蘇依紋 王雨晴 趙婧羽 王寧

摘 要：政策法規(guī)建設(shè)是推進(jìn)和保障單軌制進(jìn)程的重點(diǎn)任務(wù)。文章通過文獻(xiàn)調(diào)查與內(nèi)容分析法，梳理總結(jié)我國單軌制導(dǎo)向的電子文件管理政策法規(guī)建設(shè)特征與核心主題現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國單軌制相關(guān)電子文件政策法規(guī)在建設(shè)協(xié)調(diào)性、內(nèi)容剛性和前端管控規(guī)定等層面仍有較大提升空間?；诖?，提出進(jìn)一步完善的策略：構(gòu)建協(xié)同發(fā)展的電子文件單軌制管理政策法規(guī)體系；進(jìn)一步明確電子文件管理的單軌制轉(zhuǎn)型方向；深化政策法規(guī)對文件管理活動的前端控制要求；立足業(yè)務(wù)驅(qū)動，實(shí)現(xiàn)多領(lǐng)域電子文件的廣泛轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：單軌制；電子文件管理；政策法規(guī)分析

分類號：G271.3

The Development of Electronic Records Management Policies and Regulations Oriented to Single-track System in China： Development Investigation and Promotion Strategies

Su Yiwen1， Wang Yuqing2， Zhao Jingyu3， Wang Ning3

（ 1. School of Information Resource Management， Renmin University of China， Beijing 100872； 2. School of Cultural Heritage and Information Management， Shanghai University， Shanghai 200444； 3. School of History and Culture， Shandong University， Jinan， Shandong 250100 ）

Abstract： The development of policies and regulations is the key task to promote and guarantee the progress of single-track system. Through literature survey and content analysis methods， this article compares and summarizes the current situation of the development characteristics and core themes of Chinas single-track oriented electronic documents management policies and regulations， and finds that there is still much room for improvement in Chinas single-track related electronic documents policies and regulations at the levels of development coordination， content rigidity and front-end control regulations. Based on this， strategies for further improvement are proposed： building a single-track system of electronic records management policies and regulations featuring synergistic development； further clarifying the direction of the single-track system of electronic records management transformation； deepening the front-end control requirements of policies and regulations on records management activities； and realizing the extensive transformation of electronic records in multiple fields based on business-driven practices.

Keywords： Single-track System； Electronic Records Management； Policy and Regulation Analysis

隨著社會信息化發(fā)展和文檔管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，面向單軌制的電子文件管理成為檔案學(xué)理論與實(shí)踐領(lǐng)域共同關(guān)注的焦點(diǎn)。多年來，從中央到地方，各級立法機(jī)構(gòu)、檔案主管部門、行業(yè)主管部門等頒布了一系列政策法規(guī)以促進(jìn)電子文件歸檔和電子檔案管理的落地生效，積極推進(jìn)文檔管理的數(shù)字轉(zhuǎn)型，出現(xiàn)了多區(qū)域、多層級、多主體參與制訂的發(fā)展之勢?，F(xiàn)有政策建設(shè)脈絡(luò)蘊(yùn)含了文件管理向單軌制過渡的實(shí)踐趨勢和戰(zhàn)略導(dǎo)向，是歷史發(fā)展規(guī)律的話語體現(xiàn)。理論研究層面，學(xué)界對電子文件單軌制、單套制的探討主要聚焦在四個方面：對電子文件管理單軌制與單套制的概念、發(fā)展歷程進(jìn)行梳理與辨析[1-3]；從多個角度對推行電子文件單軌制、單套制管理的必要性進(jìn)行論證[4-5]；基于政策或案例研究對整體實(shí)踐模式與策略進(jìn)行總結(jié)[6-7]；對推進(jìn)電子文件單軌制、單套制管理中存在的具體問題與應(yīng)對策略進(jìn)行探析[8-10]。然而，目前研究多集中在單套制電子文件歸檔模式與電子檔案管理實(shí)踐上，或針對某一政策文件對單套制電子文件管理做出思考，缺乏針對電子文件單軌制政策法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀與問題的宏觀研究。

