趙 彪，莊 良，王開泳

（1.中國社會科學(xué)院 中國邊疆研究所，北京 100101；2.華東師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)院，上海 200241；3.中國科學(xué)院 地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101）

設(shè)區(qū)市空間布局的結(jié)構(gòu)問題是行政區(qū)劃研究的核心內(nèi)容，如何通過優(yōu)化城市規(guī)模分布來提升要素配置效率和構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系，是當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程面臨的重要任務(wù)。地級市（含副省級城市，下同）是省、縣兩級間重要的中間層級，同時兼具“城市”和“行政區(qū)劃”的雙重職能。無論是省直管縣、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣等縱向的行政體制改革，還是撤縣（市）設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市等橫向城市空間布局重構(gòu)，地級市都處于改革的焦點(diǎn)。近年來，隨著人口向中心城市和城市群的快速集聚，中國長期實(shí)行的自上而下的垂直管理模式，已越來越難以滿足資源要素頻繁跨界流動的現(xiàn)實(shí)需求。深入推進(jìn)以地級市為主體的城市改革，是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的題中之義，對于促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動與高效集聚，以及增強(qiáng)服務(wù)能力和提高治理效能都具有重要意義。

中國市制起源于清末民初，清朝末年的上海租界是中國市制的誕生地（朱光磊 等，2017）。1921年頒布的《廣州市暫行條例》，標(biāo)志著中國市制實(shí)踐的正式開始，廣州市也成為中國近代行政區(qū)劃建制意義上的第一個市。1930年南京國民政府頒布的《市組織法》，將市分為行政院轄市與省轄市2 種，其地位分別相當(dāng)于省和縣（朱光磊 等，2017）。中華人民共和國成立后，主要采取市縣分治、城鄉(xiāng)分治的行政區(qū)劃體制，“市”主要指直轄市、省轄市和專轄市，其中省轄市與地區(qū)、地級市同級。1983年起開始推行“地市合并”“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制改革后，“省轄市”統(tǒng)一改稱“地級市”，地級政區(qū)逐漸由虛級的地區(qū)（專區(qū)）轉(zhuǎn)化為實(shí)級的地級市，地級市也逐漸由城鄉(xiāng)分治的城市型政區(qū)演變成為城鄉(xiāng)合治的地域型政區(qū)（杜英歌，2015）。雖然地級市作為一級政區(qū)地位的時間較短，但相關(guān)研究已在不同學(xué)科相繼展開，現(xiàn)有研究普遍認(rèn)為當(dāng)前地級市設(shè)置仍明顯受到歷史因素的影響，如譚其驤（2019）在1991年指出“我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃基本上還在沿用元明清時代的區(qū)劃，歷代雖稍有變動，但基本格局不變”。而近30年來，行政區(qū)劃調(diào)整也多為撤縣設(shè)市、地區(qū)改地級市、撤縣（市）設(shè)區(qū)等整建制調(diào)整，行政區(qū)劃設(shè)置的基本格局仍保持不變。當(dāng)前地級市的管轄范圍，仍受歷史上各“府”幅員的影響（高茂兵，2020）。地級市可稱為“地級政區(qū)”或“統(tǒng)縣政區(qū)”，周振鶴（2019）認(rèn)為統(tǒng)縣政區(qū)幅員自秦至宋呈現(xiàn)逐漸縮小的趨勢，元代以后又經(jīng)過一個先大后小的起伏，在實(shí)行“三級制”的時期，對統(tǒng)縣政區(qū)幅員大小的考慮著重于行政管理效率。當(dāng)前，學(xué)界普遍認(rèn)為地級市管縣缺乏憲法依據(jù)，對市管縣、省管縣的利弊進(jìn)行了較多分析（才國偉 等，2011；龐明禮 等，2012；張震，2015；鄭磊 等，2016）。如張震（2015）從“市”的憲法內(nèi)涵切入，指出地級市在中國憲法上具有規(guī)范依據(jù)，但地級市轄縣不具有憲法依據(jù)，出現(xiàn)了相當(dāng)多規(guī)模較小、功能較欠缺的管縣的市。從歷史和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，省縣之間的管理體制具有很強(qiáng)的不穩(wěn)定性，變動最為頻繁，學(xué)界也存在“強(qiáng)化地級市”和“取消地級政區(qū)”等觀點(diǎn)，如肖金成（2004）提出了地級市是中國最重要的區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元的觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)通過弱化省和縣級政府，強(qiáng)化市、鎮(zhèn)政府來逐步減少行政層級；而華林甫等（2016）則認(rèn)為應(yīng)減少政區(qū)層級，取消地級政區(qū)，實(shí)行省直管縣市。在全球化過程中，一些國家也在不斷尋求較大尺度上最優(yōu)的行政區(qū)劃，以便為城市或區(qū)域賦予最優(yōu)的公共任務(wù)和責(zé)任（Bakaric, 2012）。盡管每個國家在行政區(qū)劃設(shè)置方面具有不同的歷史和政治背景，但空間公平和空間效率始終是應(yīng)當(dāng)遵循的兩大基本原則（Halas et al., 2017）。

