〔摘要〕在數(shù)字中國建設(shè)背景下，政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。從應(yīng)然性來看，政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革至少要實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：地方政府能夠切實(shí)重視并將數(shù)據(jù)治理改革有機(jī)嵌入決策系統(tǒng)，切實(shí)推進(jìn)政府間的橫向協(xié)同與合作治理能力，數(shù)據(jù)和信息等核心資源能夠被安全、有效地利用和整合，公眾能夠享受到政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革技術(shù)所帶來的高品質(zhì)公共服務(wù)。為此，應(yīng)該加強(qiáng)對政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的戰(zhàn)略導(dǎo)引和政策支持，重視數(shù)據(jù)治理技術(shù)應(yīng)用中的安全風(fēng)險(xiǎn)問題，注重?cái)?shù)據(jù)治理實(shí)踐中技術(shù)平臺(tái)間的系統(tǒng)融合，優(yōu)化基于數(shù)據(jù)治理技術(shù)創(chuàng)新的公眾參與渠道和機(jī)制，構(gòu)建針對政府?dāng)?shù)據(jù)治理技術(shù)運(yùn)用的全方位管控體系。

〔關(guān)鍵詞〕數(shù)字中國，政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革，政府治理，公眾參與

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）03-0083-07

在數(shù)字中國建設(shè)背景下，政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十九屆五中全會(huì)提出，“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”。2023年3月10日，十四屆全國人大一次會(huì)議表決通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，明確了政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的整體布局。根據(jù)新的機(jī)構(gòu)改革方案，將組建國家數(shù)據(jù)局，強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督等工作。這一措施對我國新發(fā)展階段政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革作出了戰(zhàn)略性布局，也意味著數(shù)據(jù)治理改革將成為我國政府治理體系現(xiàn)代化的重要構(gòu)成內(nèi)容。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的新場景

近年來，隨著數(shù)字社會(huì)的發(fā)展，政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革，特別是數(shù)字政府建設(shè)成為政府治理改革的重要內(nèi)容。黨的二十大報(bào)告明確了“加強(qiáng)數(shù)字中國建設(shè)”這一新發(fā)展階段發(fā)展目標(biāo)，各地也在積極進(jìn)行數(shù)字政府治理技術(shù)開發(fā)和治理體系優(yōu)化的探索與實(shí)踐。在數(shù)字中國建設(shè)的背景下，政府行政生態(tài)環(huán)境的變革為政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革創(chuàng)造了條件，地方政府間的績效競爭成為政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的內(nèi)驅(qū)力，政府治理能力現(xiàn)代化客觀上需要推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革，地方政府探索的成功經(jīng)驗(yàn)助推政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的全面發(fā)展。

（一）政府行政生態(tài)環(huán)境變革為政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革創(chuàng)造了條件

在大數(shù)據(jù)和人工智能快速發(fā)展的背景下，政府行政生態(tài)環(huán)境正經(jīng)歷著前所未有的變革，無論是宏觀的政策環(huán)境、技術(shù)環(huán)境，還是政府內(nèi)部具體的管理環(huán)境以及社會(huì)環(huán)境等，都對政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革提出了新要求。2021年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確提出了“加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)”的要求〔1〕，這已成為我國新發(fā)展階段政府?dāng)?shù)字治理改革和政府行政改革轉(zhuǎn)型的重要方向。政府管理者必須充分認(rèn)識(shí)到政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的必要性和緊迫性。大數(shù)據(jù)和人工智能的快速發(fā)展為政府治理機(jī)制創(chuàng)新提供了新的可能，幾乎所有的政府治理主體都處在一個(gè)深度數(shù)字化環(huán)境中，這構(gòu)成了數(shù)字社會(huì)場景下政府行政生態(tài)環(huán)境的重要內(nèi)容。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)提上日程，這為政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革提供了新的環(huán)境。政府內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程以及公共服務(wù)的供給方式都深受數(shù)字化浪潮的影響，經(jīng)歷著深刻的數(shù)字化變革與重塑過程。大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)手段在政府治理體系中的嵌入與優(yōu)化，將為政府治理體系現(xiàn)代化注入新的動(dòng)能，同時(shí)也將為公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新提供新的選擇，使得政府和社會(huì)公眾都能享受到大數(shù)據(jù)和人工智能的創(chuàng)新性應(yīng)用所帶來的技術(shù)紅利。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的推進(jìn)必須積極回應(yīng)行政生態(tài)環(huán)境的變化與需求。

（二）地方政府間的績效競爭成為政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的內(nèi)驅(qū)力

