喬俊峰，趙曉迪，尹星怡

(河南師范大學(xué)商學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

一、引 言

自2008年中央開(kāi)始推行“四萬(wàn)億”計(jì)劃以及2014年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)新《預(yù)算法》)實(shí)施以來(lái)，地方政府債務(wù)問(wèn)題一直是學(xué)者的研究熱點(diǎn)。截至2021年年底，全國(guó)的地方政府債務(wù)余額占當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值約26.64%，占地方一般公共預(yù)算收入約274.31%，其數(shù)值高達(dá)304700億元(1)數(shù)據(jù)來(lái)自財(cái)政部，http：∥yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/202202/t20220209_3786613.htm。。增長(zhǎng)迅速的地方政府債務(wù)不單單體現(xiàn)了其在地方政府運(yùn)行中具有重要地位，同時(shí)也使宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行暗藏風(fēng)險(xiǎn)[1]。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記也明確指出要強(qiáng)化對(duì)地方債務(wù)的管理，抓好風(fēng)險(xiǎn)處置工作。因此探究地方政府債務(wù)形成機(jī)理對(duì)于我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的研究有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

已有對(duì)于我國(guó)地方政府債務(wù)擴(kuò)張成因的研究主要從財(cái)政收支壓力[2][3]、土地出讓與融資[4][5]、政府競(jìng)爭(zhēng)[6][7]等方面進(jìn)行解釋。就政府競(jìng)爭(zhēng)視角來(lái)看，已有文獻(xiàn)主要集中在稅收優(yōu)惠[8][9]、協(xié)議出讓工業(yè)用地[10][11]、增加公共投資(尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))等[12][13]三個(gè)方面。盡管有學(xué)者提出了地方政府競(jìng)爭(zhēng)影響政府債務(wù)擴(kuò)張的作用渠道，但鮮有從城市蔓延視角分析兩者的作用機(jī)理。伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，地方政府債務(wù)也在不斷擴(kuò)張，其中大約有90%的債務(wù)形成主要源于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支出[14]，因此地方政府債務(wù)的持續(xù)增長(zhǎng)核心體現(xiàn)的是城市發(fā)展模式的失衡。而這種城市發(fā)展模式的失衡突出表現(xiàn)為人口城鎮(zhèn)化速度與土地城鎮(zhèn)化速度不同步，且后者增長(zhǎng)速度快于前者，城區(qū)密度持續(xù)下降[15]。學(xué)界把這種現(xiàn)象稱(chēng)為城市蔓延，其典型特征是指城市的空間擴(kuò)張快于人口增長(zhǎng)，原先位于城市中心區(qū)的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擴(kuò)散到近郊，土地利用強(qiáng)度和人口密度降低，城市形態(tài)呈現(xiàn)分散化和低密度化。已有研究發(fā)現(xiàn)，這種失衡的城市發(fā)展模式會(huì)對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生顯著負(fù)向影響，如不利于城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[16]、加重財(cái)政負(fù)擔(dān)[17]和政府債務(wù)擴(kuò)張[18]。

基于此，本文認(rèn)為研究中國(guó)地方政府債務(wù)擴(kuò)張成因，既要在中國(guó)式分權(quán)體制下考察地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)政府債務(wù)擴(kuò)張的影響，還應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識(shí)城市發(fā)展模式失衡所導(dǎo)致的城市蔓延在地方政府債務(wù)擴(kuò)張中的深層次作用。

本文的邊際貢獻(xiàn)主要有以下三點(diǎn)：

第一，本文突破了以往研究地方政府競(jìng)爭(zhēng)影響政府債務(wù)擴(kuò)張或城市蔓延的范式，將地方政府競(jìng)爭(zhēng)、城市蔓延和政府債務(wù)置于統(tǒng)一框架下，并從空間視角考察了地方政府競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的城市擴(kuò)張會(huì)對(duì)地方政府債務(wù)帶來(lái)怎樣的影響，為解釋地方政府債務(wù)擴(kuò)張?zhí)峁┝诵碌慕?jīng)驗(yàn)借鑒。

第二，本文創(chuàng)新性地使用DMSP/OLS和NPP/VIIRS兩種夜間燈光數(shù)據(jù)整合后的數(shù)據(jù)，將用該數(shù)據(jù)測(cè)度城市蔓延指數(shù)的研究拓展到更長(zhǎng)的時(shí)間范圍，克服了夜間燈光數(shù)據(jù)2013年前后不匹配的問(wèn)題。這也有助于彌補(bǔ)已有研究使用建成區(qū)面積擴(kuò)大、人口密度降低以及土地—人口增長(zhǎng)彈性等指標(biāo)來(lái)衡量城市蔓延所存在的難以識(shí)別城市內(nèi)部人口密度分布情況的缺陷，從人口和土地兩個(gè)方面更全面、精確地反映我國(guó)城市發(fā)展失衡的狀況。

