鄭婷婷

[摘要]本文結(jié)合高?？冃徲?jì)的特點(diǎn)，從“審計(jì)定位不清晰，制度體系不完善；審計(jì)指標(biāo)不健全，與績效管理脫節(jié)；審計(jì)技術(shù)有局限，效率性評價(jià)困難”三方面進(jìn)行現(xiàn)狀分析?；诂F(xiàn)狀分析，構(gòu)建“審計(jì)定位—審計(jì)指標(biāo)—審計(jì)技術(shù)”的績效審計(jì)優(yōu)化路徑；并從“以制度建設(shè)為抓手、銜接績效管理流程、轉(zhuǎn)變數(shù)據(jù)式審計(jì)理念”三方面提出具體優(yōu)化舉措，為深化高校績效審計(jì)提供參考，為推動新一輪“雙一流”建設(shè)提供思路。

[關(guān)鍵詞]高校 ? 績效審計(jì) ? 內(nèi)部審計(jì) ? 優(yōu)化路徑

一、引言

由于國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢變化和全球新冠肺炎疫情影響，過“緊日子”成為財(cái)政工作長期堅(jiān)持的基本方針，2020—2022年高等教育財(cái)政撥款預(yù)算數(shù)較上年決算數(shù)均有所下降。為推進(jìn)“十四五”時(shí)期新一輪“雙一流”建設(shè)，教育部、財(cái)政部和國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的若干意見》（教研〔2022〕1號），提出“擴(kuò)大建設(shè)高校經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，允許部分高校在財(cái)政專項(xiàng)資金支持范圍內(nèi)自主安排項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)”。在國家財(cái)政過“緊日子”和“雙一流”經(jīng)費(fèi)自主權(quán)擴(kuò)大的“松緊結(jié)合”背景下，對高校開展績效審計(jì)提出更高要求。如何通過優(yōu)化績效審計(jì)，提高資金使用效益，推動高?！半p一流”建設(shè)更加精準(zhǔn)服務(wù)國家戰(zhàn)略需求，是高校內(nèi)部審計(jì)面臨的新課題。

二、高?？冃徲?jì)的現(xiàn)狀與分析

（一）面臨的現(xiàn)狀

基于部分西部高?？冃徲?jì)開展情況調(diào)查，本文從以下三方面梳理總結(jié)高?？冃徲?jì)面臨的現(xiàn)狀。

1.審計(jì)定位不清晰，制度體系不完善。雖然績效評價(jià)是全面預(yù)算績效管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，績效審計(jì)是相對獨(dú)立于全面預(yù)算績效管理之外的監(jiān)督保障措施。但由于績效評價(jià)和績效審計(jì)在內(nèi)容上有交叉，兩者均關(guān)注經(jīng)費(fèi)使用，績效目標(biāo)設(shè)定、運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)情況等內(nèi)容，在實(shí)踐中較難突出績效審計(jì)的獨(dú)到之處和審計(jì)價(jià)值，容易給高校管理層產(chǎn)生績效評價(jià)可以替代績效審計(jì)的誤解，影響績效審計(jì)權(quán)威性和作用的發(fā)揮。

開展績效審計(jì)的制度環(huán)境相對薄弱，操作層面主要依據(jù)中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會制定的《第2202號內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則——績效審計(jì)》，中共中央、國務(wù)院和教育部等相關(guān)部委還未專門制定績效審計(jì)實(shí)施辦法或相關(guān)操作指南，只是在《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》和《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中，將績效審計(jì)作為全面預(yù)算績效管理的保障機(jī)制，要求各地各單位內(nèi)審部門應(yīng)對本地本單位預(yù)算績效管理的過程和效果進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。大部分高校僅參照國家和教育部規(guī)定，將績效審計(jì)作為學(xué)校全面實(shí)施預(yù)算績效管理的監(jiān)督手段，未專門制定績效審計(jì)實(shí)施辦法對審計(jì)對象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)流程和審計(jì)報(bào)告等具體要素進(jìn)行明確，難以為開展績效審計(jì)提供制度保障，限制績效審計(jì)發(fā)揮“治已病、防未病”的作用。

