北京市黨的建設(shè)研究所

[摘要] 首都基層治理的改革實(shí)踐，是一場(chǎng)從治理理念、結(jié)構(gòu)功能、制度機(jī)制到方法路徑的全方位變革。以黨建引領(lǐng)城市基層治理是首都“大城善治”的鮮明特色和成功經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)代新征程，全面推進(jìn)城市基層治理現(xiàn)代化，必須充分發(fā)揮黨的組織在城市基層治理中的引領(lǐng)作用，切實(shí)把黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢(shì)，全面打造黨建引領(lǐng)超大城市基層治理的首都樣板。

[關(guān)鍵詞] 黨建引領(lǐng)；? 超大城市；? 基層治理

[中圖分類號(hào)] D267.2； C916? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2023）07-0078-04

黨的二十大作出“推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理”重大部署。1首都基層治理是首都治理的重要基石和關(guān)鍵支撐，關(guān)乎“國(guó)之大者”。當(dāng)前，隨著城市化進(jìn)程深入推進(jìn)、社會(huì)急劇變遷、利益日益分化，以及國(guó)家治理理念、機(jī)制和方式的變革，城市基層治理面臨一系列新機(jī)遇新挑戰(zhàn)?；卮鸷檬锥肌按蟪巧浦巍钡臅r(shí)代課題，必須堅(jiān)持以黨的建設(shè)貫穿、保障和引領(lǐng)基層治理，全力打造黨建引領(lǐng)超大城市基層治理首都樣板。

強(qiáng)化黨建引領(lǐng)是首都基層治理現(xiàn)代化必然選擇

習(xí)近平總書記指出，把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線。北京作為具有大國(guó)首都功能的超大城市，基層治理中需要解決的問題跨界性、復(fù)雜性更強(qiáng)，需要凝聚發(fā)動(dòng)的治理主體、利益主體更加多元多樣，迫切需要綱舉目張，把黨的建設(shè)放在首位，一以貫之堅(jiān)持以黨建引領(lǐng)基層治理。

強(qiáng)化黨建引領(lǐng)是超大城市基層治理的內(nèi)在需要。與一般的中小城市相比，超大城市作為生產(chǎn)要素高度集聚的復(fù)雜巨系統(tǒng)，人口空間分布更為密集，社會(huì)結(jié)構(gòu)異質(zhì)化特征更加明顯，利益訴求更為多元多變，社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)更易累積疊加，這客觀上為基層治理帶來了更大的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。北京作為首都，既有超大城市基層治理的共性特點(diǎn)，又有城市功能高度集中、治理主體更加多元、治理中的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)更大等個(gè)性特征，在基層治理中更需要發(fā)揮黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方作用，把黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢(shì)。

強(qiáng)化黨建引領(lǐng)是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的有效路徑。推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵在體制機(jī)制創(chuàng)新。近年來，北京以吹哨報(bào)到、接訴即辦改革為牽引，建立健全群眾訴求快速響應(yīng)、“每月一題”重點(diǎn)督辦、黨建協(xié)調(diào)委員會(huì)等制度機(jī)制，有效解決了一大批基層治理難題，群眾的獲得感幸福感安全感顯著提升。可以說，近幾年首都基層治理的改革實(shí)踐，是一場(chǎng)從治理理念、結(jié)構(gòu)功能、制度機(jī)制到方法路徑的全方位變革重塑。改革之所以取得明顯成效，關(guān)鍵就在于始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，強(qiáng)化治理資源和力量的統(tǒng)籌整合，打通了基層治理的“血脈經(jīng)絡(luò)”。

強(qiáng)化黨建引領(lǐng)是應(yīng)對(duì)首都基層治理挑戰(zhàn)的必然選擇。黨的二十屆二中全會(huì)審議通過《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出組建中央社會(huì)工作部，統(tǒng)籌推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)。這一制度設(shè)計(jì)，將進(jìn)一步提升基層治理的系統(tǒng)性、協(xié)同性，為城市基層治理帶來了重大機(jī)遇。同時(shí)，隨著北京邁入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，首都基層治理出現(xiàn)了諸多新情況新挑戰(zhàn)。比如，老齡化、少子化引發(fā)的養(yǎng)老問題日益凸顯，如何加快調(diào)整社會(huì)保障體系、公共服務(wù)設(shè)施等以應(yīng)對(duì)老齡化趨勢(shì)？比如，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，北京聚集了大量新就業(yè)群體，如何加強(qiáng)對(duì)這類群體的政治引領(lǐng)，讓最大變量變?yōu)樽畲笤隽?？面?duì)這些新的形勢(shì)任務(wù)，迫切需要進(jìn)一步突出黨建引領(lǐng)，有效協(xié)調(diào)多元主體共同行動(dòng)、良性互動(dòng)，凝聚起首都基層治理“最大公約數(shù)”。

