佟德志 林錦濤

摘要：基層立法聯(lián)系點(diǎn)是實(shí)踐全過(guò)程人民民主的重要途徑?；趯?duì)上海市基層立法聯(lián)系點(diǎn)的分析發(fā)現(xiàn)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)形成了民主主體全方位的主體結(jié)構(gòu)，以人民為中心，建立了多元主體復(fù)合的體系；形成了民主程序全鏈條的實(shí)踐路徑，由民主立法的平臺(tái)拓展出民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等形式，建立了多重程序復(fù)合的體系；發(fā)揮了民主客體全覆蓋的實(shí)踐效能，實(shí)現(xiàn)了民主議題和層次的全覆蓋?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)彰顯了全過(guò)程人民民主的內(nèi)在邏輯性和理論超越性，使全過(guò)程人民民主的理論結(jié)構(gòu)更加完整?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)還建立起民主治理結(jié)構(gòu)，賦予全過(guò)程人民民主更多的治理內(nèi)涵，推動(dòng)全過(guò)程人民民主走向“全過(guò)程民主治理”，形成了中國(guó)特色民主治理模式。

關(guān)鍵詞：基層立法聯(lián)系點(diǎn)；全過(guò)程人民民主；民主立法

中圖分類(lèi)號(hào)：Ｄ６２１? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2023）02-00２２-00８

一、基層立法聯(lián)系點(diǎn)及其分析框架

基層立法聯(lián)系點(diǎn)是全國(guó)或地方人大常委會(huì)在基層設(shè)立的用以征集與立法決策工作相關(guān)意見(jiàn)和建議的聯(lián)絡(luò)平臺(tái)，是基層群眾和社會(huì)組織參與立法的重要載體，民主立法的重要渠道。我國(guó)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)最早可以追溯到2002年，這一年，甘肅省人大常委會(huì)法工委率先在臨洮縣人大建立“地方立法聯(lián)系點(diǎn)”。隨后，湖北、四川等省分別建立“立法基層聯(lián)系點(diǎn)”“法制工作聯(lián)系會(huì)”，但此時(shí)尚未形成“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”概念，也未形成統(tǒng)一的工作模式。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)“建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化”［1］，正式提出“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”概念。2015年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委設(shè)立全國(guó)首批基層立法聯(lián)系點(diǎn)。目前，法工委在在全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）共設(shè)立32個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，輻射帶動(dòng)全國(guó)各地設(shè)立5500多個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，形成了國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)聯(lián)系點(diǎn)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的格局。［2］

如今，基層立法聯(lián)系點(diǎn)已經(jīng)成為踐行全過(guò)程人民民主的重要途徑，極大地豐富了全過(guò)程人民民主的實(shí)踐與內(nèi)涵。截至2022年1月，全國(guó)人大基層立法聯(lián)系點(diǎn)先后就132部法律草案等征求基層群眾意見(jiàn)，獲得建議11360余條，其中2300余條意見(jiàn)被不同程度采納。［3］在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記將建設(shè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)與發(fā)展全過(guò)程人民民主相聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)”［4］。

上海市基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立較早，發(fā)展較為完善，具有典型性。無(wú)論是工作制度的出臺(tái)、組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)、法規(guī)政策的完善，還是擴(kuò)點(diǎn)提質(zhì)、功能拓展，上海市基層立法聯(lián)系點(diǎn)都處于領(lǐng)先地位，在全國(guó)形成了示范效應(yīng)。2019年，習(xí)近平總書(shū)記在上?？疾鞎r(shí)充分肯定虹橋街道立法聯(lián)系點(diǎn)的工作，并提出全過(guò)程人民民主概念。此后，上海市加快推進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)“擴(kuò)點(diǎn)提質(zhì)”和功能拓展，促使聯(lián)系點(diǎn)結(jié)構(gòu)更完善、分布更合理、類(lèi)型更多樣?；诖耍疚囊陨虾Ｊ袨槔M(jìn)行研究。

