李輝 王堃琪 胡彬

作者簡(jiǎn)介：

李 輝（1978-），女，中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院教授，山東青島 266100；王堃琪（1997-），女，中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院碩士生，山東青島266100；胡 彬（通訊作者）（1998-），男，中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院碩士生，山東青島 266100

本文為國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“地方政府區(qū)域合作中縱向介入的控制權(quán)配置研究”（批準(zhǔn)號(hào)21BZX007）和中國(guó)海洋大學(xué)“鄉(xiāng)村振興”研究專項(xiàng)“農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的機(jī)制與路徑研究”（ZX2022004）的階段性研究成果。

［摘 要］從“身份-角色-關(guān)系”視角出發(fā)，草根NGO參與環(huán)保公益面臨著基于草根身份的財(cái)政、權(quán)力和社會(huì)資源困境，基于公共管理外部監(jiān)督者角色與草根身份錯(cuò)配導(dǎo)致的外部關(guān)系困境。通過借力施壓、借力打力、選擇性激勵(lì)等方式，實(shí)現(xiàn)不同主體間環(huán)環(huán)相扣的利益?zhèn)鲗?dǎo)機(jī)制，打破草根NGO與政府、企業(yè)、社會(huì)和NGO同盟的關(guān)系“魔咒”，實(shí)現(xiàn)與政府“從博弈到伙伴”、與企業(yè)“從對(duì)手到朋友”、與公眾“從陌路到同路”、與其他NGO組織“從同行到同盟”的關(guān)系轉(zhuǎn)變，是草根NGO克服身份、角色與關(guān)系困境，以弱勢(shì)地位撬動(dòng)優(yōu)勢(shì)力量，積極參與環(huán)保公益行動(dòng)的重要途徑。

［關(guān)鍵詞］草根NGO；社會(huì)組織；環(huán)保公益；外部監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D632.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2023）03-0077-09

一、 問題提出與文獻(xiàn)回顧

近年來，非政府組織（NGO）在扶貧、救災(zāi)、助學(xué)等領(lǐng)域發(fā)揮越來越重要的作用。截至2021年底，全國(guó)共有社會(huì)組織90.2萬個(gè)，較2011年增長(zhǎng)近一倍［1］。其中，以環(huán)境保護(hù)為己任的NGO明顯增多，并在流域治理、海洋陸源污染治理、空氣污染治理等方面發(fā)揮重要作用。2020年3月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》指出，健全環(huán)境治理全民行動(dòng)體系，發(fā)揮各類社會(huì)團(tuán)體作用［2］。一方面，環(huán)保公益與扶貧、救災(zāi)、助學(xué)等領(lǐng)域的公益行動(dòng)相比，由于見效慢且易與地方政府關(guān)注的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)存在沖突，環(huán)保公益行動(dòng)的開展面臨諸多困難。另一方面，從現(xiàn)有環(huán)保組織參與環(huán)境治理的典型案例來看，具有政府背景的官方型NGO、具有較強(qiáng)社會(huì)資本的大V型NGO，以及獲得國(guó)際組織支持的外援型NGO占主流，草根NGO在生存、發(fā)展及環(huán)保公益的參與空間和參與能力等方面面臨挑戰(zhàn)。在此背景下，我國(guó)草根NGO不斷探索形成了比較獨(dú)特的環(huán)保公益模式。

總結(jié)其行動(dòng)策略對(duì)于化解多元環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)困境，促進(jìn)環(huán)保公益組織健康發(fā)展具有借鑒意義。

總體而言，關(guān)于NGO的專門研究大致形成兩條研究線索。第一條線索是在不區(qū)分類型的前提下，探討NGO的角色定位及其功能發(fā)揮。

通常認(rèn)為NGO在扶貧助困［3］、棘手問題解決［4］、公共危機(jī)治理［5］等方面發(fā)揮著重要作用。有學(xué)者提出在“公共性”的框架下，可以從公共服務(wù)合作、公共政策倡導(dǎo)、公民權(quán)利維護(hù)三個(gè)層面看待NGO的發(fā)展［6］（P76）。具體而言，在公共服務(wù)合作方面，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，合作將成為非政府組織與政府關(guān)系的主流［7］（P94）。NGO與政府間存在著協(xié)同增效、服務(wù)替代和拾遺補(bǔ)闕三種合作模式［8］。