從黨建引領(lǐng)視角看首都超大城市基層治理之困

對(duì)標(biāo)首都基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，對(duì)比廣大市民群眾對(duì)美好生活的新期待，目前黨建引領(lǐng)首都基層治理還有一些難題需要破解。

對(duì)黨建引領(lǐng)基層治理的認(rèn)識(shí)還不到位，權(quán)責(zé)平衡、成本效益等現(xiàn)代治理理念尚未完全確立。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前“黨建引領(lǐng)基層治理”已成普遍共識(shí)，但對(duì)于“誰來引領(lǐng)、怎么引領(lǐng)”等問題還存在不同程度的認(rèn)知偏差。有的認(rèn)為黨建引領(lǐng)就是 “基層黨組織‘一把抓”；有的在工作中生搬硬套， “黨建引領(lǐng)”存在被泛化、虛化的傾向。同時(shí)，一些基層干部“重投入、輕管理、少問效”的粗放思維還未扭轉(zhuǎn)，導(dǎo)致個(gè)別地區(qū)、領(lǐng)域基層治理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本偏高。另外，受傳統(tǒng)社會(huì)管理思維定勢(shì)影響，一些基層干部對(duì)維持秩序不遺余力，對(duì)激發(fā)活力體會(huì)不深，如何把握好秩序和活力辯證法、最大限度激發(fā)共治活力仍需破題。

黨建引領(lǐng)基層治理的組織領(lǐng)導(dǎo)體系需進(jìn)一步健全，條塊分割、碎片運(yùn)行等問題在一定范圍內(nèi)依然存在。近年來，北京市大力推進(jìn)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，形成了一系列補(bǔ)短板、強(qiáng)基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度成果和實(shí)踐成果。但也有同志反映，前期的街鄉(xiāng)“大部制”改革等舉措實(shí)現(xiàn)了物理上的切割重組，化學(xué)反應(yīng)還未完全激發(fā)，改革的系統(tǒng)性協(xié)同性有待增強(qiáng)。同時(shí)，由于缺乏實(shí)體化的基層治理領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，部門間權(quán)責(zé)邊界還不夠清晰，治理中缺位、錯(cuò)位、越位現(xiàn)象仍有發(fā)生。此外，目前對(duì)基層治理的考核、主動(dòng)治理的導(dǎo)向還不夠突出，一定程度上造成基層干部忙于“滅火苗”，忽略了“尋火源”“撲火種”。

黨建引領(lǐng)基層治理存在傳統(tǒng)路徑依賴，治理的社會(huì)化、精準(zhǔn)化、法治化、智慧化水平還不夠高。目前北京市社區(qū)層面已建立3400余個(gè)黨建協(xié)調(diào)委員會(huì)，吸納1.7萬余家單位參與治理，引導(dǎo)超70萬在職黨員、25萬新就業(yè)群體向?qū)俚貓?bào)到，但現(xiàn)有這些平臺(tái)載體作用發(fā)揮還不夠均衡，不少區(qū)域在引領(lǐng)多元共治上辦法不多。同時(shí)，從精治角度看，有的地區(qū)工作方式較為粗放，“一刀切”式執(zhí)行時(shí)有發(fā)生；個(gè)別社區(qū)盲目追求劃細(xì)劃小治理單元，實(shí)際上形式大于內(nèi)容。從法治角度看，基層治理一些專業(yè)法規(guī)缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，還有一些深層難題仍需加大法治創(chuàng)新力度。從智治角度看，不同部門、領(lǐng)域信息系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一，“信息孤島”效應(yīng)依然突出。

黨建引領(lǐng)基層治理的基礎(chǔ)保障還有短板，治理的整體效能有待進(jìn)一步提升。從隊(duì)伍建設(shè)情況看，近幾年北京市下大力擴(kuò)充編制、提高待遇，有效穩(wěn)定壯大了社工隊(duì)伍，但也有基層同志反映，“目前采取的定向招錄社工進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍等措施，受惠面較窄，社工職業(yè)‘天花板效應(yīng)依然突出”。從經(jīng)費(fèi)保障看，市區(qū)財(cái)政每年為社區(qū)安排了服務(wù)群眾專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，但一些社區(qū)不會(huì)用、不敢用，“錢沒花在刀刃上”。從陣地建設(shè)情況看，北京基本形成了覆蓋城鄉(xiāng)的黨群服務(wù)陣地體系，但目前黨群中心分布還不夠均衡，功能設(shè)置 “群”味不足，總體利用率還不夠高。