2.審計(jì)指標(biāo)不健全，與績效管理脫節(jié)。開展績效審計(jì)需要相對完善的審計(jì)指標(biāo)體系作為實(shí)踐基礎(chǔ)，但高校的教學(xué)、科研和條件保障等業(yè)務(wù)活動種類繁多，如“雙一流”建設(shè)活動，包括“拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)、師資隊(duì)伍建設(shè)、提升自主創(chuàng)新和社會服務(wù)能力、文化傳承創(chuàng)新、國際合作交流”等多個(gè)方面，難以形成系統(tǒng)全面的績效審計(jì)指標(biāo)體系，可能導(dǎo)致績效審計(jì)依據(jù)不夠充分、審計(jì)內(nèi)容不夠全面、審計(jì)結(jié)果客觀性不足等問題。

有些研究圍繞績效審計(jì)“3E”（經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性）本質(zhì)，構(gòu)建高校教育經(jīng)費(fèi)績效審計(jì)指標(biāo)體系；也有些學(xué)者在“3E”的基礎(chǔ)上增加環(huán)境性和公平性，構(gòu)建高校一流專業(yè)建設(shè)項(xiàng)目“5E”（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性）審計(jì)指標(biāo)體系。這些研究在一定程度上為高?？冃徲?jì)實(shí)踐提供了參考。然而，不管是“3E”還是“5E”，更多是從“績效”本身出發(fā)，較少體現(xiàn)績效審計(jì)與財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2011〕416號）界定的“績效目標(biāo)、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控、績效評價(jià)、績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用”4個(gè)預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)的有機(jī)結(jié)合，不利于推動高校對“雙一流”建設(shè)等業(yè)務(wù)活動績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”。

3.審計(jì)技術(shù)有局限，效率性評價(jià)困難。要真正發(fā)揮績效審計(jì)對高校事業(yè)發(fā)展和“雙一流”建設(shè)的推動作用，離不開審計(jì)信息技術(shù)支持和大數(shù)據(jù)審計(jì)方法運(yùn)用。然而，高校審計(jì)信息化建設(shè)普遍起步較晚，大多還停留在審計(jì)管理信息系統(tǒng)建設(shè)和初步運(yùn)行階段，發(fā)揮數(shù)據(jù)式審計(jì)功能有限。同時(shí)，高校整體數(shù)據(jù)環(huán)境較為薄弱，大部分高校沒有形成完善的大數(shù)據(jù)平臺，財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、科研、教務(wù)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)未能有效對接，還存在“信息孤島”和“數(shù)據(jù)壁壘”等現(xiàn)象。部分高校系統(tǒng)數(shù)據(jù)還不完善，如與“雙一流”建設(shè)活動有關(guān)的國家級精品課程、教學(xué)和科研獎勵、大型儀器設(shè)備共享等數(shù)據(jù)還停留在Excel統(tǒng)計(jì)階段，未納入信息化管理，導(dǎo)致審計(jì)難以獲取完整、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。此外，審計(jì)隊(duì)伍的信息化水平和數(shù)據(jù)式審計(jì)能力不足，部分審計(jì)人員對數(shù)據(jù)式審計(jì)認(rèn)知存在偏差，過度關(guān)注堆砌數(shù)據(jù)和建立系統(tǒng)，忽視了基于學(xué)?，F(xiàn)有數(shù)據(jù)環(huán)境開展數(shù)據(jù)分析，造成本末倒置。

審計(jì)技術(shù)局限和審計(jì)人員理念滯后，加上高校業(yè)務(wù)活動的產(chǎn)出成果涉及高端人才、教學(xué)成果、科研成果等不同形態(tài)，難以統(tǒng)計(jì)和衡量業(yè)務(wù)活動的整體產(chǎn)出，導(dǎo)致以投入產(chǎn)出對比分析為核心的效率性審計(jì)受限，只能籠統(tǒng)分析業(yè)務(wù)活動的投入和產(chǎn)出情況，難以測算和反映經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出效率。