在政策倡導(dǎo)者方面，一些NGO借助組織自身擁有的社會(huì)資源獲取人大代表或政協(xié)代表對(duì)政策議題的支持，進(jìn)而扮演公共政策倡導(dǎo)者的角色［9］。在公民權(quán)利維護(hù)方面，與扶貧、救災(zāi)、助學(xué)等傳統(tǒng)公益服務(wù)項(xiàng)目不同，以維護(hù)公民權(quán)利為己任的NGO并不參與公共服務(wù)的合作生產(chǎn)，而是傾向于帶有“舉報(bào)”“訴訟”意味的監(jiān)督行動(dòng)，扮演公共管理外部監(jiān)督者的角色。盡管已有對(duì)“自然之友”等環(huán)保公益組織的研究關(guān)注到公共管理外部監(jiān)督者的角色，并指出NGO參與環(huán)境監(jiān)督具有生態(tài)中心主義理念、信息優(yōu)勢(shì)、良心社會(huì)資本及自我約束機(jī)制四大優(yōu)勢(shì)［10］，但具備這些優(yōu)勢(shì)的組織往往也擁有大V、精英的支持，對(duì)于以草根身份參與公共管理外部監(jiān)督者角色的研究還不充分。第二條線索是與官方型NGO、大V型NGO等相比較，集中探討處于弱勢(shì)地位的草根NGO的行動(dòng)邏輯，提煉其在不同社會(huì)治理領(lǐng)域的生存之道。有學(xué)者基于中國(guó)本土實(shí)踐，提煉一系列獨(dú)具特色的現(xiàn)象與概念，如“鬧大”與“柔化”［11］、“缺席的在場(chǎng)”［12］、策略性應(yīng)對(duì)［13］等，草根NGO參與環(huán)保公益呈現(xiàn)明顯的非對(duì)抗性特征，以政治敏感性為標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)變采取策略是草根NGO的特殊選擇。但有學(xué)者對(duì)此提出批評(píng)，認(rèn)為采取非對(duì)抗策略的草根NGO只是消極地作為政府治理和公眾輿論的工具，表現(xiàn)出附庸角色與機(jī)會(huì)主義行為［14］。在“對(duì)抗”和“順從”兩極之間尋找一條“積極但不激進(jìn)”的道路［4］，成為草根NGO研究的重要方向。

草根NGO的“弱位”催生了其頑強(qiáng)的生命力和審時(shí)度勢(shì)的生存智慧：在形象上，其不再扮演備受詬病的“激進(jìn)的對(duì)手”，卻也未完全規(guī)避對(duì)抗性，而是展露一種堅(jiān)韌不拔又靈活多變的姿態(tài)。特別是對(duì)草根NGO行動(dòng)策略的分析需要從行為分析層面深入組織分析層面，從組織身份與組織角色錯(cuò)配這一本源性問題出發(fā)，探討草根NGO參與環(huán)保公益的根本性困境及其化解策略。

二、草根NGO參與環(huán)保公益的“身份-角色-關(guān)系”困境

草根NGO參與環(huán)保公益涉及草根組織身份與環(huán)保公益組織目標(biāo)之間的適配，以及由此引發(fā)的組織間關(guān)系等相關(guān)問題。三角平衡模型囊括組織全貌和組織間差異性要素，自我（行動(dòng)者本人）、目標(biāo)（想要達(dá)到的結(jié)果）、他人（與達(dá)到目標(biāo)有關(guān)系的其他人）三個(gè)要素及其互動(dòng)關(guān)系共同搭建起組織分析的系統(tǒng)性框架［15］（P22），也衍射出組織角色、組織目標(biāo)、組織間關(guān)系等分析要素，為草根NGO參與環(huán)保公益的困境和行動(dòng)分析提供了基本遵循（見圖1）。

（一）基于草根身份的資源困境

資源是一切組織賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。資源基礎(chǔ)理論強(qiáng)調(diào)，組織只有在資源充沛的情況下，才能實(shí)現(xiàn)自身的行動(dòng)目標(biāo)［16］。組織所擁有的資源通常與組織的社會(huì)身份密切相關(guān)，組織所擁有的資源數(shù)量、資源等級(jí)與其在行業(yè)環(huán)境中的相對(duì)地位呈正比關(guān)系［17］。從資源路徑出發(fā)，相比官方型、大V型和外援型NGO，草根NGO的身份決定了其生存發(fā)展和業(yè)務(wù)開展必然面臨資源困境，集中表現(xiàn)為財(cái)政資源緊張、權(quán)力資源缺失與社會(huì)資源匱乏。

1． 財(cái)政資源緊張。財(cái)政資源通常是NGO組織生存發(fā)展的第一資源，資金是對(duì)NGO組織行為影響最大的因素［18］。NGO組織通常以公共利益為目的，具有明顯的非營(yíng)利性特征，但與其他組織一樣，NGO組織的獨(dú)立運(yùn)行和工作開展依然需要充分的財(cái)政支持［19］。一般情況下，官方型NGO的資金大多來自財(cái)政資助與撥款，草根NGO則主要依靠政府購買公共服務(wù)，以及企業(yè)捐助或民間慈善組織捐款。那么，一旦草根NGO以監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為作為主營(yíng)業(yè)務(wù)，而不再提供公共服務(wù)，也就很難再獲得政府購買的項(xiàng)目支持。資金來源緊張極大限制了環(huán)保型草根NGO的組織建設(shè)、人才招募和技術(shù)提升，成為發(fā)展面臨的最大難題。

一些環(huán)保型草根NGO雖然爭(zhēng)取到全國(guó)性項(xiàng)目的支持，但對(duì)于組織的運(yùn)行和發(fā)展依然是杯水車薪。

2． 權(quán)力資源缺失。組織權(quán)力是指組織對(duì)其他組織行為決策的控制力與影響力，是組織利用資源達(dá)成目標(biāo)的一種重要能力［20］。只有當(dāng)組織獲得足夠的權(quán)力資源時(shí)，才能獲取目標(biāo)群體的遵從和認(rèn)同［21］。對(duì)于NGO而言，來自政府部門的政治性授權(quán)是最具權(quán)威性的權(quán)力資源類型。與官方型和半官方型NGO相比，草根NGO的活動(dòng)具有較強(qiáng)的自主性和靈活性。但由于缺少官方和半官方的權(quán)力支持，草根NGO在參與公共管理過程中往往處于“手無寸鐵沒有權(quán)”的弱勢(shì)地位。特別是在環(huán)境污染調(diào)研、取證、監(jiān)督等工作開展過程中，缺少權(quán)力資源就會(huì)遇到重重困難，一些企業(yè)會(huì)以安全生產(chǎn)等為借口阻止草根NGO進(jìn)入生產(chǎn)場(chǎng)所，為超標(biāo)排污取證設(shè)置障礙，除非有環(huán)保部門執(zhí)法人員帶隊(duì)，否則很難獲得取證的便利條件。盡管在環(huán)境保護(hù)法中明確規(guī)定公民具有監(jiān)督、檢舉和控告權(quán)，但在不具備環(huán)境執(zhí)法權(quán)保障的情況下，這種監(jiān)督權(quán)往往很難落實(shí)。

