鄭兆峰，宋洪遠(yuǎn)

（1. 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究院，北京 100083；2. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)鄉(xiāng)村振興研究院，湖北 武漢 430070）

糧食是人民生存之基，我國歷來重視糧食安全問題。黨的十八大以來，黨和政府立足基本國情和基本農(nóng)情，采取了“米袋子”省長負(fù)責(zé)制、糧食安全黨政同責(zé)等一系列抓糧措施，并取得顯著成效。2022 年我國糧食再獲豐收，糧食總產(chǎn)量達(dá)6.866 億t，連續(xù)八年穩(wěn)定在6.5 億t 以上。主產(chǎn)區(qū)在糧食增產(chǎn)中起到至關(guān)重要的作用，自2003 年財政部印發(fā)的《關(guān)于改革和完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)若干政策措施的意見》確定糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)的區(qū)域劃分以來，全國13 個主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的比重始終保持在70%以上，并呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢。至2022 年，主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的78%以上，已然成為我國的“糧倉”。然而，糧食主產(chǎn)區(qū)在為保障國家糧食安全做出巨大貢獻(xiàn)的同時，也作出了很多犧牲[1]。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)屬性和糧食生產(chǎn)比較收益低，導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)財政收入偏低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后[2]。隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)戶種糧的機(jī)會成本也在逐漸上升。受利益和政績驅(qū)使，許多產(chǎn)糧大省對糧食生產(chǎn)的重視程度越來越低[3]，糧食凈調(diào)出省越來越少。2003 年我國有10 個主產(chǎn)區(qū)的糧食凈調(diào)出率在5%以上，到2022 年只剩下河南、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽和吉林5 個主產(chǎn)區(qū)有糧食凈調(diào)出。長此以往，糧食發(fā)展的區(qū)域矛盾會更加突出，誰來種糧的問題也會更為凸顯。

糧食安全不僅是一個簡單的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)問題，同時也是一個事關(guān)國家整體安全的政治問題[4]，從這個意義上來說，主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行糧食生產(chǎn)為主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)帶來了一定的正外部性[5]。正是因為糧食主產(chǎn)區(qū)扛起了保障國家糧食安全的重任，具備補(bǔ)足主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食產(chǎn)需缺口的能力，這些地區(qū)才能安心的發(fā)展比較收益較高的第二、第三產(chǎn)業(yè)[6-7]。因此，糧食主產(chǎn)區(qū)的利益理應(yīng)受到補(bǔ)償。中央在戰(zhàn)略上高度重視糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償問題，歷年的中央一號文件都強(qiáng)調(diào)對主產(chǎn)區(qū)的傾斜支持，如2023 年中央一號文件指出要“健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制”。然而，從目前已經(jīng)形成的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制來看，主產(chǎn)區(qū)的利益尚未得到合理補(bǔ)償，“糧食大縣，財政窮縣”的面貌未能得到根本改善[8]。因此，如何健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的重要而迫切的現(xiàn)實課題。

糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償問題一直備受學(xué)者的關(guān)注，已有研究主要從對主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)[9]、利益補(bǔ)償資金來源[10]和現(xiàn)有利益補(bǔ)償政策存在的問題[11-12]等方面進(jìn)行探討。學(xué)者們普遍認(rèn)為發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)給主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來諸多問題，中央政府及主銷區(qū)理應(yīng)對其進(jìn)行補(bǔ)償；同時，也指出了補(bǔ)償政策的不足之處，如糧食補(bǔ)貼金額過小、產(chǎn)糧大縣獎勵規(guī)模不足等[13-14]。然而，我國對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償不僅包括補(bǔ)貼種糧農(nóng)民和獎勵產(chǎn)糧大縣，中央還花費了巨大財力采取了一系列配套措施，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、“優(yōu)質(zhì)糧食工程”和“千億斤糧食產(chǎn)能提升工程”等，部分政策盡管在出臺時并沒有表現(xiàn)出對糧食主產(chǎn)區(qū)的傾斜支持，但主要落實在糧食主產(chǎn)區(qū)，或者讓主產(chǎn)區(qū)受益頗多的政策理應(yīng)屬于對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償。由此可以看出，雖然已有研究為本文繼續(xù)探討糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制問題奠定了基礎(chǔ)，但仍有改進(jìn)空間：學(xué)術(shù)界對于主產(chǎn)區(qū)利益應(yīng)當(dāng)受到補(bǔ)償?shù)睦碚撨壿嬚J(rèn)識不夠深入；已有文獻(xiàn)對于糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制所涵蓋的內(nèi)容的認(rèn)識并不十分清晰；關(guān)于糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制存在的困難挑戰(zhàn)及健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的思路仍需進(jìn)一步探討。