以黨建引領(lǐng)激活首都超大城市基層治理新動(dòng)能

超大城市基層治理是一項(xiàng)紛繁復(fù)雜的系統(tǒng)工程。加快推進(jìn)首都基層治理現(xiàn)代化，必須進(jìn)一步突出黨建引領(lǐng)，以深化吹哨報(bào)到、接訴即辦改革為牽引，健全完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度機(jī)制，全面提升基層治理系統(tǒng)化、社會(huì)化、精準(zhǔn)化、專業(yè)化、法治化、智慧化水平。

堅(jiān)持高位統(tǒng)籌、高效聯(lián)動(dòng)，健全組織領(lǐng)導(dǎo)體系，不斷提升基層治理系統(tǒng)化水平。推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，最根本的是要加強(qiáng)黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)形成“一把手”高位推動(dòng)、“一盤棋”上下聯(lián)動(dòng)、“一條心”條塊協(xié)同、“一張網(wǎng)”高效融合的“四個(gè)一”工作格局。建立健全領(lǐng)導(dǎo)體制。落實(shí)中央統(tǒng)一部署，在市、區(qū)兩級(jí)建立由黨組織負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)的黨建引領(lǐng)基層治理領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)基層治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)調(diào)度和督促指導(dǎo)。深化吹哨報(bào)到改革。完善“吹哨”“報(bào)到”事項(xiàng)清單和運(yùn)行流程，推廣“社區(qū)治理綜合服務(wù)站”建設(shè)，推動(dòng)資源力量進(jìn)一步向社區(qū)下沉，實(shí)現(xiàn)行業(yè)治理和屬地治理在“最后一米”交匯。完善網(wǎng)格化治理體系。推廣“熱線+網(wǎng)格”模式，完善網(wǎng)格問題發(fā)現(xiàn)、任務(wù)分辦、協(xié)同處置、結(jié)果反饋工作機(jī)制，打造解決群眾身邊問題的全自動(dòng)鏈條。

堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、良性互動(dòng)，完善工作運(yùn)行機(jī)制，不斷提升基層治理精準(zhǔn)化水平。制度機(jī)制更帶有根本性穩(wěn)定性長(zhǎng)期性，應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合，進(jìn)一步健全黨建引領(lǐng)基層治理長(zhǎng)效制度機(jī)制。強(qiáng)化主動(dòng)治理機(jī)制。持續(xù)深化接訴即辦，針對(duì)高頻共性訴求，探索建立一套集解決辦法、工作流程、典型案例為一體的辦理標(biāo)準(zhǔn)體系。借鑒“回天”模式，對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部等重點(diǎn)區(qū)域，以片區(qū)為單位開展專項(xiàng)治理。完善社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。大力開展“先鋒行動(dòng)”，持續(xù)深化“雙報(bào)到”，由黨組織發(fā)起志愿服務(wù)事項(xiàng)，黨員就近集結(jié)領(lǐng)辦，推動(dòng)黨員參與基層治理常態(tài)化。健全重大活動(dòng)、重大任務(wù)中臨時(shí)黨組織運(yùn)行機(jī)制，完善重大突發(fā)事件平急轉(zhuǎn)換機(jī)制，探索多樣化的組織動(dòng)員模式，最大限度凝聚群防群治合力。做實(shí)議事協(xié)商機(jī)制。積極探索黨建協(xié)調(diào)委員會(huì)成員單位輪值、專委會(huì)運(yùn)行等制度，高效落實(shí)區(qū)域協(xié)商共治。出臺(tái)基層議事協(xié)商工作指引，指導(dǎo)基層創(chuàng)新推進(jìn)微協(xié)商、微治理。優(yōu)化考核評(píng)價(jià)機(jī)制。堅(jiān)持定量考核與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合，構(gòu)建一套集接訴即辦考核、“七有”“五性”監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、群眾滿意度調(diào)查為一體的基層治理綜合考評(píng)體系，進(jìn)一步樹立主動(dòng)治理、系統(tǒng)治理的考核導(dǎo)向。

堅(jiān)持開放融合、協(xié)同共治，激活多元主體力量，不斷提升基層治理社會(huì)化水平。基層治理責(zé)任在政府，主體在居民，活力在社會(huì)，潛力在市場(chǎng)。必須堅(jiān)持“一核多元”，以黨委政府為核心，充分調(diào)動(dòng)多元主體共同發(fā)力、同向而行。優(yōu)化完善政府治理。深化“賦權(quán)明責(zé)”，厘清多元主體權(quán)責(zé)邊界，由政府提供優(yōu)質(zhì)高效的基本公共服務(wù)，做好普惠性、兜底性工作，守住基層民生底線。健全基層群眾自治機(jī)制。推廣新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”城市版，用好社區(qū)議事廳等載體，創(chuàng)新社區(qū)鄰里互助平臺(tái)，充分發(fā)揮居民公約、社區(qū)公約規(guī)范作用，將矛盾糾紛化解在基層。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。健全政府購(gòu)買公共服務(wù)制度，發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管部門作用，運(yùn)用“紅色合伙人”等形式，引導(dǎo)相關(guān)市場(chǎng)主體將技術(shù)、人才等優(yōu)勢(shì)與基層治理需求對(duì)接，創(chuàng)新應(yīng)用場(chǎng)景，提升治理效能。鼓勵(lì)支持公益性社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展。做實(shí)社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，創(chuàng)新社會(huì)組織與基層資源融合發(fā)展、聯(lián)動(dòng)服務(wù)新模式，鼓勵(lì)社會(huì)組織帶動(dòng)成員、服務(wù)對(duì)象參與基層治理。

