來源。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，我國高度重視生態(tài)文明戰(zhàn)略，積極推進(jìn)城市綠色發(fā)展的政策體系，以實(shí)現(xiàn)城市治理目標(biāo)和城市治理體制的轉(zhuǎn)型。碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)不再只是環(huán)境領(lǐng)域的話題，而是新時(shí)代下中國城市高質(zhì)量發(fā)展與治理的新要求。在傳統(tǒng)上，我國城市發(fā)展一直依賴于高能源消耗、高污染排放的經(jīng)濟(jì)增長模式，忽視了生態(tài)文明對(duì)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。為構(gòu)建城市綠色治理模型，需要融合價(jià)值理性和工具理性，形成政府、企業(yè)和社會(huì)共同參與的綠色治理理念，引導(dǎo)城市的綠色轉(zhuǎn)型，促進(jìn)城市的低碳發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)城市能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型、居民生活方式綠色轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的新時(shí)代城市治理目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：城市治理；綠色治理；雙碳目標(biāo)；低碳發(fā)展

中圖分類號(hào)：X321??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?? 文章編號(hào)：1009 3060（2023）03 0079 09

一、引言

城市是人口、交通、建筑、工業(yè)等各類要素集聚的場所?？焖俚某鞘谢M(jìn)程在為經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來繁榮的同時(shí) ， 也帶來了一系列環(huán)境問題 ， 其中最為突出的就是氣候變化和碳排放的相關(guān)問題[1]。自18世紀(jì)工業(yè)革命以來 ， 化石燃料為工業(yè)生產(chǎn)帶來了更高的效率 ， 成為人類社會(huì)發(fā)展不可或缺的資源 ， 但也引發(fā)了一系列環(huán)境污染問題。20世紀(jì)中期 ， 面對(duì)全球人口規(guī)模劇增、傳統(tǒng)能源消耗過快、經(jīng)濟(jì)增長等因素帶來的環(huán)境壓力 ， 人們開始反思“增長是否等于發(fā)展”這一問題。由此 ， 在聯(lián)合國的倡議下 ， 各國對(duì)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的相關(guān)議題展開討論 ， 并對(duì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略達(dá)成共識(shí) ， 在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí) ， 兼顧生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。與此同時(shí) ， 隨著美國重新加入《巴黎協(xié)定》， 已完成工業(yè)化進(jìn)程的歐美發(fā)達(dá)國家紛紛聚焦清潔能源轉(zhuǎn)型。

2020年9月 ， 我國在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)上向世界鄭重承諾 ， 中國二氧化碳排放力爭在2030年前達(dá)到峰值 ， 實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”， 繼而爭取在2060年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)（以下簡稱“雙碳”目標(biāo)）， 成為全球治理、建設(shè)人類命運(yùn)共同體的典型范本 ， 承擔(dān)了重要責(zé)任[2]。我國一直以來高度重視生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展。黨的二十大報(bào)告提出 ，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”， 強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革”， 明確了“雙碳”目標(biāo)的戰(zhàn)略地位及其帶來的深刻變革。

從全球各國的碳治理經(jīng)驗(yàn)來看 ， 城市地區(qū)的碳排放量占各國總排放量的75% ， 中國的數(shù)據(jù)則達(dá)到80% ， 主要來源于建筑、交通、能源等領(lǐng)域[3]。2021年 ， 我國能源消費(fèi)總量為52.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤 ， 高度集中在城市 ， 其占比高達(dá)85%[4]。與此同時(shí) ， 雖然經(jīng)過多年努力 ， 我國在能源強(qiáng)度建設(shè)方面取得巨大進(jìn)展 ， 但煤炭消費(fèi)比重仍高達(dá)56% ， 占據(jù)了70%以上的碳排放量[5]。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開能源消耗 ， 我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期存在的化石能源消耗占比偏高的問題勢必會(huì)導(dǎo)致二氧化碳排放量的進(jìn)一步提升。達(dá)成“雙碳”目標(biāo)并不是放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展 ， 而是強(qiáng)調(diào)如何兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和碳排放的目標(biāo) ， 這成為我國進(jìn)一步發(fā)展急需探討的話題。因此 ， 作為碳排放的主要來源 ， 城市是雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要場域 ， 其發(fā)展模式對(duì)我國在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)起著關(guān)鍵作用。

