王 賓

(中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

一、問題的提出與文獻綜述

高質(zhì)量推進人居環(huán)境整治，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和中國式社會治理現(xiàn)代化的重要組成部分，能夠不斷增強人民生活幸福感和獲得感、滿足人民對美好生活的向往［1-3］。黨的二十大報告明確提出，要提升環(huán)境基礎設施建設水平，推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治。其意在強調(diào)統(tǒng)籌建設好“各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城”與“宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”。由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結構，導致嚴重的偏向城市發(fā)展政策，城鄉(xiāng)之間的不平衡越來越大［4］。這種“不平衡”不僅是城鄉(xiāng)居民收入之間的不平衡，還表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間基本公共服務供給的不平衡［5］。城市人居環(huán)境依靠新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和城市功能空間的布局優(yōu)化，擁有充足的資金保障和完備的環(huán)保組織力量，取得了顯著效果。然而，農(nóng)村地區(qū)仍處于以農(nóng)業(yè)增產(chǎn)為導向的發(fā)展階段，農(nóng)村建設缺乏合理規(guī)劃［6］，資金也基本投向公共資源，特別是優(yōu)先用于與生產(chǎn)密切相關的道路和灌溉設施［7］，衛(wèi)生廁所、垃圾治理和污水治理等人居環(huán)境基礎設施和服務的供給不足［8］。

城鄉(xiāng)融合的本質(zhì)在于通過城鄉(xiāng)開放和融合，推動形成共建共享共榮的城鄉(xiāng)生命共同體［9］。目前來看，無論是基礎設施的建設，還是基本公共服務的供給，都難以及時、有效地惠及廣大農(nóng)村［3］，“城”“鄉(xiāng)”人居環(huán)境之間的差距顯著，我國城鄉(xiāng)人居環(huán)境的治理與管護等仍處于分割階段。盡管國家實施《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》以來，政府已經(jīng)在資金、技術、人才等方面加大了投入力度，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善。但是，與城市人居環(huán)境相比，農(nóng)村人居環(huán)境整體上仍處于較低水平，基礎設施依舊供給不足［10］，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)城市垃圾、城市污染流入農(nóng)村的現(xiàn)象，加劇了農(nóng)村環(huán)境污染。我國已經(jīng)全面建成的小康社會是城鄉(xiāng)區(qū)域共同發(fā)展的小康，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要更加協(xié)調(diào)①。然而，需要正視的是，我國城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的難點和短板依舊在農(nóng)村，這不僅直接影響到農(nóng)民的身體健康，還關系到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實施效果。因此，為更好推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治工作，提高城鄉(xiāng)要素配置效率，就需要在更加科學的空間內(nèi)，將農(nóng)村人居環(huán)境置于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合體系中［11］，協(xié)調(diào)發(fā)展好“城”“鄉(xiāng)”人居環(huán)境。

縣域是我國歷史上最基本、最穩(wěn)定的國家治理行政區(qū)劃單元。中央明確提出，要以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉(xiāng)村延伸覆蓋②。從空間單元來看，縣域的空間和行政獨立特性與功能屬性，決定了將縣域作為統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)融合的空間具有可行性，是“城”“鄉(xiāng)”不同區(qū)域之間相互協(xié)調(diào)、互動融合而聯(lián)結的共同體，更是城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制創(chuàng)新的重要主體，以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本載體［12-13］。從政策執(zhí)行效率來看，縣級政府是國家治理體系中的關鍵環(huán)節(jié)，更是各類政策法規(guī)等國家意志執(zhí)行的最基礎、最有效的行政單元。因此，在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治，能夠優(yōu)化縣域內(nèi)或縣域之間的資源要素，最大限度地釋放縣域發(fā)展?jié)撃?，提高城市居民和農(nóng)村居民的生產(chǎn)、生活、生態(tài)環(huán)境。

國外學者對于人居環(huán)境整治的認知經(jīng)歷了從聚焦城市向農(nóng)村轉移的過程［14］，并且很早就提出了國家有義務提供“均等化”的公共服務［15-16］。2004年，聯(lián)合國人居署主辦的“世界人居日”(World Habitat Day)主題為“城市-農(nóng)村發(fā)展的動力”(Cities-Engines of Rural Development)，旨在強調(diào)改善人居環(huán)境需要城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，不能孤立治理。國內(nèi)研究也基本遵循了這種研究過程，關于城市環(huán)境治理［17］、農(nóng)村人居環(huán)境改善［18］或者縣域生態(tài)治理［19］的研究文獻較多。在人居環(huán)境治理的空間尺度研究中，不同學者以省域［20］、城市群［21］、旅游區(qū)［22］、村域［23］等宏觀或微觀尺度，對提升人居環(huán)境整治效果提出了對策思路。