綜上可知，地級市產(chǎn)生時間較晚卻發(fā)展迅速，對城鎮(zhèn)化水平的提升起重要作用，逐漸成為行政區(qū)劃研究的熱點(diǎn)，并形成一批高質(zhì)量的研究成果，但仍存在以下不足：在研究內(nèi)容方面，對市管縣、省直管縣等“體制”問題（繆匡華，2010；才國偉等，2011；吳金群，2016；葉冠杰 等，2018；紀(jì)小樂 等，2021）關(guān)注較多，而對地級市設(shè)置的“空間”問題關(guān)注較少，尚未理清改革開放以來中國地級市設(shè)置的空間演化過程；在研究區(qū)域方面，多集中在廣東、浙江等少數(shù)地區(qū)（童宗煌 等，2004；游細(xì)斌 等，2005；李含琳 等，2017；趙彪，2022），缺乏對全國范圍的長時段大尺度研究；在研究方法方面，以定性分析為主，較少結(jié)合地理信息系統(tǒng)進(jìn)行可視化分析，缺乏基于模型的定量研究；在改革思路方面，多集中在行政層級方面，忽視了地級市空間分布產(chǎn)生的問題及其邏輯。近些年，以鄉(xiāng)村地域向城市地域轉(zhuǎn)變?yōu)橹鞯目h級行政區(qū)劃調(diào)整，不僅具有合作關(guān)系不斷增強(qiáng)的空間互動效應(yīng)，而且還存在由競爭引起的相互制約影響（Wang et al., 2021）?？缯^(qū)的地級市空間優(yōu)化設(shè)置，對于區(qū)域一體化發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略實(shí)施具有重要意義。鑒于此，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，采用政區(qū)相似系數(shù)等方法，探討改革開放以來中國地級市設(shè)置的空間特征及存在問題，并從地級市的政區(qū)演化邏輯思考其未來區(qū)劃調(diào)整的改革方向，以期為相關(guān)的空間理論和治理實(shí)踐提供參考借鑒。

1 研究方法與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究方法

政區(qū)相似系數(shù)（Administrative division similari‐ty coefficient）。本研究采用1985 和2020 年中國地級政區(qū)行政區(qū)劃矢量圖，基于ArcGIS 平臺對各地級政區(qū)的面積進(jìn)行測度，并按照“政區(qū)名稱”字段進(jìn)行空間連接，將1985 年的政區(qū)面積比2020 年的政區(qū)面積，得出地級政區(qū)相似系數(shù)，即1985—2020 年中國地級政區(qū)面積的變動情況。并基于核密度估計法進(jìn)行制圖，政區(qū)相似系數(shù)為1時，表示1985年的A政區(qū)與2020年的A政區(qū)面積大小相等，沒有發(fā)生變化；政區(qū)相似系數(shù)＞1 或＜1 時，均表示A 政區(qū)的政區(qū)面積發(fā)生了變動，＞1 表示面積有所減小，＜1 表示面積有所增加，系數(shù)越大或越小均表示變動幅度越大。其中，核密度估計法主要是借助一個移動的單元格（相當(dāng)于窗口）對點(diǎn)或線格局的密度進(jìn)行估計。一般而言，對于數(shù)據(jù)集（X1，X2，X3，……，Xn），固定帶寬的核密度估計函數(shù)公式為（劉靖 等，2009）：

式中：K（*）表示核函數(shù)，滿足K≥0、K（x）=K（-x）和∫K(x)dx=1；正數(shù)h稱為帶寬或平滑參數(shù)，h值越大則平滑度越大，h對于所有的x∈R都為恒定的值；n表示估計點(diǎn)個數(shù)；x表示估計點(diǎn)；xi表示樣本i；x?xi表示估計點(diǎn)x到樣本xi處的距離。

由于受切塊設(shè)市①指將歷史上的州府駐地即后來的省政府或地區(qū)行署駐地的一小塊地域劃出設(shè)市，駐地所在縣仍然保留，加之歷史上的州府或行署駐地同時也是縣城駐地，故在設(shè)市后很容易出現(xiàn)市縣同城、縣包圍市的問題。的影響，對于既有地級市又有地區(qū)建制的狀況，選擇將地級市與地區(qū)的面積相加進(jìn)行比較。如1985年時既有省轄承德市又有承德地區(qū)，而2020 年時只有地級承德市，故將1985 年的承德市與承德地區(qū)予以面積加總，繼而進(jìn)行政區(qū)相似系數(shù)測算。

標(biāo)準(zhǔn)差橢圓模型（Standard deviation elliptic model）。標(biāo)準(zhǔn)差橢圓分析可以獲取地理要素的空間特征，包括中心趨勢、離散和方向趨勢，其構(gòu)成要素包括轉(zhuǎn)角（θ）、沿長軸（主軸）的標(biāo)準(zhǔn)差和沿短軸（輔軸）的標(biāo)準(zhǔn)差。轉(zhuǎn)角（θ）是指在笛卡爾坐標(biāo)系下x 軸和y 軸按照點(diǎn)集分布的地理方位沿一定角度旋轉(zhuǎn)后，正北方向與順時針旋轉(zhuǎn)的主軸之間的夾角。其計算公式為（朱彬 等，2014；王耕 等，2018）：