有鑒于此，本文從糧食主產(chǎn)區(qū)在保障我國的糧食安全中的貢獻(xiàn)和發(fā)展糧食生產(chǎn)對其造成的損失兩方面提出健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實基礎(chǔ)，從保障主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民收益、提高糧食主產(chǎn)區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實力和提升主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力三個方面全方位總結(jié)了我國現(xiàn)行的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，剖析現(xiàn)行機(jī)制存在的問題并給出對策建議，為完善和健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制提供決策參考。

1 健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實基礎(chǔ)

1.1 主產(chǎn)區(qū)對我國糧食安全的貢獻(xiàn)不斷提升

1.1.1 主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的比重不斷上升 主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的比重是主產(chǎn)區(qū)在保障我國糧食安全中作出的貢獻(xiàn)的最直觀反映。2004 年我國糧食總產(chǎn)量為4.695 億t，其中主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量為3.474 億t；2021 年我國糧食總產(chǎn)量為6.829 億t，其中主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量為5.360 億t。2004—2021 年主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的比重從74.0%上升至78.5%（表1），主產(chǎn)區(qū)在保障我國糧食安全中發(fā)揮的作用越來越大。自13 個糧食主產(chǎn)區(qū)被劃定以來，其三大主糧作物的產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的比重均有明顯提升。主產(chǎn)區(qū)2004—2021年稻谷產(chǎn)量占全國的比重由69.1%上升至79.9%，增加了10.8 個百分點；小麥產(chǎn)量占比由80.6%上升至86.1%，增加了近6 個百分點；玉米產(chǎn)量占比由75.9%上升至79.6%，增加了近4 個百分點。

表1 糧食產(chǎn)量與主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占比Table 1 Grain output and the share of main grain producing areas to the whole nation

1.1.2 糧食主銷區(qū)、平衡區(qū)自給率不斷下降 糧食主銷區(qū)、平衡區(qū)自給率不斷下降，糧食缺口持續(xù)擴(kuò)大。自給率指標(biāo)最早被用于衡量一個國家的糧食安全狀況[15]，近年來大量研究沿用自給率來衡量區(qū)域糧食安全狀況或風(fēng)險程度[16-18]。以當(dāng)年全國人均糧食產(chǎn)量為自給標(biāo)準(zhǔn)計算，7 個主銷區(qū)2004 年糧食自給率為44.2%，2021 年下降為19.9%，下降了24.3個百分點；11 個產(chǎn)銷平衡區(qū)2004 年糧食自給率為88.5%，2021 年下降為78.4%，下降了10.1 個百分點。2021 年主銷區(qū)糧食總?cè)笨跒?.18 億t，產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食總?cè)笨跒?.32 億t，主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)合計糧食缺口為1.50 億t。由于目前全國只有5 個糧食主產(chǎn)區(qū)凈調(diào)出率在5%以上，這意味著，7 個主銷區(qū)和11 個產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食缺口主要靠內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南5 個主產(chǎn)區(qū)貢獻(xiàn)的糧食補(bǔ)充，糧食產(chǎn)銷區(qū)不平衡矛盾進(jìn)一步加劇[19]。

