溫海櫻

【摘 要】 海洋強國戰(zhàn)略已成為推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重要戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略給海南海域船舶管理提出了新的要求。從海南海域船舶管理現(xiàn)狀入手，在海洋強國戰(zhàn)略下，以構(gòu)建海南自貿(mào)港海事特區(qū)為基礎(chǔ)，積極探索適合海南船舶管理高質(zhì)量發(fā)展的對策，包括：完善具有海南特色的地方性海事法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、加快健全應(yīng)急反應(yīng)機制、強化海事安全監(jiān)管主體機構(gòu)執(zhí)行力、利用現(xiàn)代科技提升海南海事主體船舶管理水平。

【關(guān)鍵詞】 船舶管理；海洋強國；海事管理

0 引 言

船舶管理高質(zhì)量發(fā)展是推動建設(shè)海洋強國的重要環(huán)節(jié)，關(guān)系到我國水上交通安全和水域環(huán)境可持續(xù)發(fā)展問題。2019年《交通強國建設(shè)綱要》提出，到21世紀(jì)中葉要全面建成“人民滿意、保障有力、世界前列”的交通強國[1]。“十四五”期間，國家將進一步統(tǒng)籌規(guī)劃交通強國海事建設(shè)的頂層設(shè)計，突出海事職能和特色，建立健全海事發(fā)展戰(zhàn)略研究機制，服務(wù)國家重大戰(zhàn)略決策。建設(shè)海洋強國和交通強國是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足國情、著眼全局、面向未來作出的重大決策，為在新時期推進海南船舶管理提供了有力的戰(zhàn)略支撐[2]。海南船舶管理是海南水上交通安全的源頭，推動其高質(zhì)量發(fā)展十分重要，對于監(jiān)督和防止海南海域污染、保護海南生態(tài)環(huán)境、推動海南自由貿(mào)易港高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。

1 海洋強國戰(zhàn)略下海南海域船舶管理的必要性

1.1 事關(guān)我國南海未來發(fā)展戰(zhàn)略

習(xí)近平總書記提出海洋強國思想主要包括4個方面：堅持走依海富國、以海強國、人海和諧及合作共贏的海洋發(fā)展道路。船舶管理高質(zhì)量發(fā)展是海洋強國建設(shè)的重要基礎(chǔ)，南海海洋資源豐富，同時也是我國重要的安全屏障和貿(mào)易通道[3]。但是，由于我國地域廣闊，與其他國家相比，海洋資源開發(fā)實力較為薄弱，周邊國家對我國海洋資源的覬覦導(dǎo)致近年來南海爭端頻頻發(fā)生。爭端造成的南海環(huán)境問題嚴(yán)重制約著中國海南海洋事業(yè)的發(fā)展。同時，南海航道面臨著受恐怖主義威脅等安全問題。在海洋強國戰(zhàn)略下，加強對南海資源和南海航道的管理是時代發(fā)展的必然趨勢，完善海南海域船舶安全管理體系，有助于保護我國南海航行安全及其生態(tài)環(huán)境。應(yīng)充分認(rèn)識到海洋強國戰(zhàn)略與實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興之間的關(guān)系，為海南未來的發(fā)展制定科學(xué)合理的規(guī)劃。通過樹立科學(xué)的海南海域發(fā)展觀念、建立健全海南船舶安全管理決策機構(gòu)、強化海上安全意識、調(diào)整鞏固海南對外方針政策等多項舉措，有針對性地維護我國南海權(quán)益，為南海未來發(fā)展提供保障。

1.2 事關(guān)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展

海洋是可持續(xù)發(fā)展的寶貴財富，對人類生存和發(fā)展具有重要意義，海洋經(jīng)濟已成為臨海國家經(jīng)濟增長最具活力和前景的領(lǐng)域之一。我國海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步較晚、進展緩慢，直到20世紀(jì)80年代才逐步得到重視。2021年4月，《海上交通安全法》修訂草案提請十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議，修訂草案強化了海上交通管理，這將為建設(shè)海洋強國、促進海洋經(jīng)濟發(fā)展、保護海上人民生命和財產(chǎn)安全等提供有力的法律支撐。目前海南省已經(jīng)初步形成海洋漁業(yè)、海洋旅游業(yè)、海洋交通運輸業(yè)和海洋油氣業(yè)這4個海洋經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)，但海南海洋經(jīng)濟發(fā)展總體情況仍遠遠落后于廣東、山東、福建、浙江等全國其他主要沿海省份。因此，在海洋強國戰(zhàn)略背景下，著力完善海南海域船舶管理，推動海南海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，創(chuàng)新發(fā)展海洋新興產(chǎn)業(yè)，建設(shè)南海資源開發(fā)服務(wù)保障基地，開發(fā)海南海洋油氣，對于促進海南經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。同時，發(fā)展海南經(jīng)濟要堅持以促進深?？茖W(xué)技術(shù)研究等為突破口，以建設(shè)海南自由貿(mào)易試驗區(qū)和有中國特色的自由貿(mào)易港為契機，充分挖掘海南海洋經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿?，著力提升海南海洋產(chǎn)業(yè)總體競爭力，為海南經(jīng)濟發(fā)展貢獻力量。