面對龐雜的電子文件管理政策法規(guī)，有必要梳理其中有關(guān)單軌制的條款內(nèi)容及實(shí)施情況，進(jìn)而明晰我國電子文件管理制度中的單軌制轉(zhuǎn)向程度、現(xiàn)存問題等。對此，文章通過全面梳理呈現(xiàn)電子文件單軌制發(fā)展趨勢的相關(guān)政策法規(guī)，明晰我國電子文件管理制度中的主要特征及現(xiàn)實(shí)不足，并進(jìn)一步提出推進(jìn)建設(shè)的策略，進(jìn)而為實(shí)踐提供更宏觀的制度支持。

1 數(shù)據(jù)收集與研究方法

電子文件管理單軌制發(fā)展趨勢的相關(guān)政策法規(guī)不僅體現(xiàn)在明確提出推進(jìn)單軌制的文件中，還體現(xiàn)在允許、支持單套制歸檔以及承認(rèn)電子文件法律效力的相關(guān)政策法規(guī)中。因此，在數(shù)據(jù)搜集方面，本研究以北大法寶法律數(shù)據(jù)庫、國家檔案局政策法規(guī)庫、中國政府網(wǎng)、各?。ㄖ陛犑校┱倬W(wǎng)及檔案局官網(wǎng)為檢索平臺，先以“單軌制+電子文件”“單套制+電子文件”“不再生成紙質(zhì)”等與電子文件單軌制、單套制具有一定關(guān)聯(lián)的詞語為檢索詞進(jìn)行檢索，獲取包含單軌制、單套制等相關(guān)內(nèi)容的政策法規(guī)文件；再以“電子文件”“電子檔案”為檢索詞，對相關(guān)政策法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行閱讀篩選，補(bǔ)充未明確提及單套制、單軌制，但其內(nèi)容已經(jīng)體現(xiàn)出單軌制、單套制轉(zhuǎn)型傾向的文件。最終獲得77種政策法規(guī)文件，其中，國家級政策31 種，省級政策34 種，國家級法規(guī)6 種，地方級法規(guī)6 種。在研究方法上，文章使用內(nèi)容分析法，通過閱讀標(biāo)題提取關(guān)鍵詞、主題詞，從而明確政策法規(guī)面向的主體與傾向；然后通過深入閱讀條款內(nèi)容，挖掘更多指向和內(nèi)涵，并對政策法規(guī)文件進(jìn)行主題分類和內(nèi)容分析，歸納總結(jié)主要特征，分析單軌制電子文件政策法規(guī)建設(shè)的問題和不足，進(jìn)一步提出建設(shè)性的推進(jìn)策略。

2 單軌制導(dǎo)向的電子文件管理政策法規(guī)建設(shè)特征

2.1 時間特征：持續(xù)增長，增速提升

通過對檢索獲得的77種政策法規(guī)文件進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，隨著時間的推移，我國電子文件單軌制相關(guān)政策法規(guī)的數(shù)量呈現(xiàn)先緩慢增長后快速增長的特點(diǎn)。自2002年至2013年，國家與地方陸續(xù)出臺了一系列有關(guān)電子文件管理、電子文件管理系統(tǒng)、電子文件證據(jù)效力的政策法規(guī)，但整體政策法規(guī)推出較為緩慢。從2014年開始，國家與地方推出政策法規(guī)的速度加快，數(shù)量也明顯增多，在2014年到2021年的七年間，除2016年、2017年外，每年都至少有七項(xiàng)與電子文件單軌制相關(guān)的政策法規(guī)推出。