堅(jiān)持固本強(qiáng)基、聚力增能，強(qiáng)化治理基礎(chǔ)保障，不斷提升基層治理專業(yè)化水平。強(qiáng)化黨建引領(lǐng)基層治理，關(guān)鍵是要做實(shí)工作保障，確?；鶎印坝腥烁墒拢嘘嚨刈鍪?，有錢辦事”。加強(qiáng)社區(qū)工作隊(duì)伍建設(shè)?？偨Y(jié)推廣“治理書記”等經(jīng)驗(yàn)做法，建好用好書記工作室，加大從優(yōu)秀社區(qū)書記中招錄公務(wù)員和事業(yè)編人員力度。健全社工專業(yè)人才職業(yè)體系，鼓勵(lì)引導(dǎo)退役軍人等優(yōu)秀人才到社區(qū)任職，探索建立城市社區(qū)學(xué)院，不斷提升社工專業(yè)能力。分類推進(jìn)黨群服務(wù)中心建設(shè)。突出親民實(shí)用，探索引入社會(huì)力量參與運(yùn)營(yíng)，差異化配置托幼、養(yǎng)老等高頻生活服務(wù)。探索建立 “人氣指數(shù)”評(píng)估機(jī)制，把“群眾愿不愿來、滿不滿意”作為衡量運(yùn)行質(zhì)效的重要標(biāo)準(zhǔn)。抓實(shí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障。拓寬基層治理資金籌集渠道，鼓勵(lì)通過組建社區(qū)基金會(huì)、成立社區(qū)公益微基金等方式，引導(dǎo)社會(huì)資金投向基層治理領(lǐng)域。

堅(jiān)持依法施治、良法善治，培育優(yōu)良法治環(huán)境，不斷提升基層治理法治化水平。法治是基層治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，必須堅(jiān)持立法、執(zhí)法、普法全鏈條發(fā)力，把良法善治要求貫穿到基層治理的全過程和各方面。健全基層治理制度法規(guī)體系。著眼標(biāo)本兼治，聚焦物業(yè)費(fèi)收取等痛點(diǎn)難點(diǎn)，堅(jiān)持小切口破題，開展“小快靈”立法，著力構(gòu)建更加系統(tǒng)完備的法規(guī)制度體系。提升依法治理能力。經(jīng)常性開展法治教育培訓(xùn)，著力提升黨員干部運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)治理的能力。完善基層公共法律服務(wù)體系，健全“穿警服的社區(qū)副書記”工作機(jī)制，規(guī)范社區(qū)法律顧問工作。積極培育法治文化。加大普法宣傳力度，推進(jìn)民主法治示范社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)，探索推行“個(gè)人誠(chéng)信分”工程，使循法而行成為自覺行動(dòng)。

堅(jiān)持?jǐn)?shù)字治理、科技賦能，加快應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)，不斷提升基層治理智慧化水平?？萍歼M(jìn)步是提高基層治理效能的重要推動(dòng)力，必須堅(jiān)持向科技要治理力，著力打造數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同、跨界融合、共創(chuàng)分享的智慧化治理模式。強(qiáng)化智治統(tǒng)籌規(guī)劃。加強(qiáng)頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，健全基層智治標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建市級(jí)總體規(guī)劃、區(qū)級(jí)統(tǒng)籌建設(shè)、部門橫向協(xié)同、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)使用的基層智治格局。積極推動(dòng)數(shù)據(jù)賦能。依托“京通、京智、京辦”大數(shù)據(jù)平臺(tái)，統(tǒng)一智慧終端入口，全量匯聚基層治理數(shù)據(jù)資源，統(tǒng)籌建設(shè)適宜基層治理的通用工具。深挖民生數(shù)據(jù)富礦，高效識(shí)別結(jié)構(gòu)性問題、預(yù)判周期性問題、預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)性問題，進(jìn)一步為基層治理提質(zhì)增效。深入推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)。推廣“回天”數(shù)字化社區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)“房屋碼”優(yōu)化人房管理、物聯(lián)感知精準(zhǔn)防范火災(zāi)等應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)，著力打造社區(qū)智治新模式。

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責(zé)任編輯 / 王曉霞