在不同的時(shí)代和背景下 ， 城市的發(fā)展模式不同 ， 從而城市管理模式和治理理念也大不相同?？刂瞥鞘刑寂欧趴偭?， 離不開對(duì)城市能源消耗的控制 ， 而能源消耗不但取決于城市規(guī)模、人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、居民消費(fèi)觀念等因素 ， 更離不開城市治理理念、體制及能力的支撐。目前 ， 根據(jù)我國的“雙碳”目標(biāo) ， 從碳達(dá)峰到碳中和的時(shí)間僅有30年 ， 遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于歐美發(fā)達(dá)國家的實(shí)現(xiàn)時(shí)間 ， 這對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提出了前所未有的挑戰(zhàn) ， 也為城市的進(jìn)一步發(fā)展增加了更多約束。我國城市以往依賴于高能耗的發(fā)展模式已無法滿足“雙碳”目標(biāo)的需求 ， 城市治理急需轉(zhuǎn)變 ， 以確?！半p碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在城市低碳轉(zhuǎn)型過程中 ， 治理理念的創(chuàng)新至關(guān)重要 ， 其不但引領(lǐng)城市治理模式轉(zhuǎn)變 ， 也對(duì)城市的發(fā)展模式起著決定性的作用。在我國爭取實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的背景下 ， 如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展 ， 提升人民生活水平 ， 同時(shí)實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo) ， 成為城市治理實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界急需探討的命題。因此 ， 本文首先從治理目標(biāo)和治理體制回顧我國城市治理轉(zhuǎn)型歷程 ， 并在此基礎(chǔ)上提出我國城市在“雙碳”目標(biāo)下的綠色治理框架 ， 進(jìn)而基于此框架展開討論 ， 提出城市綠色治理的推進(jìn)路徑。

二、城市治理變革和綠色轉(zhuǎn)型

城市治理是治理概念在城市場域中的應(yīng)用和延伸 ， 是治理在城市環(huán)境中表現(xiàn)出的特性和運(yùn)行方式[6]。我國城市治理可以從宏觀、中觀和微觀角度進(jìn)行定義。從宏觀角度看 ， 城市治理是對(duì)發(fā)生在城市地域空間內(nèi)的公共事務(wù)的整體治理 ， 旨在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面的可持續(xù)發(fā)展 ， 其治理主體主要包括城市中的政府、企業(yè)、社會(huì)組織和居民。在中觀意義上 ， 城市治理強(qiáng)調(diào)了城市公共事務(wù)管理中的政府職責(zé) ， 涉及城市管理、規(guī)劃、建設(shè)全流程中不同的政府部門行使的職權(quán)和責(zé)任 ， 并提供各項(xiàng)城市公共服務(wù)。狹義的城市治理是指各地城市管理部門的具體職責(zé) ， 主要包括綜合執(zhí)法、環(huán)境衛(wèi)生等服務(wù)。

“雙碳”目標(biāo)的提出 ， 對(duì)我國城市治理的理念和方式提出了新的要求和挑戰(zhàn)。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源消耗的脫鉤 ， 實(shí)現(xiàn)城市的低碳發(fā)展 ， 需要城市治理目標(biāo)和體制的根本性轉(zhuǎn)變。與此同時(shí) ， 數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和居民公眾意識(shí)的提升也豐富了城市治理的政策工具箱。因此 ， 本文從我國城市治理目標(biāo)及其體制轉(zhuǎn)型著手 ， 回顧改革開放以來我國城市治理的轉(zhuǎn)型和特征 ， 以期提出符合中國城市可持續(xù)發(fā)展、有利于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的綠色治理路徑參考。

（一）城市治理目標(biāo)轉(zhuǎn)型

地方政府不但是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)者 ， 還對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式起著關(guān)鍵作用。改革開放初期 ， 我國城市政府的工作重心主要為經(jīng)濟(jì)建設(shè) ， 其治理目標(biāo)也圍繞著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展而展開 ， 主要是通過城市居民所在工作單位來進(jìn)行社會(huì)治安穩(wěn)定、道路修繡、環(huán)境衛(wèi)生等方面的管理[7]。在這一時(shí)期 ， 城市政府著眼于提升城市短期的經(jīng)濟(jì)競爭力 ， 忽視了發(fā)展的可持續(xù)性 ， 未能充分重視社會(huì)和環(huán)境的均衡發(fā)展 ， 以及城市居民對(duì)環(huán)境治理的需求[8]。以經(jīng)營城市土地來獲取經(jīng)濟(jì)增長的方式 ， 雖然有力推動(dòng)了我國城市的發(fā)展和改造 ， 但是也給城市文化和居民權(quán)益帶來了復(fù)雜的影響[9]。