政府如何向社會(huì)公眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)是公共行政研究領(lǐng)域一個(gè)經(jīng)久不衰的命題。地方政府間存在著激烈的績效競爭，這種府際間的績效競爭客觀上推動(dòng)著地方政府創(chuàng)優(yōu)爭先，甚至催生政府公共服務(wù)或公共產(chǎn)品供給的新模式。比如，我國地方政府在治理實(shí)踐中所提出的“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”“一次都不用跑”等公共服務(wù)供給新模式，都是為了達(dá)到“讓數(shù)據(jù)多跑腿，讓群眾少跑路”的目的，這本質(zhì)上是政府利用數(shù)據(jù)治理改革所帶來的技術(shù)紅利來改進(jìn)政府治理體系、提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效的過程。這種競爭一方面體現(xiàn)在誰的公共服務(wù)模式更新、服務(wù)效能更高，同時(shí)也表現(xiàn)為誰更能利用政府?dāng)?shù)據(jù)及其治理技術(shù)，誰的技術(shù)整合與創(chuàng)新更先進(jìn)。另外，公眾對政府公共服務(wù)質(zhì)量的預(yù)期在不斷提升，地方政府何以能夠滿足民眾的高預(yù)期，增強(qiáng)民眾的幸福感、獲得感和安全感就成為地方政府績效競爭的另外一個(gè)焦點(diǎn)。如何通過治理改革的推進(jìn)，提升政府治理改革的邊際貢獻(xiàn)已經(jīng)成為政府間競爭的一個(gè)著力點(diǎn)。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的治理政策和治理機(jī)制創(chuàng)新對于政府績效的邊際貢獻(xiàn)在減少，而數(shù)據(jù)治理技術(shù)對政府績效的邊際貢獻(xiàn)在增大?；诖?，政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革也就成為很多地方政府公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新的必然選擇。政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革一方面滿足了府際間績效競爭的需要，另一方面又滿足了公眾對于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給的高預(yù)期，這兩方面的需求驅(qū)動(dòng)著政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的深入推進(jìn)。各地政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革或數(shù)字政府的實(shí)踐表明，政府之間的府際競爭成為地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的內(nèi)驅(qū)力，促使地方政府強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理技術(shù)的引入與整合，借助數(shù)據(jù)治理技術(shù)的應(yīng)用與整合，提升政府公共服務(wù)的供給能力和供給水平，增強(qiáng)民眾的獲得感和幸福感。

（三）政府治理能力現(xiàn)代化客觀上需要政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)對我國政府尤其是地方政府治理機(jī)制或治理模式創(chuàng)新提出了新要求。政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化程度是衡量政府治理績效的重要指標(biāo)。對于地方政府而言，治理體系的優(yōu)化和治理能力的提升將是地方政府治理改革的核心內(nèi)容。數(shù)據(jù)治理技術(shù)就是對原有治理體系的有益補(bǔ)充，而數(shù)據(jù)治理的相關(guān)技術(shù)能力和管理能力的培育則是對政府內(nèi)部管理人員的考驗(yàn)。對政府內(nèi)部的相關(guān)部門來講，無論是縱向的決策—執(zhí)行能力，還是橫向的協(xié)商—合作治理能力都可以借助數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)治理技術(shù)實(shí)現(xiàn)升級、維護(hù)、更新。毫無疑問，數(shù)據(jù)作為政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革過程中的核心與關(guān)鍵，已然成為數(shù)字時(shí)代的一種核心資源和戰(zhàn)略性資源，被譽(yù)為“新時(shí)代的石油和黃金”。也可以說，數(shù)據(jù)及其治理技術(shù)已經(jīng)成為政府合作治理績效持續(xù)改進(jìn)的動(dòng)力源，政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革恰恰就是對這種治理新途徑的積極回應(yīng)。不同層級政府、橫向政府間的數(shù)據(jù)共享與整合客觀上需要借助數(shù)據(jù)治理技術(shù)的升級與更新，這種數(shù)據(jù)治理技術(shù)本身也是政府間協(xié)作能力的重要構(gòu)成內(nèi)容。大數(shù)據(jù)以其自身對趨勢預(yù)測分析和管理決策的特殊價(jià)值而被越來越多地應(yīng)用到公共治理領(lǐng)域〔2〕175。政府的決策和治理團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該順勢而為，明確如何整合和利用這些數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)作為一種催化劑來推動(dòng)政府科學(xué)決策〔3〕2，提升政府治理的整體績效。尤其是跨區(qū)域、跨部門之間的協(xié)作與合作治理，更需要借助數(shù)據(jù)治理技術(shù)實(shí)現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和共享。部門間相互協(xié)作與合作治理能力的提升客觀上要求借助數(shù)據(jù)治理技術(shù)的有效利用，這也是新發(fā)展階段政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的重要內(nèi)容。

（四）地方政府探索的成功經(jīng)驗(yàn)助推政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的深化

