杜春林 郭雨婷

作者簡介：

杜春林（1989-），男，河海大學公共管理學院副教授，博士， 江蘇南京 211100；郭雨婷（1999-），女，河海大學公共管理學院碩士生，江蘇南京 211100

本文系國家社科基金青年項目“長江經(jīng)濟帶生態(tài)公共服務共建共享的府際協(xié)同機制及實現(xiàn)路徑研究”（批準號21CGL062）的階段性研究成果。

［摘 要］流域生態(tài)產(chǎn)品供給與經(jīng)濟、文化、社會等相互交織，供給主體多元且關系復雜、價值難度量、供給難持續(xù)等特征要求供給主體多中心化且供給方式多樣化。流域經(jīng)濟帶復雜多樣的自然差異、迅猛增長的人口數(shù)量、快速發(fā)展的經(jīng)濟趨勢及人類生產(chǎn)生活活動等因素皆影響生態(tài)產(chǎn)品供給。應構建以政府、市場、社會組織、公眾為主體的多中心協(xié)同治理框架，探尋流域生態(tài)產(chǎn)品政府主導供給過程中的政府部門統(tǒng)合式協(xié)作、市場主體結構性偏離、社會組織依附性成長和社會公眾原子化表達四重問題及影響機制。在豐富的自然資源、便利的交通設施、廣闊的產(chǎn)品市場、充足的人才資源等有利條件的支撐下，由政府主導流域生態(tài)產(chǎn)品供給方向、市場提升流域生態(tài)產(chǎn)品供給效率、社會組織促進流域生態(tài)產(chǎn)品供給公平、公眾監(jiān)督流域生態(tài)產(chǎn)品供給過程，形成相互信任、彼此認同的多元協(xié)同互補供給格局，合力推動高效且公平的流域生態(tài)產(chǎn)品供給。

［關鍵詞］長江經(jīng)濟帶；生態(tài)產(chǎn)品；多中心協(xié)同治理

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2023）03-0086-10

一、 問題提出與解釋框架

（一）流域生態(tài)產(chǎn)品何以有效供給

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設被提升到前所未有的高度，生態(tài)產(chǎn)品進入公眾視線，對生態(tài)產(chǎn)品供給展開研究是落實生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的重要實踐，是貫徹“人與自然和諧共生”理念的重要基礎。如何提供更多優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要［1］，這對生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力提出新要求。在實踐層面，我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)已由地方試點、區(qū)域探索進入全面鋪開階段。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)以增強生態(tài)產(chǎn)品供給能力和提升生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)濟效益為主要導向。各地區(qū)立足生態(tài)文明建設，利用生態(tài)資源優(yōu)勢，從多主體出發(fā)探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的多重路徑。由于良好生態(tài)本身蘊含著經(jīng)濟價值、社會價值，長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源優(yōu)勢顯著，推動長江經(jīng)濟帶生態(tài)產(chǎn)品供給將助力生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)更具示范性和可持續(xù)性［2］?！耙e極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑”［3］，讓保護修復生態(tài)環(huán)境獲得合理回報，讓破壞生態(tài)環(huán)境付出相應代價［4］。由此可見，生態(tài)產(chǎn)品供給是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想、踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的物質載體和實踐抓手［5］，是將生態(tài)產(chǎn)品蘊含的生態(tài)價值轉化為經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的有效途徑。

流域不僅是經(jīng)濟、社會和文化等快速發(fā)展的人類活動場所，還包含眾多可利用的生態(tài)資源，其生態(tài)產(chǎn)品供給過程復雜且棘手，供給涉及政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多元主體。在軟硬綜合治理手段支持下［6］，應打破流域“各自為政”的生態(tài)治理桎梏，矯正多主體“缺席”流域生態(tài)產(chǎn)品供給的失序狀態(tài)，鼓勵、支持和引導多元主體參與流域生態(tài)產(chǎn)品供給［7］。通過多主體協(xié)同供給形成以政府為主導，市場、社會組織等各展所長、各施其能的格局，實現(xiàn)綠水青山與金山銀山科學轉化、和諧共存。

盡管在政府主導下，長江經(jīng)濟帶生態(tài)產(chǎn)品供給水平大幅提升，但在傳統(tǒng)流域生態(tài)產(chǎn)品供給理念束縛下，政府主體享有高度控制權，往往以自身所處地區(qū)利益為先，其他供給主體既沒有參與感也沒有享受應有權利，既無法達成行為一致，也無法實現(xiàn)利益協(xié)同一致。因此，如何正確協(xié)調與處理流域生態(tài)產(chǎn)品供給主體之間的關系，如何高效促進流域生態(tài)產(chǎn)品供給，如何從多中心協(xié)同治理角度有效構建流域生態(tài)產(chǎn)品多元協(xié)同供給格局，對流域生態(tài)產(chǎn)品供給和生態(tài)環(huán)境保護具有重要理論與現(xiàn)實意義。