2.2 主體特征：多級共進(jìn)，多元參與

在發(fā)布主體上，單軌制相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)整體呈現(xiàn)出國家統(tǒng)領(lǐng)、地方推進(jìn)、多元參與、相互促進(jìn)的特點(diǎn)。國家檔案局早在2002年發(fā)布的《全國檔案信息化建設(shè)實(shí)施綱要》中提出要“加強(qiáng)電子文件歸檔管理”[11]；2003年，國家檔案局發(fā)布了《電子公文歸檔管理暫行辦法》，對電子文件歸檔和存儲做出了較為全面的規(guī)定，之后，福建省、青海省等地多以此為依據(jù)，出臺了一系列電子文件管理相關(guān)的地方性政策法規(guī)；2012年至2014年，國家檔案局、財政部、國家稅務(wù)總局等多部門對電子文件歸檔、存儲要求、四性檢測、電子文件管理系統(tǒng)等工作做出相關(guān)規(guī)定，天津市、云南省、山東省、北京市等多地也在國家統(tǒng)領(lǐng)下推出相關(guān)政策法規(guī)。此外，參與制訂單軌制相關(guān)政策法規(guī)的主體涵蓋了多個行業(yè)和領(lǐng)域，包括財政、稅務(wù)、環(huán)保、科研等。

2.3 目標(biāo)特征：聚焦單軌，方向明確

目前相關(guān)政策法規(guī)的內(nèi)容聚焦于回應(yīng)單軌制實(shí)踐的基本問題，即明確電子文件的證據(jù)效力，并通過指導(dǎo)“電子文件歸檔移交”這一核心環(huán)節(jié)，協(xié)助實(shí)踐主體開展單軌制實(shí)踐工作，助推原生電子文件轉(zhuǎn)入檔案化管理階段。這一特征主要體現(xiàn)在有關(guān)“電子文件證據(jù)效力”“電子文件歸檔移交”的政策法規(guī)發(fā)布時間最早，發(fā)布數(shù)量最多，覆蓋范圍較廣，且仍在持續(xù)更新。自2002年至今，新出臺的相關(guān)政策法規(guī)不斷強(qiáng)調(diào)單軌導(dǎo)向，對單軌制核心問題的闡釋在各地區(qū)、機(jī)構(gòu)中逐漸得以顯現(xiàn)，如《上海市檔案條例》第四十六條規(guī)定了“推動機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國有企業(yè)事業(yè)單位按照電子檔案管理要求，對職務(wù)活動中形成的電子文件單獨(dú)以電子形式歸檔并移交”，以及“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力。本市公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)對電子檔案互信互認(rèn)”等。[12]

2.4 內(nèi)容特征：主題細(xì)化，場景拓展

縱觀電子文件單軌制管理相關(guān)政策法規(guī)的發(fā)布內(nèi)容，可發(fā)現(xiàn)其主題不斷細(xì)化，應(yīng)用場景不斷拓展。具體表現(xiàn)為：其一，更多管理環(huán)節(jié)在政策法規(guī)中得到詳解，如《電子公文傳輸管理辦法》《福建省數(shù)字檔案共享管理辦法》等政策法規(guī)對電子文件傳輸、共享等具體實(shí)踐問題進(jìn)行了專門指導(dǎo)。其二，技術(shù)保障與專門業(yè)務(wù)類型電子文件管理政策法規(guī)的建設(shè)成為新焦點(diǎn)，自2012年開始，一系列數(shù)字檔案館系統(tǒng)建設(shè)的相關(guān)政策陸續(xù)出臺，以致力于提升電子檔案管理系統(tǒng)的安全、長期保存能力及功能開發(fā)。其三，各行業(yè)領(lǐng)域針對其業(yè)務(wù)類電子文件的管理特性提出了與之相適應(yīng)的管理規(guī)范，完善了不同場景下的電子文件單軌制管理的政策法規(guī)，如《中國保監(jiān)會電子文件傳輸系統(tǒng)管理暫行辦法》對電子文件傳輸系統(tǒng)的使用管理、安全保密、運(yùn)行維護(hù)等方面進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定。此外，在推動政務(wù)信息資源共享管理的背景下，多地政府制定相關(guān)政策，推動“一網(wǎng)通辦”平臺建設(shè)，提出在政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)中完成業(yè)務(wù)活動辦理，形成或獲取與業(yè)務(wù)相關(guān)的電子文件，體現(xiàn)了將單軌制融入電子政務(wù)場景的切實(shí)需求。