作為創(chuàng)造政府績效的核心主體之一，地方政府也在通過改革和創(chuàng)新來“生產(chǎn)”績效，不同的地方政府也在積極探索績效生產(chǎn)的有效手段。通過政府治理的政策和制度創(chuàng)新來提升政府治理的績效是一種常見的模式，各國持續(xù)推動(dòng)的政府行政改革舉措就是這樣一種探索，我國20世紀(jì)70年代末以來改革開放政策的推行就是如此。我國地方政府探索與實(shí)踐的方式眾多，政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革就是對傳統(tǒng)政策、制度創(chuàng)新的一種有益補(bǔ)充，它更強(qiáng)調(diào)通過技術(shù)提升政府治理的整體績效。近年來，我國政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革方興未艾。2010年之后，地方政府開始先行先試，探索政府?dāng)?shù)據(jù)的開放方式，主要集中在上海、江蘇、廣東等地。在政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革成為理論研究熱點(diǎn)的同時(shí)，很多地方政府也在以政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革和探索為主要載體，探索地方政府治理改革的創(chuàng)新。2017年12月，習(xí)近平在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)明確指出，要推動(dòng)實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源整合和開放共享，保障數(shù)據(jù)安全，加快建設(shè)數(shù)字中國，這更成為促進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的主要方針。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年至今，全國31個(gè)省區(qū)市先后出臺(tái)了125份與政府治理數(shù)據(jù)直接相關(guān)的文件，設(shè)置了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，各省區(qū)市的政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)先后開放〔4〕，將政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)和政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)制創(chuàng)新作為政府治理創(chuàng)新的主要任務(wù)。地方政府積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)，成為地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理改進(jìn)的重要參考，也使得改革更加穩(wěn)健，更有助于實(shí)現(xiàn)改革的高質(zhì)量發(fā)展。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的應(yīng)然目標(biāo)

政府?dāng)?shù)據(jù)治理即政府將數(shù)據(jù)開放嵌入治理過程，政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革或數(shù)字化轉(zhuǎn)型更多強(qiáng)調(diào)技術(shù)治理邏輯，它是一個(gè)多要素有機(jī)融合的系統(tǒng)工程，也是一個(gè)由不同的利益相關(guān)者協(xié)同參與的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的場景是一個(gè)依托物理空間—數(shù)字空間—社會(huì)空間逐步形成的三維空間，這也是數(shù)字社會(huì)場景的一種立體呈現(xiàn)，政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效的提升是對數(shù)字社會(huì)場景下政府治理體系和治理能力的全面考驗(yàn)。從應(yīng)然性來看，政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革至少要實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)。

（一）地方政府能夠切實(shí)重視并將數(shù)據(jù)治理改革有機(jī)嵌入決策系統(tǒng)

數(shù)據(jù)治理績效改進(jìn)的首位要素就是政府的決策層要重視，而且中央的政策、政令能夠很好地通過現(xiàn)代化數(shù)據(jù)治理的技術(shù)支持系統(tǒng)轉(zhuǎn)化為地方政府決策和行動(dòng)的基本依據(jù)，能夠有效地指導(dǎo)地方政府治理實(shí)踐，保障中央的政令統(tǒng)一，能夠有效地將政策貫徹到地方公共事務(wù)的治理實(shí)踐中，提升政府及相關(guān)部門的決策效率和治理能力。此外，政府必須切實(shí)重視政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的戰(zhàn)略規(guī)劃和落實(shí)。比如，判斷地方政府決策層對政府?dāng)?shù)據(jù)治理及其績效的關(guān)注度，一個(gè)重要指標(biāo)就是省級政府的常務(wù)副省長（直轄市的第一副市長，自治區(qū)的第一副主席）的職責(zé)分工中是否有大數(shù)據(jù)和政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的相關(guān)工作。這是一個(gè)省級政府重視數(shù)據(jù)治理的鮮明信號，它反映了該項(xiàng)工作在省級政府工作中的地位和作用。地方政府的決策團(tuán)隊(duì)從戰(zhàn)略高度重視地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革，提供強(qiáng)有力的政策支持，必將有效促進(jìn)地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效的改進(jìn)。以貴州省為例，地理位置上的西部“劣勢”并沒有阻止其對政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革探索和創(chuàng)新的步伐，原因就在于它的發(fā)展在很大程度上得益于貴州省對于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字政府的決策支持。在貴州省常務(wù)副省長的職責(zé)分工中，就包括大數(shù)據(jù)和政務(wù)公開，其省政府網(wǎng)站上有專門的“數(shù)據(jù)發(fā)布”（歸屬于政務(wù)公開）子系統(tǒng)。這種主要領(lǐng)導(dǎo)親自負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)治理工作、省政府網(wǎng)站專門開辟子系統(tǒng)的情況并不多見，部分省政府的網(wǎng)站上并沒有與“數(shù)據(jù)”“政府?dāng)?shù)據(jù)” “一網(wǎng)通辦”類似的網(wǎng)站模塊。這也就不難理解為何全國各省級政府?dāng)?shù)據(jù)治理呈現(xiàn)不同步的情況。因此，推進(jìn)地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革，其目標(biāo)之一就是讓地方政府能夠切實(shí)重視并將其有機(jī)嵌入決策系統(tǒng)。

