薛宜昂

摘要：革命老區(qū)和老區(qū)人民為中國革命勝利和社會(huì)主義建設(shè)作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，支持革命老區(qū)振興發(fā)展是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)的重要組成部分。本文以贛南革命老區(qū)為例，回顧了新時(shí)代十年來革命老區(qū)振興發(fā)展的財(cái)政支持政策，總結(jié)了原中央蘇區(qū)振興發(fā)展重要成就和成功經(jīng)驗(yàn)，為下一階段全國革命老區(qū)進(jìn)一步發(fā)展建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：革命老區(qū) 振興發(fā)展 財(cái)政政策 經(jīng)驗(yàn)啟示

黨的十八大提出要加大對(duì)革命老區(qū)的扶持力度，習(xí)近平總書記也曾多次深入革命老區(qū)考察調(diào)研，他強(qiáng)調(diào)“讓老區(qū)人民過上好日子，是我們黨的莊嚴(yán)承諾，各級(jí)黨委和政府要繼續(xù)加大對(duì)革命老區(qū)的支持，形成促進(jìn)革命老區(qū)加快發(fā)展的強(qiáng)大合力。”十年來，在黨中央及國務(wù)院支持下，老區(qū)發(fā)展取得了長足的進(jìn)步，然而由于其特殊的自然地理、歷史因素影響，部分老區(qū)仍然存在發(fā)展滯后、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、人民生活水平不高的現(xiàn)象，推進(jìn)革命老區(qū)振興發(fā)展及現(xiàn)代化成為實(shí)現(xiàn)全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興和共同富裕的重要任務(wù)。

一、十八大以來支持革命老區(qū)振興發(fā)展的政策梳理

（一）1258政策體系

黨的十八大以來至2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之前，革命老區(qū)振興發(fā)展政策以“1258”政策體系為主體。“1258”政策體系包括1個(gè)總體指導(dǎo)意見：《關(guān)于加大脫貧攻堅(jiān)力度支持革命老區(qū)開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（2015）；2個(gè)區(qū)域性政策意見：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于山東沂蒙革命老區(qū)參照?qǐng)?zhí)行中部地區(qū)有關(guān)政策的通知》（2011）、《國務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》（2012）；5個(gè)重點(diǎn)革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃：即陜甘寧、贛閩粵、大別山、左右江以及川陜等地區(qū)的振興發(fā)展規(guī)劃；8個(gè)涉及革命老區(qū)的片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃：分別是武陵山、大別山、滇桂黔石漠化片區(qū)、呂梁山、六盤山、羅霄山、秦巴山和燕山—太行山等涉及革命老區(qū)的區(qū)域?！?258”政策體系的形成讓革命老區(qū)振興發(fā)展政策更加系統(tǒng)和獨(dú)立，為支持革命老區(qū)發(fā)展提供了有力的政策保障。

（二）1+N+X政策體系

2020年，隨著脫貧攻堅(jiān)的全面勝利，革命老區(qū)貧困縣也全部摘帽，在新的發(fā)展階段，革命老區(qū)和全國其他地區(qū)一道開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程。2021年，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于新時(shí)代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見》，這是“十四五”時(shí)期支持全國革命老區(qū)振興發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。圍繞該文件，國家發(fā)展改革委等部門出臺(tái)了實(shí)施新時(shí)代支持革命老區(qū)振興的“N”項(xiàng)實(shí)施方案，以及新時(shí)代支持革命老區(qū)振興的“X”項(xiàng)專項(xiàng)政策，至此形成了新時(shí)代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的“1+N+X”政策體系。該體系立足于鞏固脫貧攻堅(jiān)接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的時(shí)代節(jié)點(diǎn)，延續(xù)了“1258”政策體系因地制宜的特點(diǎn)，堅(jiān)持目標(biāo)和問題導(dǎo)向，以更加精準(zhǔn)的措施不斷化解制約革命老區(qū)振興發(fā)展的瓶頸制約。

