姚淑娟

摘 要：當前我國檔案事業(yè)正朝著數據化智慧化轉型。文章在解析檔案數據賦能政府智慧治理所涉核心概念的基礎上，以長三角地區(qū)為例，分析其檔案數據參與政府治理的成效、問題及實踐經驗，并從賦能主體、賦能過程、賦能手段三個角度構筑檔案數據賦能政府智慧治理推進路徑，為其他地區(qū)相關工作開展提供有效指導。

關鍵詞：檔案數據；政府智慧治理；檔案賦能；長三角地區(qū)

分類號：G279.21

An Exploration of Archival Data Empowerment for Smart Government Governance： Taking the Yangtze River Delta Region as an Example

Yao Shujuan

（ School of Cultural Heritage and Information Management， Shanghai University， Shanghai 200444 ）

Abstract： The current archival undertakings in China are transitioning towards digitization and intelligent development. On the basis of analyzing the core concepts involved in empowering smart government governance with archival data， this article takes the Yangtze River Delta region as an example to analyze the effectiveness， existing problems and practical experience of archival data participation in government governance， and proposes to develop a path for promoting archival data empowerment for smart government governance from three perspectives： empowering subject， empowering process， and empowering means， providing effective guidance for relevant undertakings in other regions.

Keywords： Archival Data； Smart Government Governance； Archival Empowerment； The Yangtze River Delta

2022年國務院印發(fā)《關于加強數字政府建設的指導意見》，指出數字政府建設要堅持數據賦能。[1]檔案部門擁有大量檔案資源可以支持數字政府建設，為此，檔案事業(yè)應關注數據化轉型，重視檔案數據賦能智慧型政府建設方面的工作。

目前，國內檔案學者對檔案與政府智慧治理這一主題的研究主要集中在檔案賦能政府治理或參與數字政府建設等方面。馬仁杰指出，檔案信息共建共享是檔案工作賦能數字社會發(fā)展的重要途徑[2]；武亞楠和唐長樂分析了面向數字政府的數字檔案精準化服務[3]。但相關研究主要基于檔案工作這一宏觀層面，尚未將微觀層面的檔案數據與政府智慧治理相關聯。本文以三個核心概念的解析為邏輯起點，借鑒長三角地區(qū)相關優(yōu)秀經驗，為檔案數據賦能政府智慧治理構筑可行發(fā)展路徑。

1 檔案數據賦能政府智慧治理概念解構

對一個概念的理解，可以從其臨近概念出發(fā)、從理論上或實踐上的相近概念出發(fā)，探究該概念的內涵。檔案數據賦能政府智慧治理可拆解為三個核心概念，即檔案數據、政府智慧治理、檔案數據賦能。

1.1 檔案數據

檔案數據包括檔案數據內容信息等本體數據、檔案部門在傳統(tǒng)管理業(yè)務活動過程中形成的各類檔案管理業(yè)態(tài)數據，以及那些具有長久保存價值但還未被納入檔案部門保管的社會檔案數據等。[4]檔案數據是檔案信息發(fā)展到最新階段的一種形態(tài)，它與傳統(tǒng)檔案、數字檔案不同。檔案數據既是檔案也是數據，兼具檔案屬性與數據特性。檔案屬性決定檔案數據可以用于多種場景服務，檔案數據的“數據特征”決定了其賦能政府治理的智慧屬性。

從檔案屬性上看，檔案具有的多元價值是檔案能夠賦能政府智慧治理的必要條件。檔案具有參考、憑證、情感等多重價值，在社會政治、經濟、文化、科技等多個方面具有基礎支撐作用，且數據形態(tài)的檔案資源更是一種新型生產要素，是名副其實的“資產”。

從數據特性上看，檔案數據是政府進行智慧治理的關鍵所在。檔案數據使得管理手段從信息化變?yōu)閿祿c智能化。檔案數據能夠通過網絡快速傳播且痕跡可追溯，這種留痕傳播特質使得民眾能夠便利獲取數據，并可借助這些檔案數據對政府事務進行監(jiān)督。檔案數據的可傳播性質保證了其覆蓋范圍的廣泛性，檔案數據的精準質性輔以數字技術確保了服務的具體個性。