第三，本文在我國(guó)特殊的制度背景下，研究了地方政府競(jìng)爭(zhēng)如何影響城市空間的低密度化蔓延，并最終引致政府債務(wù)擴(kuò)張的傳導(dǎo)機(jī)制，在此基礎(chǔ)上提出地方政府應(yīng)圍繞人的城鎮(zhèn)化而不只是土地的城鎮(zhèn)化展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，這對(duì)于化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，也為政策制定者提供了重要的參考。

二、研究假說(shuō)

(一)地方政府競(jìng)爭(zhēng)與政府債務(wù)擴(kuò)張

中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府被賦予了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政治晉升的雙重激勵(lì)。地方政府為了實(shí)現(xiàn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而尋求稅收收入的最大化。更為關(guān)鍵的，地方政府官員晉升與經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤的治理模式，讓各地官員前仆后繼地在經(jīng)濟(jì)和政治上競(jìng)爭(zhēng)，形成了“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的格局。為了能夠在激烈的晉升競(jìng)爭(zhēng)中勝出，各級(jí)地方政府利用各種稅收、土地等優(yōu)惠政策吸引國(guó)外資金進(jìn)駐本轄區(qū)，并通過(guò)各種產(chǎn)業(yè)政策和政府干預(yù)措施，實(shí)施以要素為基礎(chǔ)的增長(zhǎng)戰(zhàn)略，刺激地方經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。這種以GDP增長(zhǎng)為核心的“自上而下”的政績(jī)考核機(jī)制使得地方政府更多的關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，忽視民生支出。而地方政府面對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的龐大缺口，通過(guò)其他渠道融資來(lái)滿足自身強(qiáng)烈的融資需求，采用“以地引資”和“以地融資”等方式主動(dòng)擴(kuò)大地方政府債務(wù)規(guī)模來(lái)提高政績(jī)。另外，地方官員的頻繁調(diào)動(dòng)易催生出官員的執(zhí)政理念短視化[19]，為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人升遷，也會(huì)更加注重城市市政建設(shè)，在任期內(nèi)大規(guī)模利用舉債來(lái)進(jìn)行籌資。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工期與地方官員任職時(shí)間的不完全匹配，使得地方官員作為理性人形成了“前人借債后人償還”的錯(cuò)誤觀念，進(jìn)一步導(dǎo)致債務(wù)問(wèn)題不斷存在、債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張[20]。

有鑒于此，本文提出假說(shuō)1：地方政府競(jìng)爭(zhēng)正向影響地方政府債務(wù)的擴(kuò)張。

(二)地方政府競(jìng)爭(zhēng)、城市蔓延與政府債務(wù)擴(kuò)張

在我國(guó)“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”和“政治晉升錦標(biāo)賽”的雙重激勵(lì)下，為獲得更多財(cái)政收入和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府間競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)充分發(fā)揮土地市場(chǎng)上的決策自主權(quán)來(lái)出讓工業(yè)用地和興建工業(yè)園區(qū)等，促使地方政府爭(zhēng)奪流動(dòng)性要素，積極招商引資[21]。地方政府為了獲得高額的土地出讓金，通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌等方式高價(jià)出讓用地[22]。在短時(shí)間內(nèi)提升經(jīng)濟(jì)增速和財(cái)政收入的土地財(cái)政就成為了官員晉升的“利器”[23]。一方面，為了獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)爭(zhēng)相設(shè)立新的開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)等方式，地方政府以較低的價(jià)格出讓工業(yè)用地吸引外商投資，拉動(dòng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。地方官員為了吸引更多投資，經(jīng)常壓低價(jià)格甚至低于成本價(jià)格出讓并增加工業(yè)用地供給，以更優(yōu)惠的土地政策吸引外資企業(yè)投資，促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因收購(gòu)農(nóng)村土地所支付的賠償水平很低，通常不超過(guò)轉(zhuǎn)換之后土地價(jià)格的15%—20%，所以企業(yè)總能以較低成本獲得土地使用權(quán)，工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)等也多選擇建在農(nóng)村地區(qū)和郊區(qū)。然而土地的有效利用并未得到重視，導(dǎo)致土地利用率低下和城市空間不斷擴(kuò)張。大約90%的城市建設(shè)用地需求是通過(guò)征用農(nóng)村用地滿足的，而只有10%是通過(guò)未開(kāi)發(fā)建設(shè)的城市建設(shè)用地的現(xiàn)有存量來(lái)供應(yīng)的。這種主要通過(guò)征收周邊的農(nóng)村土地并將其納入市區(qū)的行為是造成城市邊界不斷外移和城市轄區(qū)不斷擴(kuò)張的原因[24]。