（二）生態(tài)產(chǎn)品供給的研究進路

從生態(tài)產(chǎn)品的內涵來看，生態(tài)系統(tǒng)服務是生態(tài)系統(tǒng)為了滿足人類生活所需而供應的具體條件和過程［8］，是對人類生存和生活質量有貢獻的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品和生態(tài)系統(tǒng)功能［9］，人類可以從中獲得調節(jié)、支持、文化和產(chǎn)品四類服務［10］。生態(tài)產(chǎn)品曾被認定為不會資源滯竭的產(chǎn)品［11］，隨著人們的生態(tài)意識向與自然和諧共生轉變，生態(tài)產(chǎn)品價值開始受到關注，生態(tài)產(chǎn)品逐漸被定義為依托自然資源存量發(fā)揮自身生態(tài)效用的優(yōu)質自然要素［12］?；诖?，生態(tài)產(chǎn)品演變成生態(tài)系統(tǒng)通過生物生產(chǎn)和人類社會生產(chǎn)共同作用后提供給人類社會使用和消費的最終產(chǎn)品或服務［13］。在生態(tài)產(chǎn)品供給方面，往往基于“生態(tài)承載力”概念在考慮環(huán)境容量的基礎上完成供給［14］。生態(tài)系統(tǒng)服務不斷發(fā)展，強調從質量和數(shù)量兩個層面保證生態(tài)服務產(chǎn)品的供給［15］，并依據(jù)公眾需求促進新的生態(tài)產(chǎn)品供給［16］。在生態(tài)產(chǎn)品供給方式上，基于生態(tài)產(chǎn)品自身屬性，通常劃分為政府供給、市場供給和志愿供給三種方式。傳統(tǒng)的單一供給無法準確把控供給過程，容易滋生低效率、無管控等問題［17］。生態(tài)產(chǎn)品的供給需要多元主體彼此協(xié)調克服供給困境［18］，因此，推動政府、市場和社會三者密切配合，打造供給共同體，協(xié)調生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)過程，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)系統(tǒng)化成為必經(jīng)之路［19］。綜合來看，現(xiàn)有文獻對生態(tài)產(chǎn)品的研究大多聚焦生態(tài)產(chǎn)品概念與供給方式，基本上是從自身研究問題出發(fā)對其展開探討，缺乏對生態(tài)產(chǎn)品跨域治理的研究，尤其是對流域生態(tài)產(chǎn)品的供給缺乏關注，而流域生態(tài)產(chǎn)品供給的跨區(qū)域、多主體、多樣化等特征決定了對這一領域研究的重要意義。本研究基于流域生態(tài)產(chǎn)品供給的現(xiàn)實邏輯，關注多元主體在參與生態(tài)產(chǎn)品供給中所能發(fā)揮的作用，探尋其在供給過程中面臨的多重困境，構建多元化協(xié)同供給新模式，探索了合理的生態(tài)產(chǎn)品供給實踐路徑。

（三）流域生態(tài)產(chǎn)品供給的多中心協(xié)同治理

多中心治理強調由多個社會治理主體而非單一政府主體參與公共事務管理，在協(xié)調各方利益的基礎上有效、合理且充分地治理［20］（P32-33）。多中心協(xié)同治理引入?yún)f(xié)同學概念，主要是指國家、市場、社會組織和公眾等多元治理主體共同參與對某一社會領域的公共問題或事務的治理過程［21］，在治理過程中各主體根據(jù)自身實力發(fā)揮作用，推動整個治理體系從無序轉向有序，實現(xiàn)協(xié)調目標。流域生態(tài)產(chǎn)品不同于一般產(chǎn)品，涉及的主體眾多且主體之間關系復雜，不同主體作用不同，在各供給環(huán)節(jié)扮演的角色不一。流域生態(tài)產(chǎn)品價值難以度量，在各地區(qū)功能定位、資源范圍差異化的影響下，流域生態(tài)產(chǎn)品形成過程不斷變化，加上部分流域生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權邊界不清晰，行使主體冗雜，一定程度妨礙了生態(tài)產(chǎn)品價值的清晰度量。此外，流域生態(tài)產(chǎn)品供給很難持續(xù)，在產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營和投入利用的過程中，各主體往往忽視生態(tài)資源的整體性，以自身利益偏好為指向追求可觀經(jīng)濟效益，致使生態(tài)保護與生計維持之間產(chǎn)生沖突，將流域生態(tài)產(chǎn)品供給區(qū)域分割、碎片化地進行供給。流域生態(tài)產(chǎn)品供給主體多元且關系復雜、價值難度量、供給難持續(xù)等特征要求其供給主體多中心化、供給方式多樣化、供給方向多元化。流域生態(tài)產(chǎn)品供給問題復雜多變，與經(jīng)濟、政治、社會等領域交織，將多中心協(xié)同治理運用到流域生態(tài)產(chǎn)品供給中，根據(jù)平等參與、共同協(xié)商、相互合作的原則構建以政府、市場、社會組織、公眾為主體的多中心協(xié)同治理框架（見圖1），形成合力以改善政府主體“單打獨斗”的低效供給局面。政府向公眾宣傳生態(tài)產(chǎn)品及其供給的相關知識，接受公眾監(jiān)督的同時積極采納建議；市場通過挖掘公眾潛能發(fā)現(xiàn)供給新角度和新方向；社會組織作為第三方及時吸取市場供給新思路并將供給信息反饋給政府，同時對政府與市場供給行為進行監(jiān)督；公眾既要發(fā)揮最廣泛的監(jiān)督作用，也要主動學習與生態(tài)產(chǎn)品相關的知識，從而實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品高效供給。

二、 政府主導：流域生態(tài)產(chǎn)品供給的現(xiàn)實邏輯

生態(tài)資源是流域生存與發(fā)展必不可少的一部分，如何有效供給流域生態(tài)產(chǎn)品是一個復雜的系統(tǒng)問題，僅由單一主體供給存在不可規(guī)避的現(xiàn)實困境。為了更好地將流域內生態(tài)資源轉化成流域生態(tài)產(chǎn)品，長江經(jīng)濟帶不斷修復生態(tài)系統(tǒng)，提高生態(tài)資源利用效率，將生態(tài)資源與經(jīng)濟、社會、文化領域相結合，力求打造平衡穩(wěn)定的供給局勢。但長江經(jīng)濟帶地理位置、氣候條件等自然差異與迅猛增長的人口數(shù)量、人類生產(chǎn)生活活動等因素皆會影響流域生態(tài)產(chǎn)品供給，經(jīng)濟快速發(fā)展和環(huán)境承載量頻頻告急也使生態(tài)產(chǎn)品供給壓力驟增。

