張升忠 黃蘭松

內(nèi)容摘要：特定問題調(diào)查權(quán)是憲法和法律賦予各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)監(jiān)督職權(quán)，但使用情況不容樂觀。加強(qiáng)對(duì)人大及其常委會(huì)特定問題調(diào)查的研究與探索，對(duì)于完善人民代表大會(huì)制度，健全社會(huì)主義民主法治，具有重大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。本文在全面分析制約特定問題調(diào)查廣泛開展主要原因的基礎(chǔ)上，從明晰定位作用、降低啟動(dòng)門檻、明晰條件范圍、細(xì)化程序權(quán)限、建立協(xié)同機(jī)制、強(qiáng)化教育培訓(xùn)等方面，就如何激活特定問題調(diào)查做一系統(tǒng)研究，內(nèi)容具有科學(xué)性、創(chuàng)新性、可操作性，為推動(dòng)人大監(jiān)督工作創(chuàng)新發(fā)展貢獻(xiàn)智慧和力量。

關(guān)鍵詞：人大監(jiān)督；特定問題調(diào)查；完善制度

2021年10月，中央首次高規(guī)格召開人大工作會(huì)議，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代人大工作”“要用好憲法賦予人大的監(jiān)督權(quán)，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督”“完善人大監(jiān)督制度”等。2022年10月，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“支持和保證人大及其常委會(huì)依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，健全人大對(duì)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度，維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。”這些新指示新要求既為做好新時(shí)代人大工作指明了前進(jìn)方向，也提出了需要認(rèn)真研究的新課題新任務(wù)。完善特定問題調(diào)查制度、進(jìn)一步提高監(jiān)督的實(shí)效性權(quán)威性便是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。特定問題調(diào)查權(quán)是憲法和法律賦予各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)監(jiān)督職權(quán)，也是人大代表、常委會(huì)組成人員依法享有的一項(xiàng)法定權(quán)力。多年以來(lái)，特定問題調(diào)查權(quán)雖反復(fù)被強(qiáng)調(diào)，但使用情況不容樂觀。加強(qiáng)對(duì)人大及其常委會(huì)特定問題調(diào)查的研究與探索，對(duì)于完善人民代表大會(huì)制度、健全社會(huì)主義民主法治，具有重大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。本文著重圍繞如何激活特定問題調(diào)查做一探討。

一、制約特定問題調(diào)查廣泛開展的主要原因

特定問題調(diào)查源自1954年我國(guó)誕生的第一部憲法，授權(quán)全國(guó)人大可以根據(jù)需要開展特定問題調(diào)查。地方人大是在改革開放以后擁有此項(xiàng)權(quán)力的，但各地人大啟動(dòng)特定問題調(diào)查權(quán)的事例并不多見。公開信息顯示，受到社會(huì)廣泛關(guān)注的主要事例有：1998年，海南省定安縣人大常委會(huì)對(duì)社會(huì)保障局挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金開展特定問題調(diào)查；2000年，安徽省合肥市人大常委會(huì)對(duì)汪倫才案件開展特定問題調(diào)查；2003年，遼寧省興城市人大常委會(huì)對(duì)興城市法院的錯(cuò)誤執(zhí)行裁定開展特定問題調(diào)查；2005年，湖南省宜章縣人大常委會(huì)對(duì)縣城環(huán)城西路存在問題開展特定問題調(diào)查；2007年，湖南郴州市人大常委會(huì)圍繞郴資桂高等級(jí)公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓問題開展特定問題調(diào)查；2008年，湖南永州市針對(duì)瀟湘平湖“得月舫”游輪問題開展特定問題調(diào)查；2014年，浙江省云和縣人大常委會(huì)圍繞盤活存量提高資金使用績(jī)效開展特定問題調(diào)查；2016年，江西省人大常委會(huì)對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問題開展特定問題調(diào)查；2017年，湖南靖州苗族侗族自治縣人大常委會(huì)開展自來(lái)水水源安全隱患特定問題調(diào)查；2018年，遼寧省人大常委會(huì)開展政府支出預(yù)算結(jié)構(gòu)和政府性債務(wù)特定問題調(diào)查；等等。這些都屬于無(wú)規(guī)律的零星式出現(xiàn)，大多數(shù)地方人大及其常委會(huì)至今沒開展過(guò)。為何特定問題調(diào)查作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要的憲法權(quán)力卻很少啟用，基本處于閑置狀態(tài)？究其原因，主要表現(xiàn)在：

