田啟戰(zhàn)　楊韻冰

摘? ?要：對新時代黨內巡視制度存在的問題及其對策的探討是當前黨內巡視制度研究的一項重要內容。運用新制度主義理論研究黨內巡視制度，能夠彌補既有研究在分析視角和理論工具選取上的不足。以新制度主義中的“制度本身—制度相關人—制度環(huán)境”為分析框架，可以發(fā)現(xiàn)新時代黨內巡視制度建設面臨著系統(tǒng)性建設比較薄弱、制度相關人的行為選擇不夠優(yōu)化、黨內巡視制度與環(huán)境的契合度相對不高三個方面的問題。有鑒于此，推動黨內巡視制度優(yōu)勢向治理效能轉化，應增強黨內巡視制度體系的嚴密性、優(yōu)化相關人的行為選擇，不斷提高黨內巡視制度與環(huán)境的契合度。

關鍵詞：新時代；新制度主義；黨內巡視制度；優(yōu)化路徑

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2023）03-0077-06

巡視制度是黨的上級組織通過派出機構或人員對下級組織及其成員履行職責、行使權力、落實政策等方面進行巡回監(jiān)督檢查的制度，在革命、建設和改革各個歷史時期發(fā)揮著不可替代的作用。當前國內學術界圍繞黨內巡視制度的理論基礎、功能優(yōu)勢、歷史演進、經(jīng)驗啟示等方面進行了大量卓有成效的研究。①盡管也有不少學者對新時代黨內巡視制度的實踐困境和優(yōu)化路徑進行了探討，但仍存在著在分析視角和理論工具選取上的不足。鑒于此，本文從新制度主義的理論視角出發(fā)，考察黨內巡視制度建設面臨的現(xiàn)實問題，嘗試提出推動黨內巡視制度效能釋放的路徑選擇，以期進一步深化黨內巡視制度研究。

一、新時代黨內巡視制度的研究現(xiàn)狀

黨的十八大以來，巡視制度以其“運行的有效性、監(jiān)督的震懾性和成果的顯著性”[1]進入公眾視野并持續(xù)成為學術界研討的重要議題。國內學者們圍繞新時代黨內巡視制度的創(chuàng)新發(fā)展、結構功能或某一領域、地區(qū)內巡視制度的運行狀況等方面展開廣泛而又熱烈的探討，其中關于新時代黨內巡視制度存在的問題及優(yōu)化路徑的研究主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，一些學者基于對新時代巡視工作的認知，剖析了黨內巡視制度的實踐困境和發(fā)展進路。針對現(xiàn)階段黨內巡視制度運行中存在的巡視干部法治思維較為欠缺、保障協(xié)同機制不夠完善、巡視權限設置不夠清晰、責任追究機制有待加強等問題，周悅麗、金若山認為應從優(yōu)化規(guī)范體系、強化巡視程序、提升法治思維三個方面來推動巡視法治化。[2]郭相春、樊華等人在分析巡視整改低水平重復的表現(xiàn)類型和成因之后，提出了精準治理的建議。[3]占學識也從構建責任體系、打好整改“組合拳”和用好問責武器等方面，闡述了推動巡視監(jiān)督、整改和治理一體貫通的實施路徑。[4]彭前生從人為因素指出，黨內巡視制度運行績效面臨著派出黨組織反腐政治決心持續(xù)化和巡視工作人員權責背離的問題，需要樹立持續(xù)化的反腐政治決心、推動巡視監(jiān)督機構的獨立化運行、實現(xiàn)黨規(guī)國法的有機銜接以及構建制度運行績效評估機制。[5]鐘龍彪、王俊從發(fā)現(xiàn)問題和解決問題兩個環(huán)節(jié)出發(fā)，著重論述了制約新時代黨內巡視制度效能的因素及其提升思路。王紹源則探討了運用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新巡視方法過程中存在的問題與優(yōu)化對策。