（二）現(xiàn)狀分析

審計(jì)定位關(guān)乎頂層設(shè)計(jì)，定位模糊可能導(dǎo)致實(shí)踐中將績效審計(jì)混同于績效評價(jià)或一般性財(cái)務(wù)審計(jì)，限制其發(fā)揮優(yōu)化資源配置和提升資金使用效益功能。通過制度建設(shè)解決定位問題是高校績效審計(jì)走出困境的基本前提，高校通過完善自身績效審計(jì)實(shí)施辦法，界定績效審計(jì)內(nèi)涵和外延，明確審計(jì)對象、內(nèi)容、流程、報(bào)告等關(guān)鍵要素，為績效審計(jì)實(shí)踐夯實(shí)制度保障。

審計(jì)指標(biāo)構(gòu)建的基本原則是為審計(jì)實(shí)踐指引方向，績效審計(jì)指標(biāo)若與績效管理脫節(jié)，可能導(dǎo)致績效審計(jì)偏離業(yè)務(wù)活動，難以真正服務(wù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展。跳出“3E”和“5E”的固有模式，將績效審計(jì)指標(biāo)與績效管理流程銜接，才是完善高?？冃徲?jì)的重要抓手。不僅關(guān)注績效審計(jì)本身的“經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性”要求，還要為業(yè)務(wù)活動實(shí)現(xiàn)績效管理目標(biāo)服務(wù)，形成“復(fù)合式”績效審計(jì)指標(biāo)體系。

審計(jì)技術(shù)的本質(zhì)是一種工具，在匹配具體審計(jì)規(guī)則后，從不同角度解鎖業(yè)務(wù)活動。然而，一味追求數(shù)據(jù)和系統(tǒng)未必是上策，必須轉(zhuǎn)變數(shù)據(jù)式審計(jì)理念，從現(xiàn)有系統(tǒng)和數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)中挖掘?qū)W(xué)校事業(yè)發(fā)展有用的信息，探索效率性評價(jià)新思路，才是提升績效審計(jì)價(jià)值的關(guān)鍵。讓學(xué)校管理層和相關(guān)部門認(rèn)識到數(shù)據(jù)式審計(jì)的重要性，從而推動學(xué)校大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“績效審計(jì)推動信息化建設(shè)，信息化建設(shè)再促進(jìn)績效審計(jì)”的良性循環(huán)。

三、高?？冃徲?jì)的優(yōu)化路徑

精準(zhǔn)的審計(jì)定位是提升績效審計(jì)價(jià)值的基礎(chǔ)，完善的審計(jì)指標(biāo)和創(chuàng)新的審計(jì)技術(shù)是增強(qiáng)績效審計(jì)功能的保障。基于上述現(xiàn)狀分析，構(gòu)建“審計(jì)定位—審計(jì)指標(biāo)—審計(jì)技術(shù)”的績效審計(jì)優(yōu)化路徑（如圖1所示），提出如下具體優(yōu)化舉措，形成優(yōu)化成果。

（一）以制度建設(shè)為抓手，明確績效審計(jì)定位

高校應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，從審計(jì)內(nèi)涵、對象、內(nèi)容、流程、報(bào)告和結(jié)果運(yùn)用等要素細(xì)化績效審計(jì)實(shí)施辦法，關(guān)鍵審計(jì)要素對應(yīng)參考內(nèi)容如表1所示。通過制定績效審計(jì)實(shí)施辦法，以制度形式明確績效審計(jì)定位，即績效審計(jì)是由相對獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門對學(xué)校教學(xué)科研等活動的預(yù)算績效管理過程和效果進(jìn)行監(jiān)督，這里的績效管理過程包含績效評價(jià)，也就是說績效評價(jià)的開展情況屬于績效審計(jì)內(nèi)容?？冃徲?jì)與績效評價(jià)均在全面預(yù)算績效管理中發(fā)揮著不可替代的作用，兩者在內(nèi)容上雖有一些交叉，但也存在明顯區(qū)別。一是實(shí)施主體不同，績效評價(jià)是由項(xiàng)目管理部門開展，績效審計(jì)是由內(nèi)部審計(jì)部門開展。二是關(guān)注的內(nèi)容不同，在效率性方面，績效評價(jià)側(cè)重設(shè)置評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行打分，績效審計(jì)側(cè)重進(jìn)行投入產(chǎn)出對比分析，反映資金投入產(chǎn)出效率。三是實(shí)施方式不同，績效評價(jià)一般是單獨(dú)立項(xiàng)開展，績效審計(jì)既可以單獨(dú)立項(xiàng)實(shí)施，也可與預(yù)算審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等其他審計(jì)業(yè)務(wù)一起開展，達(dá)到“一審多項(xiàng)”“一審多果”“一審多用”的效果。