2 海南海域船舶管理過程中存在的問題

2.1 船舶管理相關(guān)法規(guī)制度不健全

中國水上運輸?shù)姆煞ㄒ?guī)初成體系，能夠在航海安全管理、防止水域污染、交通便利、保護環(huán)境等方面與國際海事管理組織緊密合作。但中國在海上運輸方面的法律法規(guī)與發(fā)達國家相比仍有較大差距，不能滿足中國南部海洋發(fā)展崛起的要求。目前海南海域的船舶管理工作所面臨的法規(guī)問題主要有以下2點：① 法規(guī)較為滯后，表現(xiàn)為法規(guī)制定工作落后、法律規(guī)范未能及時修訂，無法適應(yīng)發(fā)展環(huán)境變化，法規(guī)的下發(fā)方式分散且系統(tǒng)化程度不高； ② 不同法規(guī)之間存在沖突，表現(xiàn)為法律規(guī)范中確定的部門職責(zé)與海事管理部門的職責(zé)和監(jiān)管工作有重復(fù)，影響海事行政管理效率。綜上所述，由于我國海事法律法規(guī)的建立起步較晚，存在許多不完善的地方，導(dǎo)致我國海事主體在執(zhí)法與行政管理過程中出現(xiàn)法規(guī)不適用等問題，在一定程度上對海南船舶管理工作起到制約作用。

2.2 船舶防污染應(yīng)急管理體系建設(shè)不完善

應(yīng)急管理體系是一種行政職能及其載體系統(tǒng)。以海南瓊州海峽為例，瓊州海峽作為連接海南島與大陸的“黃金水道”，是海南經(jīng)濟發(fā)展的生命線，海南人民的各種生活和生產(chǎn)物資（包括危險品如煤氣、酒精等）均通過瓊州海峽運輸，但其通航環(huán)境復(fù)雜，易發(fā)生水上交通事故。但至今仍未出臺針對瓊州海峽區(qū)域船舶溢油的相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，溢油應(yīng)急設(shè)備也嚴(yán)重短缺。目前海南省不斷促進經(jīng)濟及航運業(yè)發(fā)展，船舶發(fā)生水上交通事故的概率也隨之提高。同時，建立健全船舶防污染相關(guān)規(guī)定是由國家法律與法規(guī)要求的，海南周邊海域存在的潛在船舶污染風(fēng)險也決定了必須完善應(yīng)急管理體系。例如，海南島周邊航道連接著國際航路，導(dǎo)致其所屬海域的航行路況復(fù)雜。海南洋浦港石化產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，石化產(chǎn)品運輸量較大，存在發(fā)生船舶污染事故的潛在風(fēng)險；海南島周邊有許多自然生態(tài)保護區(qū)、旅游娛樂設(shè)施、港口和碼頭等容易受污染事故影響的環(huán)境敏感資源。綜上所述，建設(shè)海南海事應(yīng)急管理體系迫在眉睫。

2.3 海事主體執(zhí)法能力不足

海事行政執(zhí)法就是指法律規(guī)定的國家行政機關(guān)和得到法律授權(quán)的海事管理機關(guān)按照法律所規(guī)定的內(nèi)容對海事管理對象實施行政法定規(guī)范，以維護公共利益和為社會服務(wù)的一種海事行政行為。海南省周邊水上交通運輸情況復(fù)雜，需謹(jǐn)慎對待，特別是對于海洋維權(quán)執(zhí)法實踐中一些具體做法，應(yīng)仔細(xì)剖析與探討，并將研究成果運用到執(zhí)法實踐中。當(dāng)前海南海事主體在辦事效率及船舶監(jiān)管模式方面需進一步優(yōu)化，其中存在的主要問題如下： ① 政府管理理念存在過度事先審批，監(jiān)督管理存在不敢為的現(xiàn)象，不能適應(yīng)當(dāng)前高度市場化的運行機制； ② 電子政務(wù)平臺建設(shè)起步稍晚，如海南智慧海事管理系統(tǒng)建設(shè)還不夠完善； ③ 船流量增長可能會導(dǎo)致出現(xiàn)海南海事主體對港口國船舶的監(jiān)督不及時、對在海外的中國籍船舶和船員的保護體系不完善、與中國海警局的協(xié)調(diào)機制不健全等問題，這些問題會影響海南海事主體服務(wù)效率和監(jiān)管模式的優(yōu)化。