式中：x'i和y'i為各特征時點(diǎn)縣級行政區(qū)幾何中心距離區(qū)域重心的相對坐標(biāo)；σx和σy分別為沿x軸和沿y軸的標(biāo)準(zhǔn)差。橢圓的長半軸表示數(shù)據(jù)分布的方向，短半軸表示數(shù)據(jù)分布的范圍，長短半軸的值差距越大（扁率越大）表示數(shù)據(jù)的方向性越明顯；反之，如果長短半軸越接近表示方向性越不明顯。如果為長短半軸完全相等的正圓，則表示沒有任何的方向特征。短半軸表示數(shù)據(jù)分布的范圍，短半軸越短表示數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的向心力越明顯；反之，短半軸越長表示數(shù)據(jù)的離散程度越大。同樣，如果短半軸與長半軸完全相等，則表示數(shù)據(jù)沒有任何的分布特征。

近鄰分析（Nearest neighbor analysis）。該方法常用于尋找離某一個數(shù)據(jù)點(diǎn)距離最近點(diǎn)的距離。當(dāng)輸入要素的最近要素是其本身時，該要素將在計算中被忽略，并將搜索除該要素之外的最近要素。采用近鄰分析計算地級市行政中心之間的最短距離（指A市政府到B市政府之間的直線距離），用以評價地級市設(shè)置的疏密程度。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本研究對象為中國的地級市（含副省級市），行政區(qū)劃矢量數(shù)據(jù)來源于自然資源部標(biāo)準(zhǔn)地圖服務(wù)系統(tǒng)②http://bzdt.ch.mnr.gov.cn/和中國科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)與數(shù)據(jù)中心③https://www.resdc.cn/Default.aspx，包括1985 和2015 年中國縣級和地市行政邊界數(shù)據(jù)，以及2020 年中國省級行政邊界數(shù)據(jù)。2020 年中國地市級行政邊界數(shù)據(jù)是在2015年地市行政邊界數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，依據(jù)近年來調(diào)整情況進(jìn)行人工修訂獲得。行政區(qū)劃調(diào)整數(shù)據(jù)主要來源于民政部全國行政區(qū)劃信息查詢平臺④http://xzqh.mca.gov.cn/map、中國行政區(qū)劃網(wǎng)⑤http://www.xzqh.org/html/以及歷年《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊》（中華人民共和國民政部，1979—2020）。政區(qū)數(shù)量、人口等其他數(shù)據(jù)主要來源于相關(guān)年份的《中國統(tǒng)計年鑒》（國家統(tǒng)計局，1979—2021）、《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》（國家統(tǒng)計局，2010）以及行政區(qū)劃網(wǎng)等。由于改革開放以前中國地級市設(shè)置多以切塊設(shè)市的方式進(jìn)行且稱為“省轄市”，1983年“地市合并”“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制推行后，地級市設(shè)置模式由切塊設(shè)市轉(zhuǎn)為以整建制調(diào)整為主。因此，考慮到矢量數(shù)據(jù)的可獲得性和研究對象的可比性，選取1985 和2020年2期矢量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。研究區(qū)域?yàn)橹袊?1個省級行政區(qū)，不包括香港和澳門2個特別行政區(qū)以及臺灣省。

2 改革開放以來中國地級市設(shè)置的演化特征

2.1 時間特征

1978年以來，中國城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)常住人口從1978 年的1.72 億增至2020 年的9.02 億，與之相適應(yīng)的城市型政區(qū)也得以廣泛設(shè)置，統(tǒng)縣政區(qū)逐漸由以地區(qū)建制為主的地域型政區(qū)轉(zhuǎn)向以地級市為主的城市型政區(qū)轉(zhuǎn)換。改革開放以前，中國行政區(qū)劃管理體系多為“省―地區(qū)―縣”的體制架構(gòu)，城市的數(shù)量相對較少，以上下級之間的垂直聯(lián)系為主，這與計劃經(jīng)濟(jì)的指令性運(yùn)作保持高度一致。1978年，中國共有340個地級行政區(qū)，其中地級市有99 個，占比為29.12%；到2019 年，中國共有333 個地級行政區(qū)，地級市數(shù)量為293 個，占比為87.99%。與1978 年相比，2019 年的地級市占比提升了58.87%，共新增地級市194個。如圖1所示，新增地級市主要集中在2003 年之前，2003—2019年僅增加11個地級市，平均每年新增地級市不到1個，而1978—2003 年平均每年新增地級市7.08 個。與地級市快速增加形成明顯對比的是，地級政區(qū)數(shù)量增長十分緩慢，增速約為2年/個，加之地級市增加的數(shù)量與地區(qū)減少的數(shù)量基本相當(dāng)，且數(shù)量變動曲線高度對稱，這表明大量地級市可能仍沿襲原先地區(qū)的行政區(qū)域范圍。

圖1 1978年以來中國地級政區(qū)數(shù)量變動狀況Fig.1 Changes of the number of prefecture-level administrative regions in China since 1978

地級市設(shè)置受政策因素的影響非常明顯。由圖1可以看出，改革開放以來中國地級市經(jīng)歷了1983和1999年2次快速增長，這與《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》（中發(fā)〔1983〕6號）、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》（中發(fā)〔1999〕2號）、《民政部關(guān)于調(diào)整地區(qū)建制有關(guān)問題的通知（民發(fā)〔1999〕105號）》等重要政策出臺的時間節(jié)點(diǎn)高度一致。1983年的地級市和地區(qū)數(shù)量基本相當(dāng)，但地級市數(shù)量隨著相關(guān)政策的實(shí)施而開始快速增加，2003年國家指出“行政區(qū)劃調(diào)整工作涉及面廣，影響大，非常敏感，是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須積極穩(wěn)妥，慎之又慎，特別是要切實(shí)搞好科學(xué)論證，認(rèn)真制定總體規(guī)劃，不斷提高科學(xué)化、法制化水平，避免盲目性和隨意性”⑥《民政部關(guān)于加強(qiáng)行政區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)論證和規(guī)劃工作的通知》（民函〔2003〕73號）。，自此以后，地級行政區(qū)劃調(diào)整的數(shù)量開始快速減少。

