孔冰清，王 磊，段學(xué)軍

（1.中國(guó)科學(xué)院南京地理與湖泊研究所，南京 210008；2.中國(guó)科學(xué)院流域地理學(xué)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，南京 210008；3.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)，北京 100049）

交通基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的支撐和引領(lǐng)作用。中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)常伴隨著大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（周浩 等，2012）。鐵路因具有耗能低、占地少、運(yùn)載量大等優(yōu)勢(shì)，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、制定國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要工具（薛婧 等，2018）。2004 年中國(guó)第一個(gè)鐵路發(fā)展規(guī)劃《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》頒布，推動(dòng)鐵路加速建設(shè)，運(yùn)營(yíng)里程從2000年的6.87萬(wàn)km突破到了2021年的15萬(wàn)km，約增長(zhǎng)了2.18 倍（金鳳君 等，2023）。特別是，中國(guó)高速鐵路建設(shè)從無(wú)到有，運(yùn)營(yíng)里程超4萬(wàn)km，占全球高鐵總里程逾2/3（李紅昌 等，2021）。另外，由于鐵路建設(shè)工期長(zhǎng)、投資巨大且回報(bào)率低，建設(shè)資金壓力一直很大，鐵路行業(yè)建設(shè)供給與社會(huì)需求不匹配的矛盾長(zhǎng)期存在（金鳳君 等，2004）。為此，在改革開(kāi)放的大環(huán)境下，鐵路行業(yè)開(kāi)展從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制改革，歷經(jīng)幾十年追隨式發(fā)展，逐漸適應(yīng)市場(chǎng)化背景下的交通運(yùn)輸環(huán)境。在建設(shè)成果滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交通需求后，鐵路建設(shè)對(duì)國(guó)土空間發(fā)展的引領(lǐng)作用開(kāi)始顯現(xiàn)。高鐵作為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要幫手，更需要基于科學(xué)分析構(gòu)建高效合理的鐵路規(guī)劃布局。

鐵路建設(shè)資金不足和融資渠道窄被認(rèn)為是制約中國(guó)鐵路發(fā)展的主要因素（孫永福，2004；劉冬梅等，2008）。有學(xué)者在總結(jié)國(guó)內(nèi)主要鐵路建設(shè)融資模式——PPP（政府和社會(huì)資本合作）、BOT（建造－運(yùn)營(yíng)－移交）、BT（建設(shè)－移交）、TOT（移交－經(jīng)營(yíng)－移交）等的基礎(chǔ)上，提出PPP和土地綜合開(kāi)發(fā)等創(chuàng)新模式（王鵬，2017；李建光 等，2018）。作為重大基礎(chǔ)設(shè)施工程，鐵路規(guī)劃與建設(shè)對(duì)城市和區(qū)域空間格局產(chǎn)生持續(xù)且深刻的影響。金鳳君等（2003）通過(guò)分析近100 年中國(guó)鐵路網(wǎng)絡(luò)，認(rèn)為鐵路網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)發(fā)展互為動(dòng)力；也有學(xué)者通過(guò)分析第2～3次鐵路提速后的空間連通性與時(shí)間收斂結(jié)果，認(rèn)為鐵路建設(shè)促進(jìn)了城市可達(dá)性提升，有利于城市間開(kāi)展經(jīng)濟(jì)合作（金鳳君 等，2004）。近10年，隨著中國(guó)高鐵網(wǎng)絡(luò)的快速建設(shè)，掀起高鐵效應(yīng)的研究熱潮，主要集中在探討高鐵建設(shè)對(duì)可達(dá)性變化、生產(chǎn)要素在空間上的流動(dòng)、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)變化等方面的影響，王姣娥等（2014）認(rèn)為高鐵建設(shè)帶來(lái)時(shí)空收斂效果，并進(jìn)一步對(duì)生產(chǎn)要素流動(dòng)、城市空間擴(kuò)張、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)重構(gòu)產(chǎn)生重要影響。已有研究多認(rèn)為設(shè)站城市的可達(dá)性將比外圍區(qū)域提高更顯著，也從中獲益更多（劉劍 等，2015；李濤 等，2017；蔣海兵，2019）。此外，也有研究發(fā)現(xiàn)高鐵會(huì)驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)要素向能獲得最大收益的地方流動(dòng)，如市場(chǎng)規(guī)模較大、相對(duì)發(fā)達(dá)的大城市，而對(duì)于落后的小城鎮(zhèn)則會(huì)產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”（張學(xué)良 等，2010；李欣澤 等，2017）。

在空間演化研究中，已有研究多從站點(diǎn)-城市-區(qū)域3個(gè)尺度分析高鐵對(duì)其產(chǎn)生的空間影響。其中，站點(diǎn)層面多是分析站點(diǎn)周邊土地的利用（趙倩 等，2015；許聞博 等，2016）；城市層面體現(xiàn)在城市空間重構(gòu)和等級(jí)的提升（宋文杰 等，2015；鐘業(yè)喜等，2015）；區(qū)域尺度聚焦高鐵對(duì)城市群、都市圈或更大范圍內(nèi)空間結(jié)構(gòu)的影響（汪德根 等，2015；Wang, 2018）。在國(guó)外研究中，已有研究從微觀尺度著重探索如何用交通來(lái)引導(dǎo)土地利用。如Bertolini（1999）提出了“節(jié)點(diǎn)?場(chǎng)所”結(jié)構(gòu)模型，認(rèn)為站點(diǎn)可以加強(qiáng)運(yùn)輸一體化整合和促進(jìn)新城市中心的形成。也有研究對(duì)國(guó)外公共交通導(dǎo)向的城市發(fā)展模式（TOD）進(jìn)行探討，認(rèn)為T(mén)OD 將交通與土地利用聯(lián)系在一起，在降低鐵路融資壓力的同時(shí)促進(jìn)國(guó)土空間發(fā)展（柳進(jìn) 等，2003；Sanchez-Mateos et al.,2012）。也有研究分析高鐵開(kāi)通前后可達(dá)性變化對(duì)沿線城市的影響，如地區(qū)間的合作分工以及勢(shì)力范圍的重新分割（Gutiérrez et al., 1996; Urena et al.,2009; Ortega et al., 2012）。