在學(xué)術(shù)界，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始關(guān)注基層立法聯(lián)系點(diǎn)。就已有文獻(xiàn)來(lái)看，有的關(guān)注聯(lián)系點(diǎn)的民主立法功能［5］，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大聯(lián)系點(diǎn)民主立法的空間［6］，將參與立法的程序從立法時(shí)擴(kuò)展到立法前和立法后［7］。僅有少量文獻(xiàn)關(guān)注聯(lián)系點(diǎn)的功能拓展問(wèn)題，主張將功能從民主立法向民主協(xié)商、民主管理拓展。［8］也有一些文獻(xiàn)關(guān)注聯(lián)系點(diǎn)的組織架構(gòu)、工作流程等問(wèn)題。［9］還有學(xué)者對(duì)聯(lián)系點(diǎn)的發(fā)展提出建議。［10］這些研究成果大多切口小、主題專(zhuān)，具有很好的學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐意義，然而，還缺少對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)推進(jìn)全過(guò)程人民民主的系統(tǒng)性思考，關(guān)注的民主立法多是全過(guò)程人民民主鏈條上的一個(gè)環(huán)節(jié)。因此，本文以“主體—程序—客體”為分析框架，圍繞基層立法聯(lián)系點(diǎn)展開(kāi)系統(tǒng)性研究。

2021年10月，習(xí)近平總書(shū)記在中央人大工作會(huì)議上指出：“我國(guó)全過(guò)程人民民主……是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主?！保?1］全鏈條、全方位、全覆蓋分別對(duì)應(yīng)全過(guò)程人民民主的程序、主體和客體，是全過(guò)程人民民主的核心要素和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)如今，學(xué)術(shù)界已有多位學(xué)者將“主體—程序—客體”作為全過(guò)程人民民主的分析框架。［12－１５］有鑒于此，本文從主體全方位、程序全鏈條和客體全覆蓋三個(gè)方面入手，對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行全過(guò)程人民民主分析。

二、主體全方位：基層立法聯(lián)系點(diǎn)的主體結(jié)構(gòu)

基層立法聯(lián)系點(diǎn)以人民為中心，吸納各種形式的國(guó)家機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，形成了全方位的主體結(jié)構(gòu)。黨委、人大、政府、政協(xié)四套體系構(gòu)成了民主主體，建立起多元主體復(fù)合的體系。在這套復(fù)合體系中，人民群眾是最核心的主體。因此，民主政治的要義就是發(fā)揮人民群眾的主體地位?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)遵循該要義，以人民為中心，為人民主體打造了廣泛參與的平臺(tái)。聯(lián)系點(diǎn)豐富了人民主體的內(nèi)涵，既堅(jiān)持多樣性，將不同行業(yè)、不同年齡段的普通民眾納入人民主體，又堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)性，聘請(qǐng)智庫(kù)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者參與其中。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作人員在上?；緦?shí)現(xiàn)了全覆蓋，借此，社區(qū)居民的意見(jiàn)可以通過(guò)信息員和聯(lián)絡(luò)員匯集到聯(lián)系點(diǎn)，進(jìn)而直接反映到人大立法工作中。涉及特定群體的立法，聯(lián)系點(diǎn)特別吸納了利益相關(guān)方。在《中華人民共和國(guó)公司法》修訂過(guò)程中，虹橋街道立法聯(lián)系點(diǎn)邀請(qǐng)內(nèi)資、外資、港資、臺(tái)資企業(yè)代表、律師代表、學(xué)界代表協(xié)商討論、共同發(fā)聲。［1６］專(zhuān)家學(xué)者不僅直接參與立法征集活動(dòng)，還加入聯(lián)系點(diǎn)成立的智囊團(tuán)，提供咨詢(xún)服務(wù)。