（一）法律規(guī)范方面

1.啟動(dòng)門檻過(guò)高。監(jiān)督法規(guī)定，五分之一以上常務(wù)委員會(huì)組成人員書面聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，由委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議；地方組織法規(guī)定，主席團(tuán)或者十分之一以上代表書面聯(lián)名，可以向本級(jí)人代會(huì)提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，由主席團(tuán)提請(qǐng)全體會(huì)議決定。有的人大代表或常委會(huì)組成人員即使想發(fā)起特定問題調(diào)查提案，卻礙于組織聯(lián)名一事很困難太麻煩而作罷。

2.程序范圍過(guò)粗。目前，憲法和全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大議事規(guī)則、全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則、監(jiān)督法、地方組織法、代表法、預(yù)算法等八部法律都對(duì)特定問題調(diào)查作了相應(yīng)規(guī)定，但對(duì)特定問題調(diào)查的程序和范圍等規(guī)定得比較原則籠統(tǒng)，缺乏可操作性。憲法第七十一條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)?！钡O(jiān)督法、地方組織法等多部程序法和實(shí)體法卻沒有根據(jù)憲法，對(duì)具備什么條件才算“必要的時(shí)候”作出明確規(guī)定，致使地方人大在工作中很難把握。監(jiān)督法第三十九條對(duì)“特定問題”的范圍劃定為“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的”事項(xiàng)，但對(duì)什么是“有關(guān)重大事實(shí)不清”沒有具體的界定，原則和模糊規(guī)定讓人無(wú)所適從，難以操作，致使特定問題調(diào)查“有法可依，無(wú)則可循”。另外，“決議”和“決定”都屬于對(duì)重要事項(xiàng)審議后的非常慎重的重大決策，二者具有很高的權(quán)威性，此等“大事”，令人大代表或常委會(huì)組成人員望而生畏，不敢輕易觸及。

3.職能定位過(guò)松。法律對(duì)特定問題調(diào)查沒有作出強(qiáng)制性要求，“可以組織”并非“必須組織”，即可干也可不干。由此可見，特定問題調(diào)查這一剛性監(jiān)督，卻在人大監(jiān)督體系中處于“臨時(shí)性、補(bǔ)充性”的地位，給開展監(jiān)督時(shí)避重就輕留下了操作空間，不被各級(jí)人大重視也在情理之中。另外，監(jiān)督法第四十二條規(guī)定：“調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向其提供必要的材料。”但對(duì)被調(diào)查對(duì)象不配合，不如實(shí)提供相關(guān)的資料時(shí)，該采取哪些手段，法律沒有規(guī)定，沒有賦予支撐特調(diào)委正常工作的必要權(quán)力。

（二）人大自身方面

1.思想認(rèn)識(shí)不到位，不想用。許多常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)把特定問題調(diào)查看得過(guò)于嚴(yán)厲，將啟動(dòng)調(diào)查理解成“出事”調(diào)查；擔(dān)心開展特定問題調(diào)查會(huì)影響人大同“一府一委兩院”的關(guān)系，影響“一府一委兩院”的形象，不愿較真“得罪人”。另外，受特定問題調(diào)查案啟動(dòng)程序復(fù)雜、牽涉面廣的影響，也不愿意自找“麻煩”。目前，許多地方人大常委會(huì)沒有制定特定問題調(diào)查工作辦法，對(duì)調(diào)查的范圍、程序、時(shí)間、問題處理等沒有作出具體規(guī)定，致使特定問題調(diào)查權(quán)基本處于休眠狀態(tài)。此外，一些“一府一委兩院”及政府部門的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)人大行使特定問題調(diào)查權(quán)缺少理解，在態(tài)度上抵觸、行動(dòng)上懈怠，也加重了人大代表和常委會(huì)組成人員行使特定問題調(diào)查權(quán)的心理負(fù)擔(dān)，從而不想用此項(xiàng)權(quán)力。

2.履職精力不充沛，不能用。人大工作政治性、法律性和知識(shí)性都很強(qiáng)，人大代表、常委會(huì)組成人員如要履好職，需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力來(lái)從事人大工作。然而，人的時(shí)間和精力都是有限的，作為兼職的人大代表和常委會(huì)組成人員來(lái)自黨群機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或某個(gè)社會(huì)團(tuán)體，他們的工作都有硬指標(biāo)、硬任務(wù)，并與自己的切身利益掛鉤，其本職工作與人大工作在時(shí)間上時(shí)常發(fā)生“撞車”，力不從心，致使他們只能把主要精力和時(shí)間放在本職工作上。對(duì)于人大工作能干多少算多少，對(duì)特定問題調(diào)查等難度大的工作更沒精力去觸及，不能完全履行其作為人民利益代言人的職責(zé)。