1.2 政府智慧治理

數字政府是在現實層面上與政府智慧治理最為臨近的概念。數字政府這一樣態(tài)倡導利用新信息技術實現政府治理理念、數字技術、政務流程、體制機制的變革創(chuàng)新。[5]顧名思義，政府智慧治理就是智能化時代的數字政府治理，意在通過數字政府建設達到智慧治理的效果。政府智慧治理的發(fā)展目標即智慧服務、智慧決策、以人為本。智能化時代的數字政府治理需要通過數據賦能加速部門協(xié)同，而部門協(xié)同有助于挖掘更多的場景化應用。相較于普通的數字政府建設，政府智慧治理更加注重于公共決策的科學化民主化、社會治理的智能化精準化和公共服務的多元化場景化。檔案數據賦能政府智慧治理應進入一個正向反饋過程，通過多樣數字技術手段激活檔案數據多元價值，并將其應用到更加多樣化的政府服務場景中，促進政府治理智慧化轉變。

1.3 檔案數據賦能

檔案數據是數據的一種表現形態(tài)，為此，可從已有的數據賦能理念探索檔案數據賦能。Lenka等將數據賦能劃分為三個維度，分別是連接能力、智能能力和分析能力[6]，因此，檔案數據同樣擁有連接能力、智能能力和分析能力。連接能力表現在通過檔案數據與政務數據的對接實現檔案數據的無障礙流通；智能能力表現在借助檔案數據所提供的場景化服務和精確化服務；分析能力在于數字技術參與下的檔案數據內容級開發(fā)，可實現檔案價值高效深層次析出。當下，檔案數據賦能政府智慧治理將在資源流通、智慧決策、智慧服務、文化建設等場景中產生明顯成效。

2 長三角地區(qū)檔案數據賦能政府智慧治理建設成效與問題表現

2.1 賦能地區(qū)資源流通

依托政務數據平臺及公共數據開放平臺，檔案數據可以打破區(qū)域壁壘，促使資源流通。檔案數據在政務數據平臺中多表現為民生檔案的查詢利用，省內互通，并支持跨省辦理。公共數據平臺則多為專題類型數據資源庫的匯集，可以根據需求選擇并獲取合適的數據資源，便于挖掘利用。

2018年3月14日，長三角地區(qū)檔案部門在上海簽署《開展民生檔案“異地查檔、便民服務”工作合作協(xié)議》，合力構建長三角檔案公共服務新格局。2019年5月23日，長三角地區(qū)政務服務“一網通辦”正式開通運行，檔案數據通過接入政務外網實現了區(qū)域間資源互通。2020年，上海首創(chuàng)的城市運行“一網統(tǒng)管”開始推廣。一網統(tǒng)管以高效處置一件事為方向，對政務服務和城市治理進行流程再造，各部門和機構形成跨層級、跨部門、跨區(qū)域數據共享、協(xié)同聯動。[7]

此外，長三角地區(qū)各省市的公共數據開放平臺也匯集了大量數據集以提供利用。如浙江數據開放平臺上共開放26261個數據集、144844項數據，包括了各部門保存的歸檔數據以及省檔案局提供的25個專題數據庫；另外，上海市公共數據開放平臺也開放了11個與檔案相關的數據資源。

2.2 輔助政府智慧決策

檔案信息資源在戰(zhàn)略咨詢、政府決策、智庫建設等方面發(fā)揮著不可替代的支撐作用。[8]智慧治理的一大特點就是從事后走向事前，這與檔案數據所具有的參考價值密不可分。檔案數據可為政府工作提供資政參考，輔助政府事前預測，使政府在處理公務時做到及時響應，快速決策。上海市在利用檔案數據輔助智慧決策方面就頗有成效：在居民健康方面，上海市浦東新區(qū)公共衛(wèi)生部門借助居民健康檔案和電子病歷數據庫，對民眾健康進行全面監(jiān)測，在遇到問題時可做出及時響應；在居民安全方面，上海嘉定街道城運中心每月對各類案件數據進行分析研判，注重對重點、高發(fā)案件形成專題分析，幫助各部門研判形勢、預防風險，基本可實現精準預判、實時管控、聯動聯勤、高效處置、數據共享。[9]