綜上所述，1978年以來中國地級政區(qū)經(jīng)歷了由“地區(qū)”向“地級市”轉(zhuǎn)型的重大變革，調(diào)整時間集中在1983—2003年，地級政區(qū)調(diào)整受政策因素的影響較大，且地級市建制增加與地區(qū)建制減少的2條趨勢線高度對稱（見圖1），表明大量地級市的空間格局仍沿襲原先地區(qū)建制的范圍。

2.2 設(shè)置模式

地級市的設(shè)置模式可以進(jìn)一步證明上述變化趨勢。1983年，國家提出要“實(shí)行地、市合并，由市領(lǐng)導(dǎo)縣”“把新興工礦區(qū)或城鎮(zhèn)改為市，管轄一部分農(nóng)村”⑦《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》（中發(fā)〔1983〕6號）。，此后地級市的數(shù)量便開始大量增加，地級市增加與地區(qū)減少基本保持同步態(tài)勢（見圖1）。實(shí)行“地、市合并”主要是為了充分發(fā)揮城市和鄉(xiāng)村兩方面的優(yōu)勢，緩解切塊設(shè)市等因素導(dǎo)致的市縣分設(shè)和城鄉(xiāng)分割問題，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。新增地級市的模式主要包括⑧數(shù)據(jù)來源：本研究依據(jù)行政區(qū)劃調(diào)整案例進(jìn)行逐年統(tǒng)計獲取。：撤地設(shè)市、地市合并、縣或縣級市升格設(shè)市、撤盟設(shè)市等。

由表1可知，改革開放后，新增地級市的主要模式多是在原地區(qū)（盟）建制的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整，約占總量的80%以上，包括地區(qū)與縣、縣級市、地級市等建制進(jìn)行合并，并以整建制轉(zhuǎn)換為主，即將地區(qū)改為地級市，而將縣、縣級市、地級市（多為切塊設(shè)市且面積較小的地級市）轉(zhuǎn)化為一個或多個市轄區(qū)。對于面積較大的政區(qū)，則將原縣、縣級市和地級市部分轉(zhuǎn)化為市轄區(qū)，另一部分轉(zhuǎn)化為縣。對于縣或縣級市升格設(shè)市模式，雖然是在非地區(qū)駐地設(shè)立地級市，但一般都在原地區(qū)的范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，即原地區(qū)由于面積偏大而不宜整建制改為一個地級市，就在原地區(qū)范圍內(nèi)選擇發(fā)展條件較好的縣或者縣級市設(shè)立新的地級市，如潮州、揭陽和汕頭3 個地級市都是在原潮汕地區(qū)的基礎(chǔ)上設(shè)立的。這些特征均表明地級市設(shè)置仍延續(xù)原地區(qū)建制的基本格局，且行政區(qū)劃調(diào)整多是集中在地級行政邊界內(nèi)部的整建制調(diào)整。

表1 “地市合并”改革后新增地級市的主要模式Table 1 Main models of newly added prefecture-level cities

2.3 沿革關(guān)系

為準(zhǔn)確認(rèn)識地區(qū)與地級市建制轉(zhuǎn)換之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，采用政區(qū)相似系數(shù)法進(jìn)行論證。在對同一政區(qū)進(jìn)行配對的基礎(chǔ)上，共統(tǒng)計到有效樣本293 個，占2020年地級政區(qū)總量的88%，其中包含252個地級市，占地級市總量的86%。由圖2 可以看出，政區(qū)相似系數(shù)高度集中在1左右，其中，有71%地級政區(qū)的政區(qū)相似系數(shù)集中在0.9～1.1。這表明地級市的行政區(qū)劃設(shè)置與原地區(qū)高度相似，除部分地級市外，大多數(shù)地級市沿襲了原地區(qū)建制的行政管轄范圍。

圖2 1985—2020年中國地級政區(qū)面積變動的核密度估計Fig.2 The kernel density estimation of changes in administrative area of prefecture-level cities in China during 1985-2020

中國地級政區(qū)存在著高度的延續(xù)性和相似性，地級市是在原地區(qū)建制的基礎(chǔ)上逐漸演化的結(jié)果，而地區(qū)建制又高度沿襲了歷史上的統(tǒng)縣政區(qū)范圍?！?913 年，國民黨政府廢除明清王朝‘府’的建制后，在省、縣之間設(shè)立了‘道’”，“北伐戰(zhàn)爭結(jié)束后又改道為‘專員公署’”，“1949 年新中國成立后，承襲了解放區(qū)和國統(tǒng)區(qū)的專署設(shè)置”，1967 年“把專區(qū)改稱地區(qū)”（錢其智，2000），1983 年“地市合并、市領(lǐng)導(dǎo)縣”改革后，地區(qū)開始逐步轉(zhuǎn)化為地級市。由此可知，當(dāng)前的地級市與原地區(qū)建制高度相似，地區(qū)是由專區(qū)“改稱”而來，中華人民共和國成立后的專區(qū)又是“承襲”著“解放區(qū)”和“國統(tǒng)區(qū)”的專署設(shè)置，而中華民國時期的“行政督察專員區(qū)公署制與明清時期的‘道’有著十分密切的淵源關(guān)系”（張小穩(wěn)，2010）。以晉東南地區(qū)為例（圖3），自秦代以來晉東南地區(qū)在秦、西漢、東漢、西晉等朝代的統(tǒng)縣政區(qū)（即當(dāng)代的地級政區(qū)）都是上黨郡，到隋代原上黨郡分為上黨郡和長平郡，這種行政區(qū)劃格局一直保存至今（圖3-f～k），尤其是澤州與現(xiàn)在的晉城市在行政區(qū)劃上高度相似。綜上可知，當(dāng)前地級市行政區(qū)劃格局具有高度的傳承性。