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn) ， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到進(jìn)一步提升 ， 原本基于單位的城市管理模式逐漸失效[10]。農(nóng)村人口大量流入城市 ， 城市政府的管理職能也由簡單的市政職能擴(kuò)展為兼顧社會(huì)管理、公共服務(wù)、流動(dòng)人口管理等的管理職能。然而 ， 城市間激烈的經(jīng)濟(jì)競爭使得這一時(shí)期的城市政府側(cè)重城市運(yùn)營 ， 以市場化機(jī)制配置城市資源 ， 尋求城市資產(chǎn)價(jià)值的增長。雖然這一時(shí)期的政府治理目標(biāo)已開始將注意力轉(zhuǎn)向城市居民生活條件的改善 ， 但仍是建立在經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)基礎(chǔ)之上的公共服務(wù)供給。隨著城市人口的劇增和城市區(qū)域的擴(kuò)大 ， 城市居民對(duì)公共服務(wù)的需求及對(duì)城市環(huán)境治理的要求不斷提升 ， 城市發(fā)展逐步由單純地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向兼顧社會(huì)福社轉(zhuǎn)變[11]。2015年 ， 生態(tài)文明體系建設(shè)首度被納入國家發(fā)展五年規(guī)劃當(dāng)中。2018年 ， 我國憲法將經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)放在同等重要的位置上。黨的十八大報(bào)告提出 ，“必須更加自覺地把全面協(xié)調(diào)可持續(xù)作為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基本要求 ， 全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局”。黨的十九屆五中全會(huì)提出要“完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制 ， 構(gòu)建生態(tài)文明體系 ， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型”。黨的二十大報(bào)告提出“加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色化、低碳化是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。城市治理目標(biāo)在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上開始重視環(huán)境治理。

（二）城市治理體制轉(zhuǎn)型

伴隨著城市治理目標(biāo)的變化 ， 我國城市治理體制也經(jīng)歷了由城鎮(zhèn)建設(shè)初期政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 ， 到市場化改革時(shí)期政府行政機(jī)制與市場機(jī)制并存 ， 再到政府主導(dǎo)、市場和社會(huì)力量合作參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的轉(zhuǎn)變。

新中國成立初期 ， 城市治理的目標(biāo)主要是提升城市的經(jīng)濟(jì)競爭能力 ， 治理體制主要是政府獨(dú)立主導(dǎo)。這一階段的地方政府在城市治理方面主要以落實(shí)中央政府提出的發(fā)展計(jì)劃為主 ， 對(duì)城市發(fā)展策略、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面缺乏足夠的自主權(quán)。與此同時(shí) ， 由于中央及各地政府的目標(biāo)集中在經(jīng)濟(jì)增長上 ， 環(huán)境問題并未受到足夠重視。隨著城市生產(chǎn)活動(dòng)的增加 ， 環(huán)境污染事件引發(fā)了各級(jí)政府對(duì)城市發(fā)展過程中的環(huán)境保護(hù)問題的關(guān)注。1978年 ， 我國憲法首次規(guī)定“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源 ， 防止污染和其他公害”， 為環(huán)境保護(hù)提供了法制基礎(chǔ)。同年召開的十一屆三中全會(huì)指出全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上 ， 環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法制建設(shè)逐步完善 ， 并被確定為一項(xiàng)基本國策。1989年 ， 第三次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議通過了環(huán)境保護(hù)的“三大政策”和“八項(xiàng)制度”， 指出要探索具有中國特色的環(huán)境保護(hù)道路 ， 推進(jìn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)的共同發(fā)展。在此階段 ， 雖然我國逐步建立起了一整套環(huán)境保護(hù)政策體系 ， 但是與這一時(shí)期以一元政府為主導(dǎo)的治理體制相對(duì)應(yīng) ， 環(huán)境治理問題主要是由政府發(fā)布行政命令并通過科層制執(zhí)行 ， 部門間缺乏橫向互動(dòng) ， 市場和社會(huì)力量并未參與到城市環(huán)境治理的過程中。

改革開放以后 ， 隨著財(cái)政包干、分稅制改革等政策的推進(jìn)和實(shí)施 ， 地方政府的治理能力和積極性被充分激發(fā) ， 在地方發(fā)展戰(zhàn)略上擁有更多的話語權(quán)。與此同時(shí) ， 在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展以及全球化沖擊的背景下 ， 城市政府間的競爭不再局限于單純的經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力 ， 人文、自然環(huán)境等逐漸受到政府的重視 ， 城市治理目標(biāo)變得更加多樣化。1992年 ， 中央政府明確提出了建立市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo) ， 并指出市場應(yīng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用 ， 行政體制改革開始在各級(jí)政府推行 ， 市場化手段也被城市政府應(yīng)用于社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面。以政府為唯一主體的公共事務(wù)管理體制開始向政府和非政府組織共同參與的模式轉(zhuǎn)變 ， 以提升城市治理效能[12]。1992年 ，全國多個(gè)省份開展水污染物排放許可證試點(diǎn)工作 ， 太原、貴陽等地開展大氣排污交易。1993年 ， 全國多個(gè)省市試點(diǎn)建立環(huán)保投資公司 ， 一些城市通過政企合作 ， 運(yùn)用“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”的 BOT （build-operate-transfer）方式建設(shè)和運(yùn)行城市污水處理廠。1994年 ， 國務(wù)院審議通過《中國21世紀(jì)議程》， 提出了我國可持續(xù)發(fā)展總體戰(zhàn)略和政策。1996年 ，《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》明確提出要實(shí)施污染物總量控制 ， 健全法制建設(shè) ， 大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè) ， 并對(duì)相關(guān)企業(yè)執(zhí)行稅收減免等優(yōu)惠政策。