綜上分析，現(xiàn)有文獻多從整體、抽象的角度對“城”“鄉(xiāng)”人居環(huán)境整治進行理論探討和經(jīng)驗分析。但是，將“城鄉(xiāng)”作為一個整體討論推進人居環(huán)境整治的文獻不多，更進一步的，從“空間范疇”即在一個界定的行政空間，討論統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的文獻更是有限。然而，人居環(huán)境整治作為一項系統(tǒng)性強、涉及面廣的民生工程，需要在資源環(huán)境承載力前提下統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，更要求選擇一個科學、合理的空間載體，協(xié)調(diào)“城”“鄉(xiāng)”人居環(huán)境整治工作。因此，本文的貢獻主要體現(xiàn)為，在探討統(tǒng)籌推進“城”“鄉(xiāng)”人居環(huán)境整治的思路基礎上，為其賦予了空間分析維度，即以“縣域”探討統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境的相關邏輯。

二、縣域城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的概念探討

(一)概念思考

馬克思和恩格斯很早就指出了城鄉(xiāng)二元對立對社會發(fā)展的障礙③，由國際城鄉(xiāng)發(fā)展的一般規(guī)律來看，我國已經(jīng)進入了城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的關鍵時期，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的問題依舊存在，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制還不健全，農(nóng)村地區(qū)依然是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的短板。推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要組成部分，是人與自然和諧發(fā)展的目標要求，更是不斷縮小城鄉(xiāng)差距，滿足人民群眾的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的必然選擇。

統(tǒng)籌推進縣域城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治，就是要立足國情，堅持社會公平原則和以人為本原則，以縣城和中心城鎮(zhèn)為節(jié)點，通過城鄉(xiāng)布局優(yōu)化，逐步打破城鄉(xiāng)資源要素之間的雙向流動壁壘，補齊農(nóng)村人居環(huán)境整治的短板，增強農(nóng)村公共服務的供給水平，大力推進農(nóng)村基礎設施建設，促進城市基礎設施、公共服務和現(xiàn)代文明向農(nóng)村延伸和覆蓋。依托“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”和“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，最大限度優(yōu)化城鄉(xiāng)之間基本公共服務的均衡配置，真正破除影響城鄉(xiāng)要素自由流動的體制機制約束，以此帶動生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向流動，推動城鄉(xiāng)實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展水平不斷向高級化和城鄉(xiāng)均衡化統(tǒng)籌，走出一條具有中國特色的城鄉(xiāng)生態(tài)共享與融合發(fā)展之路。

(二)總體思路

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的實質(zhì)是賦予城鄉(xiāng)居民享有平等的生態(tài)福祉。在推進思路方面，國家要在重點打造以縣域推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的基礎上，形成以本縣域內(nèi)為主體，縣域之間協(xié)調(diào)推進為輔的格局。狹義來看，實現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)之間人居環(huán)境整治是目前最基本、也是交易成本較低的表現(xiàn)形式，如圖1所示的A縣。但是，對于我國統(tǒng)一大市場的建立而言，要從廣義范圍來探討城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的思路，即應該且必然存在“縣”與“縣”之間的“城-城”“城-鄉(xiāng)”“鄉(xiāng)-鄉(xiāng)”之間的人居環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。其中，不論是城市更新行動，還是鄉(xiāng)村建設行動，基于此開展的人居環(huán)境整治工作都必須要在特定的地域空間有序推進，兩項行動既要立足“城”“鄉(xiāng)”，又不能囿于“城”“鄉(xiāng)”，應該站在統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)關系和工農(nóng)關系的全局、系統(tǒng)高度審視。

圖1 統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的思路

但是，打破我國長期形成的城鄉(xiāng)二元結構，逐步建立平等和諧的城鄉(xiāng)關系，需要著力破除阻礙其可持續(xù)發(fā)展的體制機制障礙和要素流動壁壘。同時，當前階段，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需求與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治，要用發(fā)展的視角和歷史的耐心辯證看待，不能也不必急于短期內(nèi)實現(xiàn)，應該結合社會經(jīng)濟水平和時代發(fā)展實際，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)之間的協(xié)調(diào)關系，妥善處理縣域城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治過程中出現(xiàn)的各類新問題，才能夠讓全體人民共享人居環(huán)境賦予的生態(tài)福祉。

三、統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的關鍵問題

與人民群眾對美好生活的向往相比，我國“城”與“鄉(xiāng)”人居環(huán)境整治行動和效果存在較為明顯的差異，協(xié)調(diào)推進縣域城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治，存在頂層設計不充分、要素市場化改革緩慢、城鄉(xiāng)基本公共服務差異大等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，也是統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治需要關注的關鍵問題。

(一)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的整體規(guī)劃設計不充分，系統(tǒng)協(xié)同觀念不足

1.人居環(huán)境整治的“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)觀”不強，統(tǒng)籌規(guī)劃性較差

長期以來，我國城鄉(xiāng)關系轉型呈現(xiàn)“城市中心主義”的演變規(guī)律，也是城市本位的城鄉(xiāng)關系建設邏輯［24］?！俺鞘小迸c“鄉(xiāng)村”的人居環(huán)境整治內(nèi)涵、重點和效果差異明顯，在治理理念和治理模式等方面存在分割傾向。雖然國家在城市和農(nóng)村分別開展了行之有效的人居環(huán)境治理工作。但是，“城鄉(xiāng)”作為一個整體推進治理的系統(tǒng)觀念并不強，各級政府在統(tǒng)籌“城鄉(xiāng)”人居環(huán)境整治的規(guī)劃設計也不充分，這將直接影響“城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治”的系統(tǒng)性、協(xié)同性和可持續(xù)性。