（一）孤立無援：單一主體供給

人民日益增長的對美好生態(tài)產(chǎn)品的需要推動各級政府部門加大對流域生態(tài)產(chǎn)品的供給力度、提高對流域生態(tài)產(chǎn)品的供給水平。在流域生態(tài)產(chǎn)品供給過程中，政府扮演著主力軍角色，集中調動人力、物力、財力解決供給過程中產(chǎn)生的各類問題。以工業(yè)污染治理為例，長江經(jīng)濟帶聚集了大量工業(yè)企業(yè)，伴隨而來的是嚴重的工業(yè)污染，工業(yè)污染通過影響大氣、水源、土壤等直接或間接作用于流域生態(tài)產(chǎn)品供給。長江經(jīng)濟帶各省市為了更好地解決污染問題，不斷加大對污染治理的投資力度，污染處理設施逐步建成并投入使用，以期能夠緩解工業(yè)污染給流域生態(tài)產(chǎn)品供給造成的影響，但污染整治效果并不顯著。在污染設施投入使用的過程中，政府僅憑單一力量不斷投入資金建設污染處理設施，而市場等主體為謀求自身發(fā)展，參與污染治理的積極性不高，這導致政府的污染處理投資額一直居高不下。除了市場等主體在意識與行動上并未與政府達成一致外，政府本身也存在一定的利益偏好。政府基于自身經(jīng)濟發(fā)展目標考量，偏向以自我為中心，對整個流域生態(tài)產(chǎn)品的供給情況把握不當，導致生態(tài)產(chǎn)品供需不匹配，供給結構失衡。在政府主導的供給模式下，政府部門勢必會增加對經(jīng)濟利益的追求，并在利益偏好的影響下忽視流域生態(tài)資源實際情況，不斷攫取其所包含的經(jīng)濟價值，做出有損流域生態(tài)產(chǎn)品供給的行為，忽視其他主體的訴求。

（二）予取予求：利益不斷膨脹

隨著國家層面對生態(tài)產(chǎn)品供給的重視度提高，各級政府部門專注區(qū)域內的生態(tài)產(chǎn)品建設，大力打造生態(tài)產(chǎn)品品牌，將生態(tài)資源與當?shù)貧v史文化、風情民俗相結合以達到促進生態(tài)、經(jīng)濟、社會等多方面共同發(fā)展進步的目標。為了更好地實現(xiàn)流域生態(tài)產(chǎn)品供給，從中央到地方提前作好了相關財政資金安排，全局性、基礎性的流域生態(tài)產(chǎn)品由中央負責，地方性、局部性的由中央和地方共同承擔，按照供給后續(xù)效果與供給過程產(chǎn)生問題的嚴重程度確定承擔比例，力爭流域生態(tài)產(chǎn)品供給無資金之憂。但在自利性的驅使下，政府部門往往執(zhí)著于開發(fā)區(qū)域性的單一生態(tài)要素，未將生態(tài)資源可承受區(qū)間與流域生態(tài)產(chǎn)品真實需求納入考量范圍，而單一要素或個別要素組合并不足以支撐地區(qū)長久有效發(fā)展，這不僅造成生態(tài)資源過度開發(fā)利用，又會阻礙地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。長江經(jīng)濟帶各省市為了更好地順應工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，不斷增加建設用地，侵占耕地、林地、草地等其他用地面積。政府部門為了推進城鎮(zhèn)化，忽視了耕地和其他用地的獨特價值，原本能夠轉化成旅游景觀、生態(tài)林等流域生態(tài)產(chǎn)品及作為生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基礎的土地資源并未得到合理利用。這種不斷擴增建設用地的行為一定程度上破壞了生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的形成，影響了流域生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的創(chuàng)造。

政府部門雖然能夠通過擴增建設用地來實現(xiàn)自身經(jīng)濟目標，但合理利用土地資源同樣可以獲取足夠的經(jīng)濟效益。政府部門尚未意識到生態(tài)資源需要合理化運用，在經(jīng)濟利益的驅使下持續(xù)索取生態(tài)資源，影響了生態(tài)產(chǎn)品的正常供給，生態(tài)資源可開發(fā)率與生態(tài)環(huán)境可承載量頻頻預警。

（三）無的放矢：盲目投資建設

由于流域生態(tài)產(chǎn)品供給不可避免地對整個流域生態(tài)環(huán)境造成影響，政府部門通過制定法律法規(guī)將其供給納入法治化軌道，實現(xiàn)供給過程的規(guī)范化、合理化。以長江經(jīng)濟帶工業(yè)污染治理和生活垃圾處理設施為例，各省市相繼投入大量資金建造污染處理設備以期改善流域生態(tài)環(huán)境，工業(yè)污染治理投資總額逐年大幅增加，生活垃圾無害化處理廠數(shù)量明顯增多，長江經(jīng)濟帶各省市為了緩解生態(tài)產(chǎn)品供給過程中的壓力，不斷加大財力和物力投入。此外，流域生態(tài)產(chǎn)品有效供給將能滿足人民對美好人居環(huán)境的需要。以城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設投資為例，截至2020年長江經(jīng)濟帶對城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設投資共計279.1億元，占全國城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施投資量的40.8%［22］（P135）。可見，政府部門為流域生態(tài)產(chǎn)品供給投入了大量資金。但政府部門在投資過程中存在盲目建設的現(xiàn)象。一方面，由于流域生態(tài)產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的特性，存在明顯的外部性，政府會盡可能地營造良好供給氛圍，將生態(tài)資源優(yōu)勢轉化為明顯的競爭優(yōu)勢，干預市場上流域生態(tài)產(chǎn)品供給狀態(tài)。綜合成本與收益考量，在大量設施投入建設的同時，政府需要確保能夠獲得同等乃至更多的效益回報，過多的基礎設施建設空有數(shù)量而未能收到實效，流域生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)出效果維持時間短暫。另一方面，由于政府部門往往是從宏觀層面進行把控，缺乏微觀層面的實地考察，僅憑由下而上的資料信息有一定的片面性和誤差區(qū)間，導致流域生態(tài)產(chǎn)品的粗放式供給。