綜上，目前相關(guān)研究著重于鐵路建設(shè)如何影響空間開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)，而對(duì)鐵路建設(shè)投融資的變化有待系統(tǒng)總結(jié)，作為鐵路建設(shè)的前端，中央-地方在投融資方面的變化反映不同時(shí)期的建設(shè)偏好。為此，本文基于不同時(shí)期中央?地方鐵路建設(shè)權(quán)力關(guān)系變動(dòng)，探討鐵路建設(shè)與國(guó)土空間發(fā)展的關(guān)系演變，特別討論在高鐵快速發(fā)展背景下，不同建設(shè)模式對(duì)多尺度國(guó)土空間發(fā)展的影響。以期為高鐵建設(shè)與國(guó)土空間發(fā)展多尺度協(xié)同發(fā)展的政策制定提供參考。

1 理論分析、方法與數(shù)據(jù)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化不斷深入，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間組織方式、范圍與廣度都發(fā)生顯著變化，推動(dòng)行政管理內(nèi)容的水平和垂直交叉。如歐洲國(guó)家通過(guò)推動(dòng)中央政府權(quán)力下放以及公眾和專業(yè)組織介入?yún)^(qū)域公共事務(wù)治理，逐漸形成多層級(jí)管治的格局（楊春，2008）。目前多層級(jí)管治概念已成為歐洲制定國(guó)土空間發(fā)展政策和規(guī)劃的重要指導(dǎo)思想。其核心是政策的制訂與決策由各級(jí)政府共同承擔(dān)，而不是由中央政府獨(dú)自決定（Macleod et al., 2010）。不同于西方國(guó)家扁平化治理結(jié)構(gòu)，中國(guó)城市有著嚴(yán)格的行政級(jí)別。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，各級(jí)政府層級(jí)分明，城市的政治地位極大地決定其經(jīng)濟(jì)地位（張銜春 等，2021）。改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)逐漸打破行政邊界限制，地方政府的權(quán)力逐漸增大，中央-地方利益需求導(dǎo)向不同，導(dǎo)致跨管治權(quán)競(jìng)爭(zhēng)異常激烈（鄭艷婷，2020）。

中國(guó)鐵路建設(shè)模式在市場(chǎng)化改革環(huán)境下逐漸發(fā)生變革，其對(duì)國(guó)土空間發(fā)展的影響方式和范圍也呈階段化特征。作為鐵路改革和發(fā)展的源動(dòng)力，鐵路投融資變化實(shí)質(zhì)是一個(gè)系統(tǒng)性鐵路制度變遷的過(guò)程（李紅昌，2009）。鐵路建設(shè)資金主要來(lái)自各級(jí)政府和社會(huì)資本，通過(guò)對(duì)近30年中央?地方和社會(huì)投融資占比的分析（圖1）發(fā)現(xiàn)，隨著鐵路體制改革，鐵路建設(shè)事權(quán)不斷由中央向地方政府下移，地方政府對(duì)鐵路建設(shè)的貢獻(xiàn)占比呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，最終形成中央、地方、社會(huì)資本多層級(jí)參與鐵路建設(shè)的局面。本文基于多層級(jí)管治視角，以不同時(shí)期鐵路建設(shè)投融資模式作為劃分階段的基礎(chǔ)，運(yùn)用文獻(xiàn)調(diào)查與歸納等方法，從發(fā)展主體、建設(shè)模式、空間效應(yīng)3個(gè)方面總結(jié)鐵路建設(shè)與國(guó)土空間發(fā)展的關(guān)系演變，進(jìn)而構(gòu)建分析框架（圖2）。主要數(shù)據(jù)來(lái)源于研究時(shí)段內(nèi)各年份的《中國(guó)鐵道年鑒》《鐵道統(tǒng)計(jì)公報(bào)》等（鐵道部，1999—2013；國(guó)家鐵路局，2014—2021；中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司，2014—2021）。

圖1 1993—2020年鐵路各主體投資占比Fig.1 Investment proportion of railway development entities during 1993-2020

圖2 鐵路投融資結(jié)構(gòu)與國(guó)土空間發(fā)展的分析框架Fig.2 The analytical framework of changes in railway financing structure and national territorial development