隨著我國政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和民眾參與公共事務(wù)意識(shí)的增強(qiáng) ， 城市治理中的“政府—市場”二元結(jié)構(gòu)已無法滿足城市日益復(fù)雜的治理任務(wù)和居民公共服務(wù)需求 ， 社會(huì)組織在城市治理中逐漸發(fā)揮其作用 ， 因此 ， 急需提升對(duì)社會(huì)組織的培育 ， 以促進(jìn)多元主體參與到城市治理中。社會(huì)組織通過宣傳教育、環(huán)境工程治理、委托監(jiān)管等方式逐步融入環(huán)境治理體制中 ， 形成政府、市場、社會(huì)等多元主體共同參與的城市治理體系[13]。2013年 ，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出“改革社會(huì)組織管理制度”， 放寬針對(duì)重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、公益慈善類等類型社會(huì)組織的登記許可條件。與此同時(shí) ， 鼓勵(lì)居民和社會(huì)組織參與環(huán)境治理的相關(guān)法制建設(shè)也逐步完善。2015年 ， 新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的公益性訴訟做出明確規(guī)定 ， 鼓勵(lì)社會(huì)組織參與維護(hù)公共利益 ， 從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)。此后 ， 貴陽市、昆明市等地對(duì)環(huán)境公益訴訟展開積極探索 ， 鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與公共事務(wù)治理。2020年 ， 國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》， 提出進(jìn)一步構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系的實(shí)施意見 ， 有效吸納市場力量和社會(huì)組織的參與進(jìn)而成為治理體制轉(zhuǎn)型的重要方向。

（三）城市治理綠色轉(zhuǎn)型

城市的發(fā)展不僅提升了城市政府的治理能力 ， 也豐富了城市政府治理的政策工具箱。我國各級(jí)政府治理環(huán)境污染的手段在傳統(tǒng)上以命令控制型為主 ， 主要通過地方政府監(jiān)管并強(qiáng)制執(zhí)行的方式來解決問題。這種強(qiáng)行政干預(yù)的方式不僅存在監(jiān)管漏洞 ， 也為政府部門造成了巨大的行政負(fù)擔(dān)。隨著市場主體活躍度的提升 ， 城市政府在運(yùn)營城市時(shí)改變以往一元主導(dǎo)的形式 ， 突出市場主體的作用 ， 利用市場的資源配置作用 ， 通過經(jīng)濟(jì)手段降低環(huán)境污染的治理成本 ， 提升治理效率。治理手段也由單一的、濃厚行政色彩的命令控制型政策轉(zhuǎn)向命令控制型和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策相結(jié)合的方式。政府和市場共同參與環(huán)境治理的方式 ， 克服了只依靠行政命令管控方式存在的管理成本高、靈活性差、執(zhí)行不力等問題 ， 促使市場為污染定價(jià) ， 逼迫污染企業(yè)主動(dòng)升級(jí)改造 ， 提升了城市在面對(duì)環(huán)境污染時(shí)的治理能力。近年來 ， 隨著數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步和公民社會(huì)的發(fā)展 ， 上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大 ， 環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性和有效性得以提升 ， 居民參與環(huán)境治理的熱情也日益高漲。在原有的命令控制型和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策體系基礎(chǔ)上 ， 環(huán)境信息公開、碳普惠試點(diǎn)等自愿參與型政策也不斷發(fā)揮作用 ， 促使城市居民參與到環(huán)境事務(wù)當(dāng)中 ， 逐步形成了政府主導(dǎo)的政府、市場、社會(huì)等多元共治的局面 ， 推進(jìn)城市治理綠色轉(zhuǎn)型。

在“雙碳”背景下 ， 構(gòu)建以綠色發(fā)展為治理目標(biāo)的城市綠色治理體系不但符合城市高質(zhì)量發(fā)展需求 ， 也能滿足民眾日益增長的美好生活需要。綠色治理需要以治理目標(biāo)促進(jìn)體制和政策工具應(yīng)用的轉(zhuǎn)型。同時(shí) ， 政策工具需要兼顧價(jià)值理性和工具理性 ， 推動(dòng)城市治理目標(biāo)和體制的轉(zhuǎn)型?！半p碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn) ， 需要城市政府提出工具理性和價(jià)值理性并重的綠色治理理念 ， 推進(jìn)真正意義上的城市綠色治理轉(zhuǎn)型。

