陸和健

摘 要：清朝末年，內(nèi)憂外患，原有的中央集權(quán)統(tǒng)治被迫調(diào)整，清政府設(shè)立總理各國通商事務(wù)衙門，國家治理向近代化緩慢轉(zhuǎn)變?？偫硌瞄T成立后，洋務(wù)運動興起，地方督撫辦外交、興工商、練新軍，地方主義盛行，地方治理走向自治化。伴隨洋務(wù)運動而生的新士紳階層開始涉足學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、善舉、公共營業(yè)等“公益事宜”，社會治理表現(xiàn)出比較強烈的獨立自主傾向。

關(guān)鍵詞：清末社會；國家治理；總理衙門；近代化

1861年1月20日，咸豐皇帝諭令成立總理各國通商事務(wù)衙門。成立總理衙門是奕等人上奏辦理通商善后章程的批復(fù)結(jié)果。但是奕、桂良、文祥等上奏折設(shè)立總理衙門時就明確了“俟軍務(wù)肅清，外國事務(wù)較簡，即行裁撤”的基調(diào)?？墒聦嵤强偫硌瞄T不僅沒裁撤，反而越辦越龐大，越辦越規(guī)范，最終在清末新政中發(fā)展為外務(wù)部。學(xué)界鮮有從國家治理視角討論總理衙門的研究成果，故本文就此作一探討。

一、 總理衙門的成立牽發(fā)清末國家治理近代化

鴉片戰(zhàn)爭后，清朝領(lǐng)土完整和國家主權(quán)不斷被破壞，統(tǒng)治者奉行的“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的天下觀、國體觀受到外來挑戰(zhàn)。隨著《天津條約》《北京條約》的簽訂，“夷務(wù)”變?yōu)椤把髣?wù)”，“貢使”變?yōu)椤肮埂?，對外“交涉”成為常態(tài)，原有的地方性應(yīng)付式的“五口通商大臣”和“撫局”已不敷所需。奕在辦理對外交涉過程中意識到“馭夷之法，貴有責(zé)成”，應(yīng)在京師設(shè)立專門機構(gòu)辦理各國事務(wù)。1861年1月11日，奕等人向咸豐皇帝上奏，提出“京師請設(shè)立總理各國事務(wù)衙門”“南北口岸請分設(shè)大臣”等六條建議。同時，奏折附片具陳了他與英國公使威妥瑪會晤時微露設(shè)立總理衙門事，“該公使聞之，甚為欣悅”，“如能設(shè)立專辦外國事務(wù)處地方，則數(shù)十年求之不得”。[1]幾天后，咸豐就發(fā)布上諭，批準在北京設(shè)立總理衙門。至此，清朝中央機構(gòu)中有了專門的外交機構(gòu)，改變了傳統(tǒng)的由禮部、理藩院負責(zé)的朝貢體制?？偫硌瞄T成立后，先后設(shè)英國股、法國股、俄國股、美國股、海防股、京師同文館、總稅務(wù)司等機構(gòu)，在世界各地派駐使節(jié)領(lǐng)事，辦理外交和通商等事務(wù)，開展洋務(wù)運動，許多舉措是清朝舊制中沒有的新生事物，因而總理衙門被稱為“洋務(wù)內(nèi)閣”[2]，推動了清政府國家治理的近代化。1901年，清朝將總理各國事務(wù)衙門改為外務(wù)部，并新設(shè)農(nóng)工商部、學(xué)部、巡警部、民政部、郵傳部等中央機構(gòu)。

總理衙門之所以能夠成立，直接因素是內(nèi)外極度交困危局下“外敦信睦而隱示羈縻”的臨時舉措，間接因素則是鴉片戰(zhàn)爭以來國家治理理念轉(zhuǎn)變的結(jié)果。[3]自魏源提出“師夷長技以制夷”思想后，西學(xué)興起。奕

在1861年1月21日《欽差大臣奕等奏酌議借外國兵力助攻太平軍并代運南漕各情折》中提到“曾國藩又奏稱：將來師夷智以造炮制船，尤為永遠之利。臣等正籌畫（劃）辦理”[4]。這說明奕、曾國藩等人已經(jīng)在謀劃洋務(wù)運動，踐行魏源的思想。