3.能力結(jié)構(gòu)不匹配，不敢用。一些人大機(jī)關(guān)對(duì)特定問題調(diào)查權(quán)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和宣傳發(fā)動(dòng)不深不透，致使許多代表對(duì)特定問題調(diào)查權(quán)概念不清、程序不明，有的甚至根本不知特定問題調(diào)查是怎么一回事。目前，一些人大代表個(gè)人業(yè)績(jī)突出、對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)大，但議政能力較弱，難以提出問題重大、情況復(fù)雜的特定問題調(diào)查案。一些人大代表和常委會(huì)組成人員是單位的一把手或某個(gè)系統(tǒng)、行業(yè)的頭面人物，這種職務(wù)和工作上的雙重性、多重性，往往使他們?cè)诼穆殨r(shí)顧慮大多，怕得罪有關(guān)部門，影響自身利益，不敢對(duì)擁有“實(shí)權(quán)”的“一府一委兩院”提出特定問題調(diào)查案。一些組成人員來(lái)自“一府一委兩院”，顧及“人情”關(guān)系，也不愿提出調(diào)查案。

二、化解人大“特定問題調(diào)查難”的對(duì)策建議

奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱則國(guó)弱。激活并有效運(yùn)行人大特定問題調(diào)查權(quán)，是認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)；是全面貫徹落實(shí)全過(guò)程人民民主理念，提升新時(shí)代人大監(jiān)督工作水平的應(yīng)有之義；是推動(dòng)解決改革發(fā)展的難點(diǎn)堵點(diǎn)熱點(diǎn)問題，加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。為此建議，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，組織力量對(duì)特定問題調(diào)查進(jìn)行專題研究，進(jìn)一步豐富特定問題調(diào)查權(quán)的相關(guān)理論，對(duì)其定位作用、權(quán)力職責(zé)、程序范圍、結(jié)果處理等進(jìn)行明晰界定和健全完善，并通過(guò)適時(shí)修改相關(guān)法律規(guī)定及做好立法解釋，進(jìn)一步健全完善特定問題調(diào)查工作法律體系，將全過(guò)程人民民主貫穿到人大監(jiān)督的全過(guò)程，做到有法律可依、有細(xì)則可循，為各級(jí)人大開展特定問題調(diào)查提供強(qiáng)有力的法律支撐，推動(dòng)特定問題調(diào)查“制度化”“常態(tài)化”，全面提升人大監(jiān)督工作的精準(zhǔn)性、實(shí)效性。

（一）明晰定位作用

1.全面認(rèn)識(shí)開展特定問題調(diào)查的重要性與必要性。特定問題調(diào)查是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)“以權(quán)力制約權(quán)力”的剛性監(jiān)督，是監(jiān)督法規(guī)定的七種監(jiān)督形式之一，也是人大監(jiān)督中不可或缺、不可替代的重要一環(huán)，與其他監(jiān)督形式共同形成剛?cè)嵯酀?jì)的完整組合。當(dāng)前，改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，面臨許多最難啃、最棘手問題和人民群眾最期盼、最關(guān)注的急難愁盼問題，亟需人大采取特定問題調(diào)查這一最有力的剛性手段，去刨根問底，去強(qiáng)力推動(dòng)。目前，不是有沒有需要開展特定問題調(diào)查的事項(xiàng)，而是特定問題調(diào)查用少了，沒發(fā)揮應(yīng)有作用。如，財(cái)政預(yù)決算是否科學(xué)合理，投入的績(jī)效如何？審計(jì)問題屢審屢犯如何根除？一些土地為何批而未用、長(zhǎng)期閑置？人民群眾長(zhǎng)期反映的醫(yī)療、住房和教育中存在的突出問題，以及食品安全、飲用水水質(zhì)、環(huán)境污染問題等，都需要擺脫部門利益的羈絆，通過(guò)開展特定問題調(diào)查，投入足夠的政治智慧和勇氣，敢于啃硬骨頭，敢于闖險(xiǎn)灘，運(yùn)用系統(tǒng)思維，從宏觀角度深入挖掘問題的原因癥結(jié)，找出最優(yōu)解決方案，推動(dòng)老大難問題不斷有新進(jìn)展，直至全部解決。