（二）切實(shí)推進(jìn)政府間的橫向協(xié)同與合作治理能力

政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的一個(gè)重要使命就是增強(qiáng)政府的治理能力，特別是政府各部門間的橫向協(xié)同與合作治理能力。這是從能力角度識(shí)別政府?dāng)?shù)據(jù)治理水平的重要因素。對于數(shù)據(jù)治理改革而言，它要通過技術(shù)的嵌入，有效減少政府機(jī)構(gòu)內(nèi)或機(jī)構(gòu)之間的制度梗阻，打通數(shù)據(jù)流動(dòng)的通道，幫助政府間業(yè)務(wù)流程的再造，利用技術(shù)系統(tǒng)的升級或改造，賦能地方政府治理體系，強(qiáng)化不同部門之間的橫向協(xié)同與合作能力，強(qiáng)化以技術(shù)更新為基礎(chǔ)的政府治理能力，這種以技術(shù)更新為基礎(chǔ)的業(yè)務(wù)流程再造本身也是政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效的重要貢獻(xiàn)源。就政府自身而言，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重要?jiǎng)恿碜杂谡獠康男枨篁?qū)動(dòng)、政府自身管理、政府績效競爭驅(qū)動(dòng)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革是一個(gè)以相關(guān)數(shù)據(jù)交互平臺(tái)為載體所形成的雙向通道，即從政府到公眾與從公眾到政府，這種雙向互動(dòng)機(jī)制為政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了一種新的行政管理范式。在政府?dāng)?shù)據(jù)治理戰(zhàn)略明確的情況下，政府應(yīng)該從兩個(gè)層面推進(jìn)地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革：一個(gè)是政府自身的改革和調(diào)適，比如政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)治理的相關(guān)技術(shù)系統(tǒng)和技術(shù)支持體系的建構(gòu)等。通過技術(shù)升級或整合實(shí)現(xiàn)不同部門間的溝通、協(xié)商和合作能力的有效提升，從而強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)的治理水平和治理能力。另一個(gè)是強(qiáng)化相關(guān)的政策和制度支持，為政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革提供相應(yīng)的公共資源和公共權(quán)力。在具體實(shí)踐層面，要從政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策的研究和供給，強(qiáng)化政府和利益相關(guān)者之間的協(xié)同合作，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革和溝通等方面的有序推進(jìn)，這是政府自身對于政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的政治和行政支持。

（三）數(shù)據(jù)和信息等核心資源能夠被安全、有效地利用和整合

政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革中，數(shù)據(jù)這一核心戰(zhàn)略資源能否被安全、有效地利用和整合已經(jīng)成為政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效改進(jìn)的重要體現(xiàn)。數(shù)據(jù)治理改革本身是以技術(shù)嵌入和技術(shù)支持體系的建構(gòu)、更新為主軸的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給模式創(chuàng)新路徑，它本質(zhì)上是一種技術(shù)理性主導(dǎo)的治理范式的創(chuàng)新，也是政府?dāng)?shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。也就是說，技術(shù)支撐體系的更新、改造成為促進(jìn)政府治理機(jī)制創(chuàng)新和績效提升的一個(gè)重要績效來源。對于政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效來講，包括技術(shù)支撐體系的更新、創(chuàng)新與發(fā)展，這意味著，通過相關(guān)的數(shù)據(jù)治理技術(shù)既能夠有效改進(jìn)組織內(nèi)部的管理，又能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾提供高質(zhì)量和高品質(zhì)的公共服務(wù)。對于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的技術(shù)和技術(shù)支撐體系來講，該系統(tǒng)顯著提高了發(fā)送、接收、存儲(chǔ)和分析數(shù)據(jù)的能力〔5〕137。政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革能夠促進(jìn)政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化，信息通信技術(shù)的主要特點(diǎn)是縮短政府提供和處理公共服務(wù)或產(chǎn)品的時(shí)間，提高地方政府治理的績效。政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革涉及提供相關(guān)數(shù)據(jù)支持和管理服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)，這就要求在為公眾提供公共服務(wù)過程中，提升技術(shù)本身的安全性，保護(hù)居民的隱私，有效地利用、整合資源，這本身也是政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效的重要內(nèi)容。正確理解政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效的重要指標(biāo)，就是數(shù)據(jù)治理的技術(shù)要安全、服務(wù)要便捷，數(shù)據(jù)信息的安全性要得到切實(shí)保障。比如，現(xiàn)在流行的量子加密技術(shù)在政府?dāng)?shù)據(jù)治理系統(tǒng)中的運(yùn)用就能很好地保護(hù)政府的一些重要數(shù)據(jù)，特別是一些涉及公民隱私和個(gè)人信息的數(shù)據(jù)信息資源，從而能夠提升系統(tǒng)本身運(yùn)行的安全性，這也是政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的重要目標(biāo)。