第二，部分學者把黨內巡視制度置于全面從嚴治黨、制度建設科學化和國家建設等宏觀視域下進行探討，這在一定程度上解決了既有研究成果缺乏分析視角的問題。張世洲、宋斌結合全面從嚴治黨背景，探討了黨內巡視制度的運行困境以及十二項具體改進舉措。[6]于學強基于科學化的視角認為，推進黨內巡視制度建設應當遵循人本、法治、協(xié)調和實效原則，著力構建動力機制與保障機制。[7]別紅暄則從國家建設的高度，提出了加強黨內巡視制度建設的意見，即理順領導體制、強化隊伍建設、健全運行機制和構建銜接機制。[8]在林依彬看來，破解巡視監(jiān)督常態(tài)化的難題，應當構建系統(tǒng)均衡的巡視巡察體系、開掘多元巡視方式、創(chuàng)立績效管理和統(tǒng)籌巡視隊伍建設。[9]

總體而言，有關新時代黨內巡視制度存在的問題及其對策的上述研究雖在一定程度上揭示了當前制約黨內巡視制度效能的主要癥結及其破解路徑，但在研究內容和分析視角上還存在著較大的拓展空間。就第一層次的研究來講，這些研究成果多從工作層面出發(fā)進行探討，缺乏相應的分析視角和學理闡釋。就第二層次的研究來看，全面從嚴治黨、制度建設科學化以及國家建設是一個內涵和外延都比較廣闊的分析視角，并不具有針對性，所提出的實施路徑也相對缺乏適用性。新時代黨內巡視制度建設作為一項系統(tǒng)性工程和長期性戰(zhàn)略部署，應當依托成熟的理論工具對其實踐困境和完善路徑進行系統(tǒng)性分析?；诖耍疚倪x取新制度主義這一兼具理論厚重感和現(xiàn)實針對性的分析視角，全面剖析新時代黨內巡視制度存在的問題及優(yōu)化路徑。

新制度主義在制度分析中占有重要地位，關注制度生成與變遷、制度有效性等問題。這一理論對制度效能的闡釋有三個基本進路：一是制度本身，即把制度本身的特質視為影響制度有效性的重要因素。二是制度相關人，即通過關注行動者的偏好、理念等，分析其對制度生成、維系和變遷的影響。三是制度環(huán)境，即制度受其所處的政治、經(jīng)濟、文化等背景性環(huán)境的調節(jié)。運用新制度主義分析黨內巡視制度存在的問題與提升路徑的優(yōu)勢在于：其一，從分析視角來說，與法治化、科學化、全面從嚴治黨等相比，新制度主義在兼顧黨內巡視這一分析對象之余，在制度層面進行了深入探討。其二，就研究內容而言，新制度主義提出了制度有效性的一系列變量，這些標準不僅為檢視黨內巡視制度存在的問題提供了參照，也為探尋推動黨內巡視制度效能轉化的基本路徑提供了重要依據(jù)。

二、新時代黨內巡視制度存在的問題

（一）黨內巡視制度的系統(tǒng)性建設不夠

制度要想發(fā)揮應有的效能，必須構建系統(tǒng)完備的制度群，防止單一制度運行可能帶來的弊端和風險。[10]現(xiàn)階段涉及巡視制度的黨內法規(guī)主要有黨章、準則、條例等，這些規(guī)章制度確定了黨內巡視制度的基本架構，對促進巡視工作的規(guī)范化起到了重要作用。然而，目前黨內巡視制度建設實踐中依然面臨著制度體系不夠嚴密的問題。首先，相關配套制度供給相對不足。從應然層面講，黨內巡視制度應當具有嚴密性、協(xié)調性，這是提升黨內巡視制度效能的關鍵所在。但當前黨內巡視制度體系中仍存在著重視實體性制度建設而相對輕視程序性和保障性制度建設，與其他監(jiān)督貫通融合乏力，巡視巡察上下聯(lián)動機制建設相對滯后，黨內法規(guī)與國家法律缺乏銜接，巡視成果的轉化率不高等問題。其次，部分制度規(guī)定有待進一步細化。追求可操作性是黨內巡視制度建設必須遵循的一個重要原則。制度規(guī)定原則化、宏觀性的表述很容易給執(zhí)行者和適用者留下自由裁量空間。比如，現(xiàn)行巡視條例規(guī)定紀檢、組織部門負有反饋責任，但此后巡視機構能否對其辦理情況進行再監(jiān)督，有關單位怠于履行義務時如何問責等問題并未得到明確。[11]最后，重巡視輕整改、“虎頭蛇尾”現(xiàn)象較為突出。巡視工作的落腳點在于推動問題的解決。由于對整改情況的監(jiān)督、評估和反饋等方面的程序機制較為欠缺，落實整改工作往往淪為被巡視對象“單線式”的書面匯報。盡管“回頭看”工作的開展在一定程度上推動解決了輕整改問題，但會因其他巡視任務而無法專注于整改成效的檢查，既增加了監(jiān)督成本又加重了工作負擔，難以從根本上保障巡視成果的轉化。