3 單軌制導(dǎo)向下電子文件管理政策法規(guī)建設(shè)的核心主題

3.1 電子文件歸檔與移交

關(guān)于電子文件歸檔與移交的單軌制相關(guān)政策法規(guī)共有50種。國家級政策法規(guī)如《電子文件管理暫行辦法》《電子檔案移交與接收辦法》等，地方級政策法規(guī)如《北京市電子文件歸檔與電子檔案管理辦法》《上海市電子檔案移交和接收管理辦法》等都對電子文件歸檔與移交做出了相關(guān)規(guī)定。從內(nèi)容來看，多數(shù)電子文件單軌制相關(guān)政策法規(guī)的規(guī)范性內(nèi)容包括歸檔時間、歸檔內(nèi)容、歸檔質(zhì)量及移交形式等。針對歸檔時間，強(qiáng)調(diào)電子文件可以定期或?qū)崟r歸檔，并對定期歸檔的時間做出明確規(guī)定；針對歸檔內(nèi)容，要求符合條件的電子文件可以僅以電子形式歸檔，電子文件歸檔時需要一并移交元數(shù)據(jù)等；針對歸檔質(zhì)量，規(guī)定電子文件需采用保障其長期保存要求的文件格式，并要求對歸檔電子文件進(jìn)行四性檢測；針對移交形式，規(guī)定既可以在線移交，也可以離線移交，除有特殊規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交，例如《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》中提出“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交”[13]。

3.2 電子文件證據(jù)效力保障

對電子文件證據(jù)效力作出認(rèn)定的政策法規(guī)共有28種。最早的為發(fā)布于2006年的《青海省政府系統(tǒng)電子公文傳輸管理暫行辦法》，其中第十二條規(guī)定“各地、各部門電子印章由省政府辦公廳統(tǒng)一制作、頒發(fā)，不得擅自制作使用。對電子印章的管理等同于實(shí)物印章?！盵14]此外，《中華人民共和國檔案法》第三十七條明確提出“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力”[15]，《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》也指出“符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力”[16]。相關(guān)政策法規(guī)對電子文件效力的規(guī)定呈現(xiàn)出了主體多元但關(guān)注點(diǎn)統(tǒng)一的特點(diǎn)，面向機(jī)關(guān)檔案、電子公文、電子印章、電子營業(yè)執(zhí)照等不同對象的政策法規(guī)均較為統(tǒng)一地強(qiáng)調(diào)了電子文件與傳統(tǒng)形式的文件、檔案具有同等法律效力。

3.3 電子文件管理系統(tǒng)

對電子文件管理系統(tǒng)做出規(guī)范和要求的政策法規(guī)共有11種。最早的文件為發(fā)布于2010年的《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》，其中提出“系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)具備接收立檔單位產(chǎn)生的電子文件及其元數(shù)據(jù)、對傳統(tǒng)載體檔案進(jìn)行數(shù)字化和采集重要數(shù)字信息資源等功能”[17]。此后，《檔案信息系統(tǒng)安全等級保護(hù)定級工作指南》《電子檔案管理系統(tǒng)基本功能規(guī)定》等對于電子文件系統(tǒng)建設(shè)都做出了相關(guān)規(guī)定。電子文件管理系統(tǒng)建設(shè)相關(guān)政策法規(guī)的關(guān)注點(diǎn)主要集中在兩個方面：其一，對電子文件管理系統(tǒng)的功能提出針對性的具體指導(dǎo)，如要求安裝電子文件安全存儲配置在線存儲系統(tǒng)，或要求設(shè)置電子文件歸檔管理功能或接口；其二，對于電子文件管理系統(tǒng)的應(yīng)用效果有所要求，強(qiáng)調(diào)電子文件管理系統(tǒng)要保證電子文件的真實(shí)、完整、可用、安全。例如，《企業(yè)數(shù)字檔案館（室）建設(shè)指南》提出要“開發(fā)或應(yīng)用具備收集、管理、存儲、利用等功能要求的數(shù)字檔案管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)檔案管理各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的自動化、網(wǎng)絡(luò)化”，并要求“系統(tǒng)能夠根據(jù)相關(guān)要求接收立檔單位產(chǎn)生的各類電子文件及其元數(shù)據(jù)，從源頭上保證數(shù)字檔案的真實(shí)、完整、可用”[18]。