（三）財(cái)政助力贛南革命老區(qū)振興發(fā)展

2012年國務(wù)院出臺(tái)《支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》），明確贛州市執(zhí)行西部大開發(fā)政策，將贛南等原中央蘇區(qū)定位為全國革命老區(qū)扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)、全國稀有金屬產(chǎn)地、先進(jìn)制造業(yè)制造和特色農(nóng)產(chǎn)品深加工基地等。該意見從優(yōu)先改善民生、解決“三農(nóng)”問題和促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等多方面明確了原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的總體規(guī)劃?！兑庖姟吠苿?dòng)財(cái)政、稅收和投資政策等向贛南等原中央蘇區(qū)傾斜，使作為其主體的贛州市成為華東地區(qū)唯一實(shí)施西部大開發(fā)政策的“老區(qū)中的特區(qū)”。財(cái)稅政策具體措施有：加大中央財(cái)政均衡性轉(zhuǎn)移支付和對(duì)贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的財(cái)力補(bǔ)助；加大中央專項(xiàng)彩票公益金對(duì)贛州市社會(huì)公益事業(yè)的支持力度；支持化解贛州市縣鄉(xiāng)村公益性債務(wù)等。投資政策方面，加大中央預(yù)算內(nèi)投資和專項(xiàng)建設(shè)資金投入，重大項(xiàng)目規(guī)劃布局等方面對(duì)贛南等原中央蘇區(qū)傾斜；取消中央在贛州安排的公益性建設(shè)項(xiàng)目的部分縣級(jí)、市級(jí)資金配套；加大扶貧資金投入等。

西部大開發(fā)政策為贛州市發(fā)展提供助力?！兑庖姟烦雠_(tái)以后，財(cái)政部、海關(guān)總署和國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于贛州市執(zhí)行西部大開發(fā)稅收政策問題的通知》，從2012年起對(duì)符合規(guī)定的產(chǎn)業(yè)進(jìn)口所自用設(shè)備在規(guī)定范圍內(nèi)免征關(guān)稅，并且比照西部地區(qū)執(zhí)行西部大開發(fā)稅收政策，對(duì)設(shè)在贛州市的鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。10年來，該稅收優(yōu)惠惠及贛州市43個(gè)行業(yè)，減免企業(yè)所得稅62.65億元，贛南老區(qū)成為了“稅收洼地”，有力推動(dòng)了特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。該政策在2020年到期后已延期至2030年底。同時(shí)，江西在贛州設(shè)置了綜合保稅區(qū)，推進(jìn)贛南老區(qū)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

針對(duì)贛南等原中央蘇區(qū)的財(cái)力支持在不斷提高。中央財(cái)政通過“輸血”為贛南等革命老區(qū)提供財(cái)政保障。革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍和力度持續(xù)擴(kuò)大增強(qiáng)，越來越多的原中央蘇區(qū)縣新增納入革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍；中央財(cái)政下達(dá)專項(xiàng)彩票公益金22.35億元支持贛南原中央蘇區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，江西省提供相應(yīng)配套資金支持新建福利院、敬老院及公共體育等社會(huì)公益設(shè)施建設(shè)；中央財(cái)政每年安排定額財(cái)力補(bǔ)助和民生政策補(bǔ)助用于解決原中央蘇區(qū)的突出困難，革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金不要求縣級(jí)配套資金，可以針對(duì)性解決突出民生問題、有效縮小發(fā)展差距。近五年來中央財(cái)政對(duì)江西省的革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付平均增速達(dá)到31.99%，顯著超過全國平均水平。

先行先試政策讓原中央蘇區(qū)迎來新的發(fā)展機(jī)遇?！兑庖姟穼?shí)施以來，先后已經(jīng)有超過80個(gè)國家試點(diǎn)示范事項(xiàng)布局贛州，有61個(gè)中央單位對(duì)口支援或派干部掛職贛南等地區(qū)，這不但有利于原中央蘇區(qū)的振興發(fā)展，還可以形成可復(fù)制、可推廣的“贛州經(jīng)驗(yàn)”，為全國革命老區(qū)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供有益借鑒。作為全國稀有金屬產(chǎn)地，2012年贛州成為了全國唯一的稀土綜合開發(fā)利用試點(diǎn)城市，財(cái)政部2012年到2015年間累計(jì)下達(dá)贛州市稀土開發(fā)利用綜合試點(diǎn)補(bǔ)助資金9.5億元，有了政策支持和資金保障，贛州市開啟了稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“黃金十年”。2015年贛州市14個(gè)縣入選全國電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范縣，每個(gè)縣獲得中央1850萬元的專項(xiàng)資金支持。截至2021年，贛州市先后有17個(gè)縣23次列入該示范項(xiàng)目，累計(jì)獲得中央財(cái)政扶持資金3.85億元。電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村示范建設(shè)對(duì)推動(dòng)贛南原中央蘇區(qū)農(nóng)村交通現(xiàn)代化、電商扶貧和鄉(xiāng)村振興等方面起到了重要作用。2016年財(cái)政部、環(huán)保部等中央部委協(xié)調(diào)江西省、廣東省建設(shè)贛粵東江流域上下游生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，中央財(cái)政每年安排3億元作為獎(jiǎng)勵(lì)資金，撥付給江西省專項(xiàng)用于東江源頭水污染治理和生態(tài)保護(hù)工作。