1.2 糧食主產(chǎn)區(qū)利益持續(xù)受損

1.2.1 糧食主產(chǎn)區(qū)財政收入水平較低 根據(jù)李嘉圖的相對比較優(yōu)勢理論，每個地區(qū)都應(yīng)該集中生產(chǎn)具有“比較優(yōu)勢”的產(chǎn)品，并在市場中進(jìn)行交換[20]。糧食主產(chǎn)區(qū)具備農(nóng)業(yè)要素稟賦比較優(yōu)勢，理論上來說，通過與主銷區(qū)進(jìn)行商品交換后能夠獲利。然而，近年來糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距持續(xù)擴(kuò)大，國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)表明，連續(xù)12 年糧食產(chǎn)量位居全國第一的黑龍江2021 年的人均財政收入為4 162元，還未達(dá)到全國人均財政收入的1/3。河南省的財政收入為4 353.9 億元，主銷區(qū)中與之面積、人口相當(dāng)?shù)膹V東省的財政收入為1.41 萬億元，是前者的3倍之多。從稅收來看，河南省2021 年財政稅收收入為2 842.6 億元，僅為廣東省的1/4。

究其原因，第一，發(fā)展勞動密集型或者初級商品易陷入“比較優(yōu)勢陷阱”[21]。國際經(jīng)驗表明，如果完全按照比較優(yōu)勢的理論生產(chǎn)和交換商品，長期來看對經(jīng)濟(jì)未必是最好的。例如，以出口農(nóng)產(chǎn)品為主的國家都面臨產(chǎn)業(yè)鏈很短、產(chǎn)品附加值低、利潤微薄的問題，無法有效帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而陷入“比較優(yōu)勢陷阱”[22]。第二，主產(chǎn)區(qū)種植糧食作物擠占了大量土地和資金，機(jī)會成本巨大。對每一個地區(qū)而言，土地資源總量是固定不變的，當(dāng)社會發(fā)展水平較低時，對土地的需求總量不大，此時土地的供給具有彈性。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，土地需求量逐漸增加，糧食主產(chǎn)區(qū)大量土地被劃為基本農(nóng)田，無法提供更多發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)所需的建設(shè)用地，限制了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.2.2 糧食生產(chǎn)促進(jìn)農(nóng)民增收功能弱化 改革開放后，糧食產(chǎn)業(yè)在農(nóng)民收入增長方面發(fā)揮了重要促進(jìn)作用。2010 年我國有6 個糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的人均可支配收入高于全國平均水平。但近年來，受國內(nèi)外糧價倒掛沖擊，種植水稻、小麥和玉米等主要糧食作物的利潤過低，種糧農(nóng)民收入增長緩慢[23]。2015—2020 年三大主糧中水稻的年平均凈利潤低于1 500 元/hm2，小麥和玉米的年平均凈利潤均為負(fù)，農(nóng)民多年“倒貼式”參與糧食生產(chǎn)。由于現(xiàn)有政策要求防止耕地“非糧化”，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民無法種植效益更高的經(jīng)濟(jì)作物[24]。一方面種糧收益低，另一方面又必須種糧，這導(dǎo)致主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入與全國平均水平的差距不斷擴(kuò)大。根據(jù)《中國農(nóng)村發(fā)展報告2022》，已經(jīng)連續(xù)多年低于全國農(nóng)民人均可支配收入平均水平的主產(chǎn)區(qū)有10 個，也就是說，目前高于全國農(nóng)民人均可支配收入水平的主產(chǎn)區(qū)僅剩遼寧、江蘇和山東3 個。2021 年這10 個主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民人均可支配收入1.81 萬元，比全國平均水平低4.5個百分點，其中，河南省農(nóng)民人均可支配收入1.75萬元，為最低的省份。

2 我國現(xiàn)行的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制

糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食穩(wěn)定供給和國家糧食安全保障中發(fā)揮的重要作用存在明顯的正外部效應(yīng)，其受益者為中央政府與從主產(chǎn)區(qū)調(diào)入糧食的省份，我國糧食調(diào)入省份主要位于主銷區(qū)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，正外部性會造成市場失靈，導(dǎo)致資源的配置缺乏效率[25]。這意味著單純依靠市場的力量無法使得主產(chǎn)區(qū)的利益受到補(bǔ)償，如果沒有政府干預(yù)來消除外部性的影響，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧積極性和主產(chǎn)區(qū)政府抓糧積極性勢必會受到損害。正外部收益內(nèi)部化是消除外部性影響的常用手段，因此，通過制定政策的行政手段對糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償既是合理的，也是必要的，我國目前也已經(jīng)建立由保障主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧收益、提高主產(chǎn)區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實力、提升主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力構(gòu)成的利益補(bǔ)償機(jī)制。