1.1 鐵路發(fā)展主體與投融資模式變化

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，鐵路建設(shè)由國(guó)家出資按計(jì)劃進(jìn)行。改革開(kāi)放后，鐵路建設(shè)實(shí)行權(quán)力下放，國(guó)家允許地方政府和國(guó)企參與鐵路建設(shè)（張雪永，2018）。21 世紀(jì)初，中國(guó)加入WTO 實(shí)現(xiàn)全方位開(kāi)放，相較已市場(chǎng)化的航空、高速公路等交通行業(yè)，鐵路行業(yè)管理權(quán)集中、建設(shè)資金短缺等問(wèn)題導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)力下降（王書(shū)會(huì)，2007）。在外部壓力和內(nèi)部驅(qū)動(dòng)的雙重作用下，2004 年，廣東省試點(diǎn)“部省協(xié)議”模式（PMA），標(biāo)志著鐵路融資進(jìn)入第三階段，開(kāi)啟了多元化主體建設(shè)。2013年，國(guó)務(wù)院宣布鐵道部政企分離，成立中國(guó)鐵路總公司和國(guó)家鐵路局分別承擔(dān)鐵道部企業(yè)和制定政策職責(zé)，降低了地方政府和社會(huì)資本進(jìn)入鐵路行業(yè)的門(mén)檻。鐵路建設(shè)進(jìn)入新階段，逐漸形成以中央政府為主，地方政府和社會(huì)資本參與的多元多層級(jí)發(fā)展主體共同作用的局面。

1.2 鐵路建設(shè)與國(guó)土空間發(fā)展的關(guān)系

鐵路建設(shè)與國(guó)土空間發(fā)展呈現(xiàn)互饋關(guān)系。本文從空間形態(tài)和功能2個(gè)方面探討鐵路建設(shè)對(duì)國(guó)土空間發(fā)展的作用，通過(guò)區(qū)位變化及土地開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聚散進(jìn)行表征。以新建站點(diǎn)為例，車站的設(shè)立改變了站點(diǎn)周邊和城市區(qū)位，促使站區(qū)農(nóng)業(yè)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)換，通過(guò)改變土地性質(zhì)促進(jìn)空間形態(tài)轉(zhuǎn)變。鐵路開(kāi)通帶來(lái)的城市新區(qū)位優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及人口的區(qū)域集聚，從城市功能方面促進(jìn)國(guó)土空間發(fā)展重組。本文從發(fā)展主體、建設(shè)模式、國(guó)土空間發(fā)展效應(yīng)3個(gè)層面闡述鐵路建設(shè)與國(guó)土空間發(fā)展關(guān)系（表1）。其中，發(fā)展主體表示多層級(jí)主體間權(quán)力變動(dòng)的過(guò)程；建設(shè)模式體現(xiàn)發(fā)展主體變動(dòng)而導(dǎo)致融資方式的變化；國(guó)土空間發(fā)展效應(yīng)代指不同時(shí)期鐵路發(fā)展目標(biāo)，體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略層面意志，包括空間公平和效率的權(quán)衡、國(guó)家安全的考量等。

表1 中國(guó)鐵路建設(shè)與國(guó)土空間發(fā)展關(guān)系演變Table 1 The nexus between railway construction and national territorial development in China

中國(guó)的鐵路建設(shè)在空間擴(kuò)展和布局方面有較強(qiáng)的自發(fā)性，在發(fā)展初期，多關(guān)注省會(huì)城市與首都之間貨物運(yùn)輸?shù)倪B通性，鐵路規(guī)劃建設(shè)是中央政府依照全國(guó)工業(yè)發(fā)展布局被動(dòng)建設(shè)的結(jié)果（王磊 等，2013）。改革開(kāi)放以后，國(guó)家通過(guò)劃分經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開(kāi)放城市等政策區(qū)來(lái)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，鐵路建設(shè)目標(biāo)轉(zhuǎn)向修建新線以連接重要城市，開(kāi)始由內(nèi)陸型發(fā)展模式向港口發(fā)展模式演變（馬學(xué)廣 等，2019）。20 世紀(jì)90 年代以后，農(nóng)村地區(qū)“打工潮”的興起及其時(shí)空分布差異，鐵路客運(yùn)瓶頸逐漸凸顯，直接表現(xiàn)在春運(yùn)鐵路“一票難求”的困境。隨著地方政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力增大，以“部省協(xié)議”模式修建支線鐵路成為區(qū)域的建設(shè)熱點(diǎn)。2013 年，鐵道部政企分離后，國(guó)家實(shí)行多發(fā)展主體、分層級(jí)建設(shè)的模式，中央負(fù)責(zé)國(guó)家干線建設(shè)，城際鐵路和市郊鐵路由相關(guān)地方負(fù)責(zé)。城際市郊鐵路作為促進(jìn)“城市群”“都市圈”內(nèi)部聯(lián)系和中心城市各項(xiàng)功能向外輻射的重要方式，與城市發(fā)展越來(lái)越密不可分，成為引導(dǎo)國(guó)土空間發(fā)展的重要工具（汪光燾等，2021）。

