師禎晨 許源

摘要：為全面把握國內政企關系的研究現狀，更好地探討中國政企關系的優(yōu)化路徑和政策建議，利用CiteSpace分析軟件對810篇“北大核心”“CSSCI”和“CSCD”收錄的文獻進行可視化分析，可繪制出關鍵詞共現網絡、時間線、突現和聚類等科學知識圖譜。研究表明，國內政企關系研究具有顯著的階段性和政策響應性特征，當前政企關系研究的前沿熱點是新型政企關系、協同治理、營商環(huán)境、企業(yè)綠色轉型，政企關系的重點研究內容集中在政企關系的表現形式與理論內涵、政企關系的類型模式與治理屬性、政企關系優(yōu)化路徑三個方面。

關鍵詞：政企關系；科學知識圖譜；CiteSpace；

中圖分類號：C34? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1004-3160（2023）03-0104-09

一、引言

在構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局和推進國家治理體系和治理能力現代化的時代要求下，處理好政府與市場之間的關系是當前社會各界的重要任務。政府作為社會經濟活動的管理者，企業(yè)作為社會經濟活動的生產者，兩者之間的關系模式能夠深刻影響一個國家或地區(qū)的經濟發(fā)展水平、體制機制改革進程和企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展成效。政企關系作為政府與市場在微觀層面的映射，既是改善企業(yè)經營效率、提升經濟高質量發(fā)展的關鍵引擎，也是推動政府改革，促進政府職能轉變、提升國家治理能力的重要誘因。尤其是在黨的二十大報告中明確提出要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。尤其是近年來政企關系逐步成為學界的熱點話題，但對其研究現狀和發(fā)展趨勢的系統性分析尚不充分，因此本文基于文獻計量和可視化分析方法，對1992年1月至2023年2月中國政企關系研究文獻的發(fā)文量、發(fā)展脈絡、核心內容進行分析，并通過CiteSpace可視化文獻分析軟件繪制政企關系科學知識圖譜，直觀展示我國政企關系研究演變動態(tài)，闡明研究熱點和重點，識別前沿趨勢，進一步探討政企關系研究發(fā)展邏輯和重要意義，為建立與時代需求相適配的新型政企關系提供學理支撐。

二、數據來源與分析方法

（一）數據來源

本文所使用的文獻數據來源于中國知網（CNKI）數據庫，為提升文獻數據樣本的準確性與全面性，本文分別用“政企關系”、“政商關系”為主題詞進行高級檢索，年份設為1992年1月1日至2023年2月21日，期刊來源類別為北大核心、CSSCI及CSCD，檢索結果共計912篇文獻，而后進行剔除無效文獻、合并同義詞、刪除無效詞和文獻去重等數據清洗，將清洗后獲得的810篇文獻數據（Refworks格式）導入CiteSpace繪制科學知識圖譜。

（二）分析方法

CiteSpace是一款基于科學計量、數據和信息可視化技術對科學知識的結構、規(guī)律和分布情況進行挖掘的引文可視化分析軟件[1]，本文使用CiteSpace 6.1R6，裁剪策略選擇Pathfinder、Pruning sliced networks及Pruning the merged network，時間切片為1年，節(jié)點類型選擇Keyword。通過此類方法輸出的關鍵詞共現網絡、時間線、關鍵詞突變及聚類圖譜能夠直觀呈現出研究主題的演化脈絡、重點主題和前沿熱點，從多方位展現政企關系的研究全貌。