2.1 保障主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧收益

新中國成立后至改革開放前，中國通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差、農(nóng)業(yè)征稅等方式汲取了大量的農(nóng)業(yè)剩余為工業(yè)化提供原始資本積累[26]。因此，中國對農(nóng)民種糧收益的保護(hù)實際上是從改革開放后開始的，并經(jīng)歷了一個不斷強(qiáng)化的過程。1978 年以后，通過提高糧食收購價格、增加財政支農(nóng)支出，種糧農(nóng)民的收益開始得到一定保障[27]。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，通過取消農(nóng)業(yè)各稅、增加對種糧農(nóng)民的支持補(bǔ)貼，政府對種糧農(nóng)民的支持力度不斷加大。需要說明的是，無論是提高糧食收購價格、增加財政支農(nóng)支出，還是取消農(nóng)業(yè)各稅、增加對種糧農(nóng)民的支持補(bǔ)貼，都是對全國種糧農(nóng)民的普惠性支持政策，并非針對主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民的傾斜性支持?？紤]到主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民在上述政策中受益較大，受益超過非主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民，因此，本文認(rèn)為這些普惠性支持政策同樣是對主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償。

我國對主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民收益的傾斜性支持主要是農(nóng)業(yè)保險政策。2007 年國家明確政策性農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼制度伊始，水稻、小麥和玉米等主糧作物就最先進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼的標(biāo)的范圍。2017 年中央政府開展農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險試點工作，選擇13 個糧食主產(chǎn)區(qū)的200 個產(chǎn)糧大縣作為試點地區(qū)。最為重要的是，2018 年起，中央在6 個糧食主產(chǎn)區(qū)的24 個產(chǎn)糧大縣開展了為期3 年的三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險試點工作。2021 年財政部等三部門印發(fā)的《關(guān)于擴(kuò)大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍的通知》指出，2021年三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍擴(kuò)大至13 個糧食主產(chǎn)區(qū)中60%的產(chǎn)糧大縣，2022 年實現(xiàn)13 個糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣全覆蓋。完全成本保險能夠覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的總成本，種植收入保險可以覆蓋農(nóng)業(yè)種植收入因價格和產(chǎn)量波動而導(dǎo)致的損失，據(jù)財政部估計，兩種保險的保障水平最高均可達(dá)相應(yīng)品種種植收入的80%，成為了推動主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民穩(wěn)步增收的重要手段。

2.2 提高糧食主產(chǎn)區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實力

提高糧食主產(chǎn)區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實力，既能夠改善主產(chǎn)區(qū)人民生活水平，又能夠激發(fā)主產(chǎn)區(qū)地方政府抓糧積極性。截至2022 年，國家為提高糧食主產(chǎn)區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實力采取的主要措施有幾個方面：

第一，制定糧棉大縣專項貸款政策，疏解主產(chǎn)區(qū)面臨的地方財政困難問題。國務(wù)院決定，從1994年起，連續(xù)5 年在主產(chǎn)區(qū)選擇一批商品糧棉大縣（523 個商品糧大縣和150 個優(yōu)質(zhì)棉大縣），由國家安排專項貸款，地方安排一定比例的自籌基金，集中力量進(jìn)行重點扶持。同時，設(shè)立退出機(jī)制，對平均3 年無法完成糧棉收購任務(wù)的，不再作為扶持對象。從政策執(zhí)行效果來看，由于自籌資金落實較差，執(zhí)行情況不盡理想[28]。

第二，設(shè)立產(chǎn)糧大縣獎勵，調(diào)動地方政府抓糧積極性。2005 年起，中央綜合糧食商品量、糧食產(chǎn)量和播種面積情況對產(chǎn)糧大縣實施獎勵政策。目前已經(jīng)形成了包括常規(guī)產(chǎn)糧大縣、超級產(chǎn)糧大縣、產(chǎn)油大縣、商品糧大省、制種大縣和“優(yōu)質(zhì)糧食工程”等內(nèi)容的綜合獎勵政策體系。獎勵資金規(guī)模由初期的55 億元增加到2021 年的482 億元，累計安排資金4 017 億元。其中，主產(chǎn)區(qū)獲得的獎勵資金最多。例如，至2019 年，黑龍江省累計獲得獎勵資金629.07 億元，占全國獎勵資金的比重為15.7%，居全國首位。常規(guī)產(chǎn)糧大縣、超級產(chǎn)糧大縣獎勵資金直接撥付到縣，獎勵資金由縣級統(tǒng)籌安排使用，是目前調(diào)動地方政府重農(nóng)抓糧積極性最為重要的政策。