2.3 賦能政府智慧服務

政府智慧服務主要表現為以人為本，檔案數據可協(xié)助政府部門為公眾提供精準便捷的服務。一是簡化流程，便民服務。上海市浦東新區(qū)持續(xù)優(yōu)化“一網通辦” 提升政務服務能級，與區(qū)大數據中心合作，通過后臺數據自動比對等智慧化技術更好發(fā)揮檔案大數據作用；43項民生檔案查詢服務全部可調用電子證照，提升公共服務對象辦事“體驗度”，鞏固“兩個免于提交”成效。[10]二是提供個性化精準化服務。浙江嵊州市檔案館和市大數據中心聯合推出“個人全生命周期檔案”綜合智治應用，試點建設工作啟動至今，已完成數據歸集4114萬條、數據治理808萬條、場景建設5個[11]，其中“基層治理”子場景通過建立人員社會關系圖譜在處理糾紛時可為基層干部尋找調解人提供數據支撐。

2.4 助力文化傳播

檔案數據具有情感價值，檔案數據的數據特性還能促使這種情感快速傳播。通過檔案開發(fā)利用，可促進社會繁榮、文化建設和核心價值觀培養(yǎng)，增強政府治理“巧實力”。 [12]長三角地區(qū)利用檔案數據形成各種文化數據庫，有些數據經過再加工后建成多個面向群眾的數據集或網站，通過文化數據的傳播培養(yǎng)群眾的文化認同感。浙江臺州市檔案局與中國人民大學合作，開展高遷古村落數字記憶項目，借助于這一項目，將臺州古村落文化可視化，留住并活化鄉(xiāng)村記憶。該工程建有“記·憶高遷”門戶網站以及“高遷古村落數字資源庫”，網站以數據庫為依托，展示了臺州古村落的風土文化。除記憶工程外，浙江省還利用文化數據打造文旅品牌，比如“浙里好玩”“詩畫浙江”等，建設數字公共文化和旅游服務新體系。“浙里好玩”由省文化和旅游宣傳推廣信息中心、資源開發(fā)處、非物質文化遺產處、省文物局博物館與社會文物處等多部門協(xié)同合作牽頭，整合了全省文化旅游資源、非遺檔案數據等，并面向不同群體構建個性化、智能化產品，實現了一站式文化服務，不僅促進特色文化傳播，同時助力了文旅經濟發(fā)展。

2.5 檔案數據賦能政府智慧治理的問題表現

長三角地區(qū)在檔案數據賦能政府智慧治理方面為全國提供了很好的實踐經驗，但同時所反映出的一些問題也不能忽視。

首先表現在檔案數據資源供給不充分。檔案數字化是數據化的必經過程，而檔案數據化是檔案部門以用戶需求和業(yè)務需要為導向，將數字檔案資源轉換為可供閱讀、分析和處理的檔案數據資源的過程。[13]《浙江省檔案事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出，要做到“保管期限30年（長期）以上檔案100%數字化、50%數據化”的目標。從這一目標的設立可以得知，一是數字化不等同于數據化，二是檔案數據化程度不夠充分。其次，從關于數字政府建設以及數據開放相關政策看，在有關公共數據立法或規(guī)范性文件中普遍未對檔案數據及其治理給予應有關照。[14]這表明，盡管檔案部門制定檔案事業(yè)規(guī)劃響應數字政府建設，但實際上檔案數據并未有效融入政府數據治理之中。最后，還存在檔案數據質量不過關等問題。以浙江數據開放平臺為例，在浙江數據開放平臺數據集下的評論中，不少利用者反映了利用中出現的問題，如圖1所示。浙江省檔案館發(fā)布的數據集為例，發(fā)布的25個數據集中，有用戶評論的只有5個，共有14條評論，其中10條為差評，差評率達71%。利用者提出的問題包含開放數據集內容不詳細不完整、利用有限制，甚至沒有人名項，利用體驗感不好。這一現狀反映出檔案部門數據歸集能力不強，提供的檔案數據質量不佳等問題。