在這套復(fù)合體系中，黨委、人大、政府、政協(xié)等主體被吸納進(jìn)來(lái)。它們分別對(duì)應(yīng)全過(guò)程人民民主的“四梁”，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大決定、政府執(zhí)行、政協(xié)協(xié)商”，并在“八柱”中起到作用，最終實(shí)現(xiàn)“人民有所呼、人大有所應(yīng)、黨委有所引、政協(xié)有所商、法律有所定、政府有所為、兩院有所司、監(jiān)委有所督”。［1７］

黨的領(lǐng)導(dǎo)為基層立法聯(lián)系點(diǎn)提供政治保障。人民通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)凝聚為有機(jī)整體，黨的領(lǐng)導(dǎo)確保代表、實(shí)現(xiàn)、維護(hù)好人民利益的最大公約數(shù)。［1８］中國(guó)共產(chǎn)黨不僅為聯(lián)系點(diǎn)提供理論指導(dǎo)，還指揮人大和政協(xié)投入聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)。全國(guó)或地方人大為基層立法聯(lián)系點(diǎn)提供規(guī)范、引導(dǎo)和支持。上海市基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作是在全國(guó)和地方人大出臺(tái)的政策和規(guī)則指導(dǎo)下進(jìn)行的，人大常委會(huì)還會(huì)對(duì)聯(lián)系點(diǎn)給予資金或人才支持，全國(guó)和地方人大也通過(guò)聯(lián)系點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了立法決策的科學(xué)化和民主化。政府可以與基層立法聯(lián)系點(diǎn)展開(kāi)合作，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行和社會(huì)治理功能?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)可以保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和問(wèn)責(zé)權(quán)，這些權(quán)利分別保障公民在議程、規(guī)劃、管理和評(píng)估方面的參與［1９］，使民主貫穿政府工作的始終。為了使政府決策更好地反映民意，地方政府可以成為基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)置單位。上海市以這樣的方式，增加了群眾直接參與行政立法的渠道，擴(kuò)大了公民有序政治參與的范圍。［２０］人民政協(xié)為基層立法聯(lián)系點(diǎn)提供民主協(xié)商和民主監(jiān)督職能。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新時(shí)期，政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的有效融合已成趨勢(shì)。浦東新區(qū)工商聯(lián)立法聯(lián)系點(diǎn)將各級(jí)政協(xié)委員納入專(zhuān)家人才庫(kù)。［２１］政協(xié)委員不僅可以直接在聯(lián)系點(diǎn)提出建議，還可以加入聯(lián)系點(diǎn)的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督工作。

