摘要：我國監(jiān)察法頒布實(shí)施后，監(jiān)察委會員所擁有的監(jiān)察權(quán)便正式成為一種新誕生的國家權(quán)力。其中，監(jiān)察調(diào)查權(quán)是監(jiān)察法賦予監(jiān)察委員會的主要權(quán)能之一。雖然監(jiān)察調(diào)查權(quán)在事實(shí)上兼具偵查權(quán)的特性，但監(jiān)察法與刑事訴訟法從法律層面區(qū)分了監(jiān)察調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)的行使主體，監(jiān)察委員會并非法律意義上的偵查主體。監(jiān)察調(diào)查權(quán)不能等同于檢察機(jī)關(guān)對同類案件的偵查權(quán)。判斷與思考監(jiān)察調(diào)查權(quán)的權(quán)力屬性，既要從實(shí)體法視角分析其制度運(yùn)行機(jī)制，也要從法理學(xué)視野進(jìn)行應(yīng)然性闡釋。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對監(jiān)察調(diào)查權(quán)的監(jiān)督力度，探索被調(diào)查對象的權(quán)利保護(hù)機(jī)制，并強(qiáng)化監(jiān)察調(diào)查權(quán)的價值基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會；監(jiān)察調(diào)查權(quán)；法理學(xué)

中圖分類號：D922.11文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2023）08-0070-04

《中國人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“監(jiān)察法”）實(shí)施后，監(jiān)察委員會擁有的監(jiān)督、調(diào)查、處置職能及其運(yùn)行機(jī)制引發(fā)了學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的熱烈討論。其中，涉及公民人身自由的調(diào)查權(quán)備受理論界關(guān)注，可謂觀點(diǎn)紛呈，見仁見智，不乏真知灼見。2018年憲法修正案增設(shè)了國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，確立了監(jiān)察委員會的地位與功能，全國人大依據(jù)憲法制定頒布了監(jiān)察法，這是探尋監(jiān)察調(diào)查權(quán)屬性的立法淵源；監(jiān)察委員會設(shè)立后，監(jiān)察調(diào)查權(quán)必然與刑事訴訟制度形成內(nèi)在關(guān)聯(lián)，這是新的理論與實(shí)踐命題；事實(shí)上，監(jiān)察調(diào)查權(quán)蘊(yùn)含了紀(jì)委審查權(quán)與行政調(diào)查權(quán)，并兼具偵查權(quán)屬性。從其諸多調(diào)查措施及其技術(shù)手段來看，涉及限制或者剝奪被調(diào)查人的財產(chǎn)權(quán)、人身自由權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利。

監(jiān)察法賦予監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查、處置的權(quán)力職能，是國家監(jiān)察體制改革成果的制度轉(zhuǎn)化，蘊(yùn)含與滲透著深厚而豐富的中國特色社會主義法律制度的社會根基、政治基礎(chǔ)與倫理內(nèi)涵，同時也是監(jiān)察法設(shè)置調(diào)查權(quán)的合理性依據(jù)與正當(dāng)性根基。本文認(rèn)為，判斷與思考監(jiān)察調(diào)查權(quán)的權(quán)力屬性，既要從實(shí)體法視角分析其制度運(yùn)行機(jī)制，也要從法哲學(xué)視野進(jìn)行應(yīng)然性闡釋。

一、監(jiān)察調(diào)查權(quán)是一種新型的國家權(quán)力

監(jiān)察法依據(jù)憲法制定，監(jiān)察調(diào)查權(quán)力的行使必須符合與充分體現(xiàn)憲法的總體精神與基本原則。從我國現(xiàn)行《憲法》（2018年憲法修正案）第三章關(guān)于“國家機(jī)構(gòu)”的規(guī)定來看，在中央層面，確立了由全國人大、國家主席、國務(wù)院、中央軍委、監(jiān)委會、最高院、最高檢組成的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。至此，從中央到地方，各級監(jiān)察委員會作為憲法確定的“監(jiān)察機(jī)關(guān)”，由各級人大產(chǎn)生，并受其監(jiān)督，對其負(fù)責(zé)；監(jiān)察委員會的職責(zé)定位是依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受個人、團(tuán)體、政府等外在因素的干涉；監(jiān)察委員會的法定權(quán)力位階與同級行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)處于相同序列，即“同列為第二級權(quán)力結(jié)構(gòu)。”［1］