3.社會(huì)資源匱乏。社會(huì)資源通常是指社會(huì)公眾及大眾媒體等主體的認(rèn)可和支持［22］。豐富的社會(huì)資源意味著組織有機(jī)會(huì)獲取更多的社會(huì)資本，從而更好地踐行組織使命和組織目標(biāo)［23］。從資源獲取途徑來看，社會(huì)資源與組織所擁有的身份、地位及所處的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)密切相關(guān)。20世紀(jì)90年代，我國(guó)涌現(xiàn)一批以環(huán)境保護(hù)、動(dòng)物保護(hù)等為主題的非官方型NGO，但這些NGO的發(fā)起人一般是具有一定知名度、影響力和社會(huì)資源的名人或大V。這些組織在宣傳環(huán)保知識(shí)、推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)、資助環(huán)境保護(hù)工作、研究環(huán)境保護(hù)的科學(xué)和技術(shù)等領(lǐng)域推動(dòng)中國(guó)環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展［24］。與這些大V型環(huán)保組織相比，草根NGO的知名度、影響力等社會(huì)資源十分匱乏，負(fù)責(zé)人一般是普通公民，參與活動(dòng)的志愿者大多為普通居民，知名度和影響力比較匱乏，在與政府和相關(guān)企業(yè)博弈的過程中，其所能施加的壓力十分有限。

（二）基于身份與角色錯(cuò)配的關(guān)系困境

從三角平衡模型出發(fā)，組織目標(biāo)明確主體的價(jià)值和意義，決定主體的行動(dòng)方向、行為準(zhǔn)則和結(jié)果預(yù)期。組織賴以存在的價(jià)值和意義形塑了組織的角色，角色是一套權(quán)利義務(wù)和行為規(guī)范體系，是對(duì)自身使命和目標(biāo)任務(wù)的“集合”［25］。我國(guó)大部分NGO組織扮演著公共服務(wù)合作生產(chǎn)者的角色，在救災(zāi)、扶貧、社會(huì)救助等自發(fā)組織或承接政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目，起到重要的補(bǔ)充作用。也有一些大V型NGO憑借專業(yè)的知識(shí)、較高的知名度和影響力、充實(shí)的社會(huì)資源，發(fā)起有關(guān)環(huán)境保護(hù)、動(dòng)物保護(hù)等方面的倡議，并通過人大、政協(xié)等途徑參與公共政策過程，承擔(dān)公共政策倡導(dǎo)者的角色。與這些組織不同，草根NGO的主要工作并不僅限于宣傳和倡議環(huán)保公益，而是以舉報(bào)企業(yè)超標(biāo)排放行為，引導(dǎo)環(huán)保領(lǐng)域的公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，并要求企業(yè)對(duì)超標(biāo)排放行為作出限期整改等為主要業(yè)務(wù)，扮演著公共管理外部監(jiān)督者的角色。通過組織化的方式“舉報(bào)”“維權(quán)”“訴訟”等行為跳出對(duì)中國(guó)NGO組織角色的認(rèn)知框架，也由此引發(fā)了一系列外部關(guān)系困境。

1.與污染排放企業(yè)的關(guān)系困境。從應(yīng)然層面看，企業(yè)在追求利潤(rùn)的同時(shí)，還應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，既包括積極承擔(dān)社會(huì)福利相關(guān)的社會(huì)責(zé)任，也包括減少負(fù)外部性的環(huán)境責(zé)任。但從實(shí)然層面看，在缺乏激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的情況下，理性的企業(yè)通常會(huì)作出自利性選擇，優(yōu)先考慮生存發(fā)展和利潤(rùn)追求。這使作為環(huán)境監(jiān)督的重要主體之一的社會(huì)組織具有必要的存在價(jià)值。企業(yè)不僅是草根NGO的監(jiān)督對(duì)象，其對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同和配合也影響著社會(huì)組織環(huán)境監(jiān)督工作的開展。

在企業(yè)來看，監(jiān)督減排是環(huán)保部門的事，草根NGO無權(quán)干涉，企業(yè)的自利行為和對(duì)草根NGO的輕視，結(jié)果就是企業(yè)對(duì)草根NGO提出的排污整改要求“視而不見”或“不予理睬”。即便是環(huán)保部門接到舉報(bào)對(duì)企業(yè)實(shí)施督察，一些企業(yè)依然表現(xiàn)出“應(yīng)付了事”和“不合作”的態(tài)度。按照工作流程，當(dāng)草根NGO發(fā)現(xiàn)河流污染并追溯到排污企業(yè)時(shí)，會(huì)向企業(yè)致函要求作出公開說明。但在通常情況下，企業(yè)并不會(huì)就草根NGO的要求作出回應(yīng)，更不會(huì)提供整改說明，甚至當(dāng)其向?qū)俚丨h(huán)保部門舉報(bào)，環(huán)保部門上門督察要求整改時(shí)，排污企業(yè)也很可能以各種理由搪塞，很難作出公開說明和整改說明。