價(jià)值理性和工具理性的概念源自書伯對(duì)于社會(huì)行為的理解與分析 ， 他將社會(huì)行為分為合理性和非合理性兩類 ， 并對(duì)合理性進(jìn)行工具理性（形式理性）和價(jià)值理性（實(shí)質(zhì)理性）的劃分。工具理性是“人們通過考量社會(huì)和外界事物的情況所采取的手段 ， 期望實(shí)現(xiàn)自己所爭取的目的 ， 注重手段合適而不管目的是否恰當(dāng)”， 其關(guān)注的是有效地使用手段和工具中體現(xiàn)出的合理性 ， 帶有確定性、系統(tǒng)化以及功利主義取向和實(shí)用性導(dǎo)向特征；價(jià)值理性則指“無論是否有所成就 ， 只是關(guān)注目的意識(shí)和價(jià)值 ， 關(guān)注行動(dòng)過程中行為所具有的倫理的、美學(xué)的、宗教的或是任何其他闡釋的關(guān)于美的、有價(jià)值的純粹信仰”， 其關(guān)注的是以純正的動(dòng)機(jī)選擇正確的手段去實(shí)現(xiàn)意欲達(dá)到的目的 ， 不僅僅追求結(jié)果 ， 亦帶有中心論、目的性及批判性特征[14]。工具理性是關(guān)于不同事實(shí)之間的因果判斷 ， 是客觀的合理性；價(jià)值理性則是關(guān)于不同價(jià)值之間的邏輯判斷 ， 是主觀的合理性。兩者間既存在著矛盾和張力 ， 也有調(diào)適和平衡的可能。有學(xué)者認(rèn)為 ， 我國部分地區(qū)的人民城市治理存在治理價(jià)值、治理制度和治理工具的脫嵌現(xiàn)象 ， 影響了城市治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn) ， 需要從重塑城市治理價(jià)值和強(qiáng)化治理工具等方面提升城市治理績效[15]。實(shí)現(xiàn)城市治理的綠色轉(zhuǎn)變 ， 應(yīng)注意樹立正確的價(jià)值理性 ， 引導(dǎo)工具理性的價(jià)值最大化[16]。

黨的二十大報(bào)告提出“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民”。“雙碳”目標(biāo)正是以人民為中心的重要體現(xiàn) ， 不但有助于提升城市發(fā)展質(zhì)量 ， 還有助于提升城市居民的生活質(zhì)量 ， 滿足人民對(duì)城市綠色環(huán)境的需求。在“雙碳”目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下 ， 人民滿意的城市建設(shè)應(yīng)以服務(wù)價(jià)值為理念 ，以公共性和公共精神為價(jià)值取向 ， 以高效、規(guī)范、透明、法治的服務(wù)方式為實(shí)踐手段[17]。由此 ， 現(xiàn)代政府治理的構(gòu)建應(yīng)以價(jià)值理性為出發(fā)點(diǎn) ， 以工具理性為規(guī)范 ， 內(nèi)含調(diào)和平衡工具理性和價(jià)值理性的實(shí)踐導(dǎo)向。工具理性、價(jià)值理性同“雙碳”背景下的城市綠色治理理念具有高度的價(jià)值關(guān)聯(lián) ， 在工具理性和價(jià)值理性視角下探究城市綠色治理的框架具有理論與實(shí)際意義。

在工具理性視角下 ， 現(xiàn)代化城市治理的構(gòu)建首先強(qiáng)調(diào)的是城市履行服務(wù)職能過程中所采用的方式及程序 ， 關(guān)注的是提升服務(wù)效能時(shí)應(yīng)遵循怎樣的原則 ， 并對(duì)過程和手段進(jìn)行篩選與調(diào)整。工具理性視角下 ， 人民城市建設(shè)應(yīng)首先重視規(guī)范性 ， 主要體現(xiàn)為通過規(guī)范化的制度建設(shè)規(guī)范政府的服務(wù)行為 ， 保障規(guī)范性服務(wù)的提供。服務(wù)的規(guī)范與理性化是構(gòu)建人民城市的前提條件 ， 應(yīng)通過規(guī)范透明的制度對(duì)城市治理構(gòu)建的內(nèi)容予以明確 ， 實(shí)現(xiàn)程序正義、程序合法、程序規(guī)范。

其次是要強(qiáng)調(diào)效率 ， 主要體現(xiàn)為通過創(chuàng)新服務(wù)方式以提升城市治理的質(zhì)量與效率。比如 ， 隨著新一代信息技術(shù)快速發(fā)展 ， 信息化與城市和社會(huì)治理的各個(gè)方面產(chǎn)生了廣泛、深度的融合 ， 數(shù)據(jù)化已成為城市治理創(chuàng)新的新路徑和新選擇[18]。超大城市興起了新一輪的城市治理改革 ， 以解決數(shù)字化過程中的整體協(xié)調(diào)缺乏、回應(yīng)性不足、績效評(píng)估機(jī)制不夠完善等問題 ， 推動(dòng)高效、便民的城市治理[19]。