從以上憲法與監(jiān)察法的相關(guān)規(guī)定可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)所擁有的監(jiān)察權(quán)職能從原屬于政府的行政權(quán)職能中劃分出來，與國家最高行政機(jī)關(guān)和最高司法機(jī)關(guān)一樣，成為“與行政權(quán)、司法權(quán)并列的二級權(quán)力?！保?］值得強(qiáng)調(diào)的是，關(guān)于監(jiān)察委員會是否向全國人民代表大會報告工作的問題，并無明文法律規(guī)定。事實(shí)上，至目前為止，這一情況并未發(fā)生。這是與其他“二級權(quán)力”機(jī)構(gòu)的顯著區(qū)別。

根據(jù)我國《監(jiān)察法》第十一條從法律層面明確了監(jiān)察權(quán)的內(nèi)部特質(zhì)構(gòu)造，即監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)統(tǒng)攝監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)三種權(quán)力屬性。這既是監(jiān)察委員會行使相關(guān)監(jiān)察權(quán)力的法定權(quán)能與法定依據(jù)。正如有的學(xué)者所認(rèn)為，我國監(jiān)察委員會具有準(zhǔn)民意的性質(zhì)，為其行使監(jiān)督權(quán)奠定了正當(dāng)性根基；同時也具有準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)的屬性，“決定其有權(quán)對一切公權(quán)力機(jī)關(guān)和公職人員開展調(diào)查，”［3］可以合法擁有調(diào)查權(quán)和處置權(quán)。

僅就監(jiān)察委員會所擁有的法定調(diào)查權(quán)職能來看，行政違法調(diào)查權(quán)、司法調(diào)查權(quán)構(gòu)成了監(jiān)察調(diào)查權(quán)實(shí)質(zhì)權(quán)力的基本框架。其中，前者的調(diào)查范疇為職務(wù)違法行為，后者的調(diào)查范疇為職務(wù)犯罪行為，而兩者職能權(quán)力的疊加行使就勢必形成“監(jiān)察委調(diào)查活動兼具有行政調(diào)查和刑事偵查的雙重屬性。”［4］但我國紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察委員會是實(shí)行一體化運(yùn)行體制，事實(shí)上形成了紀(jì)律檢查委員會審查與監(jiān)察委員會調(diào)查的“雙軌”機(jī)制。這一機(jī)制的特點(diǎn)，充分體現(xiàn)了紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)“一體化運(yùn)行”的合署優(yōu)勢，同時以內(nèi)部設(shè)立的刑事調(diào)查部門專職從事涉嫌職務(wù)違法和犯罪案件的調(diào)查?！扒罢呓y(tǒng)一行使黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查權(quán)，后者則行使刑事調(diào)查權(quán)。”［5］這就事實(shí)上形成了監(jiān)察調(diào)查權(quán)統(tǒng)攝紀(jì)委審查權(quán)，反之亦然。

監(jiān)察機(jī)關(guān)是我國憲法確立和賦予的國家反腐敗專設(shè)機(jī)構(gòu)，它通過行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)統(tǒng)攝紀(jì)委審查權(quán)與行政調(diào)查權(quán)，并兼具刑事偵查權(quán)的內(nèi)在特性。因此，思考與分析監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)屬性，應(yīng)從其權(quán)能的整體性與復(fù)合性角度出發(fā)，既不能認(rèn)為是單純的紀(jì)委審查權(quán)或行政調(diào)查權(quán)，更不能認(rèn)為是行使單一的刑事偵查權(quán)。從監(jiān)察調(diào)查權(quán)的實(shí)際運(yùn)行情況來看，“割裂地看待監(jiān)察委員會調(diào)查活動的行政調(diào)查屬性和刑事偵查屬性都是不合適的?！保?］