（四）公眾能夠享受到政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革技術(shù)所帶來的高品質(zhì)公共服務(wù)

從政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效產(chǎn)生的結(jié)果來看，公眾能否得到高質(zhì)量的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品已經(jīng)成為判斷政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的重要指標(biāo)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效改進(jìn)的一個(gè)重要的指向性指標(biāo)，就是政府所提供的公共服務(wù)既高效便捷又安全有效。政府公共服務(wù)虛擬化、信息化等現(xiàn)代化程度，以及社會(huì)公眾的體驗(yàn)與感受，都與技術(shù)平臺(tái)自身的技術(shù)供給和服務(wù)能力密切相關(guān)。特別是公眾，他們首先感知的就是技術(shù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)中介的技術(shù)服務(wù)能力，而這種能力來源于數(shù)據(jù)中心和技術(shù)平臺(tái)對數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、加工和更新等。同時(shí)，這種技術(shù)供給和服務(wù)能力又成為政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效的重要來源?；诖?，政府統(tǒng)一搭建政府?dāng)?shù)據(jù)治理的技術(shù)平臺(tái)，當(dāng)然這個(gè)過程的核心主體是企業(yè)或其他第三方平臺(tái)。對于政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的過程來講，因?yàn)檫@里有個(gè)政府和企業(yè)之間的委托—代理關(guān)系，因此，政府必須強(qiáng)化與相關(guān)技術(shù)平臺(tái)之間的協(xié)同合作水平，將數(shù)據(jù)處理和服務(wù)外包的潛在風(fēng)險(xiǎn)和不確定性降到最低限度。企業(yè)和第三方平臺(tái)必須保證數(shù)據(jù)本身的安全性，保護(hù)公民個(gè)人隱私，借助安全、穩(wěn)定的技術(shù)平臺(tái)向社會(huì)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，強(qiáng)化公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效的感知，同時(shí)爭取他們對數(shù)據(jù)平臺(tái)的信任和支持。就政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革而言，最后所有的工作都會(huì)聚焦于一點(diǎn)，即社會(huì)公眾接受數(shù)字政府服務(wù)的體驗(yàn)與評價(jià)，這是對政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效的最直接感受。社交媒體的激增，例如互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)、WeChat等已經(jīng)改變了政府和公眾之間的關(guān)系，媒體的擴(kuò)散導(dǎo)致虛擬社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，這對政治和治理產(chǎn)生了影響〔6〕。所有的政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革必須回應(yīng)社會(huì)公眾的需求，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的利益相關(guān)方應(yīng)該就政府?dāng)?shù)據(jù)治理的路徑和愿景達(dá)成廣泛的社會(huì)共識(shí)。當(dāng)政府借助技術(shù)平臺(tái)或數(shù)據(jù)中心向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)時(shí)，必須保證社會(huì)公眾能夠方便使用、便捷獲取、安全運(yùn)用。為此，相關(guān)的數(shù)據(jù)中心和服務(wù)平臺(tái)必須強(qiáng)化自己向社會(huì)提供高質(zhì)量公共服務(wù)的水平和能力。 政府的相關(guān)管理人員和數(shù)據(jù)技術(shù)平臺(tái)的專業(yè)技術(shù)人員有責(zé)任預(yù)測需求并準(zhǔn)備相應(yīng)的交付服務(wù)的技術(shù)，優(yōu)化服務(wù)的流程和環(huán)節(jié)，提升服務(wù)的品質(zhì)。只有這樣，社會(huì)公眾才能有比較好的體驗(yàn)和評價(jià)。否則，就會(huì)引起公眾的不滿。另外，政府必須借助相關(guān)的技術(shù)平臺(tái)及時(shí)回應(yīng)公眾的訴求和意見表達(dá)。

三、推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的系統(tǒng)思路

數(shù)據(jù)化、智能化的浪潮不可阻擋，地方政府必須正確認(rèn)識(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)治理對于政府公共行政改革的價(jià)值，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，有序推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革進(jìn)程。政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的一個(gè)前提條件就是要保障數(shù)據(jù)信息本身的安全，特別是涉及國家總體安全的領(lǐng)域，必須高度重視技術(shù)治理手段和工具背后的風(fēng)險(xiǎn)，在保障數(shù)據(jù)信息安全的前提下，強(qiáng)化政策導(dǎo)引，實(shí)現(xiàn)地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效的改進(jìn)，為政府治理機(jī)制改革提供數(shù)據(jù)化、信息化和智能化的動(dòng)能，助力地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一） 加強(qiáng)對政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的戰(zhàn)略導(dǎo)引和政策支持