三、統計與分析

（一）年度發(fā)文量分析

發(fā)文量是評估某一領域研究能力與發(fā)展水平的外顯指標之一，以年度為單位對發(fā)文量進行分析，有利于整體掌握該領域的發(fā)展動態(tài)與趨勢[2]。如圖1所示，國內政企關系研究經過30多年的發(fā)展，呈現出逐年增長的趨勢，其中國內年均發(fā)文量為21.31篇，年均增長率為11.24%。值得注意的是，2015年以后發(fā)文量激增，這與同年國務院發(fā)布的《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（以下簡稱“意見”）密切關聯，意見提出“正確處理好政府與市場的關系”“實現政企分開、政資分開、所有權與經營權分離”等命題，引起了學界對政企關系的高度關注。這說明國內政企關系研究力度與國家政策導向呈顯著正相關性。根據發(fā)文量變化，可將國內政企關系研究分為三個階段：1992-2002年為萌芽階段，該時期年均發(fā)文量為13篇；2003-2015年為初步形成階段，該時期年均發(fā)文量較穩(wěn)定，為17篇；2016年至今為發(fā)展階段，該時期年均發(fā)文量大幅增加，為62篇（不含2023年）。

（二）政企關系的研究熱點與演變脈絡

1.政企關系的研究熱點分析

在CiteSpace中，共現頻次、中介中心性是研究結構和熱點的重要路徑。共現頻次可以幫助研究者識別重要術語，并評估術語之間的關聯程度，而中介中心性則可以揭示不同時間段的重點主題。除此之外，通過計算每篇文獻中術語出現的次數，可以構建出關鍵詞共現網絡圖譜：節(jié)點大小代表共現頻次，共現頻次越高，節(jié)點越大；線條粗細代表共現強度，共現強度越強，線條越粗。當中介中心性不小于0.1，則可將其視為關鍵節(jié)點[3]。因此，在討論研究熱點時，需綜合考慮網絡節(jié)點的中介中心性與共現頻次的關系。

本文利用CiteSpace繪制了國內政企關系研究的關鍵詞共現網絡圖譜，如圖2所示。在該圖譜中，共有869個節(jié)點數量和1483條連線。結合表1列出的高頻關鍵詞可以發(fā)現，國內政企關系的研究熱點在1992-2019年間呈現出集中而多變的特征，尤其是近幾年在政府職能轉變、市場體系完善等改革舉措的推動下，政企關系領域的理論和實踐正在不斷創(chuàng)新和發(fā)展。根據熱點主題的變化，本文將國內政企關系研究劃分為三個時期：研究早期是1992-2002年，該時期的熱點主題主要有“政企關系”“政商關系”“政府職能”“政企分開”“國有企業(yè)”“建立現代企業(yè)制度”等，研究內容主要圍繞政企關系/政商關系的概念內涵、國有企業(yè)的產權改革、政府職能轉變方向及權力關系分配機制等方面展開。研究中期是2003-2015年，該時期的熱點主題以“政治關聯”“民營企業(yè)”“企業(yè)社會責任”和“國家治理現代化”為主，在深化政府職能轉變和優(yōu)化權力分配的基礎上，學界開始探討不同類型的企業(yè)與政府之間的交互目的和機制以及企業(yè)在社會建設、生態(tài)環(huán)境中所承擔的責任和作用。研究后期是2016年以后，該時期的熱點主題包括“親清政商關系”“企業(yè)綠色轉型”“營商環(huán)境”“協同治理”“尋租”等。在采取了一系列改善營商環(huán)境、支持民營經濟發(fā)展的政策措施后（如《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《關于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協會商會意見的通知》），國內學界逐步將注意力轉向頂層設計層面，強調構建與完善良好的政企關系不僅是促進經濟高質量發(fā)展的重要動力，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的金鑰匙。

2.政企關系的研究演變脈絡

為準確描繪出1992-2023年政企關系研究趨勢的演變路徑，本文選擇使用學界較為認可的CiteSpace突變詞檢測[2]和關鍵詞聚類的Timeline視圖。Timeline圖譜能夠通過時間維度來反映主題的變化趨勢，其中節(jié)點越大，該主題的共現頻次越高，線條覆蓋范圍越廣，說明該主題受到的持續(xù)關注度越高，該圖譜有利于解釋學科領域研究熱點的演進路徑及未來方向（見圖3）。突變詞是指在特定時間段內共現頻次出現顯著波動的關鍵詞，通過檢測突變詞可以及時發(fā)現學科領域中的主題轉換和發(fā)展動態(tài)[3]（見圖4）。