另一方面，地方政府以招拍掛方式高價(jià)出讓商住用地，提升市區(qū)房?jī)r(jià)的同時(shí)也刺激了房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，而這種變化帶來(lái)的結(jié)果就表現(xiàn)在擴(kuò)大社區(qū)開(kāi)發(fā)、增加對(duì)郊區(qū)土地開(kāi)發(fā)需求的同時(shí)在一定程度上也抑制了人們的購(gòu)買(mǎi)欲望、影響人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。地方政府采用的土地出讓策略，吸引了企業(yè)投資和入駐、刺激了房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展[25]。由于城市用地的價(jià)格遠(yuǎn)高于農(nóng)村用地的價(jià)格，地方政府有動(dòng)力把農(nóng)村用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫匾越ㄔO(shè)城市開(kāi)發(fā)區(qū)，導(dǎo)致城市外圍空間不斷低密度擴(kuò)張和外圍土地被低效率使用，從而加劇了城市蔓延。

在城市進(jìn)行低密度、分散化擴(kuò)張的過(guò)程中，低密度的新城建設(shè)與政府債務(wù)之間存在正相關(guān)關(guān)系[26]。由于我國(guó)城市建設(shè)呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)的“供給式”模式(即先建設(shè)、后吸引產(chǎn)業(yè)和人口)的特點(diǎn)，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的壓力下，低密度的土地?cái)U(kuò)張往往會(huì)由于短期內(nèi)難以改變戶(hù)籍制度限制而沒(méi)有重視新人口的引入[27]，人口空間集聚不足出現(xiàn)“空城”、入駐率低等現(xiàn)象，最終導(dǎo)致土地利用效率低下，造成資源的浪費(fèi)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)削弱[18]。城市的蔓延帶來(lái)通勤時(shí)間增加、交通成本增大等問(wèn)題，同時(shí)為了滿足低密度、分散化的微觀主體需求，地方政府需要增加更多的基礎(chǔ)設(shè)施投入[5]，這也提高了基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本[28]。

由于前期的城市建設(shè)投資回報(bào)率很低，那些依靠負(fù)債進(jìn)行的建設(shè)投資無(wú)法有效地轉(zhuǎn)化為收入，在財(cái)政缺口存在的情況下，地方政府需要籌集更多資金來(lái)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。在資金的獲得上，地方政府更多通過(guò)稅收、土地出讓金和地方融資平臺(tái)等方式籌集資金。特別是通過(guò)地方融資平臺(tái)，大規(guī)模的土地出讓收入為地方政府的債務(wù)融資提供了信用擔(dān)保，進(jìn)而在城市擴(kuò)張的過(guò)程中埋下了過(guò)度舉債的風(fēng)險(xiǎn)。更嚴(yán)重的是，城市空間的不斷擴(kuò)張會(huì)造成重復(fù)建設(shè)，使得城市建設(shè)難以發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng)，造成投資效率低和供給過(guò)剩，加重債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[18]。對(duì)2006—2019年中國(guó)城投債發(fā)行總量和發(fā)行次數(shù)的變化趨勢(shì)進(jìn)行分析后，本文發(fā)現(xiàn)，隨著時(shí)間推移，高度蔓延和蔓延度較高的城市與蔓延度較低和高度集中的城市相比(2)參考秦蒙等(2016)[34]研究，根據(jù)蔓延程度將城市劃分為四個(gè)等級(jí)：高度蔓延(0.55以上)、蔓延度較高(0.45—0.55)、蔓延度較低(0.35—0.45)、高度集中(0.35以下)。，前者城投債發(fā)行總量和發(fā)行次數(shù)均明顯大于后者，且二者之間的差距逐漸增大，城市蔓延會(huì)刺激城投債的發(fā)行(3)限于篇幅，此處未報(bào)告，作者備索。。綜上所述，城市失衡模式在地方政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和政治的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而進(jìn)行城市建設(shè)的過(guò)程中，很難發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng)，從而導(dǎo)致投資效率低下和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。作用機(jī)制見(jiàn)圖1。