2 中國(guó)鐵路建設(shè)與國(guó)土空間發(fā)展的關(guān)系演變

2.1 1949—1978年：鐵路建設(shè)適應(yīng)國(guó)土空間發(fā)展

改革開(kāi)放前，中國(guó)鐵路發(fā)展主體及模式具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。中華人民共和國(guó)成立后，國(guó)家為恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，通過(guò)行政的手段發(fā)布指令，將鐵路規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的決策權(quán)高度集中在中央政府，排斥市場(chǎng)的作用（王書(shū)會(huì)，2007）。鐵道部作為鐵路計(jì)劃的執(zhí)行者，是建設(shè)的唯一主體。建設(shè)資金在前期來(lái)源于國(guó)家財(cái)政預(yù)算，后來(lái)為減緩資金壓力，國(guó)家出臺(tái)如“撥改貸”“大包干”等政策。該時(shí)期中央出于對(duì)國(guó)家生產(chǎn)力布局和鞏固國(guó)防建設(shè)的需要，以“聯(lián)合選廠”為基礎(chǔ)，在空間上重點(diǎn)加強(qiáng)各省會(huì)城市與工業(yè)主產(chǎn)區(qū)之間的聯(lián)系，以促進(jìn)國(guó)家工業(yè)化發(fā)展（胡序威，2006）。在線路設(shè)置方面，國(guó)家在完善東北、華北鐵路網(wǎng)的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)實(shí)行“新線建設(shè)與舊線改造并舉”的發(fā)展戰(zhàn)略：一方面，新線重點(diǎn)布局在西南、西北地區(qū)，以改變舊中國(guó)鐵路布局不合理的局面；另一方面，對(duì)既有鐵路不斷進(jìn)行技術(shù)改造以提高運(yùn)輸能力（肜新春，2018）。在站點(diǎn)設(shè)置上，重點(diǎn)考慮對(duì)哈爾濱、包頭、太原、蘭州等重工業(yè)區(qū)貨運(yùn)需求（孫竹生等，1987）。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期鐵路建設(shè)呈現(xiàn)被動(dòng)執(zhí)行國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的態(tài)勢(shì)。線路規(guī)劃以加強(qiáng)北京與地方聯(lián)系為主要目的，空間布局追求區(qū)域均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，鐵路網(wǎng)絡(luò)整體呈現(xiàn)內(nèi)陸式擴(kuò)展，形成東北片區(qū)、西南片區(qū)等鐵路網(wǎng)絡(luò)（金鳳君 等，2004；王姣娥，2018）。但中央直接操縱的模式存在自身活力差、資金壓力大、中小城市鐵路發(fā)展受限等問(wèn)題。到20 世紀(jì)70 年代末期，鐵路資源的傾斜配置導(dǎo)致鐵路運(yùn)輸能力與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在嚴(yán)重不匹配。60%以上的鐵路貨運(yùn)量集中于京廣、津滬、京沈、哈大等干線上，嚴(yán)重制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（劉衛(wèi)東等，2005）。尤其是該階段的投資體制，對(duì)投資無(wú)強(qiáng)力約束，造成項(xiàng)目效益低下，鐵路投資體制弊端日益突出。

2.2 1978－2004年：鐵路建設(shè)滯后國(guó)土空間發(fā)展

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程加快。1982年黨的十二屆代表大會(huì)提出“鐵路運(yùn)輸能力同運(yùn)輸量增長(zhǎng)的需要很不適應(yīng)”的問(wèn)題，鐵路需加快建設(shè)，提高運(yùn)力。該時(shí)期中央政府作為唯一的發(fā)展主體，仍主導(dǎo)著鐵路的發(fā)展，但開(kāi)始出現(xiàn)權(quán)力下放的調(diào)整動(dòng)向，相繼出臺(tái)如建立現(xiàn)代企業(yè)制度改革試點(diǎn)、實(shí)行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、“網(wǎng)運(yùn)分離”等政策來(lái)調(diào)動(dòng)鐵路建設(shè)積極性（譚勁松 等，2021）。在投融資方面也有所創(chuàng)新，主要以鐵路建設(shè)基金與銀行長(zhǎng)期貸款為主。其中，鐵路建設(shè)基金由國(guó)務(wù)院在1991年成立，通過(guò)增加鐵路貨運(yùn)每公里的運(yùn)價(jià)來(lái)補(bǔ)貼建設(shè)，是當(dāng)時(shí)最穩(wěn)定和最主要的資金來(lái)源。

改革開(kāi)放促使鐵路建設(shè)空間格局開(kāi)始由全國(guó)向東部地區(qū)傾斜，建設(shè)重點(diǎn)也呈現(xiàn)由貨運(yùn)向客運(yùn)轉(zhuǎn)變的特征。在改革開(kāi)放初期，國(guó)家快速發(fā)展工業(yè)，煤炭占鐵路貨運(yùn)量40%以上（國(guó)務(wù)院，2006）。為保障煤炭運(yùn)輸鐵道部新建如兗石鐵路、大秦鐵路、蘭新鐵路等重要貨運(yùn)通道。隨著國(guó)家實(shí)行沿海、沿江開(kāi)放戰(zhàn)略，東部地區(qū)加速城鎮(zhèn)化，傳統(tǒng)管治手段逐漸淡化，投資行為有了市場(chǎng)化萌芽，這為東部地區(qū)制造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)（吳威 等，2009）。在戶籍改革推動(dòng)下，中西部農(nóng)民遷徙至東南沿海地區(qū)務(wù)工，鐵路客運(yùn)需求增強(qiáng)。為滿足沿海和內(nèi)陸之間人口流動(dòng)需求，鐵路建設(shè)空間重點(diǎn)開(kāi)始由內(nèi)陸向華東、華南轉(zhuǎn)移，建設(shè)內(nèi)容開(kāi)始向客運(yùn)傾斜，鐵路停靠點(diǎn)也多設(shè)置在省會(huì)城市或特殊政策區(qū)。對(duì)于城市內(nèi)部而言，火車站擁有聚集人流、提高城市活力等作用，地方政府多依托火車站規(guī)劃大量商業(yè)、服務(wù)業(yè)設(shè)施，促進(jìn)周邊地區(qū)的綜合開(kāi)發(fā)，使其成為城市重要的商業(yè)中心（王騰 等，2006）。