本文在關鍵詞時間線圖譜（圖3）和文獻內容的基礎上，將政企關系研究的演變過程劃分為兩個階段。第一階段是萌芽階段（2010年之前），該階段的關鍵詞主要有“政企關系”“建立現代企業(yè)制度”“地方政府”“國有企業(yè)”“市場經濟”“政府職能”等，研究內容主要圍繞政府與國有企業(yè)之間的產權關系和權力分配機制等方面展開，特別是在《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經營機制條例》發(fā)布后，政府職能轉變作為推動企業(yè)經營機制轉換的重要因素受到了廣泛的關注。第二階段是發(fā)展階段（2010年至今），該階段涌現出“民營企業(yè)”“企業(yè)社會責任”“政治關聯”“政治生態(tài)”“產權性質”“反腐倡廉”等新的熱點主題，研究對象從單一的國有企業(yè)擴展到多元的中小型民營企業(yè)，研究內容也從理論層面拓展到實踐層面，為政企關系賦予了中國本土化的創(chuàng)新內涵。

對關鍵詞時間線圖譜（圖3）和突現圖譜（圖4）分析后發(fā)現，“營商環(huán)境”“協同治理”“企業(yè)綠色轉型”是近年來在政企關系研究領域中較為突出的新主題，突變強度分別達到了18.17、13.28和7.69，其中“協同治理”在一年內就實現了共現頻次的顯著增長，并且深藍色線條代表其在未來仍會受到持續(xù)關注。這些突現詞與國家的政策方針密切相關，例如2018年《國務院辦公廳關于聚焦企業(yè)關切進一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實的通知》提出“加快打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，增強企業(yè)發(fā)展信心和競爭力”。2019年《優(yōu)化營商環(huán)境條例》強調“優(yōu)化營商環(huán)境應當堅持市場化、法治化、國際化原則，以市場主體需求為導向，以深刻轉變政府職能為核心，創(chuàng)新體制機制、強化協同聯動”。黨的十九屆六中全會公報和黨的二十大報告都明確了綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的目標和路徑。而政企關系作為一個核心主題，其連線幾乎覆蓋了整個時間軸，表明對政企關系的研究一直是學界的重點內容，未來可能會圍繞不同區(qū)域的營商環(huán)境建設、政企協同治理和企業(yè)綠色轉型等方面展開更深入的探討。

（三）國內政企關系研究的關鍵詞聚類圖譜

關鍵詞聚類分析是一種將關鍵詞按照不同屬性和同質性關系進行分類的統計分析技術，它可以根據關系強弱程度將關鍵詞劃分為不同的群組（聚類）[4]，其中聚類數字越小，表示該聚類領域越重要。本文利用CiteSpace繪制了關鍵詞聚類圖譜（見圖5），并在參數設置方面做了如下調整：頻次Threshold設為5，聚類算法選用Log-Likelihood Ration（LLR對數極大似然率），最大數量聚類設為10，節(jié)點大小和布局也進行了人工優(yōu)化。在生成聚類圖譜后，CiteSpace會提供兩個定量指標來評估圖譜繪制效果：一個是聚類模塊值（Q值），反映網格結構和聚類模塊的清晰度；另一個是聚類平均輪廓值（S值），反映聚類結果的合理性。陳超美教授指出，當Q>0.3時，表示該圖譜的聚類結構是顯著的，當S>0.5時，表示該聚類結果是合理的；若S>0.7時，則說明聚類是令人信服的[5]。本文繪制的聚類圖譜Q值為0.885，S值為0.9687，證明關鍵詞聚類結果是顯著且合理的。

圖5為國內政企關系研究的關鍵詞聚類圖譜，它將相關文獻分為10個聚類標簽，分別是“政企關系”“政商關系”“建立現代企業(yè)制度”“國有企業(yè)”“反腐倡廉”“民營企業(yè)”“市場經濟”“新型政商關系”“所有制”“政治關聯”。根據文獻內容和聚類標簽所包含的關鍵詞，本文從三個方面對既有文獻進行綜述：一是政企關系的表現形式與理論內涵；二是政企關系類型模式與治理屬性；三是政企關系優(yōu)化路徑。

