曹剛 林伯海

內(nèi)容摘要：黨的十八大以來，人民代表大會監(jiān)督職權得到進一步加強。區(qū)縣人大在行使監(jiān)督權過程中不斷創(chuàng)新聽取審議工作報告方式，持續(xù)加強財經(jīng)監(jiān)督剛性，精準運用專題詢問，探索完善國有資產(chǎn)管理監(jiān)督模式，取得突破性進展。但與此同時，仍然存在監(jiān)督主體擔當精神不足、監(jiān)督對象接受人大監(jiān)督不夠自覺、監(jiān)督方式不夠精準有力、監(jiān)督環(huán)境有待進一步優(yōu)化的實踐難題。邁步新征程，需要從劃清區(qū)縣人大監(jiān)督的責任及績效標準、正確處理人大同黨委、“一府一委兩院”的辯證關系、增強人大監(jiān)督壓力輸出效果、完善人大監(jiān)督方式的運行機制、提升人大代表履職素養(yǎng)、推進社會主義民主法治教育六個方面加強和改進，強化其擔當作為，保證人民當家作主。

關鍵詞：新時代；區(qū)縣人大監(jiān)督；責任制；全過程人民民主

人大監(jiān)督是以權力制約理論、人民主權理論、無產(chǎn)階級監(jiān)督理論以及全過程人民民主理論為理論基礎的無產(chǎn)階級代議制監(jiān)督形式，根本目的在于保證以人民意志為表征的憲法法律得到完整全面準確地落實，維護人民根本利益?？h域作為中國行政體系中的基本行政單元，區(qū)縣人大監(jiān)督權履行的質量，關系人民群眾對國家權力機關履職行權和中國特色社會主義民主政治的感知及認同，須特別重視。邁入新時代，黨中央高度重視人大監(jiān)督作用的發(fā)揮，就加強和改進人大監(jiān)督工作提出了一系列新要求，有力推動了區(qū)縣人大立法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督和司法監(jiān)督職能的發(fā)揮，區(qū)縣人大監(jiān)督工作取得了突破性進展，但也面臨新的難題與挑戰(zhàn)，需要進一步創(chuàng)新。

一、新時代區(qū)縣人大監(jiān)督實踐成就

（一）創(chuàng)新聽取審議工作報告方式

聽取和審議“一府一委兩院”的工作報告是國家權力機關開展工作監(jiān)督的基本方式和主要途徑，是人大監(jiān)督方式中運用最為頻繁的監(jiān)督手段。新時代區(qū)縣人大著力優(yōu)化人大常委會會議審議意見的提出、審議和落實流程，努力提高人大常委會會議質量和審議意見落實效果。為了調(diào)動常委會組成人員和人大代表發(fā)言積極性，人大常委會會議設置了分組討論環(huán)節(jié)。在會議召開前，按照討論事項的復雜性和專業(yè)性，將常委會組成人員分為不同小組。在宣讀完畢需要討論的事項后，各組人員在不同會議室展開分組討論并記錄發(fā)言情況。討論結束后，由常委會主任向大會報告新收集的意見、建議，經(jīng)大會集體表決同意后納入審議意見（草案）， 以常委會的名義轉交政府辦理。另外，一些區(qū)縣人大在以往只是簡單把聽取審議結果區(qū)分為“滿意”“基本滿意”或“不滿意”的基礎上，探索“定量+定性”的打分模式，既給出分數(shù)，又給出等級，充分展現(xiàn)出代表對“一府一委兩院”某項工作的折疊態(tài)度，增強聽取審議報告的監(jiān)督壓力。此外，進一步加強審議意見督辦。一方面，加強與“一府一委兩院”關于審議意見轉交、辦理的溝通協(xié)調(diào)，定期提醒并監(jiān)督意見辦理。另一方面，強化責任落實，對事關全局的重要工作，由分管領導帶隊、責任委室組織，及時跟蹤督辦并進行“回頭看”。對不能按時完成和完成效果不佳的責任單位，隨時誡勉談話。