3 檔案數據賦能政府智慧治理的推進路徑

3.1 賦能主體：積極主動，融入治理格局

在檔案數據賦能政府智慧治理過程中，檔案部門是數據的提供者，是賦能的主動方，而政府是數據治理政策的提出者、檔案機構的監(jiān)督者、檔案數據的利用者以及政務平臺的管理方。兩者需要共同發(fā)揮作用。檔案機構應主動成為檔案大數據的建設方，積極融入國家大數據治理框架。

一是政策指引，步步推進。檔案部門應該在自身行業(yè)規(guī)章中作出相關規(guī)定要求，響應政府治理需求，具體包含數字化工作推進、檔案基礎設施建設、檔案機構人才能力建設等。在具體工作過程中，應制定階段性目標重點，建成智慧檔案館以及檔案數據中心，同時注重與外部政務部門的數據共享。

二是協(xié)同合作，融入治理場景。數字政府建設不是簡單對檔案數據進行治理，而是要依靠和圍繞檔案數據治理。[15]檔案館現有開放數據依然以歷史數據和民生檔案數據為主，仍有許多具有長久保存價值但還未被納入檔案部門保管范疇的社會檔案數據分布在其他機構中?；诖耍瑱n案機構應主動對接業(yè)務部門，將具有檔案價值的數據及時歸檔，積極融入政府多方面治理場景，避免成為數據孤島。

3.2 賦能過程：把握全程，發(fā)揮數據作用

檔案數據賦能政府智慧治理的關鍵在于檔案數據的匯集統(tǒng)一、開放共享、開發(fā)利用。

在數據匯集統(tǒng)一層面上，一是要重視數據匯集質量。形成的數據應依據統(tǒng)一的方案標準，特別是數據的格式規(guī)范性和要素完整性須保證，以確保檔案數據得到充分挖掘。二是要積極融入政務網絡，通過政務平臺、數據中心等，實現資源互聯互通。在檔案數據開放共享層面，一是盡量加大開放力度，拓展數據歸集門類，有效提升多門類檔案及開放檔案目錄數據歸集率和歸集質量。二是打破共享壁壘。檔案部門應當與政府其他部門就數據共享達成協(xié)議，明確業(yè)務部門利用需求，打通檔案部門與其他部門數據共享交換的堵點。實現一網通辦、一網統(tǒng)管。在檔案數據開發(fā)利用層面，一是檔案機構應配合政府規(guī)劃，積極建設檔案數據資源庫，形成文化專題、民生檔案、重大活動等數據庫，更好地為公眾提供利用服務。二是及時跟蹤檔案數據問題反饋，提高服務質量。

3.3 賦能手段：技術應用，保證賦能進行

檔案數據賦能的一大特點是技術取向，技術賦能檔案管理是檔案數據賦能政府治理的前提和手段。智慧治理就是要加強對信息技術的應用，更好利用云計算、大數據、人工智能等技術，提高治理能力，保證治理過程。檔案數據從匯集到方便各方面利用，就是一個賦能的過程，在此過程中，數字技術的應用是重要的內在保證。在檔案數據匯集上，由于數據的多源異構性，檔案部門需要利用關聯數據技術建立數字檔案多維語義關聯框架，以實現分散、異構、跨界檔案數據資源語義層的關聯[16]，以便于數據之間的內容分析。在檔案數據管理中，可以開發(fā)虛擬“數據大腦”，賦能檔案數據實時歸檔、自動存取、精準查詢和可視輸出。[17]同時，可使用智能合約、區(qū)塊鏈、數據挖掘等技術，追蹤并深度分析用戶信息與過往行為數據，結合用戶畫像等主動預判用戶需求，實現個性化服務推薦等功能。

4 結 語

綜上所述，我國檔案數據賦能政府智慧治理已取得一定成效，在政府數據資源流通、智慧決策、智慧服務、文化傳播等方面均產生積極作用。但同時也應該看到，在檔案數據質量、檔案部門數據能力等方面同樣存在問題。為解決好此類問題，檔案機構與政府部門應加強交流，把控整個賦能過程，特別是在政府智慧治理大框架下，檔案部門應該主動融入，在發(fā)展自身的同時加強檔案數據與政務部門聯通共享，真正融入智慧政府一體化生態(tài)中。

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