2.4 海事管理人員專業(yè)素養(yǎng)有待提升

海事安全管理人員專業(yè)素養(yǎng)表現(xiàn)為其應(yīng)當(dāng)具備的相關(guān)海事知識、海事理論、船舶操作技能和必要的組織安全管理能力等。專業(yè)素養(yǎng)是職業(yè)素養(yǎng)中必要的，應(yīng)掌握專業(yè)知識、專業(yè)理論與專業(yè)技術(shù)手段，具備組織管理能力。人才是事業(yè)成功的關(guān)鍵因素，因此，海事管理需建設(shè)一支具備專業(yè)素養(yǎng)、高道德素質(zhì)和知識結(jié)構(gòu)合理的海事執(zhí)法隊伍。海事執(zhí)法人員是海事執(zhí)法權(quán)的具體實行者，其業(yè)務(wù)能力和道德素質(zhì)關(guān)系到海事部門工作的效率，以及海事管理部門的社會形象。當(dāng)前，海南海事局人員整體綜合素質(zhì)有待提高，碩士及以上學(xué)歷占全局總?cè)藬?shù)的6.2%，中、高級職稱人員占全局總?cè)藬?shù)不到30%。近年來雖然海南海事局招錄了一些大學(xué)畢業(yè)生，但其缺乏工作經(jīng)驗，同時精通海事國際公約的人才較少，在一定程度上制約了海南海事管理事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[4]。

3 提高海南海域船舶安全管理 水平的途徑

3.1 完善海南特色地方性海事法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)

海事特區(qū)是具有特殊海事政策制度體系與管理模式的海事高質(zhì)量發(fā)展改革創(chuàng)新試驗區(qū)。2021年，交通運輸部海事局印發(fā)《關(guān)于建設(shè)海南自由貿(mào)易港海事特區(qū)的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2025年，將初步建立以信用監(jiān)管高效智能和風(fēng)險防控高效智能為重點的海事特區(qū)政策制度體系和體制；到2035年，海南自貿(mào)港海事制度體系和管理模式將更加成熟，水上交通安全風(fēng)險防控體系更加有效，海事領(lǐng)域?qū)ν忾_放程度達到世界一流水平，全面建成海南自貿(mào)港海事特區(qū)[5]。

完善海南特色地方性海事法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，需推進依法行政，高效執(zhí)法。完善海南海事安全管理地方性法規(guī)體系應(yīng)結(jié)合本省特點，起草制定海南在船舶安全管理方面的相關(guān)規(guī)章制度，確保海南在船舶安全管理方面更加科學(xué)和規(guī)范；把控好運輸市場準(zhǔn)許進入、檢驗、船員考試發(fā)證及船舶簽證這4個關(guān)卡；加強對?？诟?、三亞港、洋浦港等重要港口所包含的重點水域、渡口及浮橋這類事故多發(fā)區(qū)的管理力度，依法擬定懲罰方案，適當(dāng)調(diào)整懲罰力度。要加強對?？诟邸⑷齺喐?、洋浦港等港口的建設(shè)，全面實施海事行政安全管理。對海南港口工作人員開展全員培訓(xùn)，分批次學(xué)習(xí)港口安全知識及海事安全管理法律知識，提升其專業(yè)素養(yǎng)，強化其安全意識；結(jié)合海南港口特點健全依法治港機制，依據(jù)法律制定地方港口規(guī)章制度，結(jié)合實際規(guī)范港口的建設(shè)、維護、經(jīng)營、管理等；做好港口規(guī)劃，結(jié)合資料記錄實情確定海南海域水上交通安全管理責(zé)任的規(guī)章制度。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》和《港口法》等相關(guān)法律，各級地方政府應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)各方，保護海南海域水上交通安全；各級監(jiān)督機構(gòu)要強化監(jiān)督責(zé)任制，避免發(fā)生責(zé)任交叉和權(quán)責(zé)混亂現(xiàn)象。