政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的有序推進(jìn)離不開地方政府的戰(zhàn)略導(dǎo)引和政策支持，這就要求地方政府轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)治理改革對于本地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要意義。政府應(yīng)該通過發(fā)展戰(zhàn)略和政策的調(diào)整，鼓勵(lì)相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新，通過技術(shù)開發(fā)和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的完善助力地方發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。貴州省這幾年的發(fā)展就證明欠發(fā)達(dá)地區(qū)也可以發(fā)展大數(shù)據(jù)和云計(jì)算，為本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新的動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。從數(shù)字中國建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放將是數(shù)字政府建設(shè)的重要內(nèi)容。政府?dāng)?shù)據(jù)開放某種程度上體現(xiàn)了地方政府施政的自信以及倒逼政府進(jìn)行改革的決心；從長遠(yuǎn)來看，也將有效促進(jìn)地方政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。有的地方政府雖然明確了政府?dāng)?shù)據(jù)治理的目標(biāo)和戰(zhàn)略，但是從實(shí)踐的進(jìn)程和效果來看，顯然沒有從政策、組織、流程和公務(wù)員自身的工作能力等方面做好系統(tǒng)的準(zhǔn)備〔7〕。地方政府要科學(xué)決策，制定本地區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的路線圖，確定政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的愿景；建立政府?dāng)?shù)據(jù)改革的地方性法規(guī)，逐步調(diào)整政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策體系和治理結(jié)構(gòu)，從宏觀的政策體系更新到政府內(nèi)部管理人員和工作人員的意識(shí)、工作能力和文化的營造等方面形成合力，為政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革提供系統(tǒng)性的支持，從根本上提升政府精準(zhǔn)施政，為社會(huì)公眾提供高水平的公共服務(wù)，助力地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的安全穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展；結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，有序推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的步伐。政府的管理者和決策層必須通過政策體系的完善，有效引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革進(jìn)程，明確政府與企業(yè)的責(zé)任與義務(wù)，聚焦政府?dāng)?shù)據(jù)治理技術(shù)的開發(fā)與運(yùn)用，制定并不斷完善旨在規(guī)范和約束數(shù)據(jù)收集、處理、利用、整合的發(fā)展戰(zhàn)略和政策支持體系。政府的政策支持和科學(xué)引導(dǎo)能夠從宏觀上保障地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的穩(wěn)定有序進(jìn)行，同時(shí)也為政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革提供政策支持和組織保障。政府主要領(lǐng)導(dǎo)人要正確認(rèn)識(shí)強(qiáng)化數(shù)字政府建設(shè)對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要作用，為政府?dāng)?shù)據(jù)工作提供相關(guān)的政策、法規(guī)，為政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革保駕護(hù)航。

（二）重視數(shù)據(jù)治理技術(shù)應(yīng)用中的安全風(fēng)險(xiǎn)問題

技術(shù)是政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的一個(gè)核心要素，它關(guān)系著數(shù)據(jù)收集、利用與整合的整體質(zhì)量。數(shù)據(jù)治理技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展必須更多強(qiáng)調(diào)對于數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)切。政府和相關(guān)的企業(yè)要注重?cái)?shù)據(jù)治理技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展，注重?cái)?shù)據(jù)信息資源利用整合的同時(shí)，更要關(guān)注數(shù)據(jù)本身的安全風(fēng)險(xiǎn)。政府和企業(yè)要切實(shí)承擔(dān)起自身的主體責(zé)任，強(qiáng)化系統(tǒng)思維，注重?cái)?shù)據(jù)的收集技術(shù)、利用整合技術(shù)和服務(wù)的供給，強(qiáng)化技術(shù)對于整個(gè)數(shù)據(jù)治理過程的安全關(guān)切，在保障數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化數(shù)據(jù)的利用與整合。就具體過程來看，數(shù)據(jù)信息是政府?dāng)?shù)據(jù)治理最重要的載體，也是政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效構(gòu)成的主要內(nèi)容。地方政府應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)信息對于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的價(jià)值，以及它對政府治理的推動(dòng)和促進(jìn)作用。從政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的整個(gè)鏈條看，包含兩類核心主體，一類是數(shù)據(jù)信息的提供者，另一類是數(shù)據(jù)信息的需求者、收集者和整合使用者等。政府和其他社會(huì)主體都可能是數(shù)據(jù)的需求方和供給方，而且呈現(xiàn)一種“你中有我，我中有你”的場景，而數(shù)據(jù)則是連接不同利益相關(guān)者的中介或橋梁，所以數(shù)據(jù)自身對于政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效的貢獻(xiàn)就不言而喻。從治理績效的要求來看，此類數(shù)據(jù)信息必須真實(shí)。誠然，失真的數(shù)據(jù)貢獻(xiàn)的也是績效，但是這種績效是負(fù)績效，而不是我們所期待的正績效。在此過程中，由于數(shù)據(jù)提供方和需求方的信息不對稱和大家對于數(shù)據(jù)信息的利益訴求各不相同，政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性也就成為一個(gè)迫切需要回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問題。這里的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性，與數(shù)據(jù)供給者和需求者（收集者、儲(chǔ)存者、加工者和利用者）都有密切關(guān)系〔8〕。減少風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性，要求在政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革過程中，數(shù)據(jù)提供者所提供的數(shù)據(jù)信息必須真實(shí)有效，而數(shù)據(jù)的需求者必須保障數(shù)據(jù)信息的安全性，保護(hù)數(shù)據(jù)提供者的個(gè)人隱私，將潛在的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的管控與數(shù)據(jù)信息的整合利用有效結(jié)合起來，切實(shí)履行自己對于國家總體安全的責(zé)任和義務(wù)，服務(wù)于國家治理能力體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。