圖1 作用機(jī)制

有鑒于此，本文提出假說(shuō)2：地方政府競(jìng)爭(zhēng)加劇了城市蔓延，引起城市規(guī)模效應(yīng)減弱和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)費(fèi)用支出增加，迫使地方政府以債融資，從而帶來(lái)地方政府債務(wù)的增加。

三、研究設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)說(shuō)明

(一) 模型設(shè)定

依據(jù)理論分析中第一部分的探討，具體基準(zhǔn)模型構(gòu)建如下式：

debtit=α0+α1compit+α2Xit+λt+μi+εit

(1)

其中，i表示城市，t表示年份。debtit為被解釋變量地方政府債務(wù)，解釋變量compit表示地方政府競(jìng)爭(zhēng)，Xit表示控制變量，λt表示年份固定效應(yīng)，μi表示城市固定效應(yīng)，εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

在理論分析中，本文還探討了地方政府競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)城市蔓延刺激政府債務(wù)擴(kuò)張的作用機(jī)制。這種影響不單單受到本地區(qū)的直接作用，還會(huì)受到鄰近地區(qū)的溢出作用。為檢驗(yàn)這一機(jī)制，本文不僅構(gòu)建模型進(jìn)行直接機(jī)制檢驗(yàn)，即直接將機(jī)制變量作為被解釋變量，還設(shè)定了空間杜賓模型(SDM)來(lái)研究城市蔓延與地方政府債務(wù)間的空間相關(guān)性，引入被解釋變量的滯后項(xiàng)用以檢驗(yàn)在舉債行為上地方政府競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。模型設(shè)定如下：

Sprawlit=β0+β1compit+β2Xit+λt+μi+εit

(2)

debtit=φ0+ρW·debtit+φ1W·Sprawlit+φ1Sprawlit+φ2W·Xit+φ2Xit+λt+μi+εit

(3)

在(2)式中，i表示城市，t表示年份。Sprawlit表示i城市在第t年的城市蔓延指數(shù)，其他變量含義同基準(zhǔn)回歸模型(1)一致。在(3)式中，W為空間權(quán)重矩陣；W·debtit為地方政府債務(wù)的空間滯后項(xiàng)，表示競(jìng)爭(zhēng)性地區(qū)的債務(wù)規(guī)模；W·Sprawlit為城市蔓延的空間滯后項(xiàng)；ρ為空間自回歸系數(shù)；φ1和φ2分別表示城市蔓延及控制變量的空間溢出效應(yīng)系數(shù)；其他變量含義同上文。

(二)變量說(shuō)明及數(shù)據(jù)處理

1.地方政府債務(wù)。由于地級(jí)市政府債務(wù)數(shù)據(jù)難以直接獲得，地方政府發(fā)行的債券類(lèi)型又呈現(xiàn)典型的“市政建設(shè)債”特征，大多數(shù)學(xué)者在衡量地方政府債務(wù)時(shí)選擇使用城投債數(shù)據(jù)[29][30][19]。因從2006年地級(jí)市城投債快速增長(zhǎng)，所以本文在處理Wind數(shù)據(jù)庫(kù)的城投債數(shù)據(jù)時(shí)，匹配解釋變量及控制變量后，最終選取了2006—2019年265個(gè)地級(jí)市數(shù)據(jù)。其中，人均城投債規(guī)模lrjdebt以城投債發(fā)行總規(guī)模/年末總?cè)丝诘膶?duì)數(shù)值衡量；單次發(fā)債規(guī)模ldcdebt以發(fā)行總規(guī)模/發(fā)債次數(shù)的對(duì)數(shù)值衡量；若地級(jí)市當(dāng)年存在城投債的發(fā)行，則發(fā)債概率(issue)設(shè)置為1，反之為0。

2.地方政府競(jìng)爭(zhēng)。地方政府競(jìng)爭(zhēng)作為中國(guó)式分權(quán)體制下的主要產(chǎn)物，地方政府為獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而爭(zhēng)奪流動(dòng)性資源，更多表現(xiàn)在吸引FDI的競(jìng)爭(zhēng)上。因此，本文借鑒張軍等(2007)[31]、張華(2014)[32]的研究，用“人均外商直接投資(IAC)”衡量地方政府競(jìng)爭(zhēng)，將地級(jí)市實(shí)際利用外商金額(單位：萬(wàn)美元)通過(guò)當(dāng)年平均匯率換算為人民幣，然后用換算后的實(shí)際利用外資金額與地級(jí)市年末總?cè)丝诒戎档膶?duì)數(shù)來(lái)衡量。