1.政企關系的表現形式與理論內涵

政企關系的表現形式包含政商關系、政治關聯或政治聯系、官員視察等方面。第一類表現形式是政商關系，其概念源于“社會資本”，學界對該內涵定義還未形成共識，一種觀點認為政商關系與政企關系相似，是民營企業(yè)與地方政府以及國有企業(yè)的互動關系[6]，重點在于商業(yè)實體與政府之間的互利合作，強調企業(yè)在涉企政策制定、資源分配、市場準入等方面的利益訴求，以及政府的監(jiān)管、扶持、服務等職能；另一種觀點認為它包含于政企關系，是個人化的產物，即擁有公權力的政府人員與企業(yè)家之間形成的隱性政治關系[7]。第二類表現形式為政治關聯，是指企業(yè)與擁有或者影響著公共權力或決策權力的個人或政府部門之間形成的非正式、特殊的政治關系，在我國表現為企業(yè)高層管理人員及大股東擁有在政府部門任職背景或通過社會資本建立的政府關系網絡，在西方國家則表現為企業(yè)家通過直接捐款、游說、贊助等方式與政府官員或國會議員建立起的利益網絡[8]。需要注意區(qū)分政治關聯不同于政治賄賂，它在法律層面是合法的。第三類表現形式是官員視察，鑒于我國政治體制和經濟結構的特殊性，政府官員的視察能夠對企業(yè)決策產生顯著影響[9]，有學者認為官員視察的本質是企業(yè)通過“請進來”建立政治關系的一種有效途徑[10]，并通過實證分析驗證了官員視察行為能夠正面影響企業(yè)績效[11]，提升企業(yè)形象聲譽。

既有文獻從經濟學和管理學分析范式對政企關系的理論內涵進行了探討。經濟學分析范式下的政企關系聚焦厘清政府與企業(yè)的關系邊界，古典經濟學主張政府是國民經濟的“守夜人”，只需制定規(guī)則并保持市場秩序，不應當過多干涉企業(yè)決策[12]；新古典經濟學則認為政府不僅要保障市場的基本制度和規(guī)則、修正市場失靈、提供公共產品和服務以及維護社會穩(wěn)定等，還需要在必要時干預市場行為[13]。凱恩斯主義則強調在市場經濟出現危機時，政府應采取措施應對危機并促進經濟增長[14]。管理學研究范式從微觀實踐的角度出發(fā)，認為政企關系取決于政府、企業(yè)在運作過程中的角色和效用。早期管理學將政企關系視為層級制關系，強調政府的影響力和控制力，而將企業(yè)視為執(zhí)行政府政策和要求的工具，地位和影響力相對較低。隨著經濟的發(fā)展和企業(yè)的壯大，現代管理學則將政企關系視為合作關系，企業(yè)可以通過與政府合作參與治理公共事務，并以此促進經濟發(fā)展和社會進步。組織制度學派認為組織結構、制度和政策等因素會影響組織成員的行為和決策，而成員的行為和決策又會反作用于組織，因此在該理論框架下，政府和企業(yè)間的關系應該是合作共贏、協調互存的關系，雙方只有相互協調，彼此支持才能最大程度地推動社會發(fā)展和進步[15]。新公共管理主張打破傳統公共管理中政府是單一治理主體的定位，引入企業(yè)、社會組織等多元主體參與治理結構，實現協同治理[16]。整體性治理范式對新公共管理進行了修正，主張以公民需求為導向，重新審視并協調整合政府內部組織間以及政府與企業(yè)之間的關系，并致力于提高公共服務效率[17]。