2．與環(huán)保部門的關(guān)系困境。從應(yīng)然層面看，作為一種以環(huán)境改善為目標(biāo)的社會(huì)力量，草根NGO是環(huán)保部門開展工作的有力補(bǔ)充，理應(yīng)獲得環(huán)保部門的重視和支持。從實(shí)然層面看，環(huán)保部門對(duì)草根NGO的態(tài)度會(huì)受政治關(guān)聯(lián)程度［26］、行動(dòng)方式［27］等因素影響。政治關(guān)聯(lián)性弱、行動(dòng)方式與政治期待相悖的草根NGO往往會(huì)被環(huán)保部門視為“擾亂治理秩序、增加治理壓力”的“攪局者”。環(huán)保部門通常會(huì)采用中立、疏離、抑制甚至沖突對(duì)抗的方式來處理與草根NGO之間的關(guān)系［28］。近年來，節(jié)能減排、綠色發(fā)展等觀念深入人心，環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)督檢查責(zé)任不斷夯實(shí)，壓力不斷增大。

草根NGO為地方環(huán)保部門的工作提供了重要助力，但當(dāng)其獨(dú)立開展企業(yè)超標(biāo)排污監(jiān)督和舉報(bào)工作時(shí)，環(huán)保部門往往表現(xiàn)出的態(tài)度反而是模糊和不確定的。環(huán)保部門在接到超標(biāo)排污線索時(shí)，通常會(huì)按照程序啟動(dòng)進(jìn)一步的調(diào)查取證工作，但當(dāng)草根NGO提出請(qǐng)環(huán)保部門一同赴企業(yè)調(diào)研，通過圓桌會(huì)議等形式敦促企業(yè)答復(fù)整改措施時(shí)，環(huán)保部門可能以各種借口推諉或拖延。即便召開了圓桌會(huì)議，也大多停留在表面，很難對(duì)敦促企業(yè)整改發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。環(huán)保部門個(gè)別工作人員甚至?xí)ㄟ^各種方式暗示草根NGO不要舉報(bào)，更不要在微博上曝光。環(huán)保部門甚至?xí)鲃?dòng)聯(lián)系這些草根NGO，希望其協(xié)助調(diào)研并提供一些排污口超標(biāo)排污的證據(jù)，或者邀請(qǐng)其共同參加環(huán)境保護(hù)方面的新聞發(fā)布會(huì)。

3.與普通群眾的關(guān)系困境。 “除非一個(gè)集體中人數(shù)相當(dāng)少，或者除非存在著強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，否則，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人將不會(huì)采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)他們共同的或集體的利益”［29］（P3）。受集體行動(dòng)困境的影響，大部分公眾對(duì)環(huán)境污染僅是抱怨而已，很少采取制止、舉報(bào)、曝光、捐款等積極的環(huán)境行為。這種集體行動(dòng)的邏輯不僅影響了公眾自身的環(huán)境行為，也影響公眾對(duì)他人積極環(huán)境行為的看法。公眾對(duì)環(huán)保組織的監(jiān)督、舉報(bào)行為表示理解，但不會(huì)參與。

4.與NGO同盟的關(guān)系困境。草根NGO因勢(shì)單力薄而難以完成自身的行動(dòng)目標(biāo)，聯(lián)合、互助成為NGO組織間關(guān)系的“主流”，構(gòu)建戰(zhàn)略同盟以實(shí)現(xiàn)資源共享、合作共贏，才是草根NGO維持生存與發(fā)展的“最優(yōu)解”［30］。近年來，以環(huán)保公益為己任的草根NGO數(shù)量逐年增加，但大部分組織處于起步階段，面臨資金少、人力匱乏、專業(yè)性不強(qiáng)等問題。整個(gè)環(huán)保NGO同盟處于各自為戰(zhàn)的分散狀態(tài)。

在分散化發(fā)展模式下，資源得不到合理配置和有效共享，組織間協(xié)同性差、信息共享成本高，互為補(bǔ)充的合力尚未形成。少數(shù)相對(duì)成熟的草根NGO更多關(guān)注與各種公益基金公司的合作，很難與小型NGO開展互動(dòng)合作，這進(jìn)一步壓縮了草根NGO的發(fā)展空間，限制了其獲取資源的途徑。

三、 利益?zhèn)鲗?dǎo)與關(guān)系再造：草根NGO參與環(huán)保公益的策略

草根NGO因草根身份導(dǎo)致“沒錢、沒權(quán)、沒資源”，又因扮演公共管理外部監(jiān)督者角色導(dǎo)致外部關(guān)系困境。但草根NGO組織以獨(dú)特的方式和巧妙的策略尋求生存和發(fā)展空間，逐漸承擔(dān)起環(huán)保公益的社會(huì)責(zé)任。從“身份-角色-關(guān)系”的三維困境出發(fā)，利益?zhèn)鲗?dǎo)與關(guān)系再造形成草根NGO參與環(huán)保公益的基本策略（見圖2）。

（一）草根NGO參與環(huán)保公益的利益?zhèn)鲗?dǎo)