2.“統(tǒng)籌縣域”發(fā)展的理念尚未真正建立

縣域是鏈接城鄉(xiāng)的重要節(jié)點，對于穩(wěn)定和發(fā)展城鄉(xiāng)關系發(fā)揮著承上啟下的作用。近年來，我國高度重視縣域經(jīng)濟發(fā)展，積極探索縣域高質(zhì)量發(fā)展思路。不論是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，還是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，縣域已成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐。由于環(huán)境治理是正外部性行為，城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治效果將直接關系到人民群眾的幸福感。因此，考慮到治理成本、整治效果、資源要素的配置效率等因素，縣域無疑成為最佳治理單元。但是，政府對人居環(huán)境治理的空間維度把握不夠。特別是在“生態(tài)優(yōu)先”“綠色發(fā)展”理念的引領下，以人居環(huán)境為重要抓手推動縣域經(jīng)濟綠色低碳發(fā)展的邏輯認知不足。與此同時，受到行政區(qū)劃限制，如何突破縣域內(nèi)要素統(tǒng)籌，實現(xiàn)縣域之間資源高效配置的政府間共識尚未達成，影響了區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展效果。

3.政府及群眾對新發(fā)展理念的認知水平有待提升

黨的二十大報告強調(diào)，貫徹新發(fā)展理念是新時代我國發(fā)展壯大的必由之路。人居環(huán)境整治需要摒棄傳統(tǒng)治理思路，完整、準確、全面理解和貫徹新發(fā)展理念。目前來看，無論是各級政府，還是居民，對于綠色發(fā)展理念的認知不足。以生活垃圾處理為例，部分農(nóng)村地區(qū)通過“村收集—鎮(zhèn)轉運—縣處理”模式，將生活垃圾轉移至城鎮(zhèn)，表面上實現(xiàn)了生活垃圾的無害化處理。但是，生活垃圾的轉運和處理需要依賴于充足的財政支持，單純將農(nóng)村生活垃圾與城市生活垃圾共同以填滿方式處置，或者即便采取焚燒方式進行無害化處理，也只是將對土壤的污染轉為大氣污染，對生態(tài)環(huán)境造成極大破壞。

(二)城鄉(xiāng)要素市場化改革緩慢，要素自由流動存在壁壘

1.城鄉(xiāng)土地、資金、人才、技術等要素市場化程度差異明顯，且單向流動問題突出

改革開放至今，我國已經(jīng)實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉變，全國統(tǒng)一的要素市場框架逐漸形成。但是，城鄉(xiāng)之間資源要素受到市場分割影響，雙向流動的成本較高，配置效率低下。城鄉(xiāng)土地要素方面，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場尚未形成，農(nóng)村宅基地改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革進展緩慢，市場化盤活機制和程度低，難以從村莊規(guī)劃層面改善居住環(huán)境。

城鄉(xiāng)資金要素方面，人居環(huán)境建設資金投入差異明顯，加之部分地區(qū)財政有限，城鄉(xiāng)之間的基礎設施和公共服務建設資金更加難以得到保障。《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2021年，全國村莊環(huán)境建設投入約3 117.21億元，高于建制鎮(zhèn)建設投入(約1 689.39億元)。但是，低于縣級建設投入3.57%，僅為市級建設投入的21.52%④。同時，人居環(huán)境建設資金缺口較大，且多來源于自籌資金。以縣城市政公用設施建設固定資產(chǎn)投資來源分析，人居環(huán)境資金以地方財政和自籌資金為主，多元化資金籌措機制并未建立。2021年，全國縣城市政公用設施建設固定資產(chǎn)投資中有29.52%屬于自籌資金，地方財政撥款占22.51%，中央預算資金僅占6.52%。該情況在中西部地區(qū)更為明顯，2021年，市政公用設施建設固定資產(chǎn)投資中，依靠中央財政轉移支付占比最多的10個省份中，有9個省份位于西部地區(qū)和東北地區(qū)，青海省的占比更是達到了50.84%。

城鄉(xiāng)人才要素方面，首先，城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的人員配置不均。城市人居環(huán)境整治的機構設置和人員配備明顯優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設置了環(huán)保所(環(huán)保站)。農(nóng)村人居環(huán)境整治的各項工作則更多依賴村集體，人才隊伍數(shù)量嚴重不足且年齡結構老化、整體學歷水平偏低，難以應對新問題、新技術等挑戰(zhàn)。其次，城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的專業(yè)人才缺乏。人居環(huán)境整治具有較強的專業(yè)性，對于土地利用規(guī)劃，生活污水處理、生活垃圾無害化處理、廁所改造等都需要進行科學論證。但是，從目前縣域治理體系來看，不論是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、還是生態(tài)環(huán)境部門，人居環(huán)境整治隊伍的專業(yè)知識儲備不足，這將直接造成專業(yè)決策能力、專業(yè)領導能力和專業(yè)服務能力不匹配的困境。