截至2003年末，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到7.3萬(wàn)km，國(guó)家建成了京九、成渝、南昆等重要鐵路干線，滿足運(yùn)輸需求的現(xiàn)代化城市骨干網(wǎng)基本建成（謝毅 等，2020；金鳳君 等，2004）。但鐵路網(wǎng)整體呈現(xiàn)東強(qiáng)西弱、東密西疏的特點(diǎn)：東部干線鐵路網(wǎng)絡(luò)已基本成熟，西部地區(qū)通達(dá)性依然較差。優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)成為中國(guó)鐵路未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)（金鳳君 等，2019）。同時(shí)，東部部分城市受政策影響發(fā)展迅猛，但由于資金原因，制約了如江蘇中部、浙江南部等地區(qū)的發(fā)展，地方自主修建鐵路需求和意愿逐漸強(qiáng)烈。

2.3 2004－2013年：鐵路建設(shè)追隨國(guó)土空間發(fā)展

隨著中國(guó)加入WTO，深度融入經(jīng)濟(jì)全球化，中國(guó)鐵路客運(yùn)和貨運(yùn)需求也呈現(xiàn)迅猛增長(zhǎng)趨勢(shì)。該階段中國(guó)鐵路發(fā)展存在市場(chǎng)化程度不高、效率低下等諸多弊端，沿襲下來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制管理方式尾大不掉，一方面，增加中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，在2003年鐵路總投資負(fù)債率高達(dá)50%（榮朝和，2019）；另一方面，導(dǎo)致中國(guó)鐵路建設(shè)速度不能滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，資金問(wèn)題將成為阻礙鐵路建設(shè)的最大障礙（孫毅 等，2004；王磊 等，2014）。在此背景下，國(guó)家迫切需要通過(guò)改革來(lái)減緩鐵路建設(shè)壓力，提高鐵路建設(shè)效率。

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家政策雙重作用下，該時(shí)期鐵路發(fā)展主體開(kāi)始發(fā)生變化。首先，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，改革開(kāi)放促進(jìn)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，省內(nèi)鐵路網(wǎng)規(guī)模已無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和出行的需要。隨著財(cái)稅制度改革，地方積極性和自主性逐漸增強(qiáng)，通過(guò)修建鐵路發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的意愿更加強(qiáng)烈，供需矛盾逐漸突出（李曉江，2012）。為了解決鐵路行業(yè)融資渠道窄、方式單一等問(wèn)題，國(guó)務(wù)院采取以下措施：一方面在2004年頒布了《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，提出全面建設(shè)“四橫四縱”鐵路客運(yùn)專線，圍繞需求規(guī)劃鐵路網(wǎng)絡(luò)，刺激鐵路改革（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2005）；另一方面，分別在2004 年7 月和2005 年2 月頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，明確鐵路行業(yè)以鐵道部為主、地方政府為輔，同時(shí)允許社會(huì)資本進(jìn)入，鐵路建設(shè)出現(xiàn)多層級(jí)管治的萌芽（國(guó)務(wù)院，2004；2005）?；谑袌?chǎng)需求和政策激勵(lì)的雙重推動(dòng)，一種新型融資模式——“部省協(xié)議”2004年在廣東省被提出，該模式是由鐵道部、地方政府、有關(guān)企業(yè)組建合資公司，按協(xié)議約定投資比例，其余資金由合資公司向銀行貸款取得（劉冬梅 等，2008）。

該時(shí)期相關(guān)國(guó)家規(guī)劃開(kāi)始考慮鐵路建設(shè)對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的推動(dòng)作用。在東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的背景下，中國(guó)在“十一五”“十二五”時(shí)期提出了“西部大開(kāi)發(fā)”“中部崛起”“東北振興”等區(qū)域均衡發(fā)展的思路，引導(dǎo)東部沿海城市發(fā)展知識(shí)密集型制造業(yè)或服務(wù)業(yè)，將工業(yè)產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)有序轉(zhuǎn)移（范文，2012）。該時(shí)期鐵路線路布局中支線和干線的建設(shè)模式開(kāi)始出現(xiàn)變化。干線方面，國(guó)家在2008年對(duì)《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》進(jìn)行調(diào)整，提出要在省會(huì)城市和大中城市間建立“四縱四橫”鐵路快速客運(yùn)通道，以緩解區(qū)域間發(fā)展不平衡（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2016）。支線方面，隨著東部地方政府自主性增強(qiáng)，政府通過(guò)“部省協(xié)議”模式推動(dòng)支線鐵路規(guī)劃修建，使東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市可達(dá)性顯著提高（郭文帥 等，2015）。在普鐵逐漸滿足社會(huì)需求后，發(fā)展高鐵成為提升運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量的重點(diǎn)，在創(chuàng)新和政策推動(dòng)的共同作用下，2004年秦沈客運(yùn)專線掀開(kāi)中國(guó)高鐵的序幕（劉牧涵，2018）。高鐵憑借其速度快、低耗能、安全性高等特點(diǎn)，可以有效弱化地域?qū)?jīng)濟(jì)聯(lián)系的限制，成為區(qū)域發(fā)展的動(dòng)力源（吳康 等，2013）。高鐵站作為城市參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間節(jié)點(diǎn)，逐漸受到各級(jí)政府的重視。大部分城市都將高鐵站定位為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心，通過(guò)高鐵的交通效益吸引人流以帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展（王蘭，2011）。在站點(diǎn)選擇上，鐵路建設(shè)仍由自上而下的鐵道部門(mén)主導(dǎo)，為減少建設(shè)成本、降低技術(shù)難度以及增加客源市場(chǎng)，更傾向于將站點(diǎn)規(guī)劃在郊區(qū)（Wang et al., 2012）；地方政府主要考慮建設(shè)拆遷成本，也試圖通過(guò)在高鐵站周邊開(kāi)發(fā)寫(xiě)字樓、綜合體等來(lái)，獲取交通區(qū)位條件改善的土地增值收益，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整（余巧鳳 等，2017）。