圖3 晉東南地區(qū)行政區(qū)劃演化過程Fig.3 Evolution of administrative division in Southeast Shanxi Province

2.4 空間特征

中國地級市設(shè)置經(jīng)歷了由沿海向內(nèi)陸逐漸推進(jìn)的過程（圖4-a），設(shè)市時間在36 a以上的城市主要集中在沿海地區(qū)以及內(nèi)陸的省會城市周邊，而除呂梁等個別地級市外，設(shè)市時間在20 a以下的城市均位于西部省份。改革開放以來，大部分地級市的設(shè)市時間都在21～35 a，并且多位于胡煥庸線以東地區(qū)。目前，除新疆（5 個）、西藏（1 個）、黑龍江（1個）三省區(qū)外，中東部已不存在地區(qū)建制。

圖4 1978年以來中國新設(shè)地級市的城市年齡及其分布特征Fig.4 The urban age and distribution characteristics of newly established prefecture-level cities in China since 1978

由圖4-b 可以看出，1978 年以來，新設(shè)地級市的重心明顯呈現(xiàn)逐步向西遷移的特征，設(shè)市時間在36～42 a 的橢圓明顯更偏北偏東分布，隨后不斷向西部遷移，設(shè)市時間在0～10 a的橢圓都分布在西部地區(qū)。由此可知，改革開放后，中國地級市設(shè)置經(jīng)歷了從“沿海和內(nèi)陸省會城市”到“中西部地區(qū)”再到“西部地區(qū)”的自東向西逐步推進(jìn)的過程。

就具體區(qū)域而言，地級市設(shè)置由沿海向內(nèi)陸推進(jìn)的態(tài)勢也十分明顯。以廣東省及其周邊地區(qū)為例（圖5），明顯存在“36～42 a”“31～35 a”“11～30 a”3條等時線，其中“36～42 a”等時線以東城市的設(shè)市時間多在36 a以上，主要包括均位于沿海地區(qū)的汕頭、深圳、珠海、湛江、漳州等城市，這段時間在相繼撤銷了佛山地區(qū)、汕頭地區(qū)、湛江地區(qū)和龍溪地區(qū)的基礎(chǔ)上，設(shè)立了地級市并實(shí)行市管縣體制?！?1～35 a 等時線”以東城市的設(shè)市時間多在31a 以上，如梅州、清遠(yuǎn)、肇慶等城市，這段時間廣東省相繼撤銷了肇慶地區(qū)、惠陽地區(qū)和梅縣地區(qū)，并在原惠陽地區(qū)縣級河源市的基礎(chǔ)上成立地級河源市，在原汕頭地區(qū)海豐、陸豐兩縣的基礎(chǔ)上成立地級汕尾市?！?1～30 a等時線”兩側(cè)多為設(shè)市時間在11～30 a的城市，主要分布在廣東省周邊地區(qū)，如龍巖、贛州和郴州等市，江西、廣西等省區(qū)的地改市多集中在近30 a以內(nèi)?？傮w上，中國的地區(qū)改地級市初期主要集中在東部沿海地區(qū)，然后逐步向中西部推進(jìn)，當(dāng)前這波浪潮已到西部沿邊地區(qū)。

圖5 1978年以來廣東省及其周邊地區(qū)新設(shè)地級以上城市的設(shè)市時間Fig.5 The establishment time of prefecture-level or above cities in Guangdong province and its surrounding areas since 1978

3 地級市空間分布存在的主要問題與基本邏輯

綜上可知，地級市基本延續(xù)了原地區(qū)建制的空間范圍。由于在設(shè)置地級市的過程中，有些城市的經(jīng)濟(jì)中心地位是自然形成的，也有少數(shù)城市是在各地希望升格的大環(huán)境中形成的，故而隨著工業(yè)化和城市化水平的提升，地級市設(shè)置的“空間”問題開始日益凸顯。