城鄉(xiāng)技術要素方面，與城市相比，農(nóng)村生活污水、生活垃圾等處理技術可選擇性差，且技術落后。由于城市與農(nóng)村生產(chǎn)生活方式存在差異，所產(chǎn)生的生活污水、生活垃圾的成份也不同，這就要求其無害化處理技術應有差異。城市綠色低碳意識較強，其生產(chǎn)生活行為和基本公共服務設施建后管護等環(huán)節(jié)，都能夠得到較好處理。東部發(fā)達地區(qū)數(shù)字化應用也已經(jīng)得到推廣，且效果顯著。但是，農(nóng)村人居環(huán)境整治的技術采納和實用性不強，人居環(huán)境整治的技術選擇并沒有充分考慮不同地區(qū)的生態(tài)承載能力，技術適應性差、不規(guī)范問題突出，造成部分地區(qū)人居環(huán)境設備閑置、甚至損毀等現(xiàn)象。

2.部分要素市場存在壟斷行為，市場競爭機制不完善

人居環(huán)境具有外部性，屬于公共產(chǎn)品。改善人居環(huán)境，是顯著提升正外部性的表現(xiàn)，需要政府主導。但是，由于城鄉(xiāng)人居環(huán)境涉及面廣、整治內(nèi)容多，是一項艱巨復雜的系統(tǒng)工程，僅縣域內(nèi)統(tǒng)籌就涉及生態(tài)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建等部門，縣域之間協(xié)調(diào)推進難度更大，需要多部門、多群體共同參與。目前，城鄉(xiāng)要素市場競爭機制并不完善，人居環(huán)境整治更多依賴政府“自上而下”推進，部分領域或部分環(huán)節(jié)對政府依賴性較強，市場競爭機制并沒有得到充分發(fā)揮，具有比較優(yōu)勢的市場主體難以進入人居環(huán)境整治工作，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場的發(fā)展。農(nóng)村地區(qū)要素市場發(fā)育更嚴重滯后，各類資源要素的配置效率較低。

(三)城鄉(xiāng)基本公共服務差異較大，農(nóng)村人居環(huán)境依然是治理短板

1.城鄉(xiāng)基礎設施建設差異明顯，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足

長期以來，我國城鄉(xiāng)基本公共服務發(fā)展并不平衡，不僅是規(guī)模還是質(zhì)量，城市都要優(yōu)于農(nóng)村，農(nóng)村始終是城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的短板。數(shù)據(jù)顯示，無論是生活垃圾無害化處理率、生活污水處理率，還是人均公園綠地面積，農(nóng)村地區(qū)相比城市、縣城都有很大差距。城鄉(xiāng)生活垃圾無害化處理率來看，2021年，我國城市生活垃圾無害化處理率已經(jīng)接近100%，縣城地區(qū)也高達98.47%。但是，建制鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率僅為75.84%，低于同期城市24.04個百分點，低于縣城22.63個百分點。鄉(xiāng)生活垃圾無害化處理率甚至不到六成，與城市、縣城之間的差距更大(見表1)。

表1 2015—2021年全國城鄉(xiāng)生活垃圾無害化處理率 單位：%

城鄉(xiāng)生活污水處理率方面，由于農(nóng)村生活污水具有流量小、濃度低、收集困難等特點，加之中西部地區(qū)村莊分布較為分散，農(nóng)村生活污水的集中管理存在較大困難［2］。表2數(shù)據(jù)顯示，建制鎮(zhèn)及鄉(xiāng)生活污水處理率遠低于城市和縣城，尤其是鄉(xiāng)級生活污水處理率不到30%。以2021年為例，全國城市生活污水處理率達到97.89%，縣城為96.11%，而建制鎮(zhèn)僅為61.95%，低于城市35.94個百分點，低于縣城34.16個百分點，城鄉(xiāng)差異極大。

表2 2015—2021年全國城鄉(xiāng)生活污水處理率 單位：%

城鄉(xiāng)人均公園綠地方面，為統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，各級政府多措并舉推進國土綠化工作。但是，受資金、技術、人口聚集度等因素影響，城鄉(xiāng)之間在該指標的差異明顯。表3數(shù)據(jù)顯示，2015年以來，我國人均公園綠地面積呈遞增態(tài)勢。然而，縣級以下行政單元人均公園綠地面積極低，2021年，建制鎮(zhèn)人均公園綠地面積僅為2.69平方米/人，不到城市和縣城均值的五分之一；鄉(xiāng)人均公園綠地面積更低，僅為城市和縣城均值的十分之一。

表3 2015—2021年全國城鄉(xiāng)人均公園綠地面積 單位：平方米/人

2.城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的標準不一致

城鄉(xiāng)基本公共服務標準統(tǒng)一和制度并軌，是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要內(nèi)容，更是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的前提。然而，由于我國基本公共服務供給主體以及供給方式過于單一，造成城鄉(xiāng)基本公共服務差異明顯，其中最為明顯的在于城鄉(xiāng)標準差距依然較大［25］，有限的公共資源難以滿足全體人民對居住環(huán)境的需求。在人居環(huán)境整治方面，城鄉(xiāng)基礎設施配置、建設標準、服務標準等表現(xiàn)出差異性。以生活垃圾治理為例，國際上遵循“誰污染、誰治理”和“誰受益、誰付費”原則，我國城市地區(qū)已經(jīng)推廣垃圾分類制度，要求單位和個人應當繳納城市生活垃圾處理費。但是，農(nóng)村生活垃圾處理仍以政府補貼為主，部分地區(qū)雖已探索農(nóng)村生活垃圾處理付費服務機制，效果并不明顯，且在中西部欠發(fā)達地區(qū)推進更加困難。