（三）注重?cái)?shù)據(jù)治理實(shí)踐中技術(shù)平臺(tái)間的系統(tǒng)融合

政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革必須有強(qiáng)大的技術(shù)系統(tǒng)支持。政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)系統(tǒng)與政府外部的企業(yè)或其他組織的數(shù)據(jù)處理與交換平臺(tái)之間的對接和融合，一直是我國政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的難點(diǎn)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革績效的提升要求政府內(nèi)部與政府外部的技術(shù)平臺(tái)和系統(tǒng)之間強(qiáng)化彼此間的融合，提升技術(shù)系統(tǒng)運(yùn)行的效率，減少不同數(shù)據(jù)系統(tǒng)之間的技術(shù)壁壘，提升技術(shù)系統(tǒng)或平臺(tái)之間的協(xié)同性，這種協(xié)同性本身就是政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效的重要構(gòu)成。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)則是保障技術(shù)系統(tǒng)或平臺(tái)之間協(xié)同性的重要內(nèi)容，不同數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)平臺(tái)要統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作手冊，為數(shù)據(jù)在不同技術(shù)平臺(tái)之間的流動(dòng)創(chuàng)造良好的技術(shù)環(huán)境；從政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的整個(gè)過程來看，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的產(chǎn)生很大程度上與數(shù)據(jù)處理中心密切相關(guān)〔9〕。具體來講，數(shù)據(jù)信息的風(fēng)險(xiǎn)主要來自于數(shù)據(jù)信息的收集、儲(chǔ)存、處理與共享等環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)處理和整合的相關(guān)技術(shù)平臺(tái)要服從國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局，切實(shí)履行自己在政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中的責(zé)任和義務(wù)；不斷更新系統(tǒng)本身，增強(qiáng)系統(tǒng)自身的柔性，保障數(shù)據(jù)信息的安全和用戶的隱私，升級或更新數(shù)據(jù)技術(shù)系統(tǒng)的防火墻，從技術(shù)系統(tǒng)或資源整合的角度維護(hù)國家的總體安全；強(qiáng)化數(shù)據(jù)信息的整合、處理與利用能力，充分釋放技術(shù)系統(tǒng)帶給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的便捷、便利與高效，增強(qiáng)社會(huì)公眾對相關(guān)技術(shù)平臺(tái)的信任和認(rèn)可，為數(shù)據(jù)信息的提供者和需求者提供良好的技術(shù)服務(wù)和使用體驗(yàn)。此外，相關(guān)技術(shù)平臺(tái)或機(jī)構(gòu)必須與其他利益相關(guān)者建立良好的伙伴關(guān)系，特別是政府與社會(huì)公眾這兩類最重要的主體，從技術(shù)協(xié)同的角度助力政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（四）優(yōu)化基于數(shù)據(jù)治理技術(shù)創(chuàng)新的公眾參與渠道和機(jī)制