3.城市蔓延。本文借鑒Chen等(2021)[33]整合兩種燈光數(shù)據(jù)的方法，獲得完整的長(zhǎng)時(shí)序新夜間燈光數(shù)據(jù)集。使用新夜間燈光數(shù)據(jù)集進(jìn)行柵格數(shù)據(jù)提取時(shí)，為體現(xiàn)更為真實(shí)準(zhǔn)確的“城市化區(qū)”，本文借鑒秦蒙等[16]的方法，使用新夜間燈光數(shù)據(jù)集和Worldpop人口數(shù)據(jù)庫(kù)，結(jié)合固定年份中國(guó)行政區(qū)域矢量數(shù)據(jù)，運(yùn)用ArcGIS 10.3提取亮度DN值大于10且同時(shí)人口密度大于1000人/平方公里的區(qū)域(柵格)。在指數(shù)構(gòu)建上，參考已有研究[34]，將人口和土地面積兩個(gè)維度同時(shí)考慮在內(nèi)提出(4)式：

(4)

其中，SPi=0.5×(LPi-HPi)+0.5，SAi=0.5×(LAi-HAi)+0.5，LPi和HPi分別為城市i中人口密度低于和高于全國(guó)平均密度的人口比例，LAi和HAi分別為城市i中人口密度低于和高于全國(guó)平均密度的面積比例，Sprawl是某個(gè)城市的蔓延指數(shù)，取值區(qū)間位于0和1之間。該值越接近1，說(shuō)明相應(yīng)城市蔓延程度越高。

借鑒秦蒙等(2016)[34]的研究，本文在計(jì)算各年度城市蔓延指數(shù)時(shí)，選擇了一個(gè)固定年份值作為分界值，即把2005年全國(guó)城市區(qū)域的平均人口密度作為劃定高、低密度區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)中國(guó)城市蔓延度的區(qū)間劃分標(biāo)準(zhǔn)，由表1不難看出，2019年我國(guó)高度蔓延和蔓延度較高的城市數(shù)目相比2006年有了明顯增加，而同期蔓延度較低和高度集中的城市數(shù)目在不斷減少。

表1 2016—2019年各蔓延度區(qū)間的城市數(shù)(單位：個(gè))

4.控制變量。本文選取的控制變量有：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(lnrjsjgdp)，用平減指數(shù)換算后以2006年為基期的人均實(shí)際GDP對(duì)數(shù)值來(lái)衡量。(2)地方財(cái)政壓力(fc)，用城市一般公共預(yù)算收支差與城市一般公共預(yù)算收入之比來(lái)衡量。(3)人口規(guī)模(lnpop)，用人口密度對(duì)數(shù)值來(lái)衡量。(4)城鎮(zhèn)化水平(urban)，用城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝趤?lái)衡量。(5)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(dus)，用第二、三產(chǎn)業(yè)增加值/GDP來(lái)衡量。

本文所使用的外商直接投資數(shù)據(jù)及控制變量數(shù)據(jù)均源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，選擇2006—2019年265個(gè)地級(jí)市(剔除了直轄市和數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重的新疆、西藏等地區(qū)的城市)。主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表2。

表2 主要變量描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證結(jié)果分析

(一)基準(zhǔn)回歸分析

基于式(1)估計(jì)了政府債務(wù)擴(kuò)張受地方政府競(jìng)爭(zhēng)影響的大小，基準(zhǔn)回歸結(jié)果見(jiàn)表3。回歸結(jié)果顯示，在控制了各城市經(jīng)濟(jì)特征之后，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的回歸系數(shù)顯著為正。平均而言，地方政府競(jìng)爭(zhēng)使得人均城投債規(guī)模增加約7.72%，單次發(fā)債規(guī)模增加約10.76%，發(fā)行概率也會(huì)提高約2.90%。這初步證明了地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)提高政府發(fā)債規(guī)模和發(fā)行概率，與研究假說(shuō)1的預(yù)期是一致的。

表3 基準(zhǔn)回歸結(jié)果(N=3710)