3.城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的軟環(huán)境亟待關注

城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治不僅涉及基礎設施、公共服務等“硬環(huán)境”的均衡化，更重要的是加快城鄉(xiāng)人居“軟環(huán)境”的協(xié)調(diào)發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進以來，農(nóng)村精神文化生活有所改善，但是對于優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承、家風的培養(yǎng)等仍亟待加強。究其原因在于，農(nóng)民科學素質(zhì)相對偏低，表4數(shù)據(jù)顯示，我國開展的歷次公民科學素質(zhì)調(diào)查中，農(nóng)村均低于城市，且伴隨著時間推移，呈現(xiàn)逐年擴大趨勢，2020年城鄉(xiāng)公民科學素質(zhì)之間的差值是2005年的近5倍。

表4 2005—2020年中國城鄉(xiāng)公民科學素質(zhì) 單位：%

(四)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的體制機制尚未捋順，高效治理的內(nèi)生動力不足

1.組織運營機制不順暢

城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治，既涵蓋了與人民生活密切相關的生活污水處理、生活垃圾處理、廁所改造等內(nèi)容，更包括了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)改善、交通路網(wǎng)升級、文化風俗傳承等。因此，圍繞人居環(huán)境整治涉及職能部門較多，分散在農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、發(fā)改、水利、住建、文化等局(處)，部分項目內(nèi)容重疊，特別是縣域之間推進人居環(huán)境整治，涉及行政區(qū)域間更多部門協(xié)作。但是，主導推進縣域城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治部門間的協(xié)調(diào)組織尚未明確，多部門聯(lián)席會議制度尚未建立，既極易導致重復建設，又增加了環(huán)境整治的協(xié)調(diào)成本和管護成本。廣大農(nóng)村地區(qū)由于沒有有效的建后管護機制，且缺乏專職人員和管護經(jīng)費，甚至導致設施短期運行之后處于“停擺”狀態(tài)［3］。

2.群眾參與機制不健全

人民群眾是人居環(huán)境改善的直接受益者和重要參與者，只有充分調(diào)動其積極性和主動性，才能夠激活人居環(huán)境整治的內(nèi)生動力。我國人居環(huán)境整治多以強制性制度為主，缺乏必要的誘致性制度、協(xié)作性制度、激勵性制度等，導致人居環(huán)境治理效果難以達到預期［26］。不僅是城市地區(qū)的城市更新，還是農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村建設，市(農(nóng))民的參與感和責任感都不強，主體地位始終未得到尊重，游離于人居環(huán)境整治工作之外。

3.評估考核機制不到位

由于缺乏合理的事前評估制度，再加上城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治“自上而下”的政策推進方式，導致項目實施主體的供給與使用主體的需求不匹配，部分基礎設施建成后存在利用率低的問題。而以行政干預和經(jīng)濟處罰為主的監(jiān)督管理模式，也在一定程度上阻礙了治理效率的提升。以農(nóng)村廁所改造為例，政府為完成下達任務，更加關注改廁“數(shù)量”的完成，而非改廁“質(zhì)量”的提升?；鶎迎h(huán)保部門機構虛設和力量薄弱等問題，也導致農(nóng)村人居環(huán)境整治工作存在只關注基礎設施的完成情況，而忽視工程作用發(fā)揮的現(xiàn)象，難以實現(xiàn)很好地監(jiān)督。

(五)城鄉(xiāng)生態(tài)價值多元轉化差異明顯，鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)難度大

生態(tài)產(chǎn)品的普惠性決定了人民群眾可以公平享有生態(tài)福利。只有通過機制設計將其轉化為資產(chǎn)，才能產(chǎn)生經(jīng)濟效益，也只有將生態(tài)要素置于財富和收入的分配框架，才能夠提高居民收入水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同富裕［27］?！叭伺c自然和諧共生”的科學自然觀和“山水林田湖草沙”的整體系統(tǒng)觀，在推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)過程中起到了引領作用。城市地區(qū)借助政策、資金、土地、市場、人才等優(yōu)勢，具有強大的虹吸效應，得到了農(nóng)村地區(qū)優(yōu)質(zhì)的勞動力、土地、資金等資源，在生態(tài)產(chǎn)品價值轉化過程中處于領先地位。然而，鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品既存在城市生態(tài)產(chǎn)品“價值難變現(xiàn)、難交易”的困境之外，其產(chǎn)權界定更加模糊、價值核算更加困難。雖然鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，我國農(nóng)村地區(qū)基礎設施取得了較大改善，以鄉(xiāng)村生態(tài)旅游等為主要形式的生態(tài)產(chǎn)品實現(xiàn)了價值轉化。但是，總體而言，鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性和前瞻性，產(chǎn)品同質(zhì)化嚴重、區(qū)域品牌定位不準確、運營管理體制不完善等問題突出。由此帶來的鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品定位不清晰，加劇了鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的難度。