（四）單兵作戰(zhàn)：條塊垂直管理

隨著生態(tài)文明建設的不斷推進，各級政府部門投身流域生態(tài)產(chǎn)品供給。政府部門往往按照傳統(tǒng)的行政區(qū)劃各自為政，專注于本地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品供給，并集地區(qū)之力合力打造良好生態(tài)系統(tǒng)服務與優(yōu)質流域生態(tài)產(chǎn)品供給。在開展生態(tài)產(chǎn)品供給時，更多的是縱向交流，重視“對上負責”，嚴格遵循上級政府部門對流域生態(tài)產(chǎn)品供給的相關考核要求。垂直化向下授權使供給過程牢牢把控在地方政府手中，實現(xiàn)供給過程全方位監(jiān)測，但這種垂直化管理成了阻礙橫向政府部門之間展開合作治理的藩籬。長江經(jīng)濟帶各省市偏向先發(fā)掘自身所擁有的且可開發(fā)利用的生態(tài)資源，并進行大規(guī)模流域生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)，由于這些生態(tài)產(chǎn)品來源廣泛，供給穩(wěn)定，其供給成本并不高。長江經(jīng)濟帶各地區(qū)資源優(yōu)勢有差異，流域生態(tài)產(chǎn)品會在各地區(qū)進行流動，當這些生態(tài)產(chǎn)品流動時，交易成本便會提高，需要政府部門展開橫向合作穩(wěn)定生態(tài)產(chǎn)品的供給成本，但政府部門在流域生態(tài)產(chǎn)品所帶來的經(jīng)濟利益驅動下，執(zhí)著于完成上級政府的生態(tài)績效要求，忽視這種橫向合作。長江經(jīng)濟帶部分地區(qū)嘗試打破條塊壁壘，如生態(tài)資源較好但經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)達成合作，地區(qū)之間在合作的基礎上明確供給價格，實現(xiàn)互利共贏。長期垂直化管理造成的跨區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品供給機制的欠缺導致經(jīng)濟發(fā)展水平較落后的地區(qū)未能及時得到充足補償，即使具有顯著的生態(tài)資源優(yōu)勢，也無力同時承擔多區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品的供給。政府部門橫向聯(lián)動的缺失一定程度影響流域生態(tài)產(chǎn)品供給聯(lián)動監(jiān)督追蹤制度的制定，生態(tài)產(chǎn)品供給過程中和供給結束后產(chǎn)生的效果缺乏制度化的監(jiān)督考核機制。

三、 多重困境：流域生態(tài)產(chǎn)品供給問題的形成機理

流域生態(tài)產(chǎn)品協(xié)同供給尚處于“粗放”階段。供給主體之間存在一定的認知偏差，由于受政府長期單一主導供給的影響，市場等其他主體已經(jīng)形成政府是流域生態(tài)產(chǎn)品供給的唯一主體的固化思維，忽視各自在供給過程中應承擔的責任與應付出的行動。流域生態(tài)產(chǎn)品供給主體之間利益關系復雜且難以平衡，地方政府雖遵從中央政府對生態(tài)產(chǎn)品的相關政策指示，但經(jīng)濟績效依然是衡量地區(qū)發(fā)展的重要指標，兩者之間尚未構建可量化的轉化方式，地方政府很難以犧牲經(jīng)濟績效為代價推動流域生態(tài)產(chǎn)品供給。市場主體雖能參與流域生態(tài)產(chǎn)品供給，但仍以營利為主要目標，缺乏對政府與其他市場主體的信任，逐漸形成“搭便車”心理?！按畋丬嚒毙睦砼c信任缺失的雙重影響導致社會組織和社會公眾不能充分表達對流域生態(tài)產(chǎn)品的真實需求，加上生態(tài)產(chǎn)品供給中的“話語權”缺失，社會組織和社會公眾的真實生態(tài)產(chǎn)品訴求不能得到及時反饋。地方政府的力不從心、市場主體的漫不經(jīng)心、社會組織的有心無力和社會公眾的漠不關心使多元供給主體難以形成合力，流域生態(tài)產(chǎn)品供給呈現(xiàn)“一盤散沙”的狀態(tài)。