(二)機(jī)制分析：直接檢驗(yàn)與空間分析

基于(2)式，本部分在基準(zhǔn)回歸結(jié)果的基礎(chǔ)上，將機(jī)制變量作為被解釋變量，與解釋變量進(jìn)行回歸，進(jìn)一步驗(yàn)證城市蔓延對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的債務(wù)擴(kuò)張效應(yīng)的影響機(jī)制，以檢驗(yàn)研究假說(shuō)2。具體實(shí)證結(jié)果見(jiàn)表4。第(1)列沒(méi)有考慮控制變量，第(2)列為加入控制變量的結(jié)果。結(jié)果顯示無(wú)論有無(wú)控制變量的影響下，地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)城市蔓延的影響均顯著為正，這表明地方政府為了獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)所做出的策略性行為會(huì)帶來(lái)城市空間的低密度化蔓延。

表4 影響機(jī)制檢驗(yàn)結(jié)果：直接檢驗(yàn)(N=3710)

同時(shí)，本文使用空間計(jì)量模型(3)式進(jìn)行機(jī)制分析檢驗(yàn)。首先在構(gòu)造的地理距離(W1)、經(jīng)濟(jì)距離(W2)及經(jīng)濟(jì)地理距離(W3)三種空間權(quán)重矩陣下，本文對(duì)地方政府債務(wù)計(jì)算莫蘭指數(shù)。其次依次進(jìn)行了LM、Wald和LR檢驗(yàn)，最終選擇時(shí)間空間雙向固定的空間杜賓模型。為保證回歸結(jié)果可信，本文還進(jìn)行了時(shí)間空間雙固定的SAR模型、SEM模型及SDM模型的回歸。表5報(bào)告了對(duì)人均債務(wù)規(guī)模的空間回歸結(jié)果。實(shí)證結(jié)果表明，無(wú)論是采用哪種空間權(quán)重矩陣和模型進(jìn)行估計(jì)，城市蔓延對(duì)地方政府債務(wù)的影響均呈現(xiàn)正相關(guān)性，表明地方政府間競(jìng)爭(zhēng)引致的城市蔓延刺激了城市政府債務(wù)擴(kuò)張。此外，城市蔓延對(duì)人均債務(wù)規(guī)模的空間溢出效應(yīng)不論在哪種空間權(quán)重矩陣下都在5%的顯著性水平上為正，說(shuō)明鄰近地區(qū)的城市擴(kuò)張對(duì)本地區(qū)地方政府債務(wù)正向影響更多地表現(xiàn)在人均債務(wù)規(guī)模上。

表5 以人均債務(wù)規(guī)模為被解釋變量的空間回歸結(jié)果(N=3710)

基于上述分析，本文根據(jù)SDM的偏微分方程分解公式對(duì)城市蔓延影響地方政府債務(wù)擴(kuò)張的直接效應(yīng)、間接效應(yīng)(空間溢出效應(yīng))和總效應(yīng)分別進(jìn)行估計(jì)。表6為以人均債務(wù)為被解釋變量的空間效應(yīng)結(jié)果。表6顯示，某地區(qū)的城市蔓延不僅直接刺激本地區(qū)地方政府債務(wù)擴(kuò)張，而且會(huì)引發(fā)空間溢出效應(yīng)間接刺激鄰近地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模增加，從空間角度驗(yàn)證了研究假說(shuō)2。同時(shí)，空間溢出效應(yīng)在總效應(yīng)中占比很大，說(shuō)明城市蔓延的空間溢出效應(yīng)在地方政府債務(wù)規(guī)模增加中有不可忽視的影響。

表6 空間效應(yīng)結(jié)果(N=3710)

(三)異質(zhì)性分析

1. 城市區(qū)位異質(zhì)性：按城市到海岸線的距離劃分。為了研究地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)政府債務(wù)的區(qū)位異質(zhì)性影響，本文引入了各城市離海岸線距離的變量(dist)。表7第(1)—(3)列結(jié)果顯示，地方政府競(jìng)爭(zhēng)與各城市離海岸線距離交互項(xiàng)的系數(shù)顯著為負(fù)或不顯著，表明距離海岸線越遠(yuǎn)，政府債務(wù)擴(kuò)張程度相比距離海岸線越近的城市要小。原因可能是相比于離海岸線偏遠(yuǎn)的城市，沿海城市地理位置較為便利，更易于吸引外資注入，所以沿海城市的投資項(xiàng)目在規(guī)模和數(shù)量上較多，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)壓力也較大。第(4)列機(jī)制檢驗(yàn)顯示地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)城市蔓延的系數(shù)顯著為正，表明這種作用機(jī)制在城市區(qū)位的影響下同樣存在，競(jìng)爭(zhēng)壓力的加劇使得地方政府為快速提升GDP而提高城市蔓延水平。