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)不是法定的偵查權(quán)主體

毋庸置疑，將監(jiān)察制度改革的成果與刑事訴訟法有效銜接，亦即把檢察機(jī)關(guān)原有的關(guān)于職務(wù)違法或犯罪的偵查內(nèi)容，并以法律形式轉(zhuǎn)歸于監(jiān)察機(jī)關(guān)，是推動《刑事訴訟法》（2018）修改的主要原因之一。同時，我國《監(jiān)察法》第十一條明確賦予監(jiān)察委員會在利益輸送、權(quán)力尋租、徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守、涉嫌貪污賄賂等職務(wù)違法和犯罪領(lǐng)域擁有調(diào)查權(quán)。這就為監(jiān)察委員會針對以上問題行使包括詢問、留置等監(jiān)察調(diào)查權(quán)確定了明確的調(diào)查范疇提供了充分的法律依據(jù)。另外，依據(jù)《憲法》第一百二十七條第二款及《監(jiān)察法》第四條第二款的規(guī)定，監(jiān)察委員會行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)，應(yīng)當(dāng)與其他司法機(jī)關(guān)相互配合、互相制約。

根據(jù)《監(jiān)察法》第四十五條第四款的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對于涉嫌職務(wù)犯罪案件的調(diào)查，只要證據(jù)確實(shí)充分、事實(shí)清楚，應(yīng)當(dāng)制作起訴意見書，連同證據(jù)和案卷等材料一并移送人民檢察院，并由其依法審查和提起公訴。同時，根據(jù)《監(jiān)察法》第四十七條第一款的規(guī)定，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，如果人民檢察院認(rèn)為依照刑事訴訟法對被調(diào)查人采取強(qiáng)制措施需要進(jìn)一步補(bǔ)充核實(shí)相關(guān)證據(jù)材料的，應(yīng)當(dāng)將移送的材料退回監(jiān)察機(jī)關(guān)，進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。必要時，人民檢察院也可以自行決定開展補(bǔ)充偵查。

從我國刑事訴訟法修訂過程來看，對監(jiān)察調(diào)查權(quán)屬性的認(rèn)知已在醞釀范圍之內(nèi)。在2018年5月全國人大公布的“修正草案（征求意見稿）”中，將偵查的職能定性為公安機(jī)關(guān)、人民檢察院等機(jī)關(guān)。但在2018年9月全國人大公布的《刑事訴訟法修正草案（二次審議稿）》中刪除了“等”字，只把公安機(jī)關(guān)、人民檢察院確立為偵查主體，并不包括監(jiān)察機(jī)關(guān)。事實(shí)上，修改后的《刑事訴訟法》第一百七十條對于經(jīng)人民檢察院審查需要補(bǔ)充核實(shí)的案件，明確界定了檢察機(jī)關(guān)的偵查職能與監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查職能。此條款明確區(qū)分了監(jiān)察委會調(diào)查行為與人民檢察院偵查行為。既然監(jiān)察委會對職務(wù)犯罪的調(diào)查行為不是偵查行為，也就意味著在偵查主體方面排除了監(jiān)察機(jī)關(guān)，即法律并沒有賦予其偵查職能。因此，對于涉嫌公職人員職務(wù)犯罪的案件，不能將監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)混同于檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，“其權(quán)屬內(nèi)涵與外延都具有差異性?！保?］

由此可知，盡管在事實(shí)上形成了監(jiān)察委員會似乎“擁有‘行紀(jì)檢一體化’之調(diào)查權(quán)，取代分散的紀(jì)委調(diào)查權(quán)、行政調(diào)查權(quán)以及職務(wù)犯罪刑事偵查權(quán)?！保?］但監(jiān)察調(diào)查權(quán)的本質(zhì)屬性就是涵蓋了違紀(jì)調(diào)查權(quán)、違法調(diào)查權(quán)、職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的監(jiān)察調(diào)查權(quán)，不是偵查權(quán)。監(jiān)察委員會并不是行使偵查權(quán)的主體。

三、監(jiān)察調(diào)查權(quán)的法理學(xué)思考

任何一項法律制度的構(gòu)建，都是在一定的法理學(xué)基礎(chǔ)之上。監(jiān)察調(diào)查制度同樣應(yīng)遵循這一邏輯。監(jiān)察調(diào)查權(quán)，“因為變身于行政調(diào)查權(quán)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)而更受矚目，可以說它是這三項職權(quán)中的核心內(nèi)容?！保?］由于公權(quán)力天生具有被濫用的可能，極易造成限制公民人身自由，以及對公民精神與心理傷害的后果，“具有侵犯公民人身權(quán)利的可能性和任意性?！保?0］只有將其置于權(quán)力約束的制度框架之中，才能有效避免權(quán)力的侵蝕性與恣意性，從而達(dá)到保護(hù)公民法定權(quán)利的目的。因此，監(jiān)察委會員所依法行使的監(jiān)察調(diào)查權(quán)必須受到監(jiān)督與制約。