3.4 專門業(yè)務(wù)類型電子文件管理

有關(guān)專門業(yè)務(wù)類型電子文件管理的政策法規(guī)共有12種。針對我國單軌制導(dǎo)向下的專門業(yè)務(wù)類型電子文件政策法規(guī)建設(shè)，國家級、地方級檔案主管部門皆給予了支持，制訂了專門的環(huán)保、科研、行政檔案管理類部門規(guī)章，并強(qiáng)調(diào)了收集、歸檔電子文件的重要性。以財政、稅務(wù)為代表的相關(guān)行業(yè)主管機(jī)構(gòu)發(fā)布了較多針對各自專門業(yè)務(wù)類型電子文件單軌制管理的政策法規(guī)，強(qiáng)調(diào)了對文件管理的全程四性保障與配套的系統(tǒng)建設(shè)問題。例如，《中國保監(jiān)會電子文件傳輸系統(tǒng)管理暫行辦法》對電子文件傳輸系統(tǒng)的使用管理、安全保密、運(yùn)行維護(hù)等方面都進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，以確保電子文件的真實(shí)、完整、可用、安全；《財政票據(jù)管理辦法》對財政電子票據(jù)的生成、傳輸、存儲、查驗(yàn)、歸檔入賬以及銷毀都進(jìn)行了規(guī)定，并對財政電子票據(jù)內(nèi)容的真實(shí)性和完整性進(jìn)行了說明。

4 我國電子文件單軌制管理相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)存問題

4.1 電子文件單軌制管理政策法規(guī)發(fā)展推進(jìn)協(xié)調(diào)不足

整體來看，我國電子文件單軌制政策法規(guī)建設(shè)在地區(qū)之間存在較大差異，在行業(yè)之間推進(jìn)進(jìn)度不一。從地方政策法規(guī)建設(shè)情況來看，新疆、西藏、寧夏等西部地區(qū)尚未出臺具有單軌制導(dǎo)向的電子文件管理相關(guān)政策法規(guī)，廣西、吉林、重慶等地區(qū)僅發(fā)布了有關(guān)電子文件管理的地方政策法規(guī)，而北京、上海、廣東等地區(qū)不但出臺了地方電子文件歸檔與電子檔案接收的專門辦法，還發(fā)布了適用于機(jī)構(gòu)內(nèi)部的部門規(guī)章。從行業(yè)政策發(fā)布情況來看，存在應(yīng)用場景受限問題，隨著數(shù)字政府、電子政務(wù)的深入發(fā)展，行政、財稅等領(lǐng)域出臺了較多有關(guān)電子文件管理的規(guī)范性文件，但社保、教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域尚未出臺相應(yīng)的行業(yè)文件，缺少對電子文件利用以及電子文件效用價值的明文規(guī)定。同時，不同政策法規(guī)的單軌制管理規(guī)范“剛性程度”不一，可能會造成前后端管理銜接不暢等問題，如《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》提出的“無法轉(zhuǎn)換為紙質(zhì)文件或縮微膠片的電子文件可以僅以電子形式歸檔”[19]暗示了雙套制仍是首選，這與《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》中優(yōu)先使用單套制歸檔電子文件的指向相矛盾。

4.2 電子文件單軌制管理政策法規(guī)建設(shè)剛性不足

在現(xiàn)有政策法規(guī)中，幾乎沒有文件在內(nèi)容中直接提及單軌制，絕大部分政策法規(guī)都是圍繞電子文件移交與歸檔以及電子檔案管理相關(guān)內(nèi)容展開，以此來表明電子文件向單軌制轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢。此外，無論是國家級還是省級政策法規(guī)文件的內(nèi)容規(guī)定都尚未完全順應(yīng)單軌制的發(fā)展要求，普遍傾向于電子與紙質(zhì)并存的雙套制運(yùn)行模式，未明確其“單軌”的發(fā)展方向，如《電子公文歸檔管理暫行辦法》規(guī)定“超過保管期限的歸檔電子公文的鑒定和銷毀，按照歸檔紙質(zhì)文件的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”[20]，這說明我國當(dāng)前只是有了向單軌制轉(zhuǎn)變的趨勢，但電子文件單軌制政策法規(guī)建設(shè)仍然處于初級階段。