2.重新認(rèn)識(shí)特定問題調(diào)查與其他六種監(jiān)督形式的不同作用。聽取和審議“一府一委兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查和規(guī)范性文件的備案審查都是人大監(jiān)督的常規(guī)性工作，也是各級(jí)人大廣泛使用的常用手段。有關(guān)部門須按照常委會(huì)會(huì)議形成的審議意見，專門進(jìn)行研究處理，回復(fù)辦理情況后該項(xiàng)監(jiān)督即結(jié)束。其中，常委會(huì)組織力量對(duì)某項(xiàng)法律法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查和會(huì)議審議后，將執(zhí)法檢查報(bào)告連同審議意見，印發(fā)法律實(shí)施機(jī)關(guān)及相關(guān)部門辦理。專題詢問介于柔性與剛性之間，是目前各地人大普遍采取的一種監(jiān)督形式，成效顯著。如全國(guó)人大常委會(huì)專題詢問的運(yùn)用頻率一年比一年高，力度也一年比一年強(qiáng)，收到了很好的效果，也為地方各級(jí)人大樹立了榜樣標(biāo)桿。質(zhì)詢權(quán)是憲法賦予人大行使的帶有強(qiáng)制性的國(guó)家權(quán)力，但目前“質(zhì)詢難”的現(xiàn)象普遍存在，其作用沒有得到充分發(fā)揮。撤職案的審議和決定權(quán)與質(zhì)詢權(quán)相似，基本處于閑置狀態(tài)。與以上六種監(jiān)督形式相比，特定問題調(diào)查則具有無(wú)可比擬、無(wú)法代替的作用。

一方面，在工作的主動(dòng)性與被動(dòng)性上差別較大。專題詢問重在“問”，但是如果政府有關(guān)部門避重就輕，不回答關(guān)鍵的實(shí)質(zhì)性問題，不提供相關(guān)的核心數(shù)據(jù)，作為局外人的常委會(huì)組成人員也無(wú)能為力，難辨其真假，難以全部監(jiān)督到核心處。而質(zhì)詢案重在“答”，以受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)為主，也可以在答復(fù)中設(shè)計(jì)提問、辯論、表決等環(huán)節(jié)，之后也可對(duì)答復(fù)意見進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。質(zhì)詢雖然比專題詢問剛性更強(qiáng)，約束性更大，但如果受質(zhì)詢機(jī)關(guān)故意避開實(shí)質(zhì)性問題，同樣存在組成人員不能知曉全部實(shí)情的難題。從這個(gè)角度看，詢問和質(zhì)詢都有很大的被動(dòng)性。而特定問題調(diào)查則可以主動(dòng)出擊，進(jìn)行全面了解核查，查其所需，掌握全面情況。

另一方面，在工作力量與力度上差別較大。執(zhí)法檢查和特定問題調(diào)查雖然都是重在“查”，但其工作力量和工作力度有較大差別。一是實(shí)施主體不同。執(zhí)法檢查通常由有關(guān)專門委員會(huì)自行組織，常委會(huì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加。特定問題調(diào)查則需要常委會(huì)專門成立特調(diào)委，多位常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和多個(gè)部門的人員參加，規(guī)格高、人員多，還邀請(qǐng)有關(guān)專家參與，結(jié)構(gòu)合理、分工細(xì)致。二是檢查范圍不同。執(zhí)法檢查只針對(duì)某項(xiàng)法律法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行檢查，特定問題調(diào)查則范圍更廣，可對(duì)任何重大問題進(jìn)行檢查。三是運(yùn)用手段不同。執(zhí)法檢查的手段比較單一，以聽取有關(guān)單位負(fù)責(zé)人的匯報(bào)、實(shí)地察看、聽取群眾意見為主，沒有硬性要求被檢查單位提供相關(guān)材料的權(quán)力。特定問題調(diào)查可根據(jù)工作需要依法運(yùn)用多種手段，如聽取匯報(bào)、調(diào)閱資料、實(shí)地察看、召開多層次座談會(huì)、問卷及抽樣調(diào)查、組織聽證論證、詢問有關(guān)人員、專項(xiàng)審計(jì)和必要的技術(shù)鑒定等方式，能挖到最核心的材料，掌握全面情況。