2.政企關系的類型模式與治理屬性

關于政企關系的類型模式，可根據現有文獻內容分為三類：第一類是根據政治制度和經濟制度的差異歸納政企關系類型，如東南亞的“權威關系型”、二戰(zhàn)后日本的“關系依存型”、以美國為代表的“規(guī)則依存型”等[18]。第二類是側重于分析中國在不同歷史階段中的政企關系。計劃經濟時期（1949—1978年），一方面政府實施高度管制和直接干預經濟的政策，企業(yè)被視為政府的附屬組織，按照政府計劃統籌生產運轉，另一方面在我國延續(xù)了數千年的“官本位”思想在一定程度上強化了政府的主導地位，該時期政府與企業(yè)間的關系呈現出管理與被管理的關系[19]，即“全面管控-政企合一”。改革發(fā)展階段（1978—2012年），企業(yè)在市場經濟體制發(fā)展的推動下開始脫離政府的全權管控，政府開始注重宏觀調控而非直接干預，政府與企業(yè)之間表現出監(jiān)督與被監(jiān)督的關系[18]，即“政企分離-制度引導”。高質量發(fā)展階段（2012年至今），黨的十八大以來，國家治理體系和治理能力現代化取得重大進展，黨的十九大報告中指出要“構建親清新型政商關系”，李克強總理在政府工作報告中明確提出要“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合”，政府向“服務型政府”轉變，政府與企業(yè)之間呈現出服務者與建設者的平等關系[20]，即“政府合作-協同互助”。

梳理既有文獻后發(fā)現政企關系的治理屬性具有雙重效應。從積極效應看，良好的、科學的政企關系有利于雙方共同提升價值創(chuàng)造，促進社會的穩(wěn)定和發(fā)展。一方面，地方政府可以通過高產業(yè)規(guī)模和低政府干預提升地區(qū)企業(yè)保有量，動員龍頭企業(yè)帶頭參與國家重點產業(yè)建設，實現擴大就業(yè)、促進社會穩(wěn)定和地區(qū)經濟發(fā)展的目標，調整地方政府與其所屬所控企業(yè)之間的關系能夠有效避免地區(qū)封鎖，推動全國統一大市場建設。另一方面，政企關系能夠幫助企業(yè)獲得稅收優(yōu)惠、財政補貼等資源傾斜，有效緩解融資約束，幫助企業(yè)有效應對風險，提升其成長價值，顯著改善企業(yè)經營績效，尤其是可以通過政府與企業(yè)間的資源、能力互補，形成內外協同的關系模式，如促進企業(yè)高質量創(chuàng)新、數字化轉型與國際化發(fā)展。從消極效應看，當地方政府基于財政稅收收益、政治晉升和尋租獲利空間的考量，會包容乃至默許企業(yè)采取不合規(guī)行為，導致經濟腐敗、環(huán)境污染、企業(yè)信息披露質量低、中央環(huán)保督察治理效果差等問題。當政企邊界模糊時，容易產生剩余權力爭執(zhí)，阻礙鄉(xiāng)村振興建設。另外由于我國在地方政府官員中實行任期制度，官員變更會重塑地方政企關系，加劇政企信息不對稱和產能過剩等問題。

3.政企關系優(yōu)化路徑

學界從政府職能轉變、干預方式變更、政策法規(guī)完善和信任合作建立等維度，創(chuàng)造性地提出了多種政企關系優(yōu)化思路與方向。其中“雙強型政企關系”強調構建“有效市場”與“有為政府”，一是調整和優(yōu)化中央考核地方政府官員績效的標準，引導地方官員從經濟增長型偏好轉為質量效益型偏好，自上而下地讓渡部分行政權力；二是通過重置阻礙市場健康發(fā)展的行政權力配置格局，明確政府和企業(yè)在不同場域的職能職責，避免地方政府利用國有企業(yè)壟斷地位損害非國有企業(yè)利益[21]?！榜詈闲驼箨P系”是一個以“開放”“共享”為框架，以政企互動、合作為內容的優(yōu)化方向，首先依托營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化，促進政府向服務型和法治型轉型；其次政府要秉持競爭中立原則進行宏觀調控，保證各種類型企業(yè)公平競爭；再次政府要牽頭建立和完善社會信用體系，并與企業(yè)共建誠信、合作與共享戰(zhàn)線；最后要提高政務工作和信息披露的透明度與準確度，并搭建起高效的社會監(jiān)督體系，持續(xù)優(yōu)化政企互動、溝通與合作機制[22]。“親清合一型政企關系”是在“親”“清”新型政商關系的基礎上演變而來的，其強調政企間要明確邊界，并努力與行會協會商會建立間接政治聯系，另外要深化改革，營造公平透明的競爭環(huán)境?！皠討B(tài)同構-優(yōu)勢互補”式政企關系側重于依托集體行動聯盟，培育政企責任理念和信任理念，實現凝聚共識的目標，另外要完善法律法規(guī)，厘清權力邊界與職能范圍，進一步規(guī)范政企活動，形成互利共贏、攜手并進的良性戰(zhàn)線[23]。