將各利益相關(guān)者納入組織決策，既是一種倫理要求，也是一種戰(zhàn)略資源［31］?；诓莞矸?，處于弱勢(shì)地位的NGO組織很難直接影響政府、企業(yè)、公眾及NGO同盟的利益，這成為影響草根NGO工作開展的本源性障礙。為了解決利益難題，可以通過間接、迂回的方式將不同主體基于環(huán)境保護(hù)的間接利益轉(zhuǎn)化為直接利益，實(shí)現(xiàn)不同主體間的利益?zhèn)鲗?dǎo)。

1．借力施壓：以政府監(jiān)管敦促企業(yè)減排。在發(fā)現(xiàn)企業(yè)違規(guī)排放后，草根NGO通常有三種行動(dòng)選擇。一是倫理途徑。通過宣傳教育、發(fā)布減排倡議書、引發(fā)輿論關(guān)注等方式促使企業(yè)重視商業(yè)經(jīng)營(yíng)過程中環(huán)境倫理問題，進(jìn)而糾正企業(yè)的破壞環(huán)境的行為。但除非是針對(duì)上市公司等知名企業(yè)的大規(guī)模輿論影響，倫理的途徑因缺少強(qiáng)制性和震懾力往往無法獲得涉事企業(yè)的重視，也很難達(dá)到敦促企業(yè)環(huán)保預(yù)期。二是法律途徑。通過訴訟手段追究企業(yè)破壞環(huán)保的責(zé)任，糾正企業(yè)的違規(guī)行為，但法律途徑面臨取證難、勝訴率低、訴訟時(shí)間長(zhǎng)、訴訟成本高等諸多問題。三是行政途徑。通過向環(huán)保部門舉報(bào)的方式，借助政府力量對(duì)企業(yè)的違規(guī)行為進(jìn)行處罰并提出整改要求［32］。相較之下，行政途徑一般具有收效快、成本低的優(yōu)勢(shì)，是草根NGO針對(duì)一般性違規(guī)行為開展環(huán)保行動(dòng)的主要途徑。

我國(guó)任何單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)污染、破壞環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉。草根NGO與一般性社會(huì)組織和公眾一樣，有對(duì)污染、破壞環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督、檢舉和控告的權(quán)利。但這種權(quán)利是一種法律意義上的監(jiān)督權(quán)利，而非政治意義上的監(jiān)管權(quán)力。只有當(dāng)監(jiān)督、檢舉和控告等權(quán)利的行使撬動(dòng)了政府的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力，才有望敦促企業(yè)保護(hù)環(huán)境，真正發(fā)揮草根NGO環(huán)境監(jiān)督的效能。近年來，一些地方環(huán)保部門開始對(duì)查實(shí)的弄虛作假案件嚴(yán)格按照“一律頂格罰款、一律移交公安機(jī)關(guān)、一律予以媒體曝光”的“三個(gè)一律”原則實(shí)施處罰，這為草根NGO參與環(huán)境監(jiān)督提供了契機(jī)。一些草根NGO抓住時(shí)機(jī)，依托地方性環(huán)境監(jiān)測(cè)信息發(fā)布平臺(tái)開展在線舉報(bào)工作，環(huán)保部門在接到在線舉報(bào)后會(huì)針對(duì)涉事企業(yè)破壞環(huán)境的情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對(duì)企業(yè)的違規(guī)行為給予處罰并要求整改。草根NGO的環(huán)保監(jiān)督舉報(bào)行為實(shí)際上充當(dāng)了政府的“第三只眼”，增強(qiáng)了政府監(jiān)管的針對(duì)性，提高了政府監(jiān)管的效能。借助政府監(jiān)管的力量敦促破壞環(huán)境單位進(jìn)行整改，草根NGO通過線上舉報(bào)行使了環(huán)境監(jiān)督權(quán)利，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了借力施壓的效果。

2．借力打力：以社會(huì)輿論促進(jìn)政府履職。借助政府監(jiān)管的力量敦促企業(yè)環(huán)境保護(hù)是草根NGO開展行動(dòng)的主要途徑。從理論上講，監(jiān)管部門接到單位或個(gè)人舉報(bào)后，應(yīng)立即開展調(diào)查，如發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境行為，也應(yīng)立即作出處罰并提出限期整改要求。但由于社會(huì)與政府之間、自上而下不同層級(jí)的政府之間存在多重維度的委托代理關(guān)系，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境等多維度委托代理任務(wù)中可能采取基于自身收益最大化的理性選擇，為了維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而弱化環(huán)境保護(hù)，對(duì)群眾舉報(bào)的企業(yè)違規(guī)行為采取選擇性忽視。環(huán)保部門在上級(jí)交辦、群眾反映的多維度委托代理任務(wù)中也可能因注意力競(jìng)爭(zhēng)而疏于舉報(bào)案件的處理。為了確保舉報(bào)工作得到地方環(huán)境監(jiān)管部門的重視，促進(jìn)地方環(huán)境監(jiān)管部門履行其環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，草根NGO必須采取恰當(dāng)?shù)姆绞皆诤侠矸秶鷥?nèi)調(diào)動(dòng)社會(huì)輿論，向監(jiān)管部門施加壓力。

草根NGO在向地方性環(huán)境監(jiān)測(cè)信息發(fā)布平臺(tái)提交舉報(bào)信息的同時(shí)，還將舉報(bào)和反饋信息上傳至NGO組織自主開辦的官方微博、公眾號(hào)等。