第三，完善糧食產(chǎn)業(yè)體系，提高主產(chǎn)區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實力。2004 年國家組織實施優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程，以充分發(fā)揮糧食主產(chǎn)區(qū)優(yōu)勢。優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程通過引導(dǎo)糧食生產(chǎn)向主產(chǎn)區(qū)集中，促進(jìn)糧食加工、運銷業(yè)發(fā)展，充分發(fā)掘糧食主產(chǎn)區(qū)在自然資源條件等方面的有利優(yōu)勢并將其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，振興糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)。2018 年國家啟動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)項目，扶持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品初加工、精深加工、綜合利用和建設(shè)倉儲物流體系是重要內(nèi)容。2018—2019 年共支持13 個糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)334 個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，共計支持33.4 億元，為構(gòu)建主產(chǎn)區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系、推動綜合經(jīng)濟(jì)實力穩(wěn)步提升打下堅實的根基。

2.3 提升主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力

提升主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力既能夠為我國糧食安全提供有效保障，同時也能夠為主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民增加收成提供支撐，為提高農(nóng)民收益奠定良好基礎(chǔ)。根據(jù)國務(wù)院2009 年發(fā)布的《全國新增1000 億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020 年）》對糧食生產(chǎn)能力的定義，糧食生產(chǎn)能力指的是由資源狀況和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件所決定的，各種生產(chǎn)要素綜合投入所形成的，可以相對穩(wěn)定實現(xiàn)一定產(chǎn)量的糧食產(chǎn)出能力?？梢钥闯?，糧食生產(chǎn)能力是一個綜合概念，促進(jìn)糧食生產(chǎn)能力的提升是對糧食生產(chǎn)的全過程進(jìn)行改良改進(jìn)。

第一，改良農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。良好的生產(chǎn)條件是糧食能夠穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的基礎(chǔ)。1988 年為解決當(dāng)時面臨的糧食產(chǎn)量持續(xù)下降、增產(chǎn)難度加大問題，國務(wù)院將上交中央的耕地占用稅全部用于中低產(chǎn)田改造。自此，改造中低產(chǎn)田成為國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心任務(wù)。2013 年國務(wù)院發(fā)布的《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》明確提出，到2020 年建成旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8 億畝（約5 333 hm2），糧食綜合生產(chǎn)能力提高1 500 kg/hm2以上，并要求在資金投入和項目安排上以糧食主產(chǎn)區(qū)、非主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣以及其他糧食增產(chǎn)潛力較大的縣為重點。此外，我國在2015 年啟動了耕地質(zhì)量保護(hù)與提升和東北黑土地保護(hù)行動，將耕地地力提升作為耕地質(zhì)量建設(shè)的重點內(nèi)容。

第二，提高農(nóng)機(jī)裝備水平。我國對主產(chǎn)區(qū)農(nóng)機(jī)裝備的支持始于“九五”后期，針對當(dāng)時面臨的農(nóng)業(yè)機(jī)械化裝備陳舊和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力削弱等問題，中央每年安排專項資金先后對我國13 個糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民、農(nóng)機(jī)服務(wù)組織更新和購買先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械給予一定補(bǔ)助。2004 年中央一號文件將專項資金定義為農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼，隨后，補(bǔ)貼政策的實施范圍和資金規(guī)模均不斷擴(kuò)大。目前，玉米、小麥、水稻等聯(lián)合生產(chǎn)所需機(jī)具均可享受補(bǔ)貼，基本涵蓋了耕、種、管、收等全程機(jī)械化作業(yè)環(huán)節(jié)。