總之，基層立法聯(lián)系點(diǎn)建立了全方位的主體結(jié)構(gòu)，形成了多元主體復(fù)合的體系，極大地豐富了全過(guò)程人民民主的主體內(nèi)涵。通過(guò)構(gòu)建多元主體復(fù)合的體系，基層立法聯(lián)系點(diǎn)賦予全過(guò)程人民民主更多的治理內(nèi)涵。實(shí)際上，多元主體復(fù)合的體系既是治理現(xiàn)代化的基本要求［2２］，也是治理理論與實(shí)踐發(fā)展的趨勢(shì)［2３］。在現(xiàn)代社會(huì)，隨著社會(huì)知識(shí)日益專(zhuān)業(yè)化和分散化，社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜，單一主體治理已幾乎不可能。［2４］因此，社會(huì)治理需要建立多元主體協(xié)同的體系。［2５通過(guò)打造多元主體復(fù)合的體系，基層立法聯(lián)系點(diǎn)為治理現(xiàn)代化的推進(jìn)提供思路，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主與社會(huì)治理現(xiàn)代化的有效銜接。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)在主體參與方面存在不足。就人民主體而言，由于聯(lián)系點(diǎn)經(jīng)常采取一對(duì)一、面對(duì)面的交流，群眾覆蓋面有限，參與者的典型性、代表性難以保障，這在一定程度上會(huì)造成聯(lián)系點(diǎn)的工作浮于表面。參與主體影響力的不平等會(huì)導(dǎo)致議程由更有發(fā)言權(quán)的主體主導(dǎo)，聯(lián)系點(diǎn)可以依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，采取多種形式，擴(kuò)大聯(lián)系對(duì)象，使更多的立法意見(jiàn)得到反映。聯(lián)系點(diǎn)要不斷提高工作透明度，建立信息反饋機(jī)制，無(wú)論群眾意見(jiàn)是否被采納，都要作出回應(yīng)。聯(lián)系點(diǎn)還要不斷創(chuàng)新正向激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)基層群眾的獎(jiǎng)勵(lì)和表彰，并確保其及時(shí)性和公開(kāi)性。就專(zhuān)家學(xué)者而言，不僅可以發(fā)揮民意表達(dá)、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的作用，還可以就聯(lián)系點(diǎn)的發(fā)展貢獻(xiàn)智慧。聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)單位，如人大、政府、企事業(yè)單位等可以委托科研機(jī)構(gòu)展開(kāi)實(shí)地調(diào)研，總結(jié)聯(lián)系點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)與不足，促進(jìn)理論界和社會(huì)的交流，既為社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展提供理論指導(dǎo)，也為理論界的理論創(chuàng)新提供實(shí)踐土壤，圍繞全過(guò)程人民民主形成合力。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的隊(duì)伍建設(shè)面臨挑戰(zhàn)。伴隨聯(lián)系點(diǎn)擴(kuò)點(diǎn)提質(zhì)，越來(lái)越多的基層群眾能夠參與立法，這對(duì)聯(lián)系點(diǎn)工作人員的工作能力和責(zé)任意識(shí)提出了越來(lái)越高的要求。在立法民意征集過(guò)程中，信息員和聯(lián)絡(luò)員的工作尤為重要，甚至直接決定了民主立法的實(shí)現(xiàn)。因此，聯(lián)系點(diǎn)需要不斷加強(qiáng)工作隊(duì)伍建設(shè)，建立涵蓋人員選拔、工作培訓(xùn)、績(jī)效考核和正向激勵(lì)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的機(jī)制。同時(shí)，還要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)投入，提高工作人員待遇，引進(jìn)人才并定期對(duì)工作人員進(jìn)行考核，對(duì)工作態(tài)度和能力不足的人員予以清退。此外，聯(lián)系點(diǎn)還要吸收社會(huì)組織、人民團(tuán)體等非政府組織、非營(yíng)利組織，形成良好的組織體系，有效地補(bǔ)充解決聯(lián)系點(diǎn)隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題。

三、程序全鏈條：基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐路徑

基層立法聯(lián)系點(diǎn)拓展了民主實(shí)踐路徑，體現(xiàn)了全鏈條的民主程序。民主程序是溝通民主主體和客體的橋梁和紐帶，是民主主體作用于客體的方法和途徑。在民主程序?qū)用?，全鏈條是指建立涵蓋民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的復(fù)合程序。作為全過(guò)程人民民主的重要實(shí)踐，基層立法聯(lián)系點(diǎn)創(chuàng)新了民主實(shí)現(xiàn)形式，構(gòu)建起多重程序復(fù)合的體系，將民主從選舉擴(kuò)展到立法、協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)。