一方面，將企業(yè)破壞環(huán)境信息向全國(guó)公示；另一方面，通過致函的方式，要求這些企業(yè)公開作出情況說明并接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，草根NGO可以廣泛動(dòng)員河流、水源地、入?？诟浇罕姡⒔Y(jié)合校園招募等方式組建志愿服務(wù)隊(duì)，在鎖定污染源、收集污染線索、獲取污染證據(jù)等方面發(fā)揮重要作用。廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾資源，不僅充實(shí)了草根NGO的工作力量，還形成有利于監(jiān)督政府、監(jiān)督企業(yè)的輿論氛圍。

3． 選擇性激勵(lì)：招募和調(diào)動(dòng)公眾資源。個(gè)體理性與社會(huì)理性的背離產(chǎn)生了集體行動(dòng)的邏輯［33］。彌合個(gè)體理性與社會(huì)理性的分異，成為公共治理行動(dòng)開展的重要目標(biāo)。為有效緩解集體行動(dòng)的困境，奧爾森提出了“選擇性激勵(lì)”的方案?！爸挥幸环N獨(dú)立的和‘選擇性的激勵(lì)會(huì)驅(qū)使?jié)撛诩瘓F(tuán)中的理想個(gè)體采取有利于集團(tuán)的行動(dòng)……那些不參加為實(shí)現(xiàn)集團(tuán)利益而建立的組織，或者沒有以別的方式為實(shí)現(xiàn)集團(tuán)利益作出貢獻(xiàn)的人所受到的待遇與那些參加的人才會(huì)有所不同”［29］（P71）。草根NGO組織調(diào)動(dòng)公眾資源參與環(huán)保公益行動(dòng)的過程中同樣面臨著集體行動(dòng)的邏輯，需要通過“選擇性激勵(lì)”的方式化解集體行動(dòng)的困境。

為了調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)保的積極性，草根NGO建立了以正向激勵(lì)為主導(dǎo)的激勵(lì)機(jī)制。一方面，在資金匱乏的情況下，采用物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)相結(jié)合的方式，借助志愿服務(wù)證明、環(huán)保志愿者稱號(hào)等方式提高公眾參與環(huán)保公益的積極性。參與環(huán)保公益的志愿者可以獲得公益活動(dòng)主辦方發(fā)放的志愿服務(wù)證書，不僅滿足了其社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的要求，而且提升了參與環(huán)保公益事業(yè)的積極性。另一方面，認(rèn)識(shí)到個(gè)人貢獻(xiàn)的“可見性”是集體行動(dòng)更為根本的決定性因素。

為了清晰記錄個(gè)人在環(huán)保公益中的貢獻(xiàn)，一些草根NGO還利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，搭建個(gè)人活動(dòng)與集體活動(dòng)之間的“橋梁”，確保個(gè)人活動(dòng)能夠被公眾感知，為計(jì)算公益報(bào)酬提供依據(jù)。

（二）草根NGO參與環(huán)保公益的關(guān)系再造

任何組織都是一個(gè)開放的系統(tǒng)，與內(nèi)外環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)和能量的交換，妥善處理與其他主體間的關(guān)系，是其生存和發(fā)展的必修課程。沒有組織是可以自給自足的，所有組織都需要通過與環(huán)境的互動(dòng)來獲得生存的資源。因此，必須從組織間關(guān)系的視角考察組織的行為和發(fā)展［34］（P44）。從三角平衡模型出發(fā)，組織的一切行動(dòng)可以看作是以特定的自我身份，借助他人的力量，共同實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)及其角色扮演的過程。當(dāng)自我身份和目標(biāo)角色明確的情況下，妥善處理組織與其他主體間的關(guān)系，成為組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵變量。一個(gè)組織擁有對(duì)另一個(gè)組織有益但不具備的資源或能力時(shí)，組織將會(huì)建立同盟，以獲得隱性知識(shí)、互補(bǔ)技能、新技術(shù)與提供超越組織能力限制的產(chǎn)品或服務(wù)的能力。通過資源交換再造與政府、排污企業(yè)、公眾及NGO同盟的關(guān)系，是草根NGO實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足發(fā)展的關(guān)鍵策略。

1.從博弈到伙伴：與轄區(qū)政府的關(guān)系再造。在中國(guó)語境下，與政府的關(guān)系是草根NGO外部組織關(guān)系中的核心關(guān)系。如何處理好與政府部門的關(guān)系，是社會(huì)組織獲取合法性和資源支持所需解決的關(guān)鍵問題。草根NGO的生存依賴于政府的認(rèn)可與支持，必須努力與政府相關(guān)部門建立益于組織生存的互動(dòng)關(guān)系［35］。由于專業(yè)性和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，草根NGO大多通過事后舉報(bào)的方式檢舉企業(yè)破壞環(huán)境的行為，但數(shù)據(jù)反饋的滯后性影響了舉報(bào)信息的查實(shí)率。在政府監(jiān)管部門來看，頻繁舉報(bào)且查實(shí)率低，無形中增加了執(zhí)法人員的工作量。為改善與政府部門間的關(guān)系，一些草根NGO采取了“表態(tài)度”“重證據(jù)”“出實(shí)招”三種策略。一是向地方政府“表態(tài)度”。通過多種途徑積極向地方政府表明“幫忙不添亂、參與不干預(yù)、監(jiān)督不替代、辦事不違法”的原則和恰當(dāng)扮演“第三只眼”的角色定位，并在一些公開的環(huán)保主題活動(dòng)中積極爭(zhēng)取地方政府“站臺(tái)”。二是舉報(bào)舉證“重證據(jù)”。探索環(huán)境破壞風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、現(xiàn)場(chǎng)考察、取樣、走訪、撰寫調(diào)研報(bào)告、提交報(bào)告與發(fā)布、持續(xù)跟進(jìn)等一系列工作流程，有效提高了環(huán)保舉報(bào)的證據(jù)可信度和查實(shí)率。三是后續(xù)整治“出實(shí)招”。聚焦環(huán)境污染源監(jiān)督治理，借助收集整理重點(diǎn)企業(yè)的污染信息、致函要求重點(diǎn)污染企業(yè)信息公開、撰寫環(huán)境調(diào)研報(bào)告遞交環(huán)保部門行政執(zhí)法、促成多方圓桌會(huì)議解決問題、邀請(qǐng)媒體介入、督促企業(yè)通過蔚藍(lán)地圖向社會(huì)公開整改信息等方式踏實(shí)做好后續(xù)工作，做到“有頭有尾”，不作“甩手掌柜”。