3.1 地級市空間分布存在的主要問題

3.1.1 地級以上行政中心設(shè)置過近的問題 由于在地級市設(shè)置的過程中，主要采取撤地設(shè)市、地市合并、縣或縣級市升格設(shè)市等方式，并且多選擇經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的縣市進(jìn)行改革⑨《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》（中發(fā)〔1983〕6 號）指出“把新興工礦區(qū)或城鎮(zhèn)改為市，管轄一部分農(nóng)村”；《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于地市州機(jī)構(gòu)改革中應(yīng)注意的幾個問題的通知》（中發(fā)〔1983〕44號）指出“現(xiàn)有的地轄市中，有的在經(jīng)濟(jì)上和其他方面都已有相當(dāng)規(guī)模（如工業(yè)產(chǎn)值在四億元左右，非農(nóng)業(yè)人口在十五萬左右），并且很有發(fā)展前途。為了更好地發(fā)揮這些城市的作用，可以將其升格為省、自治區(qū)轄市”。，而這些城市往往是工礦城市或距離中心城市較近的城市，這造成部分地級市之間距離過近，即在短距離范圍內(nèi)存在多個地級市的問題，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制成本增加。本研究采用近鄰分析法測度了中國地級及地級以上城市與鄰近城市中最近城市之間的距離，發(fā)現(xiàn)共19個城市與周邊城市的最近距離不足30 km，其中鄂州市與黃岡市距離不足10 km，距離在50 km 以下的城市共有65 個，占設(shè)區(qū)市總量的1/5 以上。如圖6所示，最近鄰距離＜50 km 的城市主要集中在長三角、珠三角以及遼寧省等沿海地區(qū)，中西部地區(qū)多分布在省級政區(qū)邊界處。地級市空間距離過近，使中心城市的腹地相互重疊，不可避免地會出現(xiàn)爭奪人口、土地等生產(chǎn)要素的問題，隨著城市間人口和產(chǎn)業(yè)聯(lián)系日益密切，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制成本也將快速提升。

圖6 地級及地級以上城市與周邊城市的最近距離Fig.6 The nearest distance between prefecture-level cities and surrounding cities

以西安－咸陽為例，兩市行政中心之間的直線距離不足25 km，由此產(chǎn)生了諸多問題，主要體現(xiàn)在：1）西安市中心城區(qū)人口壓力過大。由于與咸陽距離過近，西安難以跨過渭河向北發(fā)展，而西安向南約30 km 則是秦嶺保護(hù)區(qū)，因而人口和產(chǎn)業(yè)在中心城區(qū)過度集聚，難以向外有序疏解。新城區(qū)、碑林區(qū)和蓮湖區(qū)一共才92 km2，卻集中了超過200萬的常住人口，人口密度＞2 萬人/km2，存在明顯的人口壓力過大的問題。由于中心城區(qū)管理壓力過大，不得不采取設(shè)置功能區(qū)等方式進(jìn)行疏解，既包括中心城區(qū)內(nèi)部集中的3個市轄區(qū)以及多個功能區(qū)（如城墻管委會、火車站管委會等），以及市里各委辦局“條條部門”的垂直管理，也包括跨渭河向北設(shè)置的西咸新區(qū)。2）西咸新區(qū)管理體制不順。雖然西咸新區(qū)已歸西安市管理，但部分區(qū)域在行政區(qū)劃意義上仍屬于咸陽市管轄，國家按行政區(qū)劃制定的各種指標(biāo)、規(guī)劃、任務(wù)、補(bǔ)貼等難以直接下達(dá)到西咸新區(qū)，加之西咸新區(qū)地跨西安市和咸陽市，兩市的地鐵、公交以及道路等基礎(chǔ)設(shè)施在銜接上也存在一些問題，不同程度地增加了兩市之間的要素流通成本。3）咸陽城市衰落問題。西咸新區(qū)歸西安市管理后，咸陽市轄區(qū)東、北、南三面被西安市包圍，僅直管秦都區(qū)和渭城區(qū)的4個街道，自身發(fā)展的空間和潛力都相對有限（趙彪，2019）。2010—2020年，咸陽市常住人口由489.5萬人降至396.0萬人，常住人口減少93.5 萬人，城鎮(zhèn)化率僅為55.44%，且比全國平均水平低8.45%，全市人戶分離人口占常住人口總量的23.04%⑩數(shù)據(jù)來源包括：咸陽市統(tǒng)計局.2011.http://tjj.xianyang.gov.cn/tjgz/tjxx/201107/t20110728_544229.html；http://tjj.xianyang.gov.cn/tjgz/tjxx/202105/t20210528_544242.html。中國政府網(wǎng).2021.http://www.gov.cn/xinwen/2021-05/11/content_5605791.htm。，這都表明咸陽城市發(fā)展正面臨多重挑戰(zhàn)。

3.1.2 “小馬拉大車”與“大馬拉小車”的問題

由于在地區(qū)改地級市的過程中，多考慮將地區(qū)所在地或經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的縣或縣級市升格，而這些城市往往分布在中心城市周邊，距離中心城市較遠(yuǎn)的地區(qū)（尤其是省界地區(qū)）往往難以受到中心城市的輻射，進(jìn)而會產(chǎn)生“小馬拉大車”與“大馬拉小車”的問題?！靶●R拉大車”是指地級市輻射帶動能力有限，無法帶動所轄縣市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，主要包括2種情況：1）在地級市設(shè)置的過程中，將部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的縣或縣級市升格為地級市，而設(shè)立后的地級市又無法有效帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這類城市在市管縣體制下一般具有更突出的“市刮縣”“市卡縣”等問題；2）由于部分區(qū)域地級市建制較少，一個地級市管轄范圍過大，而在地改市、地市合并時由于多種原因僅設(shè)置了一個地級市，造成部分縣（市）難以輻射帶動。如陜西的農(nóng)業(yè)大市渭南市，對渭北地區(qū)的合陽等縣的輻射作用十分有限，難以有效推動關(guān)中平原東北部地區(qū)工業(yè)化和城市化水平的提升?！按篑R拉小車”是指在地改市之后，由于部分市轄區(qū)發(fā)展相對緩慢，而在地級市內(nèi)部存在一個發(fā)展速度較快的縣或者縣級市，更是加劇了市縣之間的矛盾問題，如浙江的金華市和義烏市之間的體制矛盾。