（二）制度相關人的行為選擇不夠優(yōu)化

制度從設計、運行到發(fā)展變遷的全過程離不開人的因素，相關人員對制度的認知與遵守直接影響著制度有效性的發(fā)揮。首先，就制度決策者而言，領導層的政治決心存在變動性的可能。比如，派出黨組織是否充分授權巡視組并要求巡視組發(fā)現(xiàn)真問題，是否堅決地要求被巡視對象落實整改相關問題等。此外，在科層化的官僚體制中，政治決心也會隨著組織鏈條的延長而出現(xiàn)“漣漪效應”，從而造成不同層級、不同地區(qū)和不同領域巡視工作的差異。其次，就制度執(zhí)行者來講，巡視干部存在著“代理風險”。巡視是一種委托監(jiān)督，巡視干部以代理人的身份參與具體工作，能夠掌握派出黨組織無法獲取的巡視信息，由此造成了兩者之間的信息不對稱。再加上巡視干部擁有一定的自由裁量權，在這種情況下，“代理人會因委托人對其行為保持‘理性無知或不了解細節(jié)，而不受規(guī)則的恰當約束，產(chǎn)生敗德行為”[12]。最后，就制度適用者來看，部分被巡視對象缺乏自覺運用轉化巡視成果的意識，選擇性整改、閉門式整改、文字性整改、形式化整改等現(xiàn)象時有發(fā)生；部分黨員群眾受人情社會、關系文化和“明哲保身”心態(tài)等影響，不能夠積極主動地參加巡視監(jiān)督工作。

（三）黨內巡視制度與環(huán)境的契合度相對不高

新制度主義學者認為，制度的有效性是相對的、具體的和歷史的，制度只有與其制度環(huán)境相契合才能發(fā)揮有效性。但是當前的巡視監(jiān)督實踐中不僅存在著巡視信息技術手段滯后于發(fā)展變化的問題，而且制度環(huán)境在黨內巡視制度變遷中的作用比較有限。

第一，巡視信息技術手段仍滯后于時代發(fā)展需要。巡視是一個信息輸入與輸出的過程，巡視信息的全面性、準確性直接影響著巡視成果的質量。在獲取信息過程中，巡視組與被巡視對象、社會公眾之間具有天然的信息不對稱。再加上當前巡視工作側重于“聽匯報、找談話、閱文件、搞測評”等傳統(tǒng)方式，致使巡視組相對處于信息劣勢。

第二，在黨內巡視制度變遷的動力機制中，制度環(huán)境所起的作用不夠突出?！邦I導權、總體性的社會經(jīng)濟政治背景和包括規(guī)范、意識形態(tài)、文化在內的觀念”[13]是影響制度變遷的三個重要因素。黨內巡視制度的維系、變遷既取決于黨及其領導者的政治理念以及推動黨內巡視制度變遷的成本與收益，也深受制度環(huán)境發(fā)展變化的影響。反觀黨內巡視制度變遷歷程，中國共產(chǎn)黨及其領導人的政治意圖是巡視制度變革與創(chuàng)新的主導性力量，而廣大黨員群眾的意愿與價值觀念的變化等因素在黨內巡視制度變遷過程中所發(fā)揮的作用相對有限，缺乏民眾的廣泛參與以及與經(jīng)濟、政治、文化、社會環(huán)境的良性互動。