支持工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，原中央蘇區(qū)自身“造血”能力得到提升。十年來大力堅(jiān)持現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，贛州財(cái)政累計(jì)爭取并撥付工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展領(lǐng)域資金22.25億元，科技領(lǐng)域支出達(dá)161.92億元，助力打造現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)自主創(chuàng)新。此外先后出資33.2億元支持設(shè)立各類政府投資產(chǎn)業(yè)基金，十年來共撬動(dòng)銀行發(fā)放貸款898.7億元，幫助企業(yè)降低融資成本44億元以上，有效支持了重點(diǎn)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)建設(shè)。

二、贛南革命老區(qū)振興發(fā)展的重要成就

（一）經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)擴(kuò)大，與全國平均水平差距縮小

十年來，贛州走上了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車道。2021年，贛州市地區(qū)生產(chǎn)總值為4169.37億元，是2011年的3.1倍，在全國地級(jí)及以上城市排名第65位，相比2011年上升了43位。2012年至2021年贛州實(shí)際地區(qū)生產(chǎn)總值平均增速為9.2%，這一增速連續(xù)五年居江西省第一，并且顯著高于全國GDP的同期增速。其中，第一、二、三產(chǎn)業(yè)分別增加到了2012年的1.7、2.1、3.1倍，二三產(chǎn)業(yè)比例提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。贛州市人均生產(chǎn)總值與全國平均水平的差距也在顯著縮小，2012年贛州人均GDP僅為1.79萬元，在全國人均GDP中的占比不到為45%，2022年已經(jīng)上升到了4.64萬元，占比為57%。

（二）人民生活加快改善，社會(huì)事業(yè)穩(wěn)步提升

贛州曾經(jīng)是集中連片特困地區(qū)，2020年全市114.33萬貧困人口全部脫貧，1023個(gè)貧困村全部退出、11個(gè)貧困縣全部摘帽，歷史性消除了絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困，實(shí)現(xiàn)了《意見》中提出的與全國同步全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。近十年贛州地區(qū)人均可支配收入連年遞增，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從1.87萬元增加到4.02萬元，在全國平均城鎮(zhèn)居民可支配收入中的占比上升了7個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)村居民人均可支配收入由0.53萬元上升到了1.47萬元，在全國平均農(nóng)村居民可支配收入中的占比上升了12個(gè)百分點(diǎn)，居民收入水平增速連續(xù)9年領(lǐng)跑江西省，城鄉(xiāng)差距不斷縮小。

解決民生問題是實(shí)現(xiàn)革命老區(qū)振興發(fā)展的重要切入點(diǎn)，十年來贛州地區(qū)集中財(cái)力，實(shí)施農(nóng)村危舊房和城市棚戶區(qū)改造工程、農(nóng)村安全飲水等工程，改善教育、醫(yī)療、社會(huì)保障條件，切實(shí)彌補(bǔ)民生短板。至今，農(nóng)村危舊土房改造工程已經(jīng)惠及贛州老區(qū)近300萬農(nóng)村人群，城鎮(zhèn)居民人均住房面積也從30平米提高到了50平米左右，人均住房建筑面積高于全國平均水平；十年來贛州農(nóng)村安全飲水工程共投入資金61億元，114萬農(nóng)村人口的飲用水已全部達(dá)到國家飲用水安全標(biāo)準(zhǔn)；教育發(fā)展取得明顯成效，贛州積極實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程，校舍面積增加68.8%，極大改善了教育基礎(chǔ)條件；十年來贛州醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)增長了1.36倍，形成了“城市15分鐘、鄉(xiāng)村30分鐘”的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)圈，將便捷的醫(yī)療服務(wù)帶到群眾身邊，并且建立了防止因病返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制，切實(shí)緩解“看病難”、“看病貴”的問題；社會(huì)保障方面，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)保實(shí)現(xiàn)全覆蓋，并且運(yùn)用“防貧保險(xiǎn)”防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善，發(fā)展后勁不斷提升