價(jià)值理性視角首先強(qiáng)調(diào)的是如何實(shí)現(xiàn)“人民滿意”的公共服務(wù)核心精神 ， 從公民的實(shí)際需求出發(fā) ， 以“人民滿意”為價(jià)值追求與現(xiàn)實(shí)落點(diǎn) ， 從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域規(guī)范公民有序參與治理的機(jī)制 ， 在注重公眾權(quán)益的同時(shí)積極強(qiáng)化公民意識(shí)。在實(shí)踐中 ， 推行政務(wù)公開 ， 構(gòu)建透明、陽光的行政運(yùn)行機(jī)制 ， 確保公眾知情權(quán) ， 接受社會(huì)監(jiān)督并予以及時(shí)反債 ， 同時(shí)發(fā)揮群眾力量 ， 構(gòu)建公民與政府的溝通橋梁 ， 切實(shí)實(shí)現(xiàn)二十大報(bào)告中提出的“暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道 ， 建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”目標(biāo)。

其次是需要重視公共利益 ， 主要體現(xiàn)為政府工作作風(fēng)及觀念的轉(zhuǎn)變以及公共服務(wù)體系的完善。前者著重實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)的核心價(jià)值目標(biāo) ， 扭轉(zhuǎn)城市管理中“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”等諸多問題；后者則從公眾利益出發(fā) ， 強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)體系的完善、對(duì)于社會(huì)公平問題的關(guān)注及對(duì)弱勢群體的關(guān)注。

在此基礎(chǔ)上 ， 下文討論構(gòu)建“雙碳”目標(biāo)下的城市綠色治理框架 ， 在邁向城市治理體系和城市治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中 ， 充分融入和體現(xiàn)綠色概念 ， 以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展 ， 推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、“雙碳”目標(biāo)下的城市綠色治理框架

綠色治理起源于公共治理的綠色思潮 ， 并逐步在綠色政治運(yùn)動(dòng)和綠色政府構(gòu)建中得到完善 ， 逐漸成為新時(shí)代公共事務(wù)治理的新趨勢[20]。綠色城市治理的構(gòu)建得益于綠色行政運(yùn)動(dòng)（green administration）的推動(dòng) ， 其概念指以綠色管理思想為指導(dǎo) ， 推動(dòng)建立實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境友好型社會(huì)的政府行政模式[21]。早期提倡綠色行政的學(xué)者僅強(qiáng)調(diào)政府在環(huán)境治理中應(yīng)重視環(huán)境問題的防范和應(yīng)對(duì) ， 促使綠色政治思想的應(yīng)用和落地 ， 并未從整個(gè)城市治理體制的角度來構(gòu)建城市的綠色治理。隨著環(huán)境問題的惡化以及社會(huì)事務(wù)的愈加繁雜 ， 學(xué)者們逐漸意識(shí)到綠色行政的觀念同樣適用于其他領(lǐng)域的公共事務(wù)治理。

綠色管理是組織在發(fā)展過程中不斷學(xué)習(xí)并融合組織發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)與環(huán)境治理目標(biāo) ， 以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、更好地履行和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的過程[22]。合理、合法的行政和社會(huì)治理機(jī)制是城市實(shí)現(xiàn)綠色治理的重要基礎(chǔ) ， 在此基礎(chǔ)上可以構(gòu)建綠色治理指標(biāo)體系[23]。綠色治理是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一部分 ， 是政府采取的長期可持續(xù)自然資源管理的戰(zhàn)略[24]。實(shí)現(xiàn)綠色治理需要政府、企業(yè)、社會(huì)多方協(xié)同參與 ， 有效的綠色治理不僅需要主體間的橫向合作 ， 還需要科層間的縱向協(xié)調(diào)[25]。在由政府、社會(huì)和市場等綠色治理子系統(tǒng)構(gòu)成的協(xié)同體系中 ， 這些子系統(tǒng)均發(fā)揮著不可替代的作用[26]?？傮w來說 ， 綠色治理是以推進(jìn)生態(tài)文明戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo) ， 多元主體參與和治理機(jī)制協(xié)同的“公共事務(wù)性活動(dòng)”[27]。

綠色治理體系包括技術(shù)進(jìn)步、法制、戰(zhàn)略規(guī)劃、市場機(jī)制和政府機(jī)構(gòu)調(diào)整五個(gè)維度上的轉(zhuǎn)變[28]。隨著環(huán)境議題的重要性不斷提升，國內(nèi)外學(xué)者針對(duì)綠色治理的討論也越來越多，但目前主要集中于交通出行、低碳城市、污染整治等領(lǐng)域的研究，一方面缺乏整體性的綠色治理研究，另一方面較少結(jié)合現(xiàn)有城市治理體系來探討綠色治理的路徑。在“雙碳”目標(biāo)的部署和指導(dǎo)下，我國城市應(yīng)抓住歷史機(jī)遇，從頂層設(shè)計(jì)上重構(gòu)城市治理體系，實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，從而推動(dòng)綠色治理價(jià)值向更廣泛的治理行動(dòng)轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)變城市治理理念，以價(jià)值理性引領(lǐng)治理目標(biāo)變化，通過工具理性的調(diào)整，改變城市治理機(jī)制，推動(dòng)政府治理、企業(yè)發(fā)展和市民行為與“雙碳”目標(biāo)相一致，實(shí)現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展和城市治理的綠色轉(zhuǎn)型。本文提出城市綠色治理框架（見圖1），并基于此展開討論。