3.2 加快健全應(yīng)急反應(yīng)機制與設(shè)備

海南海域通航環(huán)境復(fù)雜且敏感，海上船舶交通事故會對海南周邊自然保護區(qū)、海水養(yǎng)殖區(qū)等生態(tài)保護區(qū)域造成嚴(yán)重影響，因此要加快健全海南船舶交通安全應(yīng)急反應(yīng)機制。

（1） 加快健全應(yīng)急反應(yīng)機制。 ① 必須建立以“以人為本、科學(xué)決策、快速高效”為工作原則的海南特色海上險情突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。為保護人民財產(chǎn)安全、促進社會經(jīng)濟發(fā)展，在建立完善的應(yīng)急預(yù)案時，要充分考慮決策環(huán)節(jié)，做到科學(xué)、高效和“以人為本”，及時對海上遇險人員實施救助。② 必須加強海上險情的檢測預(yù)警，建立健全海上險情應(yīng)急響應(yīng)機制，快速、有序地組織開展海上險情應(yīng)急處置工作，最大程度地降低海上險情造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失[6]。

（2）建立海上交通監(jiān)管多方聯(lián)動工作機制。為避免和減少資源的浪費，政府牽頭，要確保各方應(yīng)急救援力量協(xié)調(diào)統(tǒng)一，相互配合，形成“共建、共治、共享、共贏”的海上交通監(jiān)管聯(lián)動工作新局面。① 加強發(fā)揮地方政府作用，實行縱向分級聯(lián)動。針對不同類型的海上突發(fā)事件，將各類事故的全責(zé)落實到具體部門，提升辦事效率，防止責(zé)任推諉。② 增加各部門之間的協(xié)作與溝通。由于海上事故的特殊性和海南海域廣闊，給海南海域的管理工作帶來巨大的挑戰(zhàn)。政府牽頭成立海上船舶聯(lián)席委員會，協(xié)調(diào)各管理機構(gòu)和民營船舶企業(yè)，定期召開海上交通安全管理聯(lián)席大會，從源頭抓起，依據(jù)各部門建議和實際船舶安全管理中的需求對船舶和海上突發(fā)事件進行規(guī)劃管理，克服由于海南海域廣闊給救援、處置等工作帶來的困難。

（3） 加強應(yīng)急救援物資設(shè)備與裝備建設(shè)。 ① 建議海南沿海市縣及其附屬應(yīng)急管理部門、各個港口行政部門做好區(qū)域港口應(yīng)急物資儲備庫的規(guī)劃和建設(shè)。② 優(yōu)化使用應(yīng)急救援物資設(shè)備與裝備的調(diào)配程序，進一步做好海南應(yīng)急物資的合理儲蓄工作，將物資調(diào)撥時間和成本降至最低。 ③ 基層管理機構(gòu)必須堅持組織企業(yè)和漁民開展定期應(yīng)急操縱演練，及時查找漏洞，細(xì)化應(yīng)對措施，從源頭上防治，不斷提升企業(yè)和漁民抗擊風(fēng)險的能力，降低風(fēng)險概率。

3.3 不斷強化海事安全監(jiān)管主體機構(gòu)執(zhí)行力

（1） 應(yīng)貫徹落實《交通強國建設(shè)綱要》確定的目標(biāo)和任務(wù)，堅持以“三化”建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，致力于建設(shè)人民滿意、保障有力、世界前列的中國特色海事特區(qū)，始終堅持將“一流海事服務(wù)、一流航海保障、一流海事隊伍、一流設(shè)施裝備、一流國際影響”作為實現(xiàn)海南海事安全監(jiān)管發(fā)展的核心目標(biāo)，為構(gòu)建交通強國和海洋強國貢獻海南力量。

（2） 牢牢抓住服務(wù)國家南海開發(fā)戰(zhàn)略和海南自貿(mào)區(qū)自貿(mào)港建設(shè)目標(biāo)。海事主體應(yīng)加快創(chuàng)新海事群眾服務(wù)窗口，完善服務(wù)制度和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并帶著問題做好服務(wù)，在問題中提升自身監(jiān)管能力。同時，還應(yīng)主動聚焦人民群眾對安全、便捷、高效等日益增長的需求，深入查找海南海事管理的薄弱環(huán)節(jié)，剖析自身存在的不足與弱項，為海南海事防控風(fēng)險和保障安全拓展新的空間，在海南深化改革服務(wù)中展示海事新能力與新形象[7]。