（一）政策嵌入：政府部門的統(tǒng)合式運作

不同區(qū)域所擁有的生態(tài)資源不盡相同，地方政府之間原本可以通力合作實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的多樣化供給，但受統(tǒng)合式思想影響，政府部門并沒有合理輸送優(yōu)勢流域生態(tài)產(chǎn)品，反而借助自身有利條件將所需產(chǎn)品“占為己有”。長江經(jīng)濟帶各省市雖遵從上級政府要求對流域生態(tài)產(chǎn)品供給全過程提供相應政策保障，但大多數(shù)情況下還是依據(jù)自身區(qū)域實際發(fā)展狀況采取針對性措施。實際上，政府部門出臺的政策皆是在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下提供優(yōu)質流域生態(tài)產(chǎn)品，但由于生態(tài)產(chǎn)品供給目前尚未被中央納入政績考核指標體系，長江經(jīng)濟帶各省市還是以經(jīng)濟增長為主要目標，沒有積極主動地考慮生態(tài)資源開發(fā)或流域生態(tài)產(chǎn)品供給是否會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響。此外，生態(tài)產(chǎn)品供給政策與生態(tài)保護、環(huán)境治理等政策之間銜接不足，政策合力無法顯現(xiàn)。在政策向下推行的過程中，各省市政府對政策的解讀尚停留在表面，沒有將政策信息與自身實際結合后傳達給市場等供給主體。市場等供給主體沒有及時獲取有關流域生態(tài)產(chǎn)品供給的政策信息，很難將供給真實情況準確及時地傳達給政府，出現(xiàn)政策執(zhí)行的“最后一公里”難題。在長江經(jīng)濟帶各省市生態(tài)資源差異的影響下，該流域生態(tài)產(chǎn)品供給情況也有所差異，政府部門需要對流域生態(tài)產(chǎn)品供給政策進行完善。

由于缺乏對整體情況的了解，各地政府部門在自身角色定位影響下更多關注自身的政策落實情況，與流域其他政府部門缺乏有效的溝通協(xié)調，導致各地區(qū)在進行流域生態(tài)產(chǎn)品供給時政策落實成效參差不齊。

（二）競爭缺失：市場主體的結構性偏離

隨著政府主導生態(tài)產(chǎn)品供給模式的缺陷越來越突出，多元主體負責供給流域生態(tài)產(chǎn)品的方式得到推廣。市場主體在流域生態(tài)產(chǎn)品供給份額中只占少部分，難以憑借自身角色定位影響整體供給趨勢，大多數(shù)情況下只能“順勢而為”，既沒有規(guī)?；牧饔蛏鷳B(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)，也沒有可以作為行業(yè)“領頭羊”的龍頭企業(yè)。因此，在開發(fā)流域生態(tài)產(chǎn)品的過程中市場主體還沒有形成其他主體對產(chǎn)品真實需求的意識，致使流域生態(tài)產(chǎn)品在產(chǎn)業(yè)間流動時未能依托產(chǎn)業(yè)真實情況得到合理化配置。企業(yè)在供給流域生態(tài)產(chǎn)品時受到生態(tài)產(chǎn)品的外部性和商品屬性的制約［23］，往往過度提高生態(tài)產(chǎn)品的價格。當流域生態(tài)產(chǎn)品僅具有公共產(chǎn)品特性時，其價格和產(chǎn)權邊界就很難清晰界定，但除了在各省市內部自產(chǎn)自用，流域生態(tài)產(chǎn)品還要在其他省市流動，更需要政府主體分析本地區(qū)具有的競爭優(yōu)勢，厘清產(chǎn)權歸屬，確定合適價格。當流域生態(tài)產(chǎn)品只具有商品屬性時，市場主體會過度提高價格并將其提供給需要的地區(qū)，利用“物以稀為貴”的特點不斷調整產(chǎn)品價格，從而謀取最大化的經(jīng)濟利益，偏離供給初衷。除此之外，市場主體通過技術創(chuàng)新與更新擴展對生態(tài)資源的開發(fā)利用，提高流域生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給能力，由于缺乏對環(huán)境承載力的度量，也沒有對市場上流域生態(tài)產(chǎn)品供給現(xiàn)況展開深入調查，信息差使生態(tài)產(chǎn)品供給方向也出現(xiàn)偏差，即使供給能力有所提高，供給結構也逐漸偏離軌道。

（三）發(fā)育不良：社會組織的依附性成長

社會組織扮演著聯(lián)系公眾的重要角色，在流域生態(tài)產(chǎn)品供給過程中更了解市場供給信息，成為社會反映生態(tài)產(chǎn)品需求、政府獲取生態(tài)產(chǎn)品真實信息的橋梁。但實際情況大相徑庭，例如，長江經(jīng)濟帶發(fā)展論壇與各省市產(chǎn)業(yè)協(xié)會不斷對長江經(jīng)濟帶生態(tài)發(fā)展進行相關研討并對流域生態(tài)產(chǎn)品供給提出建議，但長江經(jīng)濟帶與流域生態(tài)產(chǎn)品相關的社會組織規(guī)模較小、實力不強、社會影響力甚微。這些社會組織往往需要政府助推才能發(fā)揮其在生態(tài)產(chǎn)品供給過程中的重要作用。長江經(jīng)濟帶在經(jīng)濟快速發(fā)展的影響下，技術與政策不斷推陳出新，流域生態(tài)產(chǎn)品供給的價格和質量隨之提高，發(fā)展相對不夠成熟的社會組織無法獨立進行生態(tài)產(chǎn)品供給。大多數(shù)社會組織本身還需要依靠政府資金支持來維持運轉，在整個流域生態(tài)產(chǎn)品供給過程中處于弱勢地位，需要在政府或企業(yè)的協(xié)同助力下才能加大供給可能性。這同時意味著在今后的流域生態(tài)產(chǎn)品供給過程中社會組織受政府的行政干預，只能在約束范圍內展開供給活動，喪失供給過程中的相對話語權。長此以往，社會組織的力量更容易被忽視，既缺乏吸納流域生態(tài)產(chǎn)品供給方面專業(yè)人才的能力，也很難建立相關專業(yè)隊伍，更無法在公眾中建立信任感，流域生態(tài)產(chǎn)品供給的相關信息收集和考察難以深入開展。