“部省協(xié)議”的出現(xiàn)，改變了鐵道部單一開(kāi)發(fā)建設(shè)的模式，有效地緩解鐵道部的資金壓力。地方政府和企業(yè)對(duì)鐵路建設(shè)的積極性提高，其鐵路投資占比由2004 年的8%增加到2008 年的27%（見(jiàn)圖1）。截至2013 年底，中國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)里程已突破10萬(wàn)km，高鐵運(yùn)營(yíng)里程達(dá)1.1萬(wàn)km?？僧?dāng)時(shí)的投融資模式?jīng)]有較大突破，鐵道部依然是絕對(duì)控股，地方政府多以征地拆遷費(fèi)作價(jià)入股或引入社會(huì)資本，但占比較?。╓ang et al., 2012）?！安渴f(xié)議”的弊端如鐵路投資主體多元化程度較低、鐵路部門(mén)運(yùn)營(yíng)機(jī)制不健全等問(wèn)題在后期逐漸暴露（任鑫 等，2016）。從2009年開(kāi)始，地方政府和社會(huì)資本對(duì)鐵路投資勢(shì)頭逐漸疲軟，國(guó)家開(kāi)始探索更多元的投資方式。

2.4 2013年至今：鐵路建設(shè)引領(lǐng)國(guó)土空間發(fā)展

由于鐵道部“政企合一”的體制導(dǎo)致融資壓力增加，社會(huì)資本不能得到有效使用。如果再不考慮鐵路自身經(jīng)濟(jì)效益，可能會(huì)影響鐵路服務(wù)的可持續(xù)性（宗會(huì)明 等，2020）。2013年，國(guó)家對(duì)鐵道部改革，組建國(guó)家鐵路局承擔(dān)擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃政策的職責(zé)；組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)原鐵道部企業(yè)的職責(zé)，改變鐵道部以往政企不分的局面。在鐵道部政企分離后，中國(guó)鐵路建設(shè)逐漸向多層級(jí)發(fā)展主體的投融資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。2013年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》中提出“政府主導(dǎo)、省市共建、市場(chǎng)化運(yùn)作”的投融資模式，開(kāi)啟鐵路主體由“部省協(xié)議”向“地方主導(dǎo)”的探索（國(guó)務(wù)院，2013）。干線鐵路資金仍由中國(guó)鐵路總公司負(fù)責(zé)，支線鐵路改為以地方出資為主。同時(shí)國(guó)家為解決支線鐵路投資回收期長(zhǎng)，地方融資壓力大等問(wèn)題，再次降低社會(huì)資本準(zhǔn)入門(mén)檻，2015年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》提出通過(guò)“軌道+土地”的開(kāi)發(fā)模式吸引社會(huì)資本：不僅向社會(huì)資本全面開(kāi)放鐵路投資和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，同時(shí)享有周邊土地開(kāi)發(fā)的相關(guān)政策（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2015）?！耙缘仞B(yǎng)路”的融資模式吸引了大量社會(huì)資本進(jìn)入市場(chǎng)（李紫玥等，2021）。鐵路投融資環(huán)境逐漸穩(wěn)定，地方政府和社會(huì)資本投資占比升高，資金壓力得到緩解（見(jiàn)圖1）。

鐵路發(fā)展主體多元化與多層級(jí)衍生出鐵路建設(shè)方式的多樣性。由于全國(guó)鐵路干線網(wǎng)已基本完成，鐵路建設(shè)重心開(kāi)始向區(qū)域尺度的城際鐵路、市域（郊）鐵路轉(zhuǎn)移，建設(shè)事權(quán)出現(xiàn)向地方政府轉(zhuǎn)移的傾向（榮朝和 等，2019）。中央政府為了進(jìn)一步緩解資金壓力，于2021 年3 月由發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、國(guó)家鐵路局、中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見(jiàn)》，明確提出要實(shí)現(xiàn)分層分級(jí)建設(shè)，對(duì)于干線鐵路，由中央與地方共同出資，國(guó)鐵集團(tuán)發(fā)揮主體作用，效益預(yù)期較好的項(xiàng)目要積極吸引社會(huì)資本參與（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì) 等，2021）。而城際鐵路、市域（郊）鐵路等支線鐵路以有關(guān)地方和企業(yè)出資為主，項(xiàng)目業(yè)主可自主選擇建設(shè)運(yùn)營(yíng)方式。2022 年1 月，中國(guó)首條民營(yíng)資本控股的高鐵——杭臺(tái)鐵路正式通車，由民營(yíng)聯(lián)合體、國(guó)鐵集團(tuán)、浙江省交通集團(tuán)和地方政府共同出資建設(shè)。作為中國(guó)民營(yíng)控股投資鐵路的開(kāi)端，杭臺(tái)鐵路在投融資領(lǐng)域的探索也為中國(guó)鐵路建設(shè)提供借鑒和參考，對(duì)促進(jìn)鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化具有重要意義。