三、新時代提升黨內巡視制度效能的優(yōu)化路徑

（一）構建系統(tǒng)完備、銜接緊密的黨內巡視制度體系

第一，加大制度供給，提高黨內巡視制度的權威性。一方面，制度設計部門應當根據(jù)巡視實踐中面臨的相關規(guī)定缺乏、制度之間銜接不夠緊密等現(xiàn)象羅列問題清單，及時加強程序性和保障性機制的編制，建立完善利益沖突管理制度、考核獎懲制度、學習培訓制度、信息保密制度、經(jīng)費保障制度等，并將實務部門破解以上問題的有效經(jīng)驗轉化為細則辦法。另一方面，不斷促進黨紀與國法之間的銜接，用法治力量推動黨內巡視制度的長效運行。比如，可以在《中華人民共和國監(jiān)察法》中增加有關巡視監(jiān)督的條款，將紀檢監(jiān)察機關巡視工作人員納入監(jiān)察官范圍，并根據(jù)兼職與專職、退休與現(xiàn)職分類明確身份和職權保障[14]；在《中華人民共和國公務員法》中加強有關公務員紀律方面的規(guī)定；明確規(guī)定巡視成果要公開和如何公布于眾以及落實整改程序與處罰措施等[5]；適時出臺《舉報人保護法》，嚴格規(guī)范舉報工作流程，為“吹哨人”提供有力的人身安全、財產(chǎn)安全等保障，從而實現(xiàn)個人利益與公共利益雙向增長。

第二，增強制度操作性，提升黨內巡視制度的執(zhí)行力。黨內巡視制度的順利實施有賴于各個環(huán)節(jié)配套機制的有力支撐。因此，強化黨內巡視制度的可操作性，應當著力制定完善涵蓋人員選拔、線索發(fā)現(xiàn)、移交反饋、信息公開、成果運用、監(jiān)督問責等環(huán)節(jié)的實施細則。在這一過程中，可采用購買服務的形式引入相關專家團隊，發(fā)揮其專業(yè)化水平，找出需要重點完善的部位和環(huán)節(jié)，確保每項環(huán)節(jié)都有具體、可操作的實施辦法。

第三，培育制度意識，提高巡視成果的轉化率。制度意識是黨組織及其黨員群眾對黨內巡視制度的地位和作用等一系列問題的認知與看法，是他們自覺遵守制度規(guī)定、維護制度運行、落實巡視成果的來源。一方面，應當借助思想建黨系列活動，通過制度化的學習教育機制，使廣大黨員群眾認識到開展巡視監(jiān)督的重要性，逐漸培養(yǎng)黨員群眾對黨內巡視制度的認同意識和執(zhí)行觀念。另一方面，應當明確責任歸屬，建立常態(tài)化的監(jiān)督問責機制，以責任追究的壓力倒逼黨員干部樹立“有職必有責、有責要擔當、失責必追究”的觀念，從而推動巡視成果的運用轉化。

（二）不斷優(yōu)化相關人的行為選擇

第一，要持續(xù)強化派出主體的政治決心?！耙粋€有權制定和打破規(guī)則的領導者，只有身先士卒、‘捆住自己的雙手，才能取得他人的認可?！盵15]中國自古以來就有著賢能政治的傳統(tǒng)，領導者的言行舉止具有強烈的示范性和輻射性。因此，政治領導者不僅要樹立正確的權力觀，“嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己”，做到清正廉潔、克己奉公，還要嚴格管教身邊的家人、親屬和工作人員，嚴禁他們利用其影響力去行違法亂紀之事。另外，派出主體要給予巡視機構充分的資源保障，必要時可將巡視經(jīng)費納入政府財政預算且實行單列。

第二，建立完善激勵與約束機制，降低委托代理成本。一是堅持量化考核與一般考核相結合，除了將巡視結果與個人績效直接掛鉤外，還應綜合考察巡視干部的思想態(tài)度、行為表現(xiàn)、遵紀守規(guī)等情況，通過組長考評、成員互評、群眾參評、個人自評等方式，得出客觀公正的評價結果。二是出臺包括發(fā)放獎金福利、授予榮譽稱號等在內的多元化激勵辦法。比如在職位晉升方面，可對巡視干部適當縮短考察期限，業(yè)績特別突出者可破格提拔。三是建立健全監(jiān)督問責機制和相關工作機制。通過采取視頻錄制、工作臺賬、工作組會等方式，對巡視工作過程進行民主監(jiān)督，防止巡視組組長搞“家長制”“一言堂”，最大程度地避免“燈下黑”。