4.3 電子文件單軌制管理流程前端規(guī)定力度不足

對電子文件前端管理進(jìn)行規(guī)范是電子文件單軌制管理有效推進(jìn)的重要前提。但是，從當(dāng)前我國電子文件管理政策法規(guī)的內(nèi)容規(guī)定來看，仍存在明顯不足：其一，現(xiàn)有政策法規(guī)多聚焦于電子文件移交與歸檔環(huán)節(jié)，對于電子文件生成、收集、整理等電子文件生命周期前端管理環(huán)節(jié)的規(guī)定還不夠細(xì)化，調(diào)研所得的相關(guān)政策法規(guī)中僅有《黑龍江省一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺電子印章管理辦法（試行）》提到了對電子文件生成的要求，其他政策對于電子文件前端管理的規(guī)定都較為簡略。其二，在電子文件鑒定和電子文件四性檢測方面，除了《陜西政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件管理暫行辦法》中提到了“電子證照管理系統(tǒng)要保證證照信息的真實(shí)性、完整性、有效性和及時性”[21]外，其他政策普遍只在電子文件歸檔前或電子檔案接收前對電子文件四性檢測做出要求。其三，在電子文件系統(tǒng)建設(shè)方面，多數(shù)政策要求各單位加強(qiáng)電子檔案管理系統(tǒng)建設(shè)，而對文件管理前端的業(yè)務(wù)系統(tǒng)、辦公自動化系統(tǒng)的功能結(jié)構(gòu)和質(zhì)量管控，以及如何有效銜接業(yè)務(wù)系統(tǒng)與電子檔案管理系統(tǒng)，缺少具體的規(guī)劃與要求。

5 電子文件單軌制政策法規(guī)建設(shè)推進(jìn)策略分析

5.1 構(gòu)建協(xié)同發(fā)展的電子文件單軌制管理政策法規(guī)體系

建立協(xié)同發(fā)展的電子文件單軌制管理政策法規(guī)體系是我國文檔管理全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必然要求。針對當(dāng)下電子文件單軌制政策法規(guī)發(fā)展協(xié)調(diào)性不足的問題，筆者認(rèn)為可從以下四個方面入手：第一，國家層面應(yīng)出臺專業(yè)性的單軌制政策法規(guī)文件，對現(xiàn)有的國家級電子文件管理相關(guān)政策進(jìn)行修改和更新，進(jìn)而為地方和各行各業(yè)電子文件管理相關(guān)政策法規(guī)的修訂提供方向。第二，中西部地區(qū)應(yīng)加快地方性單軌制相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)，并完善現(xiàn)有政策法規(guī)中與單軌制管理相關(guān)的內(nèi)容。第三，各行業(yè)應(yīng)結(jié)合實(shí)踐情況制定包含單軌制管理內(nèi)容的部門規(guī)章，規(guī)范行業(yè)內(nèi)電子文件的管理，通過政策法規(guī)理順電子文件管理權(quán)責(zé)劃分，處理好電子文件形成、歸檔、保存等問題。第四，應(yīng)加強(qiáng)政策法規(guī)間的聯(lián)動設(shè)計、對接場景需求，彌合實(shí)踐分隔。鼓勵檔案主管部門、形成文件的業(yè)務(wù)部門、政府機(jī)構(gòu)、文檔管理技術(shù)開發(fā)機(jī)構(gòu)等多元主體協(xié)同制定電子文件單軌制管理相關(guān)政策法規(guī)。