（二）財經(jīng)監(jiān)督剛性不斷增強

黨的十八大報告吹響了人大加強政府全口徑預算決算審查監(jiān)督的時代號角，黨中央印發(fā)了人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的實施意見，國家兩次修訂了預算法，明確和細化了預算的范圍、編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督及決算的審查，為推進新時代預算決算審查監(jiān)督提供了制度支撐。區(qū)縣人大近年來重點對支出預算的總量與結構、重點支出與重大投資項目、部門預算、政府債務、重大財稅改革和支出政策等事項開展全口徑、全過程監(jiān)督。組建財經(jīng)咨詢專家?guī)?，借助“外腦”提升人大預算審查監(jiān)督能力。搭建預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺，動態(tài)監(jiān)督財政、審計、國資、金融、統(tǒng)計運行狀況。建立健全政府債務管理情況向人大定期報告制度，審查監(jiān)督政府性債務。踐行資金使用績效考核理念，完善績效指標體系，開展績效指標管理評價并向社會公開。以問題為線索、以績效為導向，統(tǒng)籌委員、代表、專家和職能部門力量，充分發(fā)揮“審、評、議、導、督”作用，開展“穿透式”預算審查監(jiān)督。落實財政部門定期報告資金執(zhí)行情況制度，對執(zhí)行不力的單位主要負責人進行約談，對逾期未使用的資金堅決回收，對績效評價效果不好的予以通報。加強人大監(jiān)督和審計監(jiān)督的協(xié)調(diào)聯(lián)動，完善審計查出問題向人大常委會報告機制，側重審查重點部門、重點項目，對審計發(fā)現(xiàn)的突出問題限時整改。

（三）精準運用專題詢問監(jiān)督方式

專題詢問自2010年由全國人大常委會首次開展以來，受到黨和國家高度重視。2015年全國人大常委會制定了《關于改進完善專題詢問工作的若干意見》。2021年，第十三屆全國人大第四次會議又首次將其作為制度正式確定下來。由于其主題更加突出、對象更加明確、氛圍更加嚴肅、成效更加顯著，近年來受到區(qū)縣人大的青睞，區(qū)縣人大先后制定了本地區(qū)專題詢問辦法并踴躍開展。為了提升監(jiān)督實效，區(qū)縣人大高度重視詢問的前期組織、現(xiàn)場提問和跟蹤督導。會前，同黨委、“一府一委兩院”相關負責人深入溝通，認真選擇詢問主題、確定詢問對象，運用專題座談會、實地走訪等多種方式深入調(diào)研，掌握基本情況。提前篩選整理詢問的問題，制作詢問提綱。會中，精心組織詢問人員詢問、追問，安排參會人員對相關部門應詢的態(tài)度和處理方式開展測評。會后，及時收集整理詢問意見并以審議意見書形式交由“一府一委兩院”辦理。相關部門限期整改，完畢后向常委會提交辦理落實情況書面報告。在這期間，人大常委會分管領導帶隊適時開展專項監(jiān)督。這一方式的精準運用推動解決了一大批制約地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和老百姓民生改善的痛難點問題。如成都市龍泉驛區(qū)就通過專題詢問把該區(qū)幾處閑置的國有資產(chǎn)分別建成了康養(yǎng)基地、科創(chuàng)園區(qū)，每年增加國有資產(chǎn)收入500多萬元。

（四）探索完善國有資產(chǎn)管理監(jiān)督模式

2017年，黨中央印發(fā)了《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，對政府向人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度化、規(guī)范化、程序化作出了全面部署。2019年，全國人大常委會又要求建立健全國有資產(chǎn)管理情況報告和監(jiān)督制度。在此背景下，區(qū)縣人大深入調(diào)研本區(qū)域行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源、縣級國有公司資產(chǎn)的管理及利用情況，陸續(xù)建立并落實本級政府向人大常委會報告國有資產(chǎn)總量、結構、變動、收益及負債的管理情況制度，加強人大對國有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督，進一步推進了國有資產(chǎn)管理朝著公開透明化方向發(fā)展。部分區(qū)縣人大在政府提交綜合管理情況報告的基礎上，還規(guī)定本級政府要在一屆任期內(nèi)將所有類型的國有資產(chǎn)管理情況分別作專項匯報。為了科學合理評價人大對國有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督成效，區(qū)縣人大正在嘗試建立國有資產(chǎn)管理及利用監(jiān)督考評體系，試圖通過科學合理的考評制度，全面深刻掌握國有資產(chǎn)管理質效，發(fā)現(xiàn)存在的問題及影響因素，進一步優(yōu)化國有資產(chǎn)的管理方式，促進國有資產(chǎn)保值增值?？傊?，到目前為止，政府向本級人大常委會定期報告國有資產(chǎn)管理情況的制度已經(jīng)在所有縣級行政區(qū)域得到全面落實，財政部門定期報告國有資產(chǎn)管理情況、人大常委會監(jiān)督檢查國有資產(chǎn)的管理情況已經(jīng)成為常態(tài)，針對國有資產(chǎn)管理的人大監(jiān)督力度持續(xù)增強、成效不斷顯現(xiàn)。