（3） 圍繞水上交通安全監(jiān)管中心工作，加強海南一線監(jiān)管力量，完善海事職責(zé)體系，強化目標(biāo)責(zé)任分解與考核。① 加強巡航檢查和現(xiàn)場執(zhí)法，提升執(zhí)法支隊內(nèi)部管理精細(xì)化程度，定期開展監(jiān)管培訓(xùn)，提高執(zhí)法支隊執(zhí)行力和監(jiān)管能力，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的海上巡查執(zhí)法隊伍。② 加強執(zhí)法隊伍領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，提升支隊領(lǐng)導(dǎo)的綜合管理能力，由領(lǐng)導(dǎo)牽頭，推動支隊發(fā)展建設(shè)。③ 構(gòu)建海事責(zé)任體系，解決橫向職責(zé)交叉、重疊、缺失問題，充分發(fā)揮海事專業(yè)優(yōu)勢，構(gòu)建“縱向協(xié)作、橫向協(xié)調(diào)、資源共享”的海南海事監(jiān)管體系。

3.4 充分利用現(xiàn)代科技提升管理水平

伴隨著“交通強國”“海洋強國”國家戰(zhàn)略的提出，海南航運事業(yè)在國家“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略下迎來發(fā)展機遇?，F(xiàn)代科技日新月異，在海南海事管理的過程中，傳統(tǒng)的管理方法已經(jīng)無法滿足海南航運事業(yè)的發(fā)展需要，需要借助現(xiàn)代科技，讓船舶安全管理工作更為順利的實施。

（1）建設(shè)先進的海南海事安全治理信息化平臺，以構(gòu)建海南自由貿(mào)易港海事特區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略為中心，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，加快海南智慧海事建設(shè)，促進構(gòu)建海事管控系統(tǒng)，引入先進IT管控理念，加速推動海南海事監(jiān)管由“汗水型”向“智慧型”轉(zhuǎn)變，逐漸構(gòu)建一個智能化、系統(tǒng)化、立體化和一體化的海南海事安全治理信息化生態(tài)圈，全力推進海事治理體系建設(shè)，實現(xiàn)海事安全管理能力現(xiàn)代化。

（2）加快整合海南海事社會服務(wù)保障類平臺，推動監(jiān)管類平臺“全省一張網(wǎng)”建設(shè)。海事智慧社會服務(wù)保障類平臺是作為基于地方特色“操作系統(tǒng)”的應(yīng)用服務(wù)平臺，應(yīng)由海南政府牽頭，以突出海南特色為中心，著眼自由貿(mào)易港建設(shè)需求，聚焦海南貿(mào)易投資和海洋建設(shè)，開發(fā)相關(guān)應(yīng)用模擬場景和虛擬平臺，進一步助力提升海南船舶安全監(jiān)管效率，展現(xiàn)優(yōu)質(zhì)海南管理形象。

（3）全面提升海南海事內(nèi)部管理系統(tǒng)，解決好“慢”“散”“雜”“亂”等管理瓶頸問題，構(gòu)建簡約、高效的船舶安全監(jiān)管模式。打造海南自由貿(mào)易港海事特區(qū)無現(xiàn)成經(jīng)驗借鑒，海南海事人要敢于掙脫思想束縛，敢于先行先試，勇于大膽創(chuàng)新，深化全省通辦政務(wù)服務(wù)，加快推行海事證書電子化。研究制定海事政務(wù)個性化、精準(zhǔn)化服務(wù)舉措，發(fā)揮政府作用全力提升效率，保障海南水上交通安全形勢穩(wěn)中向好，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。

綜上所述，研究海南海域船舶安全管理對海南海域資源的合理利用、口岸的經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧發(fā)展等方面有著促進作用和重要意義。海南省是我國海洋強國戰(zhàn)略的重要發(fā)展地區(qū)，有中國與東盟等國家進行海上運輸?shù)慕煌ê降?，因此減少和避免海南海域交通事故是海南海事主管部門不容推卸的責(zé)任。目前海上交通安全管理經(jīng)過多年發(fā)展，已逐漸成熟，在許多方面取得了較突出的成就。全球不是即成世界的集合體，而是過程的集合體，不能照抄照搬成功經(jīng)驗，也不能止步不前、固步僵化，應(yīng)防止將前人的經(jīng)驗當(dāng)作僵死不變的“教條”。在海南海域船舶安全管理中，應(yīng)將創(chuàng)新理念貫穿于海上交通安全工作的全過程，積極探索適合海南海域船舶安全管理的對策，降低事故發(fā)生的概率，促進海南經(jīng)濟更好更快地發(fā)展，維持社會穩(wěn)定，調(diào)動一切力量為建設(shè)海南自由貿(mào)易港服務(wù)。

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