2.從對(duì)手到朋友：與相關(guān)企業(yè)的關(guān)系再造。以監(jiān)督企業(yè)環(huán)保違規(guī)為主業(yè)的草根NGO一定程度扮演企業(yè)對(duì)手的角色；同時(shí)，環(huán)保公益行動(dòng)的績(jī)效需要通過企業(yè)回復(fù)、整改等作為重要支撐。重新認(rèn)識(shí)并再造草根NGO與企業(yè)間的關(guān)系，是草根NGO順利開展工作并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件。為尋求關(guān)系維系與使命堅(jiān)守間的“平衡點(diǎn)”，草根NGO與企業(yè)之間達(dá)成一種新型的伙伴關(guān)系，采取較為溫和或間接的壓力方式來影響企業(yè)環(huán)境責(zé)任行為，委婉地對(duì)企業(yè)的一些環(huán)境行為進(jìn)行調(diào)整［36］。為緩和關(guān)系，草根NGO通常采取“表明合法性”“弱化不確定性”等策略主動(dòng)“破冰”，逐步完善工作手法，盡量減少對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來的影響。一是積極探索從“單邊”到“多邊”的污染防治新模式，借助環(huán)保部門和專家力量提升自身的合法性和專業(yè)性。例如，定期組織圓桌會(huì)議，邀請(qǐng)環(huán)保部門工作人員、高校專家等出席座談會(huì)，共同商討企業(yè)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的路徑；結(jié)合綠色供應(yīng)鏈、綠色金融、綠色證券等形成對(duì)企業(yè)履行環(huán)保責(zé)任的倒逼機(jī)制；建立包括一線執(zhí)法人員、環(huán)保局負(fù)責(zé)人、重點(diǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人在內(nèi)的微信群，形成常態(tài)化的關(guān)系聯(lián)結(jié)機(jī)制與穩(wěn)定的合作模式。二是創(chuàng)新使用“事前舉報(bào)”的工作手法，充當(dāng)企業(yè)的“預(yù)警器”，及時(shí)通過環(huán)保執(zhí)法人員提醒企業(yè)自查自糾，避免企業(yè)因日均值超標(biāo)或連續(xù)超標(biāo)而遭受行政處罰甚至停工停產(chǎn)。

3.從陌路到同路：與公眾的關(guān)系再造。公眾參與是社會(huì)組織參與環(huán)境治理的關(guān)鍵，但大部分環(huán)保倡議一經(jīng)拋出便進(jìn)入漫長(zhǎng)的宏觀認(rèn)知階段而缺乏相應(yīng)的公眾行動(dòng)［37］。草根NGO成功推進(jìn)環(huán)保議題的有效辦法在于“把日常生活中的困難變成大多數(shù)公眾的爭(zhēng)論”，即以組織化參與破除個(gè)體化理性選擇的困境。一方面，運(yùn)用正式化策略匯聚媒體記者、學(xué)者、法律工作者等優(yōu)勢(shì)資源，運(yùn)用新媒體平臺(tái)，在微博互動(dòng)過程中聯(lián)動(dòng)微博大V，通過轉(zhuǎn)載增加組織活動(dòng)的曝光度與知名度。同時(shí)，向參與公益活動(dòng)的法律工作者尋求公益訴訟的相關(guān)幫助，打造“智囊?guī)臁迸c“宣傳庫”，形成專業(yè)化的支持體系與良好的社會(huì)公信基礎(chǔ)。另一方面，采取非正式化策略，以草根NGO的民間性為增長(zhǎng)極定期組織以環(huán)保為主題的公眾活動(dòng)，如讀書會(huì)、環(huán)保參觀、環(huán)保沙龍、環(huán)保知識(shí)宣講等，吸引一批認(rèn)可環(huán)保NGO的價(jià)值觀并具備社會(huì)影響力的“同根層”群體，借助參與者的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大組織活動(dòng)的面向范圍，通過“滾雪球”增加志愿活動(dòng)參與人數(shù)。