（二）銜接績效管理流程，完善績效審計(jì)指標(biāo)

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是優(yōu)化教育資源配置、提升教育公共服務(wù)質(zhì)量、推動加快實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要舉措。自2019年《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布以來，各高校將預(yù)算績效管理作為健全治理機(jī)制、激發(fā)內(nèi)生動力、提高管理效能的重要抓手?？冃徲?jì)則是高校預(yù)算績效管理過程和效果的重要監(jiān)督手段，相應(yīng)審計(jì)指標(biāo)應(yīng)與預(yù)算績效管理流程銜接。將績效審計(jì)“經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性”的“3E”內(nèi)涵與預(yù)算績效管理的“績效目標(biāo)、績效運(yùn)行與監(jiān)控、績效評價(jià)、績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用”4個(gè)環(huán)節(jié)相結(jié)合，避免績效審計(jì)和績效管理“各自為政”、背離學(xué)校事業(yè)發(fā)展和“雙一流”建設(shè)總體目標(biāo)。

如表2所示，將經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)與績效目標(biāo)、績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用2個(gè)環(huán)節(jié)銜接，不僅關(guān)注審計(jì)預(yù)算分配與績效目標(biāo)設(shè)定的匹配性和經(jīng)費(fèi)支出與績效目標(biāo)的相關(guān)性，還要關(guān)注預(yù)算分配是否與績效評價(jià)結(jié)果掛鉤。將效率性指標(biāo)與預(yù)算績效管理4個(gè)環(huán)節(jié)銜接，關(guān)注績效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)合理性和可行性，審計(jì)績效運(yùn)行機(jī)制是否健全、績效監(jiān)控是否落實(shí)、績效評價(jià)是否按規(guī)定程序開展，評價(jià)績效管理活動的有效性。將效果性指標(biāo)與績效目標(biāo)和績效評價(jià)2個(gè)環(huán)節(jié)銜接，在關(guān)注對應(yīng)績效目標(biāo)完成情況的同時(shí)，也要關(guān)注審計(jì)績效目標(biāo)的考核評價(jià)情況，考核評價(jià)的完整性以及相關(guān)考核評價(jià)指標(biāo)的合理性。

（三）轉(zhuǎn)變數(shù)據(jù)式審計(jì)理念，創(chuàng)新績效審計(jì)技術(shù)

數(shù)據(jù)式審計(jì)不能一味追求建立系統(tǒng)和數(shù)據(jù)堆砌，系統(tǒng)建設(shè)和數(shù)據(jù)平臺完善是一項(xiàng)長期系統(tǒng)工程，需要學(xué)校各個(gè)部門配合。因而，高校內(nèi)部審計(jì)部門必須轉(zhuǎn)變審計(jì)理念，立足高校自身數(shù)據(jù)環(huán)境，在充分了解高校自身財(cái)務(wù)、人事、資產(chǎn)、科研、教務(wù)、采購、合同等業(yè)務(wù)系統(tǒng)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，挖掘數(shù)據(jù)式審計(jì)空間，充分利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)開展績效審計(jì)。對績效審計(jì)而言，最大的難點(diǎn)是效率性審計(jì)中投入產(chǎn)出效率測算，包括兩方面：一是相關(guān)績效產(chǎn)出指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取困難；二是產(chǎn)出成果涉及高端人才、教學(xué)成果、科研成果等多種形態(tài)，難以形成綜合產(chǎn)出值。本文以S高校一流學(xué)科建設(shè)的投入產(chǎn)出效率測算為例，介紹相關(guān)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，為創(chuàng)新績效審計(jì)技術(shù)提供參考。