近十年來，在《意見》的總體規(guī)劃下，贛州老區(qū)交通事業(yè)進(jìn)入了投入最多、發(fā)展最快、成效最大的一段時(shí)期。這十年里全市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投入資金3056億元，初步形成了現(xiàn)代化的綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，城鎮(zhèn)化水平從40.95%增加到了56.35%。贛州公路里程從2012年的26538千米上升到了2021年的45196千米，在全省同期公路總里程中的占比十年間從17.67%上升到了21.4%的水平。而高速公路建設(shè)也較為迅速，十年來高速公路通車?yán)锍虖?58千米增加到了1559千米，實(shí)現(xiàn)了縣縣通高速的目標(biāo)?？傮w來看“四縱四橫九連”的高速公路網(wǎng)正在不斷加速完善。民航和鐵路基礎(chǔ)設(shè)施也在相繼落成，黃金機(jī)場T2航站樓在2019年投入運(yùn)營，同期開放的還有首條通往東南亞的國際航線。十年來新增鐵路運(yùn)營里程545公里，贛州在國家高速鐵路“八橫八縱”規(guī)劃中的重要交通樞紐作用在逐步加強(qiáng)。水運(yùn)方面，贛州已經(jīng)實(shí)現(xiàn)至九江航道的三級(jí)通航，新的運(yùn)河項(xiàng)目已經(jīng)列入《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》加快推進(jìn)。

（四）產(chǎn)業(yè)體系不斷完善，特色產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展

贛州全部工業(yè)增加值從2012年的603.48億元增加至2021年的1378.8億元，年均增速達(dá)8.9%。形成了4個(gè)千億元產(chǎn)業(yè)集群，全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)由781家增至2584家，并且建成了國家稀土功能材料創(chuàng)新中心等國家級(jí)平臺(tái)。十年來贛州市引進(jìn)省外資金項(xiàng)目2802個(gè)，實(shí)際引進(jìn)資金7500多億元，吸引了富士康、格力、孚能等大企業(yè)的諸多項(xiàng)目。

三、贛南革命老區(qū)振興發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）強(qiáng)化中央頂層設(shè)計(jì)是革命老區(qū)振興發(fā)展的關(guān)鍵制度安排

“1258”和“1+N+X”政策體系都因地制宜、聯(lián)系實(shí)際，具有較強(qiáng)的針對(duì)性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。通過部署整體規(guī)劃、政策扶持和區(qū)域合作，指導(dǎo)進(jìn)一步形成更加細(xì)化的行動(dòng)方案，各部門各司其職且各級(jí)政府層層聯(lián)動(dòng)，充分利用財(cái)政、金融、投資、土地等多種政策實(shí)現(xiàn)對(duì)革命老區(qū)的資源傾斜。其次，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，提供組織保障。在扶貧工作中明確了“政府主導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)”的模式，壓實(shí)主體責(zé)任。同時(shí)，在機(jī)制設(shè)計(jì)上通過對(duì)口支援、掛職鍛煉等項(xiàng)目等向基層提供技術(shù)和人才資源流動(dòng)，幫助地方突破發(fā)展限制。

（二）財(cái)政支持政策是革命老區(qū)振興發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)物質(zhì)保障

財(cái)政政策的優(yōu)勢在于發(fā)揮結(jié)構(gòu)性調(diào)控作用，將資金引向發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域從而加快振興進(jìn)程。首先用好財(cái)稅優(yōu)惠政策減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。執(zhí)行西部大開發(fā)稅收政策的“洼地”效應(yīng)優(yōu)化了營商環(huán)境，吸引了更多投資和企業(yè)入駐；各項(xiàng)減稅降費(fèi)政策為企業(yè)減負(fù)增效，有效推動(dòng)了當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，助力群眾脫貧致富。安排就業(yè)補(bǔ)助資金支持重點(diǎn)人員就業(yè)創(chuàng)業(yè)；撬動(dòng)扶貧小額貸款，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧惠及農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場主體，增強(qiáng)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)力

（三）提升內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力是革命老區(qū)振興發(fā)展的根本途徑

實(shí)現(xiàn)“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變，需要發(fā)揮財(cái)政政策的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，改善營商環(huán)境，補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)短板。還需要推行研發(fā)導(dǎo)向的政策扶持機(jī)制，支持科研平臺(tái)建設(shè)，為贛州產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供科研支撐。十年來，中國稀土集團(tuán)、中科院贛江創(chuàng)新研究院等平臺(tái)先后落戶贛州，贛州利用稀土等資源逐步形成新興產(chǎn)業(yè)集群，逐步走上創(chuàng)新型發(fā)展的道路。同時(shí)重點(diǎn)支持形成產(chǎn)業(yè)集群，改善營商環(huán)境，打造對(duì)接融入大灣區(qū)的“橋頭堡”。贛州作為江西融入粵港澳大灣區(qū)的最前沿，不但實(shí)現(xiàn)了贛州和廣州、深圳的高鐵和航線連接，還逐步形成平臺(tái)的開放共享和產(chǎn)業(yè)的延伸拓展。“特區(qū)+老區(qū)”的發(fā)展模式有助于改善贛州的營商環(huán)境，為贛南革命老區(qū)振興發(fā)展注入內(nèi)生動(dòng)力。

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（作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院研究生院）

責(zé)任編輯：宗宇翔