（四）身份游離：公眾的原子化表達

由于公眾缺乏對流域生態(tài)產(chǎn)品的相關認識，對產(chǎn)品的認知僅停留在可以食用、可以使用、可以賺取利潤的層面，不了解流域生態(tài)產(chǎn)品概念，不理解流域生態(tài)產(chǎn)品發(fā)展理念，導致其缺席產(chǎn)品供給過程。公眾認為流域生態(tài)產(chǎn)品供給與自身生活相距甚遠，理應由政府、市場等主體承擔相關責任，忽視對供給主體行為的監(jiān)督。實際上，公眾既是流域生態(tài)產(chǎn)品供給主體之一，也是流域生態(tài)產(chǎn)品消費的主力，其所能發(fā)揮的作用不容小覷。

但公眾還是無法進入流域生態(tài)產(chǎn)品供給過程，他們認為流域生態(tài)產(chǎn)品供給無法與自身生活相結合，沒有意識到自身作用，缺乏積極性。政府與市場等主體在開發(fā)流域生態(tài)產(chǎn)品時缺乏對公眾真實愿望和實際購買能力的考量，未秉承流域生態(tài)產(chǎn)品的供給初衷就是滿足人民對美好生態(tài)環(huán)境的需要的理念，忽視公眾的角色定位。社會公眾缺乏向政府、企業(yè)、社會組織等主體反映自身對流域生態(tài)產(chǎn)品利益訴求的渠道，也沒有相關制度充分保障其監(jiān)督與購買權利，導致公眾的參與感與融入感不足，游離在流域生態(tài)產(chǎn)品供給外。

四、 多中心協(xié)同治理：流域生態(tài)產(chǎn)品供給的路徑選擇

流域生態(tài)產(chǎn)品供給是一個極為復雜的持續(xù)性過程，需要考慮多方面因素。政府往往從宏觀層面通過制定政策、提供資金支持、規(guī)劃資源分配等方式對供給過程進行調控，僅憑“一己之力”會引發(fā)諸多問題，還需要企業(yè)、社會組織和公眾參與流域生態(tài)產(chǎn)品供給。政府、企業(yè)、社會組織及公眾在供給時都有各自的優(yōu)勢與不足，需要各主體利用自身的優(yōu)勢資源形成多元協(xié)同互補的供給格局（見圖2）。

（一）政府維度：主導流域生態(tài)產(chǎn)品供給方向

政府在流域生態(tài)產(chǎn)品供給中有著獨特優(yōu)勢，長期主導流域生態(tài)產(chǎn)品供給過程增加了政府對生態(tài)產(chǎn)品供給各環(huán)節(jié)的熟悉程度。為了改變自身在供給過程中的能力不足，政府部門應轉變供給意識，調整相關制度，引導多元主體參與流域生態(tài)產(chǎn)品供給。第一，完善政府流域生態(tài)產(chǎn)品供給決策機制。一個完善的供給決策機制應當包括供給主體、供給程序、供給數(shù)量等內容。政府應根據(jù)流域生態(tài)產(chǎn)品的類型選擇合適的主體，以現(xiàn)有生態(tài)資源為基礎，以公眾真實需求為依據(jù)，決定恰當?shù)墓┙o主體及合理的供給數(shù)量和資金支持，這種精準供給將有利于有效配置生態(tài)資源和均衡流域生態(tài)產(chǎn)品供給。為了更好地明確公眾的真實需求，政府在完善供給決策機制的同時需要完善信息公開制度與公眾參與制度，保障供給決策機制的科學性。第二，構建政府間跨區(qū)域合作機制。供給結構失衡是流域生態(tài)產(chǎn)品供給過程中不可忽視的問題。長江經(jīng)濟帶上、中、下游的流域生態(tài)產(chǎn)品供給存在明顯的不均等問題，各地區(qū)政府需要進行跨區(qū)域合作，合力搭建生態(tài)環(huán)境治理共享平臺，為公眾提供同等質量的流域生態(tài)產(chǎn)品，構建共治共享的供給模式。第三，建立流域生態(tài)保護補償機制。生態(tài)保護補償機制是調動流域生態(tài)產(chǎn)品供給地區(qū)和受益地區(qū)“共抓大保護”積極性的重要抓手。流域上、下游橫向生態(tài)保護補償機制已成為推動流域生態(tài)環(huán)境保護的重要手段，是生態(tài)文明制度建設的重要組成。上、下游地區(qū)需要就補償機制內涵凝聚合作共識，把生態(tài)保護補償深度融入?yún)^(qū)域協(xié)同綠色發(fā)展。補償標準核算考量的因素要與時俱進，適應流域生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)產(chǎn)品供給的新變化。第四，創(chuàng)新地方政府績效考核制度。隨著生態(tài)文明建設的不斷推進，政府在進行政績考核時將生態(tài)環(huán)境納入考核范圍，但對于流域生態(tài)產(chǎn)品供給并未明確涉及。政府作為流域生態(tài)產(chǎn)品的主要供給者，在績效考核時應當將其供給的產(chǎn)出效果作為一個重要指標，建立考核與監(jiān)督相結合的新型績效考核制度，通過對供給效果進行追蹤監(jiān)測，實時把控生態(tài)產(chǎn)品的供給情況，實施以綠色GDP為主導的績效考核體系，評定供給績效的同時明確獎懲條例，加強對政府官員在供給方面的內外協(xié)同監(jiān)督，提高對流域生態(tài)產(chǎn)品供給的重視程度。