該時(shí)期，高鐵成為國(guó)家和地方政府推動(dòng)城市群與都市圈建設(shè)的重要推手。根據(jù)《鐵路“十二五”發(fā)展規(guī)劃》《鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃》以及2021年出臺(tái)的《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》等文件，鐵路要在完成“四縱四橫”的基礎(chǔ)上，推進(jìn)“八橫八縱”高鐵線建設(shè)，合理的高鐵網(wǎng)絡(luò)有利于引導(dǎo)各城市群、都市圈之間要素的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展（國(guó)家鐵路局，2012；國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2017；國(guó)務(wù)院，2021）。目前中國(guó)高鐵交通網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)東、中、西分化的局面，東部地區(qū)在高鐵網(wǎng)絡(luò)的影響下呈現(xiàn)更加均質(zhì)化的發(fā)展，城市群內(nèi)部聯(lián)系也顯著加強(qiáng)，中部節(jié)點(diǎn)強(qiáng)度逐漸增強(qiáng)，但西部地區(qū)依然滯后（游悠洋 等，2020）。高鐵對(duì)中國(guó)空間格局的影響增大，形成以特大城市為中心覆蓋全國(guó)、以省會(huì)城市為支點(diǎn)覆蓋周邊的高速鐵路網(wǎng)（沈怡辰 等，2019）。

國(guó)家政策推動(dòng)鐵路建設(shè)權(quán)力下放，使地方政府在部分高鐵站區(qū)位布局上擁有可選擇的空間。其所涉及的主體利益傾向也各有不同，地方政府傾向于政府績(jī)效和財(cái)政收入，而國(guó)鐵集團(tuán)以籌集資金彌補(bǔ)虧空為目標(biāo)（王慧云，2015）。區(qū)位確定的關(guān)鍵在于與國(guó)鐵集團(tuán)博弈過(guò)程中地方政府話語(yǔ)權(quán)的大小，大城市可以通過(guò)負(fù)擔(dān)更多的投資份額獲得話語(yǔ)權(quán)，將站點(diǎn)規(guī)劃在更易與市中心產(chǎn)生聯(lián)系的城市邊緣。而小城市擁有設(shè)站機(jī)會(huì)已是不易，高鐵站會(huì)設(shè)立在對(duì)國(guó)鐵集團(tuán)更有利的遠(yuǎn)郊（洪世鍵 等，2016）。但出現(xiàn)的問(wèn)題是，中國(guó)高鐵站周邊開(kāi)發(fā)處于起步階段，高鐵建設(shè)和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展程度較低（段陽(yáng)等，2021）。中國(guó)通常將圍繞站點(diǎn)設(shè)計(jì)的片區(qū)稱為高鐵新城，這種城市化進(jìn)程和交通現(xiàn)代化結(jié)合的產(chǎn)物，在建設(shè)過(guò)程中存在功能定位偏高、發(fā)展模式較單一、綜合配套不完善等問(wèn)題，潛藏著一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，甚至不少城市出現(xiàn)了高鐵“鬼城”現(xiàn)象（林曉言 等，2017）。解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于高鐵站區(qū)開(kāi)發(fā)土地歸屬及其發(fā)展權(quán)，在地方政府和國(guó)鐵集團(tuán)組成開(kāi)發(fā)聯(lián)盟共擔(dān)責(zé)任時(shí)，高鐵才能發(fā)揮其最大效益（崔艷萍 等，2013）。同時(shí)，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也是決定站點(diǎn)周邊開(kāi)發(fā)水平的重要因素，對(duì)于小城市規(guī)劃不宜盲目求大，應(yīng)著重考慮核心片區(qū)的發(fā)展（王蘭，2011）。

為解決高鐵周邊土地開(kāi)發(fā)的問(wèn)題，中央政府在2018年頒布《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開(kāi)發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將鐵路建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化整合，對(duì)高鐵周邊土地?zé)o序開(kāi)發(fā)做出規(guī)定限制，如同一鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合開(kāi)發(fā)用地總量按單個(gè)站場(chǎng)平均規(guī)模不超過(guò)50 hm2控制，少數(shù)站場(chǎng)綜合開(kāi)發(fā)用地規(guī)模不超過(guò)100 hm2（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2018）。2021年，中央政府專門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見(jiàn)的通知》，將中國(guó)高鐵建設(shè)初步劃分為兩層：第一層是構(gòu)建以中央為主導(dǎo)的國(guó)家骨干網(wǎng)，滿足國(guó)家中心城市間交通需求；第二層是構(gòu)建以省市政府為主導(dǎo)的支線網(wǎng)絡(luò)，滿足城市群、都市圈內(nèi)部交通發(fā)展需求（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等，2021）?？梢钥闯?，國(guó)家對(duì)高鐵在城市群、都市圈建設(shè)中賦予了高度期待，中國(guó)鐵路建設(shè)逐漸由“適應(yīng)發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙I(lǐng)發(fā)展”，成為政府促進(jìn)國(guó)土空間發(fā)展的重要工具。

3 結(jié)論與討論

本文運(yùn)用文獻(xiàn)分析法，基于鐵路建設(shè)中不同時(shí)期投融資模式變化，從鐵路的發(fā)展主體、建設(shè)模式、空間效應(yīng)3個(gè)方面，對(duì)中國(guó)鐵路建設(shè)相關(guān)政策進(jìn)行總結(jié)和回顧，梳理新中國(guó)成立以來(lái)鐵路建設(shè)與國(guó)土空間發(fā)展之間的關(guān)系演變特征，并針對(duì)當(dāng)前高鐵快速發(fā)展提出高鐵建設(shè)與國(guó)土空間發(fā)展多尺度協(xié)同發(fā)展的政策建議。