四、完善縣域城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的路徑選擇

統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是增強發(fā)展平衡性和協(xié)調(diào)性的重要戰(zhàn)略。新時期，我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展要求在更加合理的空間維度內(nèi)不斷改善人居環(huán)境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，滿足人民群眾對美好生活的向往。

(一)堅持黨的全面領導，提高縣域城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的協(xié)同性

1.堅持黨建引領人居環(huán)境整治工作，加強組織保障

縣域城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治涉及部門廣，需要在統(tǒng)籌推進過程中堅持黨建引領，充分發(fā)揮黨協(xié)調(diào)各方的核心地位。人居環(huán)境整治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，各級黨組織要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，全面、準確把握開展人居環(huán)境整治的時代價值，強化責任和使命擔當，發(fā)揮基層黨組織在生態(tài)環(huán)境治理中的主導作用。通過黨員先鋒模范作用，帶動和引領群眾共同參與人居環(huán)境整治，形成工作合力。

2.加快頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃，明確推進人居環(huán)境整治的優(yōu)先序

國家要結合新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體規(guī)劃，盡快出臺推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的頂層設計和行動方案，明確統(tǒng)籌推進的重點領域、保障措施和時間表。各級政府要從發(fā)展實際出發(fā)，科學評估推進縣域城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治方案的具體實施辦法，根據(jù)各地區(qū)位條件、資源稟賦和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，明確人居環(huán)境整治的優(yōu)先序，以更加精準地匹配群眾需求。

3.堅持系統(tǒng)觀念，增強統(tǒng)籌推進縣域城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的必要性和可行性認知

國家在推進人居環(huán)境整治過程中，要摒棄傳統(tǒng)“城”“鄉(xiāng)”分離思路，增強系統(tǒng)協(xié)同觀念，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，重塑“藍天、碧水、凈土”。省級政府要賦予縣級機構更多的資源整合自主權，強化縣級政府對縣內(nèi)城鄉(xiāng)資源的統(tǒng)籌整合力度，推動縣域內(nèi)城鄉(xiāng)公共服務、基礎設施等優(yōu)化布局，將縣域打造成為資源優(yōu)化配置、工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補的關鍵紐帶。同時，省級政府要結合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，科學評估城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的最優(yōu)半徑，搭建縣域之間人居環(huán)境整治的聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)縣域之間的資源共享、責任共擔⑤?？h級政府則要立足發(fā)展實際，組建城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治工作專班，形成由“縣級主要領導統(tǒng)籌部署、各局(處)等部門協(xié)同處置、各社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)村)積極參與”的人居環(huán)境整治模式，明確各單位的權責，開展專項督導。

(二)完善農(nóng)村要素市場化配置，推進城鄉(xiāng)要素市場化改革進程

1.以產(chǎn)業(yè)化推動要素市場化改革，發(fā)揮市場在資源配置中的作用

解決城鄉(xiāng)二元分割的根本路徑在于城鄉(xiāng)要素市場化改革，而要素市場化改革的重要抓手是加快產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。推進人居環(huán)境整治，就是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，做好生態(tài)與產(chǎn)業(yè)之間的融合，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動要素流動，形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化融合發(fā)展集群?？h級政府要積極探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用制度、基礎設施建設管護制度、公共服務平等供給制度和平等競爭的勞動就業(yè)制度，完善要素市場化交易平臺。同時，要謀劃布局具有地域風格的特色城鎮(zhèn)建設，錯位培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，形成“以點帶面、以面帶片、城中有鄉(xiāng)、鄉(xiāng)中有城、城鄉(xiāng)共融”的發(fā)展局面。這不僅有助于推動產(chǎn)業(yè)鏈條向縱深方向發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地、資金、人才等因素在城鄉(xiāng)之間的雙向流動，更有利于人居環(huán)境整治標準、基本公共服務等由城市向農(nóng)村延伸覆蓋。

2.激活農(nóng)村閑置資產(chǎn)，持續(xù)推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革

打破城鄉(xiāng)二元體制，關鍵在于土地、資金、人才等要素在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)雙向自由流動，國家要重新構建城鄉(xiāng)公共服務均等化的格局，促進城鄉(xiāng)之間全要素的自由平等發(fā)展。在廣大農(nóng)村地區(qū)，縣政府要持續(xù)推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，盤活農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地等閑置資源，探索讓農(nóng)民長期持續(xù)分享土地增值收益的有效途徑。同時，要在保證耕地紅線和生態(tài)紅線的前提下，加大農(nóng)村生態(tài)修復，推進國土綜合整治工作，提高土地綜合利用效率，進一步優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間布局，鼓勵農(nóng)民以更加多元化的方式參與到鄉(xiāng)村建設和農(nóng)村人居環(huán)境提升工作中，通過出租或出讓等形式，促進閑置資產(chǎn)流轉，激活鄉(xiāng)村沉睡資產(chǎn)。