4.從同行到同盟：與NGO同盟的關(guān)系再造。由于自身資源的局限性，社會(huì)組織的生存與發(fā)展必須從外部環(huán)境獲取各種重要的資源。

NGO同盟中存在許多將自身使命定位為支持民間組織成長(zhǎng)、提高民間組織自身可持續(xù)能力建設(shè)的支持型社會(huì)組織，這類組織在資金、信息、知識(shí)、團(tuán)隊(duì)建設(shè)與專業(yè)化管理方面存在一定優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)?yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)移到有資源匹配需求的初創(chuàng)期或成長(zhǎng)期草根NGO，一定程度緩解了草根NGO的發(fā)展困境。為此，結(jié)成戰(zhàn)略同盟以實(shí)現(xiàn)資源共享、合作共贏的策略已經(jīng)成為草根NGO發(fā)展的共識(shí)，聯(lián)合、互助成為NGO組織間關(guān)系的主流［38］。但實(shí)踐中，組織間差異化的資源需要整合，組織間的信任要在互動(dòng)的過程中逐步建立，組織間相互促進(jìn)、互幫互助關(guān)系的形成需要漸進(jìn)的過程和特定的策略。例如，利用環(huán)境公益相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，爭(zhēng)取與相關(guān)環(huán)保公益領(lǐng)域“頭部”組織的交流機(jī)會(huì)，從而獲取綠色金融、綠色信貸、綠色供應(yīng)鏈、綠色消費(fèi)等知識(shí)資源與社會(huì)資源；主動(dòng)加入全國(guó)性的環(huán)保社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，在與其他環(huán)保類組織的共同學(xué)習(xí)中建構(gòu)整體信任；通過定期開展以陸源污染、巡河護(hù)水為主題的環(huán)保宣傳行動(dòng)，向環(huán)保NGO同盟展示自愿聯(lián)合與共同行動(dòng)的意愿等。

四、 啟示及展望

草根NGO參與環(huán)保公益的困境，從根本上源于草根身份與公共管理外部監(jiān)督者角色之間的錯(cuò)配，以及由此引發(fā)的外部關(guān)系困境。以“身份-角色-關(guān)系”為視角探討草根NGO參與環(huán)保公益的困境及行動(dòng)策略，是將草根NGO的組織行為分析回歸“自我-目標(biāo)-他人”的三角模型框架，探究草根NGO參與環(huán)保公益的本源性困境，并為化解困境提供更具根本性的“長(zhǎng)杠桿解”［39］。

第一，客觀看待草根NGO參與環(huán)保公益的本源性困境，正視草根身份的資源困境、外部監(jiān)督者的角色困境、身份與角色錯(cuò)配的關(guān)系困境給草根NGO生存發(fā)展和業(yè)務(wù)開展帶來的難題。組織身份回答的基本問題是：作為一個(gè)組織，我們是誰？而組織角色回答的基本問題是：作為一種組織價(jià)值，什么是我們追求的目標(biāo)？以弱勢(shì)的身份和地位追求強(qiáng)勢(shì)的角色和目標(biāo)，這種錯(cuò)配從根本上決定了草根NGO參與環(huán)保公益的困境，暗示著以草根身份扮演公共管理的外部監(jiān)督者幾乎是“不可能完成的任務(wù)”。

第二，與政府間的互動(dòng)關(guān)系是草根NGO所有外部關(guān)系的核心。處理好與政府之間的關(guān)系是草根NGO實(shí)現(xiàn)利益?zhèn)鲗?dǎo)的首要任務(wù)和達(dá)成關(guān)系再造的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。相比西方NGO與政府間以對(duì)立和抗?fàn)帪橹鞯年P(guān)系模式，在中國(guó)語境下，以互促合作、協(xié)調(diào)配合為主的良性互動(dòng)關(guān)系是政府與NGO關(guān)系的主流。當(dāng)然，對(duì)利益?zhèn)鲗?dǎo)與關(guān)系再造的強(qiáng)調(diào)并不意味著提倡草根NGO運(yùn)用私人關(guān)系、輸送私人利益，而是主張草根NGO應(yīng)采取正當(dāng)方式，有效利用兩種策略與關(guān)鍵主體間形成穩(wěn)固的利益聯(lián)結(jié)與關(guān)系聯(lián)結(jié)。為此，應(yīng)正確看待利益?zhèn)鲗?dǎo)與關(guān)系再造兩種“底層邏輯”在草根NGO生存與發(fā)展過程中的關(guān)鍵作用，適度把握利益?zhèn)鲗?dǎo)途徑與關(guān)系再造尺度。

第三，身份與角色錯(cuò)配導(dǎo)致關(guān)系困境的分析，為進(jìn)一步豐富三角模型提供了可能。從“三角模型”框架出發(fā)，組織的自我身份、組織所要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)預(yù)設(shè)及利益相關(guān)者關(guān)系是系統(tǒng)認(rèn)識(shí)組織類型及其生存發(fā)展條件的重要維度。三角模型強(qiáng)調(diào)自我、目標(biāo)、他人三個(gè)要素，以及自我與目標(biāo)、目標(biāo)與他人、自我與他人三對(duì)關(guān)系對(duì)組織特質(zhì)和組織行為的共同影響［15］。草根身份決定草根NGO在組織行動(dòng)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中必然面臨突出的資源困境。同時(shí)，“公共管理外部監(jiān)督者”的角色目標(biāo)，加劇了草根NGO的生存和發(fā)展困境。身份與目標(biāo)的錯(cuò)配導(dǎo)致草根NGO與其他主體之間的尷尬關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)關(guān)注三角模型中兩種要素間關(guān)系對(duì)第三種要素的影響，不斷深化對(duì)三角模型的理論認(rèn)識(shí)。

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責(zé)任編輯：王 篆