內(nèi)憂外患中成立的總理衙門是近代國家治理的起點，牽一發(fā)而動全身，至此技術(shù)層到制度體系不斷變革，社會風(fēng)氣中彌漫著“時代氣氛”。總理衙門成立后，近代化治理制度體系不斷完善，從軍事領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域、教育領(lǐng)域開始，最后向政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域推進。1861年，清政府設(shè)立神機營，訓(xùn)練八旗子弟使用洋槍洋炮，隨后，北京、上海、廣州等地紛紛成立洋槍隊，淮軍、湘軍也效仿。新式陸海軍次第建立，采用西洋兵制，設(shè)武備學(xué)堂。經(jīng)濟制度上，興辦近代軍用民用企業(yè)，頒布《商律》，獎勵工商；教育制度上，創(chuàng)辦新式學(xué)堂，派遣留學(xué)生，改革學(xué)制，廢除科舉考試；政治制度上，調(diào)整滿漢關(guān)系，廢除滿族特權(quán)，準許滿漢通婚，仿行憲政，頒布《欽定憲法大綱》；社會制度上，出臺《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》《京師地方自治章程》《府廳州縣地方自治章程》，將地方自治作為實行憲政之根本。清末國家治理的近代化是清王朝被迫應(yīng)對自救行為，從憲政改革來看，在相當(dāng)程度上是為了改變國弱受侮的局面。[5]即便如此，清王朝向近代民族國家轉(zhuǎn)變的趨勢十分明顯，治理能力有所提升。

二、 總理衙門的成立觸發(fā)清末地方治理自治化

咸豐皇帝在設(shè)立總理衙門上諭中規(guī)定在天津設(shè)立北洋通商大臣，諭令署理欽差大臣江蘇巡撫薛煥辦理南方各口通商事務(wù)。同時要求各通商口岸所在地官員“會同管理”通商、外交等洋務(wù)工作，“并著各該將軍督撫互相知照，遇有交卸，專案移交后任”。“專案移交后任”表明洋務(wù)工作由臨時性事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤焦賳T的常規(guī)性工作。之后，隨著形勢變化，到1870年，南北洋通商大臣分別由兩江總督和直隸總督兼任，形成由地方督撫辦理對外交涉的體制機制。以湘淮系為代表的地方督撫權(quán)力日重，他們在清政府內(nèi)外交困的背景下大力舉辦洋務(wù)，著力地方治理，導(dǎo)致地方主義盛行，觸發(fā)了地方治理自治化。

為了鎮(zhèn)壓太平天國，在國庫空虛的壓力下，清王朝允許各省“就本省地方情形，力籌濟時之策”[6]以解決軍費緊張問題，財政權(quán)逐漸下落到地方。1853年，厘金首先由雷以諴在揚州開征[7]，隨后在全國推廣，并由臨時性措施變?yōu)檎蕉愂眨蔀榈胤截斦闹饕獊碓?，直?931年才被取消。繼財政權(quán)之后，兵權(quán)也逐漸下落到地方。在太平軍的反復(fù)沖擊下，到19世紀下半葉，清王朝賴以維持統(tǒng)治的八旗、綠營軍事力量基本被摧毀，不得不將東南軍務(wù)全權(quán)交給曾國藩的湘軍。李鴻章的淮軍亦在鎮(zhèn)壓太平軍、捻軍過程中發(fā)展為一個強大的軍事政治集團。湘淮軍采取募兵制，“兵為將有”，戰(zhàn)后，湘淮軍將領(lǐng)任地方督撫者多達數(shù)十人，特別是兩江總督和直隸總督更是由湘淮系長期占任。這些督撫們在地方上有職有權(quán)，兩江總督和直隸總督又兼任南、北洋通商大臣，可以代表朝廷對外交涉，因此清朝最高統(tǒng)治者不得不依賴他們。如李鴻章“獨主國事數(shù)十年，內(nèi)政外交，常以一身當(dāng)其沖，國家倚為重輕”[8]。