“雙碳”背景下的城市綠色治理框架，應(yīng)在價(jià)值理性和工具理性融合指導(dǎo)下進(jìn)行構(gòu)建。在此過程中，價(jià)值理性是城市綠色治理的出發(fā)點(diǎn)，工具理性是治理的手段和工具。一方面，在價(jià)值理性的指導(dǎo)下，城市治理應(yīng)改變以往單純將污染排放作為管控對(duì)象、節(jié)能降碳的簡單觀念，應(yīng)充分意識(shí)到“雙碳”目標(biāo)帶來的歷史性機(jī)遇，促使低碳生產(chǎn)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)從“既要金山銀山，也要綠水青山”到“綠水青山就是金山銀山”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新性發(fā)展模式。另一方面，在工具理性的引領(lǐng)下，通過監(jiān)督和監(jiān)管等行政手段，發(fā)揮有為政府的作用，調(diào)動(dòng)市場和社會(huì)的積極性。

四、“雙碳”目標(biāo)下的城市綠色治理推進(jìn)路徑

在前文論述基礎(chǔ)上，可以構(gòu)建“雙碳”目標(biāo)下的城市綠色治理推進(jìn)路徑，通過創(chuàng)新綠色治理理念、明確政府部門間權(quán)責(zé)、發(fā)揮有為政府和有效市場的作用、鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)參與形成多元參與模式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)我國“雙碳”目標(biāo)下城市治理的創(chuàng)新（見圖2）。

（一）融合價(jià)值理性和工具理性，以綠色治理理念創(chuàng)新城市發(fā)展模式

在價(jià)值理性的引領(lǐng)下，城市政府的治理目標(biāo)不再以 GDP的增長為唯一目標(biāo)，而應(yīng)兼顧城市的經(jīng)濟(jì)增長和居民滿意度的提升，這離不開城市人居環(huán)境的改善?；趦r(jià)值理性的城市綠色治理應(yīng)加強(qiáng)城市居民、社會(huì)組織等社會(huì)力量的參與，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府和居民協(xié)同參與，促進(jìn)城市發(fā)展模式的綠色轉(zhuǎn)型。此外，綠色治理離不開政策工具的有效實(shí)施。城市綠色治理轉(zhuǎn)型應(yīng)充分發(fā)揮政策工具效用，完善環(huán)境治理體系，通過行政手段保證城市綠色發(fā)展模式的推進(jìn)。近年來，全球極端氣候發(fā)生的頻率日益增長，為人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)帶來了前所未有的沖擊，造成了巨大損失。2021年3月15日，我國中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議指出，“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局”[29]。在此背景下，全國各地紛紛響應(yīng)，制定相關(guān)行動(dòng)方案。廣東省在《廣東省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出，要嚴(yán)格控制單位地區(qū)生產(chǎn)總值能源消耗和二氧化碳排放量兩個(gè)指標(biāo)，并支持有條件的地區(qū)率先達(dá)峰。上海市也相繼出臺(tái)了一系列的“雙碳”政策文件，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型，探索“雙碳”行業(yè)成為城市新的發(fā)展動(dòng)力的實(shí)現(xiàn)路徑。深訓(xùn)市也在低碳城市和碳排放交易等試點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制的作用，從金融引導(dǎo)入手，出臺(tái)了《深訓(xùn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)綠色金融條例》等文件，并展開零碳排放區(qū)試點(diǎn)建設(shè)、能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型等行動(dòng)，探索超大城市實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的實(shí)施路徑。