政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的根本目的是服務(wù)人民，為人民提供最便捷、最高效的公共服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革本質(zhì)上是利用信息和通信技術(shù)（ICT）來促進(jìn)更高效、更經(jīng)濟(jì)的政府運(yùn)行，讓更多的公眾獲得信息，并使政府對公民更負(fù)責(zé)任〔10〕。政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革同樣需要公眾的有效參與。所以，政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革必須貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，為社會(huì)公眾的有效參與創(chuàng)造條件。在政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)踐中，數(shù)字鴻溝依然明顯，并非所有的社會(huì)公眾都能享受政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的成果。雖然數(shù)字鴻溝可能只是一種過渡效應(yīng)，但是目前這種分歧是非常現(xiàn)實(shí)的，給政府造成了一個(gè)新的困境〔11〕。公眾有效參與是政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的重要因素，政府和企業(yè)必須創(chuàng)新公民參與的機(jī)制和技術(shù)，比如借助互聯(lián)網(wǎng)或手機(jī)等智能終端，為公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供技術(shù)支持。這種技術(shù)支持必須堅(jiān)持“以用戶為中心，對用戶友好”的基本原則，從提升公眾與政府的交互性上強(qiáng)化相關(guān)技術(shù)的開發(fā)與運(yùn)用，為公眾參與不斷拓寬新的技術(shù)渠道，而且要有效降低公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的壁壘和成本，使得公眾能夠更透明、更便捷地與政府進(jìn)行互動(dòng)交流，為公眾參與公共政策的制定和優(yōu)化政府治理效能、提升公眾對政府問責(zé)和質(zhì)詢的水平和能力創(chuàng)造新的圖景。為此，政府必須不斷優(yōu)化影響公眾參與效果的數(shù)據(jù)處理中心以及相關(guān)的技術(shù)平臺(tái)（終端），從技術(shù)上為公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供一種基于網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)的新參與機(jī)制，直接提升公眾參與的體驗(yàn)感和滿意度。相關(guān)的數(shù)據(jù)處理中心和技術(shù)平臺(tái)必須在政府治理的框架下，不斷更新和升級公眾參與的相關(guān)技術(shù)平臺(tái)和技術(shù)支持體系，為公眾提供便捷高效的公共服務(wù)。政府與公眾之間的互動(dòng)，特別是政府對社會(huì)公眾重大關(guān)切的回應(yīng)與反饋一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)議題，相關(guān)的數(shù)據(jù)平臺(tái)要強(qiáng)化自身對公眾參與的技術(shù)共享，提供一種政府響應(yīng)社會(huì)公眾需求的數(shù)據(jù)治理技術(shù)，這是政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革得以推動(dòng)的至關(guān)重要的條件。

（五）構(gòu)建針對政府?dāng)?shù)據(jù)治理技術(shù)運(yùn)用的全方位管控體系

政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革過程中的數(shù)據(jù)信息收集、數(shù)據(jù)治理技術(shù)的開發(fā)與運(yùn)用、數(shù)據(jù)的共享與整合利用涉及治理的工具理性與價(jià)值理性之間的平衡。鑒于數(shù)據(jù)和治理技術(shù)本身的特殊性，對數(shù)據(jù)和治理技術(shù)的監(jiān)管也構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的重要內(nèi)容。數(shù)據(jù)及其治理技術(shù)的監(jiān)管目的在于保障數(shù)據(jù)本身的安全，維護(hù)國家的總體安全和公眾的切身利益。這種數(shù)據(jù)治理過程的監(jiān)管是一個(gè)復(fù)雜的監(jiān)管體系，它包括政府監(jiān)管、企業(yè)自身監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管。政府是數(shù)據(jù)治理改革的推手，同樣也是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的舵手。在政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革全面推進(jìn)的背景下，從形式上講，政府將很多公共服務(wù)委托或外包給數(shù)據(jù)信息技術(shù)平臺(tái)，但是，從委托—代理理論來看，政府無法擺脫自己對這種服務(wù)委托或外包而衍生出的公共治理責(zé)任?；诖耍仨毬男小岸媸帧钡穆氊?zé)，為政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革建章立制，健全完善政府?dāng)?shù)據(jù)治理的法律法規(guī)，將整個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革的過程納入依法而治的軌道。應(yīng)明確規(guī)定，非經(jīng)法律允許，任何主體不能收集可能涉及公民個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)信息，更不能惡意收集和利用，堅(jiān)決禁止非法交易涉及國家安全和公民個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)信息。所有的政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革都需要納入政府的監(jiān)管體系。政府要通過法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、媒體監(jiān)督等方式構(gòu)建全方位的監(jiān)管體系，規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革過程中所有利益相關(guān)者的行為邊界。特別是數(shù)據(jù)需求者和提供者以及相關(guān)的技術(shù)平臺(tái)，要建立彼此的公共責(zé)任地圖，所有的主體都要對政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革中的失范行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。除了政府監(jiān)管，相關(guān)的企業(yè)也要承擔(dān)監(jiān)管的重要職責(zé)。提供數(shù)據(jù)治理技術(shù)的相關(guān)企業(yè)，要負(fù)起數(shù)據(jù)治理的主體責(zé)任，切實(shí)履行本企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管義務(wù)，提升數(shù)據(jù)治理技術(shù)在應(yīng)用過程中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管強(qiáng)度，促進(jìn)數(shù)據(jù)的高效、安全利用，切實(shí)將數(shù)據(jù)治理技術(shù)和平臺(tái)嵌入政府治理體系，提升政府治理能力，為公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理還應(yīng)該接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。社會(huì)公眾既是數(shù)據(jù)治理技術(shù)的相對人，也應(yīng)該是政府?dāng)?shù)據(jù)治理技術(shù)的監(jiān)督者。政府、企業(yè)和社會(huì)針對數(shù)據(jù)治理技術(shù)的全方位監(jiān)管體系本身也構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效的重要內(nèi)容。這種監(jiān)管能有效矯正政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革過程中的違法亂紀(jì)行為，使得政府?dāng)?shù)據(jù)治理改革平穩(wěn)有序開展，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理績效的改進(jìn)或提升。

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責(zé)任編輯 周 榮