在法理學(xué)視野下，對權(quán)力的考察是基于人性惡的邏輯假設(shè)?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”［11］監(jiān)察法實(shí)施的目的正是為了把所有公權(quán)力“關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，從而減少、消解與預(yù)防權(quán)力濫用的可能。但監(jiān)察調(diào)查權(quán)本身也是一種公權(quán)力，同樣應(yīng)遵循制度制衡和被監(jiān)督的邏輯路徑。

首先，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對監(jiān)察調(diào)查權(quán)的監(jiān)督力度。在實(shí)踐中，雖然監(jiān)察委員會沒有行使刑事偵查權(quán)的法定職能，但卻在一定程度上具有行使刑事偵查權(quán)之實(shí)。例如，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法對犯罪嫌疑人作出拘留、逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。這就從制度操作程序上要求檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)強(qiáng)制措施必須建立于監(jiān)察機(jī)關(guān)所擁有的調(diào)查權(quán)基礎(chǔ)之上。

再如，在復(fù)議方面，監(jiān)察法還賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)在審查起訴方面的復(fù)議提請權(quán)。根據(jù)《監(jiān)察法》第四十七條第四款的規(guī)定，對于人民檢察院依照法定程序作出不起訴決定的案件，若監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴決定有錯誤的，可以向批準(zhǔn)不起訴決定的人民檢察院提請復(fù)議，即具有法定的提請“復(fù)議權(quán)”。但根據(jù)《刑事訴訟法》第一百七十九條的規(guī)定，同樣是人民檢察院決定不起訴的案件，若公安機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴決定有錯誤的，在提請復(fù)議意見不被接受的情況下，只能向上一級人民檢察院提請“復(fù)核”，即只是具有提請“復(fù)核權(quán)”。盡管“復(fù)議”與“復(fù)核”只有一字之差，但在法律程序的效力方面則相距甚遠(yuǎn)。

由此可以看出，同樣是移送起訴后人民檢察院決定不起訴的案件，在移送主體認(rèn)為不起訴決定有錯誤的情況下，公安機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)存在“復(fù)議”與“復(fù)核”之分的差別待遇。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是法定的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，應(yīng)牢固確立各級人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察監(jiān)督權(quán)的平等地位。在我國，應(yīng)“區(qū)分檢察監(jiān)督、訴訟監(jiān)督、法律監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督的概念，不能相互替代，更不能混為一體?！保?2］因此，進(jìn)一步完善與加強(qiáng)監(jiān)察調(diào)查權(quán)的監(jiān)督機(jī)制，仍然是法學(xué)理論與實(shí)務(wù)界面臨的重大課題。

其次，應(yīng)進(jìn)一步探索被調(diào)查對象的權(quán)利保護(hù)機(jī)制。監(jiān)察調(diào)查權(quán)直接關(guān)涉被調(diào)查對象人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)。正因為如此，在監(jiān)察制度改革試點(diǎn)期間，相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)都非常重視監(jiān)察調(diào)查權(quán)內(nèi)部運(yùn)行程序的權(quán)力制約與平衡問題。例如，《北京市紀(jì)委市監(jiān)委機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作暫行辦法》為監(jiān)察調(diào)查權(quán)的規(guī)范行使提供了依據(jù)與遵循；《山西省紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)審查措施使用規(guī)范》建立了監(jiān)察調(diào)查權(quán)行使的協(xié)調(diào)與制約機(jī)制；《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》明確了監(jiān)察調(diào)查權(quán)行使過程中保護(hù)被調(diào)查對象合法權(quán)益的具體措施，等等。但《監(jiān)察法》正式實(shí)施后，在被調(diào)查對象的權(quán)利保護(hù)方式等方面仍然留有學(xué)術(shù)探索空間。比如，“監(jiān)察調(diào)查的辦案方式使得‘違法調(diào)查’與‘犯罪調(diào)查’的界限模糊，亦難判斷調(diào)查何時進(jìn)入了具有偵查性質(zhì)的‘犯罪調(diào)查’之階段?！保?3］由于無法準(zhǔn)確判斷職務(wù)犯罪調(diào)查開始的時間，從而構(gòu)成了《刑事訴訟法》三十四條第一款的法律適用技術(shù)障礙，即在調(diào)查對象被采取監(jiān)察調(diào)查措施期間喪失了律師幫助權(quán)。