綜上，在地級市設(shè)置的過程中，改革開放前后呈現(xiàn)2種不同的設(shè)置模式，改革開放前多是切塊設(shè)市的模式，而改革開放后則以整建制調(diào)整為主，這是導(dǎo)致當(dāng)前地級市設(shè)置問題的重要因素。一方面，是地級市設(shè)置過近的問題。由于兩個地級市距離過近，容易產(chǎn)生兩城市腹地重疊、發(fā)展空間受限、協(xié)調(diào)成本偏高等問題，抬高了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制成本，如兩市距離過近常會出現(xiàn)人口流動頻繁的現(xiàn)象，但由于分屬兩市，使兩地之間的公共服務(wù)設(shè)施往往難以有效滿足現(xiàn)實(shí)需求。另一方面，是“小馬拉大車”與“大馬拉小車”的問題。由于在新設(shè)地級市的過程中，多采用地市合并等方式進(jìn)行，故難以有效識別潛在的經(jīng)濟(jì)增長極，這使部分地級市出現(xiàn)了市弱縣強(qiáng)、弱市帶多縣等“小馬拉大車”問題，以及強(qiáng)市帶少縣等“大馬拉小車”問題，提高了行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)的難度和成本。此外，切塊設(shè)市模式還導(dǎo)致了郊區(qū)（縣）包圍城區(qū)、市縣同城等問題，如許昌市魏都區(qū)被建安區(qū)包圍，晉城市城區(qū)被澤州縣包圍并且澤州縣長期寄治在晉城市城區(qū)。改革開放前設(shè)立的省轄市大多存在此類問題，包括廣州市（番禺縣）、杭州市（余杭縣）和南京市（江寧縣）。這種郊區(qū)（縣）包圍城區(qū)的“蛋黃結(jié)構(gòu)”，造成城市與農(nóng)村之間的人為分割，容易產(chǎn)生中心城市發(fā)展空間不足、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平難以提升等問題。

3.2 地級市空間分布存在的主要邏輯

空間和尺度是解釋行政區(qū)劃的2個重要關(guān)鍵詞。作為空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的前沿理論，空間生產(chǎn)、尺度重組、地域重構(gòu)等馬克思主義地理學(xué)理論不斷得到國內(nèi)學(xué)者的引介和應(yīng)用（殷潔 等，2013；莊良 等，2019）?？臻g的生產(chǎn)主要是指資本、權(quán)力和階層與空間之間相互作用和影響的過程，尺度重組則是指權(quán)力和控制力在不同尺度之間的變動，而資本不斷重復(fù)的去地域化和再地域化的2個過程通常被稱為地域重構(gòu)（Harvey, 1973; Brenner, 1999; Shen,2007）。行政區(qū)劃中的尺度重組實(shí)質(zhì)上是指特定行政區(qū)空間對資本控制力的尺度轉(zhuǎn)移，如國家借助尺度重組促進(jìn)地級市權(quán)力與制度的重新安排乃至城市空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。全球化導(dǎo)致行政空間和地理尺度成為社會博弈的關(guān)鍵場所，不同等級的政區(qū)也是被不同社會階層主體占領(lǐng)的空間，其空間范圍大小不一。國家通過劃定省市縣的多尺度政區(qū)邊界，將范圍較大的行政區(qū)域劃分為更多較小且等級化的地域單元，從而使各級政府之間實(shí)現(xiàn)自上而下的權(quán)力配置和自下而上的權(quán)力集中，進(jìn)而提高國家的行政效率和治理效能?？梢?，地級市等行政區(qū)劃調(diào)整的策略與手段即是國家為使某一政區(qū)得以尺度重組或地域重構(gòu)而發(fā)生的治理實(shí)踐。中國在相互交織的全球化與地方化過程中，“國家－省區(qū)－地市－區(qū)縣”多尺度行政區(qū)劃的地方條件仍對全球化起著至關(guān)重要的作用。資本等要素通過權(quán)力附著在有界且相對靜止和固定的政區(qū)空間，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地域化、去地域化以及再地域化的過程。因此，城市政區(qū)的空間規(guī)模不是恒久固定的，而需按照其發(fā)展的程度、內(nèi)容、相對重要性及相互關(guān)系而不斷重新定義、競爭和重建（Swyngedouw, 2018）。作為空間治理政策工具的行政區(qū)劃本身就是一種重要資源（Feng et al., 2021）。本研究認(rèn)為中國地級市的行政區(qū)劃調(diào)整有其內(nèi)在的空間政治邏輯（圖7）。國家在快速推進(jìn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的實(shí)踐中，加快實(shí)現(xiàn)了虛級的城市型政區(qū)向?qū)嵓壍牡赜蛐驼^(qū)轉(zhuǎn)變。特別是改革開放以來，在開發(fā)區(qū)與行政區(qū)政策的交互驅(qū)動下，地級市逐漸成為地級行政區(qū)的空間主體并呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元的“中心－外圍”空間結(jié)構(gòu)。伴隨著鄉(xiāng)村地域（以縣和縣級市等縣級行政區(qū)為主）向城市地域（以市轄區(qū)為主）的快速空間轉(zhuǎn)變，地級市的城鄉(xiāng)差異表現(xiàn)為明顯的核心－邊緣、東中西向和南北向的空間格局。加之地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的城市間或區(qū)域內(nèi)的合作趨勢日益凸顯，跨界合作成為地級市優(yōu)化行政區(qū)劃調(diào)整的重要訴求。特別是在新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興、區(qū)域一體化國家戰(zhàn)略與“一帶一路”倡議等背景下，地級市亟需通過區(qū)劃調(diào)整的創(chuàng)新思路，破解其行政中心設(shè)置過近、“小馬拉大車”與“大馬拉小車”等主要問題。