第三，推動農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣?？萍紕?chuàng)新是持續(xù)提高糧食綜合生產(chǎn)能力的有效途徑。2004 年我國啟動實施了立足糧食主產(chǎn)區(qū)的三大平原（東北、華北、長江中下游平原），主攻三大糧食作物（水稻、小麥、玉米），主抓“三區(qū)”建設(shè)（核心區(qū)、示范區(qū)、輻射區(qū)）的“國家糧食豐產(chǎn)科技工程”。通過篩選高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效的糧食作物品種、集成創(chuàng)新具有區(qū)域特色的作物大面積豐產(chǎn)栽培技術(shù)體系、建設(shè)糧食高產(chǎn)示范基地、科技示范區(qū)等舉措，在工程實施后的5 年內(nèi)，累計增產(chǎn)糧食3 660 萬t。除此之外，智慧農(nóng)業(yè)、旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)等高新農(nóng)業(yè)科技不斷運用于主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)，推動了信息技術(shù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營深度融合。截至2021 年，我國已累計建設(shè)1 個國家數(shù)字種植業(yè)創(chuàng)新中心，水稻、小麥2 個國家數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新分中心，23 個國家數(shù)字種植業(yè)創(chuàng)新應(yīng)用基地。

3 我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制面臨的主要困難挑戰(zhàn)

3.1 對種糧農(nóng)民補(bǔ)償力度不足

現(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制在提高主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧積極性上發(fā)揮的作用有限。究其原因，一是糧食直接補(bǔ)貼額度較低。從美國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家情況來看，農(nóng)民人均補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)占到農(nóng)民純收入40%～60%的水平。然而，2022 年我國農(nóng)民收到的一次性種糧補(bǔ)貼僅為622 元/hm2[29]，根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶平均種糧面積約為0.73/hm2[30]。由此可以推斷，農(nóng)戶種糧補(bǔ)貼約為454 元，按照全國農(nóng)民人均可支配收入來算，也僅占2.2%，即使加上耕地地力補(bǔ)貼等其他補(bǔ)貼，我國種糧農(nóng)民收到的補(bǔ)貼仍然遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平。二是部分補(bǔ)貼無法獲取。對于農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼等政策，種糧農(nóng)民在獲得相應(yīng)補(bǔ)貼的同時需要自己額外付出更多的資金。比如良種補(bǔ)貼，農(nóng)戶購買優(yōu)質(zhì)糧種雖然可以獲得一定補(bǔ)貼，但良種的價格是一般種子價格的數(shù)倍，農(nóng)民通常對高昂的良種價格望而卻步。因此，大部分農(nóng)民無法獲得這部分補(bǔ)貼。

3.2 對主產(chǎn)區(qū)政府激勵作用有限

現(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制在提高主產(chǎn)區(qū)政府抓糧積極性上發(fā)揮的作用同樣有限。一是主產(chǎn)區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實力未能得到有效提升。農(nóng)業(yè)比較收益低，稅收貢獻(xiàn)小，地方政府發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)沒有稅源，利益補(bǔ)償是補(bǔ)齊財力短板的重要來源。但從現(xiàn)有的獎勵資金來看，獎勵的資金規(guī)模難以達(dá)到有效提升財力的效果，如2019 年河南全省共110 個產(chǎn)糧大縣僅獲得獎勵資金33.9 億元，平均下來每個縣只有3 000 萬元的獎勵支持，難以補(bǔ)足其人均財力水平與全國平均水平的差距。二是缺乏省級層面的利益補(bǔ)償。目前國家對主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償，無論是專項貸款、獎勵資金還是產(chǎn)業(yè)支持，都是直接向縣級政府傾斜，然而，這些支持政策并未完全覆蓋到主產(chǎn)區(qū)內(nèi)所有發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)的縣。受糧食安全黨政同責(zé)、“米袋子”省長負(fù)責(zé)制等行政手段的壓力，主產(chǎn)區(qū)各省政府需要對未達(dá)到國家產(chǎn)糧大縣標(biāo)準(zhǔn)的縣進(jìn)行獎勵，以免挫傷其產(chǎn)糧積極性，致使主產(chǎn)區(qū)達(dá)不到既定目標(biāo)。例如2019 年河南省級財政安排獎勵資金2 000 萬元，對新安等7 個未列入中央財政獎勵范圍的省級產(chǎn)糧大縣給予適當(dāng)獎勵，這無疑會加重主產(chǎn)區(qū)省級政府的財政負(fù)擔(dān)。因此，對省級政府的利益補(bǔ)償也是必要的。