湘淮系督撫一方面辦理通商口岸的對外交涉事宜，另一方面在地方興辦制造局，建立輪船、紡織、礦務(wù)、電報等新式工商業(yè)，謀地方利益，地方意識逐漸加強。其中，以“東南互?！睘榈湫?。1900年八國聯(lián)軍侵華，6月21日（農(nóng)歷五月廿五日），清政府以光緒皇帝名義，向英美法德等11國同時宣戰(zhàn)。6月26日，在劉坤一、張之洞等人的支持下，由盛宣懷從中牽線策劃，上海道余聯(lián)沅邀請各國駐上海領(lǐng)事舉行會晤，議定了《東南保護約款》九條和《保護上海城廂內(nèi)外章程》十條。東南地方督撫公然違抗朝廷詔令，拒不支持義和團和對外抵抗，反而與各國領(lǐng)事訂立“東南互?！睏l款，這使得清廷顏面掃地，亦充分說明中央權(quán)力式微。

“東南互?！敝?，地方治理的自治化理念進一步發(fā)展。如1901年，張謇專書《變法平議》，主張“設(shè)府縣議會”，實行地方自治；1902年歐榘甲發(fā)表《新廣東》，1903年楊守仁印發(fā)《新湖南》，鼓吹廣東、湖南自立等。進而形成“以本鄉(xiāng)之人辦本鄉(xiāng)之事”“以本地之紳民集本地之款項圖本地之公益”[9]的地方自治觀。隨著清末“新政”的推行，地方自治團體紛紛成立，1908年前，由地方紳商公舉倡辦的地方自治團體和地方官員督辦的地方自治團體已波及直隸、江蘇、奉天、廣東、湖北、江西、福建、安徽、吉林、浙江、貴州、山東、廣西、京師、湖南等十幾個省區(qū)。[10]為了應(yīng)對地方自治，清政府于1907年命令各省督撫籌設(shè)諮議局，1908年出臺各省諮議局章程，1909年各省諮議局先后成立，隨后，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)、京師、府廳州縣等地方自治章程紛紛出臺。清政府本意是以自治輔助官治，加強中央集權(quán)，但實際后果卻使地方治理的自治化傾向更加體系化、組織化、明確化，直至武昌起義，諸多省份宣布獨立，清朝統(tǒng)治土崩瓦解。

三、 總理衙門的成立引發(fā)清末社會治理自主化

總理衙門的成立，洋務(wù)運動的開展，近代工商企業(yè)的出現(xiàn)，催生出新的士紳階層，他們逐漸形成強大的社會中間勢力，自主進行地方公益事務(wù)的社會治理。

清末社會治理的自主化發(fā)軔于江浙士紳對“丁戊奇荒”的義賑。1876—1879年，在蘇北、山東、山西、河南、陜西等地發(fā)生了一場持續(xù)多年的特大旱災(zāi)饑荒，1877年、1878年達到頂峰，災(zāi)民約有1.6億到2億，因災(zāi)荒而失去生命者超過1000萬。1877年為丁丑年，1878年為戊寅年，故被稱為“丁戊奇荒”。由于清廷的“官賑”能力不足，在洋務(wù)運動中成長起來的江浙士紳自覺發(fā)起“義賑”，參與救荒事宜。如，1877年李金鏞與揚州紳商嚴作霖前往山東青州設(shè)立江廣助賑局，參與山東賑荒。1877—1878年，山西、河南災(zāi)情嚴重，上海仁元錢莊董事經(jīng)元善將錢莊業(yè)務(wù)停歇，成立上海協(xié)賑公所，并在蘇州、揚州、杭州、鎮(zhèn)江成立4個籌賑公所。之后，澳門、紹興、漢口、寧波、煙臺等地紛紛成立協(xié)賑公所，參與義賑，形成以上海為中心，江浙為基礎(chǔ)，輻射到大半個中國及海外華人的義賑網(wǎng)絡(luò)。[11]由江浙紳商發(fā)起的跨越屬地的義賑活動組織性強、分工嚴密，制定了“捐款及散賑人誓文”等，規(guī)定 “所收捐款，不準移獎”，所得之款開列清賬登報，并在報刊媒體上刊登“征信錄”，表現(xiàn)出比較強烈的“獨立自主傾向”。[12]