在這套復(fù)合體系中，基層立法聯(lián)系點(diǎn)創(chuàng)新了民主立法的形式，突破了西方代議制民主體制下議會(huì)立法的模式，使人民群眾能直接參與立法工作?，F(xiàn)如今，上海市基層立法聯(lián)系點(diǎn)的民主立法工作已經(jīng)涵蓋了立法前、立法中和立法后：立法前，聯(lián)系點(diǎn)會(huì)組織征求群眾對(duì)立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的意見(jiàn)，協(xié)助開(kāi)展立法調(diào)研；立法中，國(guó)家各類(lèi)法律草案可以征求聯(lián)系點(diǎn)意見(jiàn)，通過(guò)設(shè)立立法座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，直接聽(tīng)取基層群眾意見(jiàn)；立法后，聯(lián)系點(diǎn)會(huì)跟蹤了解法律的實(shí)施情況，收集完善法律的建議，為法律修訂做準(zhǔn)備。由此，基層立法聯(lián)系點(diǎn)建立起一整套環(huán)環(huán)相扣、井然有序的全鏈條民主立法程序。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)創(chuàng)新了民主協(xié)商的實(shí)現(xiàn)形式。在民主決策、民主管理過(guò)程中貫徹民主協(xié)商原則，會(huì)使決策和管理主體更好地了解情況，作出充分尊重民意、體現(xiàn)更強(qiáng)共識(shí)的決策。［2６］聯(lián)系點(diǎn)堅(jiān)持協(xié)商民主理念，將民主協(xié)商貫穿于工作始終。協(xié)商民主通過(guò)協(xié)商、談判、對(duì)話達(dá)成社會(huì)意愿和需求的最大公約數(shù)，不受選舉和換屆周期影響，是我國(guó)人民民主的獨(dú)特形式和顯著優(yōu)勢(shì)。［2７］如果說(shuō)民主選舉僅在“選舉時(shí)”發(fā)揮作用，那么民主協(xié)商真正將民主擴(kuò)展到“選舉前”和“選舉后”，并融入民主立法、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的環(huán)節(jié)中。聯(lián)系點(diǎn)依托的平臺(tái)是多元化的，既包括基層黨政機(jī)關(guān)、人民政協(xié)，還包括各式各樣的行業(yè)組織。因此，聯(lián)系點(diǎn)根據(jù)不同的屬性建立了人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等不同類(lèi)型的民主協(xié)商渠道，在推進(jìn)民主協(xié)商中匯聚了主體合力。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)豐富了民主決策的實(shí)現(xiàn)形式，在政府和人民群眾之間架起了直通車(chē)。2021年4月，在《上海市地方糧食儲(chǔ)備安全管理辦法》制定過(guò)程中，青村鎮(zhèn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)提出，草案中提到的鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)建設(shè)倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施容易引發(fā)鄰里糾紛，最終這條意見(jiàn)被采納，相關(guān)表述被刪除。［2８］《上海市公共法律服務(wù)管理辦法》的制定也吸收了青村鎮(zhèn)政府基層立法聯(lián)系點(diǎn)提出的許多建議，如管理辦法中基層村居的職責(zé)描述太過(guò)籠統(tǒng)，律師公益法律服務(wù)時(shí)間應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化等。［２９］

基層立法聯(lián)系點(diǎn)為民主管理的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了條件。全過(guò)程人民民主的實(shí)現(xiàn)，不僅要看重大立法和行政決策是否吸納了民意，更要看人民群眾能否在社會(huì)治理中發(fā)揮主體作用，以民主的方式解決社會(huì)問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記指出：“民主不是裝飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是要用來(lái)解決人民需要解決的問(wèn)題的。”［3０］與民主立法、民主決策不同，民主管理側(cè)重于具體問(wèn)題的解決，如舊樓改造、“僵尸車(chē)”治理等。聯(lián)系點(diǎn)不同于政府和街道辦事處，不承擔(dān)政府管理職能，也不同于居委會(huì)、村委會(huì)，并非基層群眾性自治組織。但是，它為人民群眾提供了參與渠道，為民主管理創(chuàng)造了條件。尤其在與人大代表“家站點(diǎn)”、人民意見(jiàn)征集點(diǎn)、小區(qū)議事廳等合并建站后，聯(lián)系點(diǎn)直接與黨政部門(mén)溝通，使上海居民可以參與管理社區(qū)事務(wù)。從這個(gè)意義上講，基層立法聯(lián)系點(diǎn)拓展了群眾參與基層社區(qū)治理的制度化渠道，融合了各種治理資源，讓群眾為身邊事當(dāng)家作主。［3１］