3.3 對主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償主體單一

從根本上講，目前我國糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償更多是中央政府主導(dǎo)下的單一的返哺型補(bǔ)償[31]，作為受益者的主銷區(qū)并未承擔(dān)利益補(bǔ)償供給主體的責(zé)任。中央政府作為唯一補(bǔ)償主體，承受了巨大的財政壓力，但補(bǔ)償效果仍然不盡如人意。中央也曾多次出臺督促主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償?shù)囊庖?，比?007年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)糧食產(chǎn)銷合作發(fā)展的指導(dǎo)意見》、2018 年出臺的《關(guān)于深化糧食產(chǎn)銷合作提高安全保障能力的指導(dǎo)意見》等，但由于這些《意見》多是鼓勵性質(zhì)的，而非強(qiáng)制性要求實施的政策，因而實施效果并不明顯。

扛起保障國家糧食安全的重任需要舉國同心齊力，糧食主銷區(qū)應(yīng)當(dāng)履行對主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償義務(wù)。我國糧食主銷區(qū)包括京津滬三個直轄市，以及廣東、浙江、福建和海南四個省份，這些地區(qū)二三產(chǎn)業(yè)占比較高，即使是第一產(chǎn)業(yè)，也主要側(cè)重于種植林果、蔬菜、花卉苗木等效益更高的經(jīng)濟(jì)作物。主銷區(qū)通過發(fā)揮比較優(yōu)勢提高了本區(qū)域的發(fā)展水平，綜合經(jīng)濟(jì)實力遠(yuǎn)超糧食主產(chǎn)區(qū)。但也應(yīng)當(dāng)看到，主銷區(qū)在糧食上存在巨大的產(chǎn)需缺口，一旦發(fā)生糧食供應(yīng)危機(jī)，將會危及社會穩(wěn)定，其多年的發(fā)展成果也將付之東流。也就是說，主產(chǎn)區(qū)為主銷區(qū)的糧食保障設(shè)置了一道堅實的防線。因此，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的糧食主銷區(qū)有義務(wù)對主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。

4 健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的政策建議

我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的完善，一是取決于對主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)的制定，使得利益補(bǔ)償依法執(zhí)行；二是取決于利益補(bǔ)償資金的籌集，使得籌集的補(bǔ)償資金規(guī)模既能夠激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性，又能夠提升主產(chǎn)區(qū)政府抓糧積極性；三是取決于利益補(bǔ)償?shù)姆绞?，科學(xué)的利益補(bǔ)償方式能夠增強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)的“造血功能”，使其經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)。

4.1 建立健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系

2012 年我國首部糧食法出臺，其中第四十三條提出“國家建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，支持和鼓勵糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷合作關(guān)系”。2016 年修訂的《糧食流通管理條例》也指出“國家鼓勵糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)以多種形式建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系”。盡管已有的法律法規(guī)和政策文件中都提到了要對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益進(jìn)行補(bǔ)償，但總體來說相對薄弱。一是沒有對利益主體作出明確界定，目前涉及主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，只是提到國家建立主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，并未將“國家”和“主銷區(qū)”界定為利益補(bǔ)償主體。二是沒有規(guī)定補(bǔ)償內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)，部分文件提到了主銷區(qū)要支持主產(chǎn)區(qū)，但主要以“鼓勵”居多，“要求”較少，這些政策落實起來較為困難。因此，必須健全我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償法律法規(guī)的建設(shè)，從法律上確定補(bǔ)償?shù)暮戏ㄐ?。同時，明確對補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，對主銷區(qū)到主產(chǎn)區(qū)投資建設(shè)糧源基地、糧食加工轉(zhuǎn)化和倉儲物流等基礎(chǔ)設(shè)施需要達(dá)到的規(guī)模作出明確要求，確保對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償落實到位。