二、新時代縣級人大監(jiān)督建設存在的問題

黨的十八大以來，區(qū)縣人大監(jiān)督取得上述突破性進展，成效更加顯著，為推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善貢獻了重要的人大力量。但不可否認，目前區(qū)縣人大監(jiān)督工作的開展情況和取得的實踐成效仍然與憲法法律設置的民主法治建設愿景和新形勢下人民群眾對人大發(fā)揮更加強有力的監(jiān)督作用的期待仍然存在一定差距，具體反映如下：

（一）監(jiān)督主體擔當斗爭精神不足

人大監(jiān)督是代表本區(qū)域內(nèi)全體人民監(jiān)視、檢查、督促由其產(chǎn)生的國家機關的工作及其工作人員是否按照人民意志行使權力的法定職權。人大監(jiān)督的根本性質要求監(jiān)督主體要具備勇于擔當作為、敢于斗爭碰硬的精神品質。但受人大代表整體結構和人大常委會組成人員局部結構不合理的影響，人大常委會組成人員中“船到碼頭車到站”“小富即安、小成即滿”的消極思想仍然存在，人大代表斗爭精神不夠、工作動力不足、工作標準不高的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）監(jiān)督對象接受人大監(jiān)督不夠自覺

“一府一委兩院”接受人大監(jiān)督是政權組織形式的根本安排，但個別部門對人大常委會的審議意見、人大代表的建議、批評和意見不重視，辦理不認真，不是創(chuàng)造有利條件著手解決，而是怕困難、講客觀，忽悠搪塞、敷衍應付，重答復、輕落實。前期對監(jiān)督意見不予理睬，臨近辦結日期才突擊聯(lián)系溝通。整改落實不進行系統(tǒng)思考、綜合謀劃，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，同類問題“年年提、年年改”。

（三）監(jiān)督方式運用不夠精準有力

區(qū)縣人大監(jiān)督方式的運用總體呈現(xiàn)程序性監(jiān)督多、實質性監(jiān)督少，柔性監(jiān)督多、剛性監(jiān)督少的特點。一方面，監(jiān)督方式以聽取審議報告、執(zhí)法檢查、調(diào)研、視察為主，少用或不用質詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督方式。另一方面，監(jiān)督方式的運用針對性、徹底性不夠，沒有做到“該用必用、嚴格運用”。專題詢問詢問人數(shù)少、詢問時間短、公開力度不大，預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺沒有與本級財政、金融、國資系統(tǒng)完全互聯(lián)互通，審議意見大而化之、籠統(tǒng)模糊。由此導致人大監(jiān)督看著程序嚴謹規(guī)范、代表人多勢眾、活動聲勢浩大，但實效“捉襟見肘”。

（四）監(jiān)督環(huán)境有待進一步優(yōu)化

目前，國家層面關于區(qū)縣人大監(jiān)督的法律法規(guī)還比較籠統(tǒng)，對監(jiān)督方式的使用和銜接還沒有形成完整嚴格的制度鏈條，對人大常委會的法律責任也沒有明晰。由于沒有上位法的支撐，區(qū)縣人大監(jiān)督制度沒有實質性的完善。而更為關鍵的則是全面的現(xiàn)代民主法治文化環(huán)境的缺失，包括常委會組成人員在內(nèi)的人大代表及人民群眾仍然受落后政治文化因子支配，區(qū)縣人大監(jiān)督缺乏堅實的社會力量支撐。

三、新時代區(qū)縣人大監(jiān)督的優(yōu)化對策

（一）劃清區(qū)縣人大監(jiān)督的責任及績效標準

區(qū)縣人大要建立健全區(qū)縣人大監(jiān)督工作責任制，明晰區(qū)縣人大監(jiān)督的政治責任和法律責任，加強對人大監(jiān)督的責任約束。當監(jiān)督工作不能得到人民的認可時，難以使“責任即從法律規(guī)定轉化為實際狀態(tài)”①。要完善并落實代表履職記錄、績效考核、向選民報告的管理及公開機制，加強選民對人大代表的了解和監(jiān)督，激發(fā)監(jiān)督主體擔當斗爭精神和內(nèi)生動力。