基層立法聯(lián)系點(diǎn)拓展出民主監(jiān)督的功能。人民監(jiān)督權(quán)力是全過(guò)程人民民主的內(nèi)在價(jià)值與保障機(jī)制。［３２］如果權(quán)力失去人民的監(jiān)督，民主的過(guò)程和結(jié)果就會(huì)失去保障。近年來(lái)，上海市人大常委會(huì)致力于促進(jìn)聯(lián)系點(diǎn)擴(kuò)點(diǎn)提質(zhì)，并拓展出民主監(jiān)督的功能，這為全過(guò)程監(jiān)督的深層次推進(jìn)提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。全過(guò)程監(jiān)督是我國(guó)民主監(jiān)督的新樣態(tài)，具體體現(xiàn)為全鏈條、全方位、全覆蓋的民主監(jiān)督模式。［3３］在主體層面，在黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)督的基礎(chǔ)上，聯(lián)系點(diǎn)創(chuàng)新了社會(huì)監(jiān)督的形式，提高了社會(huì)監(jiān)督的效力，尤其是定期開(kāi)展的普法宣傳不僅尊重了公民的監(jiān)督權(quán)利，更提高了公民的監(jiān)督能力，推動(dòng)民主監(jiān)督走向全方位；在客體層面，聯(lián)系點(diǎn)的監(jiān)督對(duì)象涉及國(guó)計(jì)民生的各個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)了民主監(jiān)督的全覆蓋；在程序?qū)用?，?lián)系點(diǎn)豐富了協(xié)商監(jiān)督、信訪監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等形式，推動(dòng)民主監(jiān)督走向全鏈條。

總之，基層立法聯(lián)系點(diǎn)將民主程序的全鏈條作為實(shí)踐路徑，構(gòu)建了多重程序復(fù)合的體系。程序是民主政治的具體體現(xiàn)。西方民主更多地傾向于程序民主，達(dá)爾的多頭政體就是一例。［3４］全過(guò)程人民民主也非常重視程序，但它是將過(guò)程民主與成果民主、程序民主與實(shí)質(zhì)民主、直接民主與間接民主統(tǒng)一起來(lái)的民主形式。即使在程序?qū)用妫^(guò)程人民民主也超越了選舉和投票，主張建立多重程序復(fù)合的體系。習(xí)近平總書(shū)記指出：“民主選舉僅僅是民主政治的第一步?！保?５］發(fā)展全過(guò)程人民民主，就要“保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”［3６］。基層立法聯(lián)系點(diǎn)豐富了民主程序的內(nèi)涵，使民主不局限于選舉，打造出了能夠體現(xiàn)實(shí)踐連續(xù)性的全過(guò)程人民民主。

通過(guò)構(gòu)建多重程序復(fù)合的體系，基層立法聯(lián)系點(diǎn)賦予全過(guò)程人民民主更多的治理內(nèi)涵。民主只有突破選舉和投票，建立復(fù)合的程序體系，才能切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，達(dá)到善治的效果。西方民主強(qiáng)調(diào)單一的程序，極大地限制了民主發(fā)揮作用的空間。實(shí)際上，選舉和投票只能確保選舉期間的民主，一旦選舉結(jié)束，民主就進(jìn)入休眠期，公民對(duì)政策失去影響力。因此，純粹的民主選舉程序不能起到治理的效果?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)極大地拓展了民主程序，使之涵蓋立法、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督全鏈條，推動(dòng)民主與治理走向融合，使全過(guò)程人民民主真正具備治理的內(nèi)涵和功能。