各時(shí)期鐵路建設(shè)與國(guó)土空間發(fā)展關(guān)系有所區(qū)別，其變化可以看作中國(guó)市場(chǎng)化改革的縮影。伴隨著中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)背景的演變，鐵路建設(shè)與國(guó)土空間發(fā)展關(guān)系也發(fā)生了顯著變化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，鐵路是為國(guó)家戰(zhàn)略政策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)需要而進(jìn)行建設(shè)的“適應(yīng)性”模式，中央政府單一主導(dǎo)建設(shè)。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，鐵路由于資金壓力建設(shè)效率不高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國(guó)家的運(yùn)輸需求，鐵路建設(shè)逐漸“滯后”于國(guó)土空間發(fā)展。國(guó)家為刺激建設(shè)效率開(kāi)始放權(quán)讓利，引入地方和企業(yè)參與投資，歷經(jīng)幾十年的“追隨式”建設(shè)，鐵路運(yùn)輸能力逐漸滿足社會(huì)需求。市場(chǎng)化改革促進(jìn)地方政府權(quán)力增大，中央－地方存在整體和局部利益的差異推動(dòng)鐵路建設(shè)演化，最終轉(zhuǎn)變?yōu)橛筛骷?jí)政府共同承擔(dān)建設(shè)的多層級(jí)管治模式：以中央為主導(dǎo)的國(guó)家骨干網(wǎng)為基礎(chǔ)，推動(dòng)國(guó)家級(jí)發(fā)展軸線與城市群建設(shè)；以省市政府為主導(dǎo)的城際網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，推動(dòng)都市圈建設(shè)。在此過(guò)程中，更快速的高鐵逐漸替代普鐵，成為鐵路建設(shè)的新方向，高鐵通過(guò)縮短時(shí)空距離對(duì)生產(chǎn)要素在空間上的配置產(chǎn)生影響，促進(jìn)資源在城市群內(nèi)的流動(dòng)，對(duì)城市空間格局的重新洗牌，促進(jìn)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和緊密協(xié)作，對(duì)國(guó)土空間格局產(chǎn)生影響。

高鐵憑借其速度快、耗能低、安全性高等特點(diǎn)，對(duì)中國(guó)空間演化產(chǎn)生獨(dú)特影響。從站點(diǎn)看：高鐵站具有重塑城市空間結(jié)構(gòu)的潛力，帶動(dòng)城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)演變（王緝憲 等，2011；洪世鍵 等，2016）。同時(shí)高鐵站的區(qū)位選擇，有助于提升城市區(qū)位優(yōu)勢(shì)，吸引人口、技術(shù)、資本等要素集聚，成為城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的契機(jī)（李廷智 等，2013）。但在發(fā)展過(guò)程中要與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相結(jié)合，明確城市地位與需求，防止過(guò)度開(kāi)發(fā)等現(xiàn)象出現(xiàn)（袁錦富，2015）。對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，高鐵開(kāi)通會(huì)為沿線城市帶來(lái)人口與產(chǎn)業(yè)的整體增長(zhǎng)，加快沿線城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程（汪德根 等，2016）。高鐵會(huì)對(duì)城市的等級(jí)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)城市將成為區(qū)域中心城市，極化作用進(jìn)一步加強(qiáng)（宋欣 等，2020）。在區(qū)域?qū)用?，高鐵產(chǎn)生的“時(shí)空收縮”效應(yīng)可以改善區(qū)位條件、降低空間交易成本（王姣娥 等，2011）。同時(shí)也會(huì)優(yōu)化區(qū)域空間格局，改變目前既有鐵路能力不足造成的客運(yùn)瓶頸（Wang et al., 2021；王麗 等，2012）。從全國(guó)尺度看，東部地區(qū)改善最明顯，中西部地區(qū)可達(dá)性依然較差，未來(lái)仍需要繼續(xù)建設(shè)（王雨飛等，2016）。

與中國(guó)相似，許多國(guó)家的鐵路發(fā)展也經(jīng)歷了市場(chǎng)化改革的歷程。雖然英國(guó)、德國(guó)與中國(guó)有著不同的社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，但也都經(jīng)歷了政企分離和社會(huì)資本準(zhǔn)入等演變過(guò)程（潘振鋒 等，2004）。不同的是，一方面，國(guó)外建設(shè)高鐵時(shí)多處于城鎮(zhèn)化高水平時(shí)期，政府會(huì)依托高鐵及站點(diǎn)建設(shè)來(lái)促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型，而中國(guó)正處在快速城鎮(zhèn)化階段，高鐵修建有利于引導(dǎo)城市與區(qū)域空間增長(zhǎng)（段陽(yáng) 等，2021）。另一方面，國(guó)外高鐵建設(shè)數(shù)量有限，只有部分沿線城市能享受到高鐵帶來(lái)的巨大收益，加劇了區(qū)域不平衡發(fā)展的結(jié)構(gòu)特征（Givoni, 2006; Sanchez-Ma‐teos et al., 2012）。相比之下，中國(guó)在建設(shè)高鐵時(shí)，積極推進(jìn)城市群、都市圈等區(qū)域一體化發(fā)展，但也出現(xiàn)了一些空間問(wèn)題，如高速鐵路發(fā)展對(duì)中小城市的負(fù)面影響、站區(qū)土地利用效率低下、站區(qū)與中心城市的功能聯(lián)系薄弱等。因此，有必要根據(jù)當(dāng)?shù)睾蛥^(qū)域情況發(fā)展站區(qū)，加強(qiáng)不同尺度的高鐵效應(yīng)的互動(dòng)，促進(jìn)城市群和大都市地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。