3.持續(xù)加大財政資金扶持力度，創(chuàng)新多元化融資方式

國家要持續(xù)加大人居環(huán)境整治的資金投入力度，充分發(fā)揮公共財政杠桿效應，給予城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治充足的資金保障?？h級政府要根據(jù)當?shù)刎斦顩r，以及推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的重點任務，科學匡算資金需求，完善相關項目配套資金政策，允許成熟的市場主體以更加靈活的資金投入方式進入人居環(huán)境整治的部分環(huán)節(jié)，最終形成“政府引導、市場運作、社會參與”的多元投入機制，不斷拓寬人居環(huán)境整治的資金籌措渠道，提高資金使用效率。

4.推進人才隊伍建設，提高科學決策和處置能力

我國國土面積大，各地城鄉(xiāng)發(fā)展水平和層次各不相同，在選擇人居環(huán)境整治的技術時必然存在差異，尤其是新發(fā)展理念對環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境保護等的要求越來越嚴格。為此，國家要加大相關專業(yè)人才培養(yǎng)力度，提高培訓供需匹配度，搭建創(chuàng)新人才培養(yǎng)平臺，優(yōu)化人才激勵政策體系，提高政府應對人居環(huán)境整治技術難題的能力。在村莊規(guī)劃方面，國家要加強鄉(xiāng)村規(guī)劃建設人才隊伍建設，建立新時代鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，通過與高校、科研院所合作培養(yǎng)鄉(xiāng)村規(guī)劃師，警惕“城市再造”理念規(guī)劃新農(nóng)村，并適時推進鄉(xiāng)村規(guī)劃師職業(yè)資格認定。

5.發(fā)揮數(shù)字技術在城鄉(xiāng)人居環(huán)境治理能力和治理體系現(xiàn)代化中的作用

數(shù)字經(jīng)濟的高創(chuàng)新和廣覆蓋特性，決定了其對完善現(xiàn)有治理體系和治理結構的重要作用。人居環(huán)境整治的共建共享與動態(tài)監(jiān)控需要借助數(shù)字技術才能夠得以實現(xiàn)，城市地區(qū)已經(jīng)通過數(shù)字賦能打造智慧城市。但是，絕大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)數(shù)字基礎設施和數(shù)字技術的應用缺乏。因此，縣級政府要加快建設數(shù)字化治理平臺，補足農(nóng)村人居環(huán)境整治的數(shù)字化發(fā)展短板，完善數(shù)字化治理保障體系，推進農(nóng)村人居環(huán)境整治的數(shù)字化轉型，提高農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)，加快鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型。

(三)加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境短板，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

1.持續(xù)推進農(nóng)村人居環(huán)境整治提升工作，全面改善農(nóng)村人居環(huán)境水平

《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》實施以來，我國農(nóng)村人居環(huán)境得到了極大改善，生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村正在逐漸實現(xiàn)。但是，推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的短板依然在農(nóng)村。因此，縣政府要依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村建設行動，加快農(nóng)村人居環(huán)境整治提升的模式創(chuàng)新與推廣，聚焦農(nóng)村生活垃圾治理、廁所改造和農(nóng)村生活污水治理三項工作，補齊農(nóng)村基本公共服務設施建設短板，因地制宜選用人居環(huán)境治理技術方案，健全長效監(jiān)督和管護機制，持續(xù)推進農(nóng)村人居環(huán)境提升工作。

2.推動高質(zhì)量基本公共服務由城市向農(nóng)村延伸

縣級政府要加強城鄉(xiāng)基礎設施的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設和統(tǒng)一管護，以縣城和中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)為關鍵節(jié)點，推動城市基礎設施向農(nóng)村延伸、城市公共服務和社會事業(yè)向農(nóng)村拓展，將臨近縣城的農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境整治工作納入城市管理，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)比較優(yōu)勢，推進公共服務設施由城市向中心集鎮(zhèn)和農(nóng)村延伸。特別是，針對易地扶貧搬遷、“空心村”、“合村并居”等安置社區(qū)，政府要統(tǒng)一納入城市社區(qū)服務輻射范圍，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

3.以基本公共服務標準化推進基本公共服務均等化

國家要統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的服務標準和制度規(guī)范，科學測算縣域范圍內(nèi)實現(xiàn)基本公共服務均等化所應該設定的服務標準，充分發(fā)揮“價格”在資源配置中的關鍵作用。但是，推進城鄉(xiāng)公共服務均等化，并不意味著城鄉(xiāng)公共服務平均化，更不意味著政府能夠同時滿足城鄉(xiāng)居民對公共服務多層次需求。我國地區(qū)差異大、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的國情決定了各地在推進以縣域為中心的城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治工作中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務的內(nèi)容優(yōu)先順序存在差異，那些邊際效益高、迫切需要縮小城鄉(xiāng)環(huán)境差異的公共服務必然成為優(yōu)先考慮的事項，要根據(jù)城鄉(xiāng)居民對公共需求緊迫性的程度和城鄉(xiāng)居民的環(huán)境權，最大限度地保障城鄉(xiāng)居民對公共服務的供給，允許城鄉(xiāng)居民通過合理的自由流動選擇享受公共服務項目的選擇權，將城鄉(xiāng)之間公共服務的差距控制在客觀合理的范圍之內(nèi)，充分滿足人民對美好生活的向往。