（二）市場維度：提升流域生態(tài)產(chǎn)品供給效率

流域生態(tài)產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中所依賴的是各項自然資源，在確定其生產(chǎn)價格時必然要考慮所屬資源的價值與所有權，加上流域生態(tài)產(chǎn)品的外部性，僅憑單純的價格標簽無法準確描述其應有價值，需要市場主體綜合多方因素將流域生態(tài)產(chǎn)品價值有形化付諸行動。第一，構建流域生態(tài)產(chǎn)品市場交易體系。

流域生態(tài)產(chǎn)品種類繁多，不同性質的流域生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)歷的交易過程不同。有形的流域生態(tài)產(chǎn)品價格明確，能夠直接進入市場進行交易，只要供需雙方對產(chǎn)品價格無異議交易便能如期達成。無形的流域生態(tài)產(chǎn)品在交易過程中需要考慮產(chǎn)權歸屬問題，供需雙方在交易時需要不斷進行協(xié)商探討，明晰產(chǎn)權歸屬或價值并在協(xié)商過程中通過生態(tài)補償?shù)雀鞣N措施彌補可能出現(xiàn)的虧損，使雙方交易達成互利共贏。第二，促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級對流域生態(tài)產(chǎn)品的供給非常重要，要結合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)資源狀況不斷調整產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)流域生態(tài)產(chǎn)品的有效供給。

同時，市場主體應在保護地區(qū)生態(tài)環(huán)境的基礎上，以綠色發(fā)展為目標擴大產(chǎn)業(yè)所需的生產(chǎn)要素，推動綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培育流域先進模范產(chǎn)業(yè)，提高生態(tài)產(chǎn)品供給質量［24］。市場主體應有效結合自身實際情況及供給優(yōu)勢調整產(chǎn)業(yè)結構，作好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的加減法，推動流域生態(tài)產(chǎn)品高效供給。第三，加快開發(fā)流域品牌生態(tài)產(chǎn)品。流域品牌生態(tài)產(chǎn)品的開發(fā)不僅能調動地方政府的積極性，更能引導企業(yè)結合流域生態(tài)資源特色，因地制宜，打造高附加值、高技術含量和高科技創(chuàng)新的流域生態(tài)產(chǎn)品，并加強品牌培育和保護，構建“流域品牌+產(chǎn)業(yè)品牌+企業(yè)自主品牌”品牌體系，提高生態(tài)產(chǎn)品溢價。

（三）社會維度：促進流域生態(tài)產(chǎn)品供給公平

社會組織是流域生態(tài)產(chǎn)品供給不可或缺的組成部分，既可以受雇于政府與企業(yè)，為其分擔供給壓力，切實參與供給過程，也可以作為供給主體獨立實現(xiàn)流域生態(tài)產(chǎn)品供給。社會組織參與流域生態(tài)產(chǎn)品供給的優(yōu)勢在于其與社會緊密相連，可以有效收集流域生態(tài)產(chǎn)品的真實需求，但社會組織尚未在流域生態(tài)產(chǎn)品供給中形成規(guī)模化影響。政府需要培育相關社會組織參與流域生態(tài)產(chǎn)品供給。第一，壯大參與流域生態(tài)產(chǎn)品供給的社會組織。社會組織通常是基于組織成員的共同意愿而建立起來的，滿足組織成員的利益。培育社會組織參與流域生態(tài)產(chǎn)品供給的理念并不斷壯大組織隊伍，能夠減輕政府和市場主體的供給壓力，有效彌補政府失靈和市場失靈情況下可能出現(xiàn)的流域生態(tài)產(chǎn)品供給不足，豐富流域生態(tài)產(chǎn)品供給的主體和方式。

當政府受自身角色定位限制不能夠準確獲知地方生態(tài)資源和公眾生態(tài)需求時，社會組織能夠憑借自身的組織特性克服這一難題，并對公眾的真實需求進行調查統(tǒng)計，進而提高流域生態(tài)產(chǎn)品供給的客觀性、科學性和高效性。第二，加強社會組織的自身建設，提高專業(yè)化水平。對于流域生態(tài)環(huán)境類社會組織的要求與其他社會組織最大的不同，在于其不僅要具備普及環(huán)?？茖W知識、推動環(huán)境科學技術發(fā)展的能力，還要能為環(huán)保決策管理提供咨詢服務，及時應對流域生態(tài)環(huán)境治理中出現(xiàn)的各類問題，并對流域生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)測與維護。在流域生態(tài)公共服務供給過程中，社會組織需結合組織自身條件制定明確的專業(yè)化人才培養(yǎng)目標，并通過多方合作整合專業(yè)人才培養(yǎng)和招募渠道，實現(xiàn)組織可持續(xù)發(fā)展。第三，加強流域生態(tài)產(chǎn)品相關的宣傳普及。人們在認識自然和利用自然所提供資源的過程中逐漸認識到生態(tài)產(chǎn)品的價值，但自然資源不是取之不盡、用之不竭的。社會組織需要對流域生態(tài)產(chǎn)品及其價值有進一步的認識，清楚掌握流域生態(tài)產(chǎn)品本身所具有的資源價值及其與當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、經(jīng)濟水平等的聯(lián)系。通過開展流域生態(tài)產(chǎn)品知識的宣傳普及，建立流域生態(tài)產(chǎn)品科普組織或團隊，加深對流域生態(tài)產(chǎn)品的認識，促使公眾認識到流域生態(tài)產(chǎn)品及其價值。

（四）公眾維度：監(jiān)督流域生態(tài)產(chǎn)品供給過程

公眾具有流域生態(tài)產(chǎn)品供給者與消費者的雙重角色作用，對流域生態(tài)產(chǎn)品的認知程度影響公眾供給行為的選擇與購買意愿的強烈程度。公眾作為最廣泛的參與主體，應了解自身的監(jiān)督之責，從意識與行動兩方面參與流域生態(tài)產(chǎn)品供給。第一，暢通公眾參與流域生態(tài)產(chǎn)品供給的渠道。流域生態(tài)產(chǎn)品供給以公眾的需求為導向，各級政府應通過聽證制度，兼顧民主與效率，讓公眾表達訴求，集思廣益，提高決策的民主化和科學化水平。