4.2 建立健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)慕M織體系

補(bǔ)償組織體系是由補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象和補(bǔ)償方式聯(lián)結(jié)而成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，只有補(bǔ)償組織體系健全和規(guī)范，才能使補(bǔ)償金征收工作和補(bǔ)償程序規(guī)范化。從我國目前對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)膶嵺`來看，補(bǔ)償工作的機(jī)構(gòu)一般放在相關(guān)部門內(nèi)部，由于缺乏專門的組織管理體系，給具體工作的落實造成一系列障礙。完備的糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償組織體系應(yīng)包括補(bǔ)償政策制定機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償計算機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償征收管理機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償流通網(wǎng)絡(luò)體系等，以解決補(bǔ)償主體—補(bǔ)償依據(jù)—補(bǔ)償數(shù)量—補(bǔ)償形式—補(bǔ)償途徑—補(bǔ)償征收、流通—補(bǔ)償使用—補(bǔ)償監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)的問題，確保利益補(bǔ)償工作順利開展。

按照“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)確立為中央政府和主銷區(qū)省級政府。補(bǔ)償對象為主產(chǎn)區(qū)省級政府、縣級政府和種糧農(nóng)民。補(bǔ)償方式上，中央政府對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償可以通過“補(bǔ)償資金+補(bǔ)償政策”的方式。補(bǔ)償資金包括各類專項支付和一般性轉(zhuǎn)移支付，其中一般性轉(zhuǎn)移支付仍以產(chǎn)糧大縣獎勵形式發(fā)放，以此激勵主產(chǎn)區(qū)政府抓糧積極性；補(bǔ)償政策主要是政府為提高主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力而實施的一系列支持政策。糧食主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償主要通過資金轉(zhuǎn)移支付方式實現(xiàn)，其主要依據(jù)是本省生產(chǎn)糧食數(shù)量與糧食實際需求量之間的缺口和單位重量糧食的補(bǔ)貼金額。在制定單位重量糧食的補(bǔ)貼金額時，應(yīng)當(dāng)考慮使得糧食主產(chǎn)區(qū)的人均財政收入達(dá)到全國平均水平。

4.3 完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的綜合配套措施

中央政府及主銷區(qū)地方政府通過資金的轉(zhuǎn)移支付對糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償，只能起到緩解主產(chǎn)區(qū)財政壓力的作用，但無法從根本上改變其面臨的人口流失、就業(yè)不足、綜合經(jīng)濟(jì)實力水平低等問題。從長遠(yuǎn)來看，糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、增強(qiáng)自身“造血能力”的目標(biāo)，通過實施一系列配套措施，使得主產(chǎn)區(qū)獲得長足發(fā)展動力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)。

第一，提升糧食產(chǎn)業(yè)核心競爭力，培育壯大糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。一是要完善糧食加工布局。引導(dǎo)主產(chǎn)區(qū)適應(yīng)糧食消費需求，建設(shè)優(yōu)質(zhì)糧源基地。大力支持產(chǎn)糧大縣發(fā)展糧食就地加工和特色加工，把糧食產(chǎn)業(yè)利潤更多的留在主產(chǎn)區(qū)。二是要培育龍頭骨干企業(yè)。在主產(chǎn)區(qū)扶持一批具有核心競爭力和行業(yè)帶動力的龍頭企業(yè)，鼓勵龍頭企業(yè)打通產(chǎn)業(yè)鏈上下游，通過龍頭企業(yè)帶動種糧者種良種、提品質(zhì)和創(chuàng)品牌，帶動全產(chǎn)業(yè)鏈一體化經(jīng)營。

第二，創(chuàng)新糧食發(fā)展業(yè)態(tài)，推進(jìn)主產(chǎn)區(qū)三產(chǎn)融合發(fā)展。一是要引導(dǎo)主產(chǎn)區(qū)創(chuàng)新糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展業(yè)態(tài)。鼓勵糧食主產(chǎn)區(qū)融合現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)要素，發(fā)展田園綜合體模式，挖掘糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)新增長點。二是要以產(chǎn)糧大縣為主體，發(fā)展一批糧食產(chǎn)業(yè)帶動鄉(xiāng)村振興的典型，形成示范效應(yīng)。