總之，特定問題調(diào)查的主題更集中、更尖銳，檢查隊(duì)伍層次更高、更多元、力量更強(qiáng)，工作程序更嚴(yán)密、更嚴(yán)肅，查找問題更徹底、更全面，監(jiān)督結(jié)果更剛性、更具有約束力，能有力推動(dòng)解決各種老大難問題，彰顯人大監(jiān)督的實(shí)效性權(quán)威性。

（二）降低啟動(dòng)門檻

一項(xiàng)制度能否得到有效落實(shí)，關(guān)鍵在于是否適應(yīng)當(dāng)前的國(guó)情民情。特定問題調(diào)查的啟動(dòng)門檻只有與人大代表、常委會(huì)組成人員的履職能力和工作實(shí)際相匹配，適用性更普遍，操作性更簡(jiǎn)便，才能真正取得實(shí)效。筆者認(rèn)為，特定問題調(diào)查雖然是一項(xiàng)剛性監(jiān)督，是一件威力強(qiáng)大的“重型武器”，但并不是書面聯(lián)名人數(shù)越多，或必須“作出決議、決定”，才能保證特定問題調(diào)查的質(zhì)量，才能防止特定問題調(diào)查出現(xiàn)偏差。書面聯(lián)名的人數(shù)只是一個(gè)重要環(huán)節(jié)，但關(guān)鍵在于用好委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議的決定是否提請(qǐng)權(quán)，用好人代會(huì)、常委會(huì)會(huì)議的審議決定權(quán)。為此建議：

1.減少書面聯(lián)名人數(shù)。修改相關(guān)法律規(guī)定，降低發(fā)起特定問題調(diào)查提案的難度，提高人大代表或常委會(huì)組成人員反映突出問題的積極性。如將監(jiān)督法的有關(guān)內(nèi)容修改為：十分之一以上常委會(huì)組成人員書面聯(lián)名，可向本級(jí)人大常委會(huì)提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，由委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議決定是否提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議；將地方組織法的有關(guān)內(nèi)容修改為：主席團(tuán)或者二十分之一以上代表書面聯(lián)名，可向本級(jí)人代會(huì)提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，由主席團(tuán)決定是否提請(qǐng)全體會(huì)議審議。

2.降低啟動(dòng)調(diào)查的條件。將監(jiān)督法第三十九條“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)”，修改為“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)要結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的最難啃、最棘手的問題和人民群眾最期待、最關(guān)注的急難愁盼問題，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)”。由委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議嚴(yán)格把好特定問題調(diào)查案初審關(guān)，有效防止出現(xiàn)與事實(shí)不符、過(guò)于偏激等問題，使特定問題調(diào)查步入“制度化”“常態(tài)化”的運(yùn)行軌道。

（三）明晰條件范圍

1.刪除模糊用語(yǔ)。應(yīng)將涉及特定問題調(diào)查的全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大議事規(guī)則、全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則、監(jiān)督法、地方組織法、代表法、預(yù)算法等多部法律中的“必要的時(shí)候”“有關(guān)重大事實(shí)不清”“可以組織”等較為模糊詞語(yǔ)刪除，增加促進(jìn)特定問題調(diào)查“制度化”“常態(tài)化”的具體措施。如規(guī)定各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，每年至少開展一次特定問題調(diào)查，切實(shí)用好特定問題調(diào)查這一剛性監(jiān)督手段，推動(dòng)人大監(jiān)督走實(shí)走深，督出新成效。

2.列出問題范圍。修改相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)具有下列情形之一的，委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議、人大代表和常委會(huì)組成人員有權(quán)依法提出特定問題調(diào)查案。

（1）民生方面：人民群眾長(zhǎng)期反映的醫(yī)療保障、住房保障和子女教育中的有關(guān)問題，食品安全、飲用水水質(zhì)、環(huán)境污染問題等。

（2）財(cái)政資金投入績(jī)效方面：財(cái)政預(yù)算是否科學(xué)合理，群眾對(duì)財(cái)政投入民生實(shí)事的滿意度，等。

（3）違規(guī)違紀(jì)方面：如何根除屢審屢犯的審計(jì)問題，批而未用、長(zhǎng)期閑置的土地問題，“一府一委兩院”侵犯公民權(quán)利的重大事件以及工作人員的瀆職行為，重大突發(fā)公共事件，罷免案及撤職案中涉及的問題等。

（4）執(zhí)行法律法規(guī)和決議決定方面：“一府一委兩院”的違憲、違法行為，沒有認(rèn)真執(zhí)行或者拒不執(zhí)行上級(jí)和本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的決議、決定等問題。