四、研究結論

本文分析了1992-2023年中國知網（CNKI）數據庫收錄的810篇政企關系論文，發(fā)現其研究內容可歸納為以下三個方面。

（一）政企關系研究的階段性和政策響應性特征

本文將政企關系的研究階段分為三個階段：早期（1992—2002年）、中期（2003—2015年）和后期（2016年至今）。早期的研究主要探討政府與國有企業(yè)之間的權力關系，中后期的研究則涵蓋了政府與國有企業(yè)、民營企業(yè)之間的職能邊界和互動機制，并提出了符合中國高質量發(fā)展要求的政企關系優(yōu)化路徑。可以看出，近30年來，學界在不同學科和理論基礎上，使政企關系研究變得更加多元、全面、開放。同時結合發(fā)文量來看，我國學者在學術期刊上發(fā)表了大量相關論文，并呈現出逐年增長的趨勢，另外當政府部門提出新政策、新命題后，發(fā)文量也會隨之出現明顯波動，這表明國內政企關系研究具有顯著的階段性和政策導向性。

（二）政企關系研究的宏觀-微觀轉向

研究發(fā)現，國內政企關系研究從對宏觀層面的政治制度和市場經濟制度的探討逐漸轉向政府與企業(yè)之間具體的互動機制，如從推動國有企業(yè)建立現代企業(yè)制度轉向分析政府與企業(yè)如何協同治理推動企業(yè)綠色轉型。從研究內容上看，學界首先從個人層面、集體層面、經濟學與管理學分析范式等維度出發(fā)，解釋了政企關系“是什么”的問題；其次從積極效應與消極效應兩個維度闡述了政企關系的治理屬性，回答了“為什么”要建設好政企關系；最后從政府職能、制度環(huán)境、溝通機制及關系邊界等視角提出了優(yōu)化政企關系的思路和方法，闡明了政企關系“怎么辦”的問題。

（三）政企關系表現形式、理論內涵與治理屬性的多元性

國內政企關系的研究重點圍繞著表現形式、理論內涵、治理屬性等多向度展開，基于關鍵詞聚類圖譜和文獻內容分析，可以發(fā)現以下特點：一是在政企關系的表現形式上，在中國以“政府主導-企業(yè)主體”為主，即政府作為推動政企關系建設的主導者，利用稅收優(yōu)惠、財政補貼和制度規(guī)范等政策工具同企業(yè)搭建起互動影響機制，這種模式有利于政府實施宏觀調控和社會管理，但也可能導致權力尋租和效率低下等問題的滋生。二是在政企關系的理論內涵上，經濟學和管理學的分析范式解釋了政企關系的本質與現狀。從古典經濟學、新典經濟學到凱恩斯主義在不同的市場假設和干預理念下闡明了政企關系應然與實然的含義。從古典管理、新公共管理再到整體性治理框架，在不同的組織結構和協調機制下闡明了如何構建有效和高效的政企關系。三是在政企關系的治理屬性上，政企關系被視為國家治理體系的重要組成部分，涉及到政府職能轉變、政務能力建設、企業(yè)績效改善、生態(tài)環(huán)境保護等經濟、社會和環(huán)境領域的事務建設。因此在當前國家治理體系和治理能力現代化的背景下，學界與業(yè)界需要對傳統模式進行創(chuàng)新與改革，并積極探索適應市場發(fā)展、社會需求和國情特點的新型政企關系。

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