1．獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。審計(jì)部門首先根據(jù)S高校學(xué)科建設(shè)《目標(biāo)任務(wù)書》梳理出一流學(xué)科建設(shè)涉及的“師資隊(duì)伍、人才培養(yǎng)、科研獎勵及重大項(xiàng)目”3個(gè)方面9項(xiàng)具體指標(biāo)，因S高校自身大數(shù)據(jù)平臺還不完善，無法直接通過信息中心獲取指標(biāo)數(shù)據(jù)，審計(jì)部門協(xié)調(diào)學(xué)校人事、教務(wù)和科研管理部門為其提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.測算產(chǎn)出值。將不同形態(tài)的指標(biāo)轉(zhuǎn)化為對學(xué)校整體貢獻(xiàn)值進(jìn)行加總，指標(biāo)對學(xué)校的貢獻(xiàn)值可由指標(biāo)對學(xué)校的貢獻(xiàn)度乘以相應(yīng)權(quán)重得出，指標(biāo)對學(xué)校的貢獻(xiàn)度由指標(biāo)完成數(shù)除以對應(yīng)指標(biāo)全校完成數(shù)得來，相關(guān)指標(biāo)權(quán)重參照S高校對基層單位年度考核辦法中的指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行設(shè)置。產(chǎn)出值測算公式如下：

（1）某學(xué)科產(chǎn)出值=各指標(biāo)對學(xué)校的貢獻(xiàn)值之和；

（2）指標(biāo)對學(xué)校的貢獻(xiàn)值=指標(biāo)對學(xué)校的貢獻(xiàn)度×對應(yīng)指標(biāo)權(quán)重；

（3）指標(biāo)對學(xué)校的貢獻(xiàn)度=指標(biāo)完成數(shù)/對應(yīng)指標(biāo)的全校完成數(shù)。

3.確定投入值。投入值為學(xué)科建設(shè)《目標(biāo)任務(wù)書》規(guī)定建設(shè)期內(nèi)的實(shí)際支出數(shù)，為縮小數(shù)據(jù)計(jì)量單位差距，投入值以百萬元為單位進(jìn)行計(jì)量。

4.測算投入產(chǎn)出效率。各學(xué)科投入產(chǎn)出效率=產(chǎn)出值/投入值，反映投入100萬元經(jīng)費(fèi)建設(shè)某學(xué)科，對學(xué)?！皫熧Y隊(duì)伍、人才培養(yǎng)、科研獎勵及重大項(xiàng)目”3個(gè)方面在《目標(biāo)任務(wù)書》設(shè)定的9項(xiàng)具體指標(biāo)范圍內(nèi)產(chǎn)生的綜合貢獻(xiàn)。

四、結(jié)語

深化績效審計(jì)是推動高校新一輪“雙一流”建設(shè)，為學(xué)校事業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航的重要抓手。然而，審計(jì)定位不清晰、審計(jì)指標(biāo)不完善、審計(jì)技術(shù)有局限均限制了績效審計(jì)效能的發(fā)揮。本文構(gòu)建“審計(jì)定位—審計(jì)指標(biāo)—審計(jì)技術(shù)”的績效審計(jì)優(yōu)化路徑，提出高?？冃徲?jì)走出困境的基本前提是形成自身的績效審計(jì)實(shí)施辦法，明確績效審計(jì)定位；核心抓手是與預(yù)算績效管理流程銜接，形成“復(fù)合式”績效審計(jì)指標(biāo)體系；技術(shù)保障是轉(zhuǎn)變數(shù)據(jù)式審計(jì)理念，提出投入產(chǎn)出效率的測算方法。這三條優(yōu)化路徑為高?？冃徲?jì)實(shí)踐提供了新思路，為推動高校新一輪“雙一流”建設(shè)和高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展夯實(shí)了保障機(jī)制。

（作者單位：四川大學(xué)審計(jì)處，郵政編碼：610065，電子郵箱：542439929@qq.com）

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