（5）制約治理體系和治理能力提升方面：事態(tài)復(fù)雜、單一行政機(jī)關(guān)無(wú)法解決的老大難問題，制約政府機(jī)關(guān)整體工作績(jī)效的問題，影響行業(yè)發(fā)展的難點(diǎn)問題等。

（6）社會(huì)輿論方面：群眾反映強(qiáng)烈， 社會(huì)影響重大， 經(jīng)過(guò)行政、司法機(jī)關(guān)處理均未取得明確效果的問題。

（7）立法方面：牽涉面廣、各方利益沖突較大的立法項(xiàng)目。

（8）其他影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾生活的難點(diǎn)堵點(diǎn)痛點(diǎn)問題。

（四）細(xì)化程序權(quán)限

1.進(jìn)一步細(xì)化完善特調(diào)委的組織程序和工作程序。明確人員構(gòu)成：特調(diào)委組成人員中具備相關(guān)知識(shí)背景、專業(yè)素養(yǎng)的應(yīng)占一半以上，專業(yè)力量不足時(shí)應(yīng)邀請(qǐng)相關(guān)專家參加，確保高效高質(zhì)完成調(diào)查任務(wù)。明確調(diào)查時(shí)限：通常設(shè)定為三個(gè)月內(nèi)完成，如涉及重大復(fù)雜問題，經(jīng)主任會(huì)議研究，可以延長(zhǎng)三個(gè)月。明確調(diào)查對(duì)象：與本次調(diào)查有關(guān)的單位、公職人員、社會(huì)組織以及相關(guān)公民，均可作為調(diào)查對(duì)象。明確調(diào)查手段：可采取聽取匯報(bào)、調(diào)閱資料、實(shí)地察看、召開多層次座談會(huì)、問卷及抽樣調(diào)查、組織聽證論證、詢問有關(guān)人員、專項(xiàng)審計(jì)及必要的技術(shù)鑒定等方式，確保能掌握全部信息數(shù)據(jù)。如，應(yīng)細(xì)化收集證據(jù)的方式、傳喚有關(guān)人員的條件、要求有關(guān)人員出席聽證會(huì)等程序性規(guī)定。

2.授予材料獲取的保障權(quán)。能否獲得被調(diào)查機(jī)關(guān)相關(guān)工作的全部信息，是影響特定問題調(diào)查成效的關(guān)鍵。應(yīng)明確規(guī)定特定問題調(diào)查委員會(huì)組成人員有信息和材料的獲取權(quán)，相關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)承擔(dān)如實(shí)提供必要材料的責(zé)任，不得拒絕提供甚至偽造、篡改、毀滅相關(guān)的證據(jù)材料。若被調(diào)查人拒絕提供相關(guān)材料或提供虛假材料，調(diào)查委員會(huì)應(yīng)要求有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)助予以排除。如工作需要，特調(diào)委可采取凍結(jié)、查封、扣押等措施。

3.授予對(duì)當(dāng)事人的處理權(quán)。應(yīng)明確規(guī)定對(duì)故意干擾阻撓調(diào)查，無(wú)正當(dāng)理由拒絕提供材料或提供虛假材料的，應(yīng)視情節(jié)采取通報(bào)批評(píng)有關(guān)機(jī)關(guān)、責(zé)成限時(shí)糾正、對(duì)人大常委會(huì)任命的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法免職或者撤職、對(duì)其他工作人員責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)給予行政處分或予以問責(zé)等措施，為特定問題調(diào)查順利進(jìn)行提供法律保障。

4.明確特定問題調(diào)查結(jié)果的處置權(quán)。調(diào)查結(jié)束后，特調(diào)委要形成內(nèi)容翔實(shí)的調(diào)查報(bào)告，包括啟動(dòng)原由、調(diào)查過(guò)程、調(diào)查結(jié)論和依據(jù)、處理建議等。特調(diào)委組成人員對(duì)調(diào)查結(jié)論和處理建議有不同意見的，應(yīng)在調(diào)查報(bào)告中寫明。特調(diào)委主任應(yīng)先向主任會(huì)議報(bào)告調(diào)查情況，再由主任會(huì)議提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議調(diào)查報(bào)告；有關(guān)部門對(duì)常委會(huì)的審議意見或決定決議辦理完畢后，常委會(huì)應(yīng)開展?jié)M意度測(cè)評(píng)。常委會(huì)組成人員過(guò)半數(shù)不滿意的，可以要求其重新辦理；仍不滿意的，或者被調(diào)查機(jī)關(guān)的公職人員態(tài)度惡劣、弄虛作假、故意搪塞拖延甚至拒絕辦理的，由主任會(huì)議提交常委會(huì)全體會(huì)議討論，責(zé)令被調(diào)查機(jī)關(guān)提出補(bǔ)救方案并采取相應(yīng)措施，問題解決后向人代會(huì)或常委會(huì)報(bào)告整改情況。仍不辦理的或滿意度測(cè)評(píng)為差的，對(duì)被調(diào)查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人啟動(dòng)免職或撤職程序。圍繞立法開展的特定問題調(diào)查，其調(diào)查成果應(yīng)吸收到法規(guī)草案中。