5.2 進(jìn)一步明確電子文件管理的單軌制轉(zhuǎn)型方向

為順應(yīng)我國在數(shù)字環(huán)境下全流程電子化運(yùn)作的趨勢，各類電子文件相關(guān)政策法規(guī)須明確單軌制的發(fā)展定位，一方面，在政策文件開頭條目或總則中需指明單軌制或單套制背景，將其作為政策制定目的寫入文件，以推動各地方、各行業(yè)對于單軌制轉(zhuǎn)型要求的貫徹實(shí)施；另一方面，依據(jù)《中華人民共和國電子簽名法》《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》等最新政策，優(yōu)化電子文件、電子檔案管理政策法規(guī)內(nèi)容中的相關(guān)條款，使其更符合“單軌”運(yùn)行要求，并增加支持“電子文件單獨(dú)以電子形式歸檔并移交”“不再以傳統(tǒng)載體形式歸檔和移交”等相關(guān)內(nèi)容。

5.3 深化政策法規(guī)對電子文件管理活動的前端控制要求

前端控制思想強(qiáng)調(diào)對電子文件的檔案控制起始于電子文件生命周期的開端，并貫穿于文件部門與檔案部門對電子文件管理的整個過程。[22]加強(qiáng)電子文件前端管理是保證電子文件移交質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)電子文件長期保存的關(guān)鍵所在。具體來看，第一，應(yīng)細(xì)化對電子文件前端管理環(huán)節(jié)的要求。除說明電子文件收集范圍外，還應(yīng)對元數(shù)據(jù)的收集內(nèi)容、收集格式、存儲方式作出規(guī)定，并要求通過審計跟蹤等方式來實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)行文件的內(nèi)容管控。第二，應(yīng)重視電子文件歸檔前的質(zhì)量管理，質(zhì)量管理主要是對電子文件四性的保障，可在政策法規(guī)中增加檢測方法與技術(shù)要求的內(nèi)容，不但要在電子文件歸檔進(jìn)館前進(jìn)行質(zhì)量鑒定，更要注重對現(xiàn)行文件進(jìn)行定期的四性檢測，以便及時發(fā)現(xiàn)問題。第三，優(yōu)化電子文件系統(tǒng)功能設(shè)計，各機(jī)構(gòu)要結(jié)合自身業(yè)務(wù)活動特點(diǎn)，具體說明部門內(nèi)通用的電子文件系統(tǒng)建設(shè)要求，尤其要加強(qiáng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的電子文件檔案化管理模塊設(shè)計。

5.4 立足業(yè)務(wù)驅(qū)動，實(shí)現(xiàn)多領(lǐng)域電子文件的廣泛轉(zhuǎn)型

2022年3月，國家檔案局印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子文件歸檔與管理工作的通知》，強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)需通過歸檔接口實(shí)現(xiàn)有效銜接，并突出了業(yè)務(wù)驅(qū)動專門業(yè)務(wù)類型電子文件單軌制轉(zhuǎn)型的必要性。加強(qiáng)業(yè)務(wù)驅(qū)動是將電子文件管理充分融入業(yè)務(wù)流程框架中，釋放業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)性，以實(shí)現(xiàn)多領(lǐng)域電子文件單軌制的自主、分散管理，并助推檔案部門基于業(yè)務(wù)需求開展文檔一體化管理。各行各業(yè)的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)在管理事務(wù)中形成了海量的專門業(yè)務(wù)類型電子文件，如環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的科技文件、稅務(wù)機(jī)關(guān)的電子證照、法律部門的電子卷宗等，相關(guān)電子文件自帶特殊的元數(shù)據(jù)屬性以及維護(hù)與再利用要求，其歸檔后仍需遵循原屬的業(yè)務(wù)流程框架。然而，不同行業(yè)、機(jī)構(gòu)、部門的業(yè)務(wù)流程相異，甚至有較強(qiáng)的描述、理解壁壘。對此，可以通過在政策法規(guī)中體現(xiàn)相關(guān)要求，以在業(yè)務(wù)部門的主導(dǎo)下，通過業(yè)務(wù)驅(qū)動做好前期的電子文件形成、收集、整理、歸檔工作，提升存檔效率，滿足機(jī)構(gòu)內(nèi)、行業(yè)中的專業(yè)電子檔案利用需求，深化領(lǐng)域合作和協(xié)同管理。此外，檔案部門有必要支持業(yè)務(wù)部門的自主、分布化管理，以探索多樣化的電子文件管理模式。

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