(四)健全縣域城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治體制機制，提高公眾參與積極性

1.完善基礎設施運營和管護機制

城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治要在明確政府、市場、居民等相關利益主體具體職責基礎上，根據(jù)地方實際情況和財政狀況，強化政府的監(jiān)督和引導責任，積極推進市場化運營，探索由市場化機構參與人居環(huán)境整治的可行途徑。監(jiān)督管護機制方面，縣政府要立足實際，建立人居環(huán)境整治的“縣-鄉(xiāng)-村”三級聯(lián)動機制，借助大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等先進技術，搭建城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治綜合監(jiān)管平臺，建立規(guī)范的監(jiān)督制度和有效的監(jiān)督隊伍，實時發(fā)現(xiàn)人居環(huán)境整治過程中存在的問題，動態(tài)優(yōu)化城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治方案。

2.充分調(diào)動人民參與人居環(huán)境整治積極性，推動生產(chǎn)生活方式綠色轉型

縣政府要積極引導并充分調(diào)動市民和農(nóng)民參與人居環(huán)境整治的主動性，通過微信、短視頻平臺等新媒體，以更加喜聞樂見的形式宣傳和普及人居環(huán)境整治的重要意義，提高公眾的環(huán)境保護意識，加快形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式，真正讓人居環(huán)境整治成為公眾主動參與的民生工程。在工作方法上，縣政府要不斷探索治理新模式，完善治理機制，通過網(wǎng)格管理、積分制、紅黑榜等方法，充分發(fā)揮市民和農(nóng)民參與人居環(huán)境整治的主動性。

3.建立科學的人居環(huán)境整治評估機制和干部考核機制

評估機制方面，縣政府要建立城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治工作第三方評估機制，評估縣域城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治行動具體實施方案的科學性和可行性，內(nèi)容涵蓋人居環(huán)境整治過程中的關鍵問題，以及利益相關者的技術方案、治理效果、群眾滿意度等。干部考核機制方面，縣政府要對所組建的城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治專班設定合理的考核方案，將考核成績與獎懲內(nèi)容相關聯(lián)，注重健全城鄉(xiāng)基本公共服務設施建設與管護長效機制相匹配的治理方案，實現(xiàn)基本公共服務和基礎設施建設的可持續(xù)性。

(五)探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式，充分釋放生態(tài)產(chǎn)品價值紅利

1.科學界定生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權，搭建區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品交易平臺

擁有明晰的產(chǎn)權是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的前提，更是其參與市場交易的前置條件。為避免市場主體通過非價格機制賺取生態(tài)租值，損害生態(tài)環(huán)境，縣級政府要根據(jù)縣域特色、區(qū)位條件和資源稟賦，科學布局縣域內(nèi)生態(tài)空間規(guī)劃，合理界定縣域內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權歸屬。并且通過探索建立至少覆蓋縣域范圍的生態(tài)資源資產(chǎn)產(chǎn)權交易平臺，完善信息交互共享、多元主體共建、市場競爭公平的市場交易機制，激活具有公共屬性的生態(tài)資源資產(chǎn)化，真正實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。

2.打造具有地域特色的區(qū)域性品牌

公共品牌可以為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供集聚效應，為生態(tài)產(chǎn)品提供強有力的標識，助力實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值轉化。例如浙江省麗水市通過打響“麗水山耕”品牌認證，培育了一批高端農(nóng)產(chǎn)品認證品牌，使得產(chǎn)品平均溢價率超過30%⑥。因此，縣級政府要基于區(qū)域資源稟賦，注重統(tǒng)籌規(guī)劃，加強歷史文化傳承，塑造城鄉(xiāng)特色風貌，努力打造具有地域風格、形成具有競爭優(yōu)勢的區(qū)域性品牌。

［注 釋］

① 資料來源：國務院新聞辦，《中國的全面小康》，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-09/28/content_5639778.htm。

② 資料來源：中共中央辦公廳、國務院辦公廳，《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-05/06/content_5688895.htm。

③ 馬克思和恩格斯認為，城市和鄉(xiāng)村的對立的消滅不僅是可能的。它已經(jīng)成為工業(yè)生產(chǎn)本身的直接需要，正如它已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和公共衛(wèi)生事業(yè)的需要一樣。該論述選摘自《馬克思恩格斯全集》(第20卷)，人民出版社1974年版，第321頁。

④ 需要說明的是，為合理對比，本文選取《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》中供水、道路橋梁、排水、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等與人居環(huán)境關聯(lián)性強的市政公用設施建設投入數(shù)據(jù)。

⑤ 事實上，實踐證明，縣域之間開展人居環(huán)境整治協(xié)同工作是可行的。山東省臨沂市臨沭縣和莒南縣，是相鄰的兩個縣，具有資源整合和服務共享的優(yōu)勢，兩縣因地制宜共同制定了廁所管理“臨莒模式”，有效解決了農(nóng)村改廁管護“最后一公里”問題，實現(xiàn)了資源共享，取得了良好效果。資料來源：https：//mp.weixin.qq.com/s/Jst4BpDrxsJJrFnUoogJjA。

⑥ 資料來源：麗水市人民政府網(wǎng)，麗水市60個產(chǎn)品通過“麗水山耕”品牌認證，http：//www.lishui.gov.cn/art/2018/11/29/art_1229218390_57175745.html。