5.賦予各專門委員會(huì)特定問題調(diào)查權(quán)。應(yīng)明確規(guī)定各專門委員會(huì)針對(duì)本領(lǐng)域存在的重大問題，可提出特定問題調(diào)查案，經(jīng)人大常委會(huì)會(huì)議批準(zhǔn)后，自行組織實(shí)施。由此形成兩種組織方式：牽涉面廣、情況復(fù)雜的問題，由常委會(huì)抽調(diào)力量組成大型特定問題調(diào)查委員會(huì)；問題突出且單一的，由專門委員會(huì)組織開展，更加靈活高效地監(jiān)督“一府一委兩院”。其依據(jù)是專門委員會(huì)和人大常委會(huì)都是經(jīng)過(guò)本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生、依法設(shè)立的，是協(xié)助本級(jí)人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)的法定機(jī)構(gòu)。人大常委會(huì)委托有關(guān)專門委員會(huì)，對(duì)一些專業(yè)性比較強(qiáng)的問題進(jìn)行特定問題調(diào)查，既能對(duì)議題挖深查透，促進(jìn)問題解決，又可以縮小影響范圍，方便“一府一委兩院”及相關(guān)部門做好迎檢的組織工作。

6.建立完善保護(hù)機(jī)制。第一，要建立健全保護(hù)提出特定問題調(diào)查案當(dāng)事人的機(jī)制，確保代表提出特定問題調(diào)查案后，自身的合法權(quán)益不受侵犯，不受打擊報(bào)復(fù)，徹底解除其后顧之憂。第二，要?jiǎng)澓谜{(diào)查權(quán)力邊界，公民對(duì)提供的材料要求保密的，特調(diào)委應(yīng)予以保密。要防止權(quán)力濫用，不因開展特定問題調(diào)查而對(duì)公民權(quán)利或自由構(gòu)成傷害。第三，支持地方人大開展探索創(chuàng)新，允許地方各級(jí)人大開展特定問題調(diào)查時(shí)，在依法履職的前提下，有一定的探索創(chuàng)新空間。

（五）建立協(xié)同機(jī)制

黨的十九屆四中全會(huì)聚焦國(guó)家制度和國(guó)家治理問題，對(duì)堅(jiān)持和完善13個(gè)方面的制度體系作出部署，其中有19處強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)“協(xié)同”。協(xié)同性的高低事關(guān)黨的執(zhí)政水平、事關(guān)每一個(gè)系統(tǒng)的整體效率、事關(guān)全社會(huì)的治理成本。應(yīng)探索建立人大監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、政協(xié)、政務(wù)、新聞?shì)浾摫O(jiān)督等多個(gè)監(jiān)督主體“聯(lián)合協(xié)同互動(dòng)”機(jī)制，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督質(zhì)效。

1.在監(jiān)督題目上注重協(xié)同。在確定特定問題調(diào)查題目時(shí)，從系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的高度，深入查找跨部門協(xié)同中存在的難點(diǎn)堵點(diǎn)問題，圍繞如何提升治理體系和治理能力；如何建立以提高工作效率為目標(biāo)的跨部門協(xié)同、跨層級(jí)協(xié)同運(yùn)作機(jī)制；如何有效解決“跨邊界公共問題”，化解“碎片化”的“條塊分割”，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境；如何創(chuàng)新治理方式，推進(jìn)協(xié)同型政府建設(shè)，提高治理水平等問題開展監(jiān)督，為推動(dòng)中央精神的落實(shí)貢獻(xiàn)人大智慧與力量。同時(shí)，要與紀(jì)檢部門及司法機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，對(duì)其他機(jī)關(guān)在查的項(xiàng)目人大一般不再介入。