（二）正確處理人大同黨委、“一府一委兩院”的辯證關系

區(qū)縣人大要始終堅持黨的全面領導，嚴格執(zhí)行“三重一大”請示報告制度，與“一府一委兩院”建立隨時溝通但違法（規(guī)）必究的“親”“清”工作關系。及時就監(jiān)督選題的確定、監(jiān)督對象的選取、監(jiān)督計劃的制定推進、監(jiān)督意見的落實反饋，與黨委、“一府一委兩院”交流協(xié)商，爭取黨委和“一府一委兩院”對人大監(jiān)督工作的支持和配合，消弭偏見和抵觸，推動人大監(jiān)督工作有威、有為、有力開展。

（三）增強區(qū)縣人大監(jiān)督壓力輸出效果

國家要“賦予監(jiān)督主體實體性的監(jiān)督權限，以及適度的、剛性的、有效的監(jiān)督手段”②，健全“一府一委兩院”在接受人大監(jiān)督過程中存在的程序性違法和結果性違法的責任承擔機制，為人大監(jiān)督裝上“鐵齒銅牙”。區(qū)縣人大要全面發(fā)展全過程人民民主監(jiān)督模式，拓展區(qū)縣人大監(jiān)督工作公開的廣度和深度，豐富人民群眾參與人大監(jiān)督的路徑方法，增強人大監(jiān)督的人民性、政治性、合法性、權威性、強制性。

（四）完善區(qū)縣人大監(jiān)督方式的運行機制

“人大監(jiān)督權的行使特別需要的是監(jiān)督程序法”③。人大要細化監(jiān)督方式的運行程序，形成從啟用、組織到懲戒的完整監(jiān)督鏈條，用制度的環(huán)環(huán)相扣為人大監(jiān)督的步步推進增添動能。同時，要深入探索協(xié)同監(jiān)督模式，多元組合現(xiàn)有法定監(jiān)督方式，積極嘗試人大監(jiān)督同其他監(jiān)督類型的協(xié)作樣態(tài)，推動各類監(jiān)督形式各取所長、有機貫通、同向發(fā)力。

（五）提升區(qū)縣人大代表履職素養(yǎng)

區(qū)縣人大要從源頭上把關，合理優(yōu)化人大代表結構，著力提升人大代表中具有專業(yè)知識背景或工作經(jīng)驗，學歷、素質、履職熱情較高代表的比例。強化人大代表監(jiān)督履職意識，加強區(qū)縣人大代表履職培訓，提升人大代表履職素養(yǎng)。全方位搭建代表履職平臺，做好代表活動組織，加快“智慧人大”建設，保障代表履職需要，讓人大代表愿監(jiān)督、敢監(jiān)督、善監(jiān)督、能監(jiān)督。

（六）推進社會主義民主法治教育

社會對國家權力的監(jiān)督需要是代議制運行的源泉動力，人民群眾的監(jiān)督意愿是人大監(jiān)督的根本驅動。要構建“大宣傳”格局，持續(xù)開展民主法治教育，蕩滌傳統(tǒng)落后的政治文化“陰霾”，推動人民群眾樹立牢固的現(xiàn)代民主法治意識。發(fā)展全過程人民民主，拓寬人民群眾參政議政渠道，增強群眾“四自”能力④，提升人民群眾參與公共權力運作的政治素養(yǎng)。

結語

習近平總書記指出：“全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，人民是決定性力量?！雹萏ど先娼ㄔO社會主義現(xiàn)代化國家新征程，加強和改進區(qū)縣人大監(jiān)督，要堅持以人民為中心，以健全監(jiān)督制度為前提，以增強監(jiān)督剛性為基礎，以探索聯(lián)動貫通為關鍵，以發(fā)展全過程人民民主為重點，以提升監(jiān)督實效為根本，通過構建全方位、立體式人大監(jiān)督新格局，不斷提升把人大監(jiān)督的制度優(yōu)勢轉化為基層治理效能的能力和水平。

注釋

①姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，2012：54.

②簡小文.習近平關于人大監(jiān)督的重要論述研究——兼論我國憲法法律監(jiān)督權與人大監(jiān)督制度的完善[J].經(jīng)濟社會體制比較，2020（01）：3.

③程竹汝.授權與監(jiān)督：論完善人民代表大會制度的幾個問題[J].學術月刊，2005（06）：40.

④“四自”能力即自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的能力。

⑤習近平在十四屆全國人大一次會議上發(fā)表重要講話[EB/OL].中國人大網(wǎng).http：//www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202303/a645007f36b14822894db0d1deac4a1e.shtml.