（二）明確政府部門間權(quán)責(zé)，推動(dòng)綠色治理實(shí)踐推廣

目前，我國“雙碳”工作的治理責(zé)任主要落在發(fā)展改革和生態(tài)環(huán)境兩個(gè)部門。一方面，發(fā)展改革部門承擔(dān)“雙碳”的統(tǒng)籌工作，負(fù)責(zé)各部門的協(xié)調(diào)以及能源消耗總量任務(wù)的控制和分解。另一方面，受原有“三定”方案的影響，“雙碳”工作的相關(guān)職能仍然由生態(tài)環(huán)境部門承擔(dān)，包括環(huán)境問題的執(zhí)法落實(shí)以及二氧化碳排放任務(wù)的分解等。能源消耗與二氧化碳排放之間的關(guān)系密不可分，兩個(gè)部門間的任務(wù)分割導(dǎo)致了我國現(xiàn)行體制下從“能耗雙控”（能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制度）任務(wù)到“碳排放雙控”（碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度）任務(wù)的轉(zhuǎn)變?nèi)源嬖谳^大不確定性，“雙碳”目標(biāo)任務(wù)推進(jìn)模糊，增加了城市“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度。企業(yè)碳排放標(biāo)準(zhǔn)的合理制定，也離不開發(fā)改委、工信部和科技部等部門間的協(xié)作。在“雙碳”目標(biāo)的背景下，城市政府可通過理順部門間權(quán)責(zé)關(guān)系，明確在生產(chǎn)、交易、消費(fèi)、監(jiān)管等環(huán)節(jié)中各個(gè)部門的職能和權(quán)限，摸清城市碳排放量的底數(shù)以及各個(gè)生產(chǎn)部門的能源消耗水平，建立城市碳排放數(shù)據(jù)庫，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更有效的綠色治理績效管理。

（三）發(fā)揮有為政府和有效市場的作用，提高綠色治理效率和效度

城市的綠色治理轉(zhuǎn)型離不開政府有效的政策工具以及市場高效的資源配置。環(huán)境污染排放中的市場失靈問題需要政府通過切實(shí)有效的行政命令來解決。一般而言，碳排放總量目標(biāo)是由各地政府根據(jù)城市的發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模等實(shí)際情況，依據(jù)中央政府目標(biāo)而制定的總量。企業(yè)天生的逐利性使其很難去考慮人為設(shè)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的外部性。因此，需要城市政府設(shè)定有效的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)“錨”，劃定企業(yè)的排放物權(quán)屬，以保證城市低碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，通過市場交易的手段，實(shí)現(xiàn)不同污染生產(chǎn)成本企業(yè)間的碳排放權(quán)交易，避免以往命令控制型政策工具的低效和僵化，促進(jìn)政府和市場的合作。

（四）鼓勵(lì)社會(huì)參與，形成多元共建模式

實(shí)現(xiàn)城市綠色治理的轉(zhuǎn)型，離不開多方力量的共同參與，需要明確政府角色，并協(xié)調(diào)好政府與社會(huì)、企業(yè)等主體間的關(guān)系，建立一個(gè)平等、公平的多元協(xié)作平臺(tái)，激發(fā)城市居民、企業(yè)和社會(huì)組織的積極參與。通過多元主體職責(zé)的相互協(xié)調(diào)和功能的相互補(bǔ)充，促使全社會(huì)形成協(xié)同合作的綠色治理體制，城市政府則需要做好協(xié)調(diào)者的角色，積極鼓勵(lì)并引導(dǎo)多元主體共同推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型，形成政府主導(dǎo)、鼓勵(lì)多方參與的合作模式。

五、結(jié)語

城市綠色治理是以綠色理念為引導(dǎo)推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要路徑，也是建設(shè)城市治理體系和城市治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在“雙碳”目標(biāo)的戰(zhàn)略部署下，我國城市迫切需要遵循生態(tài)文明的理念指導(dǎo)，形成低碳導(dǎo)向的創(chuàng)新發(fā)展模式，引導(dǎo)城市的可持續(xù)發(fā)展。通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)從高碳產(chǎn)業(yè)向低碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，降低整體碳排放量。同時(shí)，引導(dǎo)居民消費(fèi)行為轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)社會(huì)多方參與協(xié)同，在市場的有力推動(dòng)下，有效利用政策工具，開發(fā)綠色經(jīng)濟(jì)增長潛能，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展和自然資源的共治、生產(chǎn)活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)的共興、居民生活與生態(tài)環(huán)境的共善，構(gòu)建城市綠色治理體系，推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)的達(dá)成。

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How is Green Urban Governance Possible： Transformation ofUrban Governance under the “Double Carbon” Goal

YE Lin，DENG Ruibin

（School of Government，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510275，China）

Abstract： China's goal of achieving carbon peak by 2030 and carbon neutrality by 2060 necessitates a systematic economic and social transformation. As cities have become major sources of carbon dioxide emissions due to their population and resource concentration，China recognizes the significance of ecological civilization to promote the policy systemn of green development of cities and transform urban governance objectives and frameworks. The pursuit of carbon peak and carbon neutrality，beyond the environmental field， serves as a new paradigm for urban development and governance in China's modern era. In the context of decarbonization， this study proposes an urban green governance model that emphasizes the integration of value rationality and instrumental rationality by city government. It advocates for a green governance concept involving government， enterprises， and society to guide the city's green transformation， facilitate low-carbon development， and achieve new-era urban governance goals such as transforming energy systems， promoting eco-friendly lifestyles， and upgrading industrial structures.

Key words：urban governance; green governance; decarbonization; sustainable development

（責(zé)任編輯：王晨麗）