2.在工作成果上注重協(xié)同。人大要善于吸收借鑒政協(xié)、政務(wù)和新聞?shì)浾摫O(jiān)督的有關(guān)材料，共享研究成果，促進(jìn)特定問題調(diào)查更深入、更有針對(duì)性。另外，要發(fā)揮代表監(jiān)督和專家監(jiān)督的作用，發(fā)動(dòng)行業(yè)代表和有關(guān)方面的專家多反映一線情況、多提意見建議，使人大監(jiān)督監(jiān)到點(diǎn)上、督到要害上，真正發(fā)揮人大監(jiān)督的威力，實(shí)現(xiàn)剛性監(jiān)督的新突破。

（六）強(qiáng)化教育培訓(xùn)

1.提高思想認(rèn)識(shí)。應(yīng)將人大特定問題調(diào)查納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的教育培訓(xùn)內(nèi)容，充分認(rèn)識(shí)人大開展特定問題調(diào)查不是拆臺(tái)，而是在知情的同時(shí)，督促和糾正“一府一委兩院”的不足或過(guò)失行為，消除“一府一委兩院”領(lǐng)導(dǎo)干部“害怕”“討厭”“抵制”特定問題調(diào)查的思想觀念，增強(qiáng)自覺接受特定問題調(diào)查的意識(shí)。要組織人大代表系統(tǒng)學(xué)習(xí)人大特定問題調(diào)查的各項(xiàng)法律規(guī)定，正確認(rèn)識(shí)開展特定問題調(diào)查的重要意義，充分認(rèn)識(shí)特定問題調(diào)查權(quán)的法定性、強(qiáng)制性和不可放棄性，自覺樹立積極提出特定問題調(diào)查案是履職、不提出是失職的理念，積極參與到這項(xiàng)工作中來(lái)。

2.加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)。要開展人大代表如何行使特定問題調(diào)查權(quán)專項(xiàng)培訓(xùn)，通過(guò)模擬訓(xùn)練，使他們熟練掌握特定問題調(diào)查案的提出要件、形式、程序和工作技巧，為開展特定問題調(diào)查打好基礎(chǔ)。對(duì)于能發(fā)現(xiàn)重大問題，但因文化水平低等原因?qū)懖怀鎏囟▎栴}調(diào)查案的代表，人大常委會(huì)應(yīng)及時(shí)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，引導(dǎo)其與懂相關(guān)專業(yè)、寫作能力強(qiáng)的代表共同組成課題組，一起調(diào)查研究，及時(shí)提出針對(duì)性強(qiáng)、含金量高的特定問題調(diào)查案。

（七）加強(qiáng)新聞宣傳

1.加強(qiáng)普法宣傳。加大對(duì)人民代表大會(huì)制度、依法治國(guó)方略、憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)職權(quán)的宣傳力度，大力宣傳人大監(jiān)督的性質(zhì)、作用和程序，尤其要加大對(duì)特定問題調(diào)查、質(zhì)詢等不常用法定權(quán)力的宣傳，形成全社會(huì)共同關(guān)注和支持人大開展特定問題調(diào)查的良好氛圍。

2.力爭(zhēng)公開透明。要及時(shí)將特定問題調(diào)查的工作計(jì)劃向社會(huì)公布，對(duì)特定問題調(diào)查工作情況和召開的聯(lián)組會(huì)議等以圖文形式在網(wǎng)上直播或電視直播，或?qū)ｉT制作專題片在電視臺(tái)播出，將特定問題調(diào)查置于公眾和社會(huì)監(jiān)督之下。有關(guān)特定問題調(diào)查的情況包括特定問題調(diào)查案及其答復(fù)、特定問題調(diào)查問題的處理、失職違法行為及相關(guān)責(zé)任人的追究應(yīng)在人大公報(bào)上予以公布。同時(shí)，也讓更多的人大工作者熟悉此項(xiàng)工作，從而形成示范效應(yīng)、“蝴蝶效應(yīng)”，推動(dòng)人大特定問題調(diào)查成為一種常態(tài)。

3.把好輿論導(dǎo)向。對(duì)人大特定問題調(diào)查的報(bào)道要認(rèn)真把關(guān)，引導(dǎo)社會(huì)輿論對(duì)特定問題調(diào)查的方式、內(nèi)容、效果作出正確解讀、客觀評(píng)論，防止出現(xiàn)誤解、誤讀、誤評(píng)。要精心組織報(bào)道內(nèi)容，充分反映人大認(rèn)真履行職責(zé)、扎實(shí)開展監(jiān)督工作的新進(jìn)展新業(yè)績(jī)，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。