中日甲午戰(zhàn)爭之后，變法維新運動興起，社會治理的自主化進一步發(fā)展。如1904年8月成立的東三省保衛(wèi)公所在其《章程》中明確宣稱地方一切新政概由公所董事秉公辦結(jié)，地方官不得過問。而社會治理自主化最為突出的是1905年上海城廂內(nèi)外總工程局的成立。上海紳商郭懷珠、李鐘玨等5人因租界向外擴張，而華界道路不治、市政衰敗，集議創(chuàng)設(shè)總工程局，以整頓地方。1905年11月11日，上海城廂內(nèi)外總工程局正式開張?？偣こ叹衷O(shè)有議事會、參事會，采取“就向來辦事諸商中公同選舉”的辦法產(chǎn)生。議事會主議決，參事會負責(zé)執(zhí)行，下設(shè)戶政、警政、工政三科，“擁有市政建設(shè)權(quán)、民政管理權(quán)、公用事業(yè)管理權(quán)、社會治安權(quán)和地方稅收權(quán)”[13] 。1909年清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定“地方自治以專辦地方公益事宜，輔佐官治為主”。自治范圍包括學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、善舉、公共營業(yè)，同時明確規(guī)定這六類事業(yè)“有專屬于國家行政者，不在自治范圍之內(nèi)”。后上海城廂內(nèi)外總工程局改為上海城自治公所。

四、結(jié)語

總理衙門成立后，清朝國家治理從中央到地方發(fā)生明顯變化，涉及中央與地方、官治與自治、國家與社會諸關(guān)系。就治理的范圍而言，國家治理著眼于整個國家，地方治理著眼于某個地區(qū)，因此地方治理從屬于國家治理。就治理的內(nèi)容而言，國家層面、地方層面、社會層面的治理內(nèi)容還是有明顯的區(qū)別，一般而言，軍事、國防、外交、民族、宗教等屬于國家治理，經(jīng)濟、教育、文化、治安等屬于地方治理，而涉及公益的諸多事業(yè)則屬于社會治理。三者會有交集，特別是總理衙門成立后，屬于國家治理層面的軍事、外交、教案等事務(wù)常常由地方督撫辦理，而屬于地方治理的教育、警務(wù)、實業(yè)、財務(wù)這“四局”卻被時人稱為“地方公益機關(guān)”[14]，三者容易混淆，但層界大體還是清晰的。

*本文系國家社科基金項目“近代江浙商人參與社會治理及其行動邏輯研究”（項目編號：19BZS073）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

[1][3][4]中國史學(xué)會主編：《第二次鴉片戰(zhàn)爭》（五），上海人民出版社1978年版，第346、341、353頁。

[2]錢實甫：《清代的外交機關(guān)》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1959年版，第173頁。

[5]李育民：《晚清時期國體觀的變化試探》，《人文雜志》2013年第6期。

[6]《清實錄》（第41冊），“文宗顯皇帝實錄（二）”，中華書局1986年版，第392頁。

[7]雷以諴：《請推廣捐厘助餉疏》，見周育民：《晚清財政與社會變遷》，上海人民出版社2000年版，第165頁。

[8]趙爾巽等：《清史稿》，中華書局1977年版，12022頁。

[9]故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），中華書局1979年版，第718頁。

[10]梁景和：《論清末地方自治的實踐》，《西南交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2000年第4期。

[11]楊劍利：《晚清社會災(zāi)荒救治功能的演變》，《清史研究》2000年第4期。

[12]夏明方：《清季“丁戊奇荒”的賑濟及善后問題初探》，《近代史研究》1993年第2期。

[13]吳桂龍：《清末上海地方自治運動述論》，《近代史研究》1982年第3期。

[14]魏光奇：《官治與自治》，商務(wù)印書館2004年版，第114頁。