值得特別強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，在監(jiān)察調(diào)查權(quán)的行使過程中，絕大多數(shù)被調(diào)查的公職人員具備中共黨員身份，尤其是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部。對這類調(diào)查對象，其除了要遵從國家法律，還要遵守一系列的黨內(nèi)法規(guī)。而黨內(nèi)法規(guī)通常被認(rèn)為是以黨員義務(wù)為指向，而并非權(quán)利為本位，即以貫徹黨的性質(zhì)宗旨、維護(hù)黨與人民利益為導(dǎo)向。但黨員同時也是法律意義上的公民，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相比，對黨員提出了更多的義務(wù)性規(guī)范，設(shè)定了更高的道德、紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)。這一方面體現(xiàn)了黨的紀(jì)律要求，但另一方面也容易導(dǎo)致作為一名普通公民的權(quán)利救濟(jì)方式被弱化。

最后，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)察調(diào)查權(quán)的價值基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會，人類在政治、道德、法律、文化，以及在實(shí)際生活中所面臨的種種問題，“其實(shí)是雜多而且無法調(diào)和的目的、價值和認(rèn)知?！保?4］因此，在價值多元化的社會形態(tài)下，監(jiān)察調(diào)查權(quán)的行使如何被公眾接受與認(rèn)知，是法理學(xué)不得不回答的基本問題。

監(jiān)察調(diào)查權(quán)作為一種公權(quán)力，其有效運(yùn)行離不開合法性與合理性的價值支撐，尤其需要符合時代要求的政治倫理基礎(chǔ)。因為“社會政治生活的正當(dāng)是政治倫理的核心主題。”［15］同時，倫理秩序作為調(diào)節(jié)人與人之間關(guān)系的基石性紐帶，為國家治理現(xiàn)代化與穩(wěn)健的社會秩序提供了深層次的價值支撐和道德原動力。因此，只有符合政治倫理的政治權(quán)力與政治行為，才能被社會承認(rèn)與接納，否則就不具有正當(dāng)性。政治倫理隨著政治發(fā)展的時空因素變遷而出現(xiàn)不同的內(nèi)容變化。不同時空的政治倫理，其內(nèi)容各不相同。即使“同一國家在不同階段的政治實(shí)踐也會內(nèi)生出不同的政治倫理。”［16］我國憲法明確規(guī)定，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征。因而，對于事實(shí)上“紀(jì)委審查”與“行政調(diào)查”合二為一的情況下，監(jiān)察調(diào)查權(quán)“兼有政權(quán)和司法權(quán)屬性?！保?］以實(shí)現(xiàn)清正廉潔的政治倫理為目標(biāo)的監(jiān)察調(diào)查權(quán)，有助于強(qiáng)化監(jiān)察委員會在國家治理體系中的政治地位，更有助于凈化國家公正廉潔的政治倫理生態(tài)。

總之，監(jiān)察調(diào)查權(quán)是伴隨監(jiān)察制度改革而誕生的“新生事物”，更需要從法理學(xué)視角進(jìn)行深刻闡釋與分析，以尋求其有效運(yùn)行的合法根基與價值基礎(chǔ)。在法學(xué)理論體系中，法理學(xué)是從唯物辯證法的視野研究法、法律思想、法律制度等基本法律現(xiàn)象的，雖然部門法學(xué)是微觀的、具體的，但所有法學(xué)分支學(xué)科必然暗含著深厚的法理意蘊(yùn)。即法理學(xué)對具體法律制度具有方法論指導(dǎo)意義，“以其微觀的無用，成其宏觀的大用”。因此，對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)屬性的判斷，不能僅僅注重制度層面的實(shí)然觀測，更不能忽視理論層面的應(yīng)然分析。從法理學(xué)視野分析與思考監(jiān)察調(diào)查權(quán)的性質(zhì)、特征，及其權(quán)力行使過程中存在的問題，既具有理論意義，更具有實(shí)踐指導(dǎo)價值。

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作者簡介：凡超（1993—），男，漢族，安徽長豐人，南京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向為憲法學(xué)和行政法學(xué)、紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)。

（責(zé)任編輯：楊超）