表7 城市區(qū)位和時(shí)間節(jié)點(diǎn)異質(zhì)性的回歸結(jié)果(N=3710)

2.時(shí)間節(jié)點(diǎn)異質(zhì)性：新《預(yù)算法》實(shí)施前后。 2014年新《預(yù)算法》頒布實(shí)施對(duì)我國(guó)地方債的管理提出了新的要求，明確了舉債主體、舉債方式、舉債規(guī)模以及中央“不兜底”等政策。為了檢驗(yàn)新《預(yù)算法》實(shí)施后的效果，我們?cè)诨鶞?zhǔn)模型的基礎(chǔ)上加入解釋變量與年份虛擬變量(cyear)的交互項(xiàng)。從表7第(5)—(7)列結(jié)果看，地方政府競(jìng)爭(zhēng)與年份虛擬變量的交互項(xiàng)顯著為正或不顯著，意味著2014年新《預(yù)算法》頒布實(shí)施之后，地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)政府債務(wù)的影響仍存在刺激作用。同時(shí)第(8)列的實(shí)證結(jié)果顯示在2014年頒布新《預(yù)算法》之后，地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)城市蔓延的影響是顯著為正的，表明城市蔓延是影響地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的機(jī)制。

3.城市人口流動(dòng)異質(zhì)性：區(qū)分人口流出地和人口流入地。本文還研究了地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)政府債務(wù)的影響是否存在城市人口流動(dòng)異質(zhì)性。借鑒已有研究，本文區(qū)分了人口流出地和流入地。人口凈流入(流出)指標(biāo)用2019年與2006年各地級(jí)市市轄區(qū)總?cè)丝诘牟钪祦?lái)衡量，人口凈流入地為人口凈流入量規(guī)模前1/4的城市，后3/4的城市則為人口凈流出地[26]。

表8第(1)—(4)列為人口流入地實(shí)證結(jié)果，第(5)—(8)列為人口流出地實(shí)證結(jié)果。相較于人口流入地，人口流出地的地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)政府債務(wù)的擴(kuò)張效果更為顯著。同時(shí)第(4)、(8)列檢驗(yàn)結(jié)果顯示在人口流入地，地方政府競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)城市蔓延影響政府規(guī)模擴(kuò)張的影響不顯著為正，相反這種影響在人口流出地是顯著為正的。原因可能是，人口流出地大多為經(jīng)濟(jì)較為落后的中小城市，由于缺乏人口吸引力，這些城市為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)行的土地開(kāi)發(fā)建設(shè)會(huì)更容易出現(xiàn)發(fā)展失衡的狀況，增加政府債務(wù)擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)；人口流入地本身城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模較為集聚，企業(yè)投資和稅收增長(zhǎng)等在一定程度上緩解了人口流入地城市的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

表8 城市人口流動(dòng)異質(zhì)性的回歸結(jié)果

(四)內(nèi)生性檢驗(yàn)和穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了排除內(nèi)生性問(wèn)題對(duì)估計(jì)結(jié)果的干擾，本文采用二階段最小二乘法(2SLS)做進(jìn)一步檢驗(yàn)，選取了以下兩個(gè)工具變量進(jìn)行估計(jì)(4)限于篇幅，內(nèi)生性檢驗(yàn)和穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果未報(bào)告，作者備索。。第一，考慮到地方政府競(jìng)爭(zhēng)與政府債務(wù)擴(kuò)張之間可能存在反向因果關(guān)系，本文使用IAC滯后一期作為地方政府競(jìng)爭(zhēng)的工具變量?；貧w結(jié)果顯示，第一階段識(shí)別弱工具變量的Cragg-Donald Wald F統(tǒng)計(jì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于10%水平臨界值16.38，證明選取的工具變量有效。第二，地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)受到相鄰地級(jí)市的策略影響，而相鄰地級(jí)市競(jìng)爭(zhēng)策略并不直接影響本城市政府債務(wù)。因此我們借鑒尹志超等(2019)[35]的做法，采用某城市省內(nèi)其他城市人均外商直接投資的均值作為工具變量，進(jìn)行回歸。其中識(shí)別弱工具變量的Cragg-Donald Wald F統(tǒng)計(jì)量同樣遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于10%水平臨界值，證明選取的工具變量是合理的。同時(shí)，采用工具變量后地方政府競(jìng)爭(zhēng)的系數(shù)值大于基準(zhǔn)回歸結(jié)果且顯著為正，表明忽視內(nèi)生性問(wèn)題會(huì)低估地方政府競(jìng)爭(zhēng)的影響。