圖7 中國地級市行政區(qū)劃調(diào)整的空間邏輯Fig.7 The spatial logic of administrative division adjustment in China's prefectural-level cities

當(dāng)社會發(fā)展的不平衡和不充分矛盾不斷積累以及要素的跨界流動發(fā)生阻滯時，城市空間必須實(shí)現(xiàn)適當(dāng)轉(zhuǎn)型以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口等要素的尺度重組。與此同時，行政區(qū)劃使得權(quán)力解綁于原先的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系并重新進(jìn)行地域重構(gòu)，最終通過地級市的階段性優(yōu)化調(diào)整實(shí)現(xiàn)新的空間生產(chǎn)。未來的行政區(qū)劃調(diào)整工作應(yīng)重視考慮提升地級市合理的規(guī)模效應(yīng)以及區(qū)域之間的互動效應(yīng)，地級市的政區(qū)優(yōu)化設(shè)置更應(yīng)在一定程度上尊重開發(fā)區(qū)等功能性城市區(qū)域的邊界與范圍。

4 結(jié)論與討論

本研究采用政區(qū)相似系數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)差橢圓等方法，探討了地級市設(shè)置的空間特征及存在的問題，得到的主要結(jié)論包括：1）中國地級市基本延續(xù)了原地區(qū)建制的空間范圍，受政策因素的影響較大，且多是在地級市、縣級市或縣的基礎(chǔ)上進(jìn)行的地區(qū)改地級市，明顯呈現(xiàn)自東向西、由沿海向內(nèi)陸逐漸推移的過程；2）改革開放后，新增地級市多是在原地區(qū)（盟）建制的基礎(chǔ)上進(jìn)行的調(diào)整，包括撤地設(shè)市、地市合并、縣或縣級市升格設(shè)市、撤盟設(shè)市等；3）隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，地級市設(shè)置的“空間”問題開始日益突出，，主要包括地級以上行政中心設(shè)置過近以及“小馬拉大車”與“大馬拉小車”等問題，這與地級市設(shè)置的過程密切相關(guān)；4）在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，地級市逐漸成為實(shí)級的地域型政區(qū)，并呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元的“中心－外圍”空間結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致不平衡不充分矛盾不斷積累以及要素的跨界流動發(fā)生阻滯，城市空間必須實(shí)現(xiàn)適當(dāng)轉(zhuǎn)型以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口等要素的尺度重組，這是地級市行政區(qū)劃調(diào)整的基本邏輯；5）中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正在突破地級行政邊界的限制，地級市設(shè)置的“空間”問題在不同程度上增加了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制成本，應(yīng)適時開展地級行政區(qū)劃的調(diào)整改革。

中國地級市空間分布生成于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化背景下的地域型政區(qū)，發(fā)展于城鄉(xiāng)差異與跨界合作的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中，并在地域重構(gòu)與尺度重組中面臨區(qū)劃調(diào)整的創(chuàng)新挑戰(zhàn)。與傳統(tǒng)的西方國家不同，中國行政區(qū)劃制度具有自身的歷史演化邏輯，行政區(qū)劃建制設(shè)置的布局直接影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和行政效率的提升，科學(xué)合理的行政區(qū)劃調(diào)整對解放和發(fā)展生產(chǎn)力具有重要影響。隨著城市化水平的快速提升，基于傳統(tǒng)地區(qū)建制基礎(chǔ)上的地級市設(shè)置，越來越難以滿足新階段的發(fā)展需求，在不同程度上存在地級市數(shù)量多、距離近、建制缺失以及規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理等問題，亟需從戰(zhàn)略層面進(jìn)行頂層規(guī)劃。應(yīng)改變整建制調(diào)整、地級政區(qū)內(nèi)部調(diào)整等思路，從更大范圍統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)力布局，對行政層級、政區(qū)規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行整體思考，針對國家和地方發(fā)展的實(shí)際需求進(jìn)行綜合施策，提出城市問題的一攬子解決方案，成熟一個、推動一個，必要時可開展跨地級邊界的行政區(qū)劃調(diào)整。這對調(diào)整和優(yōu)化中國經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)，在更大范圍內(nèi)集中、有效、合理地配置生產(chǎn)要素，支撐經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本研究可能的文獻(xiàn)貢獻(xiàn)體現(xiàn)在運(yùn)用政區(qū)相似系數(shù)揭示了“地級市與原地區(qū)高度相似”，而當(dāng)前地級市設(shè)置存在著距離過近、小馬拉大車等問題均與此相關(guān)，最后提出并呼吁未來應(yīng)高度重視地級市行政區(qū)劃調(diào)整的重大意義；可能存在的不足是地級市行政區(qū)劃調(diào)整的空間邏輯與創(chuàng)新思路有待具體深化，在今后的研究中應(yīng)加強(qiáng)對地級市相關(guān)問題的研究。