第三，增強被巡視對象自覺落實整改成果和民眾參與巡視工作的積極性。一是建立回訪機制、信息公開機制、巡視組負責人到巡視對象督辦制度、派員復查驗收整改任務完成情況制度，以及巡視工作成果與黨風廉政建設責任制、述職述廉、民主生活會、年終考核、詢問質詢相結合的制度和巡視干部擬任用時征求巡視組意見制度等，提高巡視成果的運用質量。[16]二是建立“第三方”主體參與機制和巡視顧問制度，可以考慮吸納部分綜合素質高、專業(yè)技能強的人大代表、政協(xié)委員、法律人士、專家學者和優(yōu)秀群眾等參與其中，以彌補巡視組在人員隊伍、專業(yè)知識等方面的不足，進一步提升巡視監(jiān)督的科學性。[17]此外，可借鑒香港廉政公署機構設置模式，在巡視辦公室設立社會關系委員會和舉報評估工作小組，負責巡視宣傳教育和巡視線索評估。一方面，利用網(wǎng)絡、廣播、電視等媒介，以政論片、微視頻等方式，講述與公眾生活相關的巡視知識；另一方面，對提供重大問題線索的群眾給予相應的精神獎勵和物質獎勵，以此增強群眾參與巡視工作的意愿。

（三）不斷提高黨內巡視制度與環(huán)境的契合度

第一，注重運用現(xiàn)代信息技術，探索構建“互聯(lián)網(wǎng)+巡視”的工作模式。各級巡視機構應當大力開展數(shù)字化建設，開設巡視網(wǎng)絡舉報“直通車”，建立完善門戶網(wǎng)站、微信公眾號、電子郵箱、網(wǎng)絡論壇等載體，為群眾提供一個安全、便捷、高效的舉報渠道，減輕舉報者的心理壓力和舉報成本。此外，巡視辦公室可以成立信息工作小組，引進一批專兼結合的網(wǎng)絡技術人才，定期就被巡視對象的輿情進行研判，為巡視組輸送有價值的信息線索。引入或開發(fā)相關數(shù)據(jù)庫和電子平臺，整合干部財產(chǎn)申報、行政審批、資金流動等數(shù)據(jù)庫以及相關職能部門的信息資源，借助大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等先進技術，對巡視中的海量信息進行科學化篩查、比對和分析，最大程度地避免人為因素干擾，提升信息資源利用的精準性與高效化。

第二，發(fā)揮黨員群眾在黨內巡視制度變遷中的作用，努力實現(xiàn)強制性制度變遷和誘致性制度變遷的有機結合。黨內巡視制度與環(huán)境的契合要求其變遷速率與社會環(huán)境的變化步伐相一致，將民眾的意愿和訴求輸入到政治系統(tǒng)中，經(jīng)過轉換輸出為制度變遷的有關決策。因此，提高黨內巡視制度與環(huán)境的契合度必須從提高黨內巡視制度改革過程中的參與度著手，在堅持中央頂層設計的同時，充分考慮到廣大黨員群眾的意愿，調動他們參與黨內巡視制度改革和創(chuàng)新的積極性，進而提升黨內巡視制度的運行效能。

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責任編校? ?陳? ?瑤

Realistic Obstruction and Development Paths of the Inner-Party

Inspection System Since the 18th National Congress of the

Communist Party of China

——Based on the Perspective of New Institutionalism

TIAN Qizhan1， YANG Yunbing2（1. School of Marxism， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116， Jiangsu， China； 2. Department of Public Education，Jiangsu Normal University Kewen College， Xuzhou 221132， Jiangsu， China）

Abstract： The discussion of the problems and countermeasures of the inspection system in the new era is an important part of the current research of the CPCs inspection system. Taking the new institutionalism as the theoretical perspective can make up for the lack of the existing research of the analysis perspective and theoretical tool selection. Starting from the analysis framework composed of “system itself， system related people， and system environment” in the new institutionalism， we can find that the construction of the CPCs inspection system in the new era is faced with three prominent problems： the systematic construction of the inspection system is relatively weak， the actions of the system related people are not optimized， and the compliance of the inspection system and the social environment is relatively low. In view of this， promoting the transformation of the advantages of the CPCs inspection system into administration efficiency should take strengthening the rigor of the inspection system， optimizing the behavior choices of relevant people， and improving the compatibility between the inspection system and the environment should be considered the three development paths.

Key words： new era； new institutionalism； CPCs self-inspection system；? optimization path

收稿日期： 2022-09-20

基金項目： 江蘇省社會科學基金一般項目（21DJB006）

作者簡介： 田啟戰(zhàn)（1990— ），男，河南商丘人，江蘇師范大學馬克思主義學院講師，博士；楊韻冰（1992— ），女，江蘇徐州人，江蘇師范大學科文學院公共教育學院助教。