為使基準(zhǔn)結(jié)論更加穩(wěn)健可靠，本文使用曹婧等(2019)[30]修正后的2006—2015年Wind新口徑城投債數(shù)據(jù)重新進(jìn)行回歸。回歸結(jié)果顯示，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的估計(jì)系數(shù)均顯著為正，并且與基準(zhǔn)回歸中使用同一種處理方法下債務(wù)數(shù)據(jù)的估計(jì)系數(shù)相差不大。此外，考慮到省會(huì)城市在政治地位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面都具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)，以及部分省會(huì)城市融資平臺(tái)發(fā)行的債券實(shí)際用途可能覆蓋全省范圍，因此本文剔除了26個(gè)省的省會(huì)城市進(jìn)行了穩(wěn)健性檢驗(yàn)。回歸結(jié)果顯示，在剔除省會(huì)城市后，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的估計(jì)系數(shù)與基準(zhǔn)回歸結(jié)果仍差別不大，這說(shuō)明本文的實(shí)證結(jié)果是穩(wěn)健的。同時(shí)在更換被解釋變量和剔除省會(huì)城市的情況下機(jī)制檢驗(yàn)結(jié)果顯示，地方政府競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)城市蔓延影響政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的作用機(jī)制依然存在。

五、結(jié)論與政策建議

本文以2006—2019年265個(gè)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)構(gòu)建模型，從城市蔓延的視角考察了地方政府競(jìng)爭(zhēng)在影響政府債務(wù)擴(kuò)張中的作用機(jī)制。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)提高政府發(fā)債規(guī)模和發(fā)行概率，并且該影響對(duì)于人口流出城市更為顯著。城市蔓延在地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)政府債務(wù)擴(kuò)張的影響中發(fā)揮正向作用。地方政府為了緩解財(cái)政壓力、拉升地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及地方官員提升自身政績(jī)，會(huì)將資源更多地投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)的興建上，在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。這些項(xiàng)目的興建使得土地利用效率降低，產(chǎn)生資源浪費(fèi)和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，同時(shí)這種形式的低密度蔓延又會(huì)導(dǎo)致市政基礎(chǔ)設(shè)施投資和管理維護(hù)支出增加，進(jìn)而刺激地方政府?dāng)U大舉債。地方政府競(jìng)爭(zhēng)引致的城市蔓延對(duì)地方政府債務(wù)的影響也顯著存在正向空間溢出效應(yīng)，即地方政府間競(jìng)爭(zhēng)引致的城市蔓延不僅刺激本地區(qū)的地方政府債務(wù)擴(kuò)張，而且對(duì)鄰近地區(qū)的地方政府債務(wù)擴(kuò)張產(chǎn)生正向空間溢出效應(yīng)。

基于以上研究，本文為防范政府債務(wù)擴(kuò)張?zhí)峁┝私?jīng)驗(yàn)證據(jù)并提出以下政策啟示：第一，要改善地方政府競(jìng)爭(zhēng)的模式。地方政府爭(zhēng)奪資源以拉升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)要注意經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量并行，或者應(yīng)該將重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量上，淡化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度為引領(lǐng)的觀念，擺脫對(duì)GDP的過(guò)分依賴(lài)。適時(shí)調(diào)整完善官員政績(jī)考核體系，減輕地方政府的財(cái)政壓力，緩解不必要的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)。同時(shí)從空間視角下關(guān)注地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為通過(guò)城市蔓延這一途徑帶來(lái)相鄰地區(qū)地方政府債務(wù)擴(kuò)張的空間外溢問(wèn)題，從源頭上防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另外，針對(duì)于新《預(yù)算法》之后債務(wù)的擴(kuò)張，應(yīng)規(guī)范借債行為，明確監(jiān)督機(jī)制，降低地方政府隱性債務(wù)的發(fā)行。第二，推進(jìn)土地城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中應(yīng)考量人的城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化，以經(jīng)濟(jì)實(shí)體作為支撐，重視人口引入。這對(duì)于化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于人口流出城市，在吸引人口、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)注入時(shí)要注重以產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)配置土地資源。第三，地方政府應(yīng)進(jìn)行高效投資，避免重復(fù)建設(shè)和盲目開(kāi)發(fā)。城市空間增長(zhǎng)模式應(yīng)走高質(zhì)量發(fā)展路線，提高土地利用效率，挖掘新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，提高治理地方政府債務(wù)擴(kuò)張的有效性。