應充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術，多層次搭建政府與公眾座談、對話的網(wǎng)絡交流平臺，引導公眾有效參與流域生態(tài)產(chǎn)品供給。第二，培育并提高公眾參與流域生態(tài)產(chǎn)品供給的意識。流域生態(tài)產(chǎn)品與每個人的生產(chǎn)生活密切相關，公眾作為供給主體之一應當意識到參與供給的必要性及自身在生態(tài)產(chǎn)品供給過程中的作用。公眾與社會組織可以起到補充政府與市場在供給過程中出現(xiàn)的缺口的作用。公眾由于自身所代表的社會群體不同，在流域生態(tài)產(chǎn)品供給中所提供的類型和數(shù)量有所差異。為了使公眾意識到參與供給的重要性，應當對公眾進行生態(tài)環(huán)境與流域生態(tài)產(chǎn)品的宣傳教育，讓公眾在明晰概念的基礎上進一步了解兩者之間的關系及對生產(chǎn)生活會造成的影響，使其積極主動地提供流域生態(tài)產(chǎn)品。第三，充分發(fā)揮公眾最廣泛的監(jiān)督約束作用。公眾應該更積極地參與對流域生態(tài)產(chǎn)品供給的監(jiān)管。公眾以不同的形式參與生態(tài)產(chǎn)品供給過程，最重要的是發(fā)揮監(jiān)督作用，將公眾對供給過程和供給績效考核的監(jiān)督結合起來，實現(xiàn)對政府與市場等主體在流域生態(tài)產(chǎn)品供給中的監(jiān)督和約束，使公眾的需求得到滿足。

五、結 語

從流域生態(tài)產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀來看，單一主體供給流域生態(tài)產(chǎn)品存在不可避免的現(xiàn)實困境。政府垂直管理阻礙政府合作治理，不平等的流域生態(tài)產(chǎn)品供給現(xiàn)狀難以消解，政府單一力量無法統(tǒng)籌全局，導致流域生態(tài)產(chǎn)品供給結構失衡；持續(xù)利益索取加重供給負擔，生態(tài)環(huán)境可承載量瀕臨閾值，盲目投資建設導致生態(tài)產(chǎn)品的供需脫節(jié)。因此，政府主導供給模式無法實現(xiàn)流域生態(tài)產(chǎn)品的有效供給。不僅如此，流域生態(tài)產(chǎn)品協(xié)同供給格局中各主體難以形成合力。究其根本，在于四重問題疊加并相互影響，即政府部門的統(tǒng)合式運作影響流域生態(tài)產(chǎn)品供給相關政策擬定與解讀，信息傳遞滯后影響供給真實情況把控；市場主體的結構性偏離導致單一主體供給模式持續(xù)推行，經(jīng)濟利益的驅使下產(chǎn)品價格以利益最大化為目標偏離供給初衷；社會組織的依附性成長切斷流域生態(tài)產(chǎn)品供給信息渠道，長期弱勢地位影響下供給話語權喪失，無法切實發(fā)揮供給主體獨特作用；公眾的原子化表達不僅使其無法進入流域生態(tài)產(chǎn)品供給過程，也無法向其他主體表達自身對流域生態(tài)產(chǎn)品的真實訴求，只能游離在供給外緣。根據(jù)流域生態(tài)產(chǎn)品供給的現(xiàn)實情況，可以發(fā)現(xiàn)流域生態(tài)產(chǎn)品供給過程中仍存在諸多問題，迫切需要多元主體形成合力，推進生態(tài)產(chǎn)品供給的有效化、合理化和均衡化。

流域生態(tài)產(chǎn)品不僅具有自然屬性還具有商品屬性，政府、市場、社會組織及公眾等多元主體應充分把握和有效利用流域生態(tài)產(chǎn)品雙重屬性，打造流域生態(tài)產(chǎn)品供給新格局。政府、市場、社會組織及公眾皆需要合理認識自身優(yōu)勢，各施所能，立足自身所處地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀來參與流域生態(tài)產(chǎn)品供給，實現(xiàn)流域生態(tài)產(chǎn)品價值，并充分發(fā)揮其所帶來的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益與社會效益。在多中心協(xié)同治理框架的支撐下，政府、企業(yè)、社會組織和公眾利用自身優(yōu)勢資源形成多元協(xié)同互補的流域生態(tài)產(chǎn)品供給格局，從主體協(xié)同維度提出相應的治理措施：在政府層面，完善供給決策機制、構建政府間區(qū)域合作機制、創(chuàng)新績效考核制度，主導流域生態(tài)產(chǎn)品供給方向；在市場層面，構建流域生態(tài)產(chǎn)品市場交易體系、促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級、加快開發(fā)流域品牌生態(tài)產(chǎn)品，提升流域生態(tài)產(chǎn)品供給效率；在社會層面，加大流域生態(tài)產(chǎn)品相關知識宣傳普及，在加強社會組織自身建設的同時壯大社會組織隊伍，促進流域生態(tài)產(chǎn)品供給公平；在公眾層面，培育并提高公眾的生態(tài)環(huán)保意識和參與供給意識，發(fā)揮公眾最廣泛的監(jiān)督作用，監(jiān)督流域生態(tài)產(chǎn)品供給過程，暢通公眾參與流域生態(tài)產(chǎn)品供給的渠道。

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