在程序?qū)用?，基層立法?lián)系點(diǎn)建設(shè)面臨困境。基層立法聯(lián)系點(diǎn)屬于人大系統(tǒng)，如何與黨委、政府、政協(xié)等系統(tǒng)協(xié)調(diào)，如何處理好政府機(jī)關(guān)和自治組織的關(guān)系，都需要在實(shí)踐中不斷調(diào)整。通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)全面擴(kuò)展全過(guò)程人民民主的努力是一種非常好的方式，如果能形成政府決策聯(lián)系點(diǎn)、政協(xié)協(xié)商聯(lián)系點(diǎn)等各種類(lèi)型的聯(lián)系點(diǎn)，則更能釋放出國(guó)家治理效能。功能拓展也會(huì)加重聯(lián)系點(diǎn)的工作負(fù)擔(dān)，使其無(wú)法專(zhuān)注于民主立法功能，降低其工作效率和質(zhì)量，甚至造成工作混亂。與其讓立法聯(lián)系點(diǎn)承擔(dān)民主立法、民主決策等全部職能，不如建立形式多樣的聯(lián)系點(diǎn)機(jī)構(gòu)，如政府決策聯(lián)系點(diǎn)、政協(xié)協(xié)商聯(lián)系點(diǎn)、人民監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)等，確保聯(lián)系點(diǎn)工作的專(zhuān)業(yè)性和專(zhuān)注性，推動(dòng)聯(lián)系點(diǎn)精細(xì)化發(fā)展。對(duì)于立法聯(lián)系點(diǎn)而言，它最為迫切的任務(wù)或許不是功能拓展，而是聚焦民主立法職能，突破行業(yè)或地域局限，增強(qiáng)民主代表性。

在民主程序的各個(gè)環(huán)節(jié)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)當(dāng)充分利用新媒體技術(shù)，建立線上信息交流平臺(tái)，允許基層群眾公開(kāi)發(fā)表意見(jiàn)，對(duì)群眾意見(jiàn)及時(shí)反饋。聯(lián)系點(diǎn)工作人員和專(zhuān)家學(xué)者可以在線上平臺(tái)進(jìn)行知識(shí)普及和輿情引導(dǎo)，培育積極健康的民主風(fēng)尚?，F(xiàn)如今，數(shù)字技術(shù)有了許多新的發(fā)展，聯(lián)系點(diǎn)可以運(yùn)用特定算法對(duì)群眾交流互動(dòng)的信息數(shù)據(jù)展開(kāi)分析，高效地把握群眾的情感和訴求。新媒體技術(shù)也為聯(lián)系點(diǎn)的宣傳提供了技術(shù)支撐，接下來(lái)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化群眾對(duì)聯(lián)系點(diǎn)作用的認(rèn)知，提高群眾的參與度。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)定可以繼續(xù)優(yōu)化?？梢越?dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，也可以分別建立常設(shè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和特設(shè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)。其中，常設(shè)聯(lián)系點(diǎn)是由人大設(shè)立的相對(duì)固定的聯(lián)系點(diǎn)，為重大立法決策提供穩(wěn)定的民意參考，由人大帶頭進(jìn)行制度創(chuàng)新，為各地區(qū)聯(lián)系點(diǎn)發(fā)展提供一般性經(jīng)驗(yàn)。特設(shè)聯(lián)系點(diǎn)可以具有較高的自主性，自主地進(jìn)行制度創(chuàng)新，發(fā)揮基層的創(chuàng)造力。針對(duì)特設(shè)聯(lián)系點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)建立準(zhǔn)入和退出機(jī)制，允許基層社區(qū)、企事業(yè)單位，尤其是具有區(qū)域特色、行業(yè)特色的單位自主申請(qǐng)建設(shè)聯(lián)系點(diǎn)，由地方人大進(jìn)行審批，并定期考察進(jìn)行調(diào)整或取締。

四、客體全覆蓋：基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐效能

基層立法聯(lián)系點(diǎn)發(fā)揮了民主客體全覆蓋的實(shí)踐效能。民主客體是民主政治要處理的社會(huì)事務(wù)、解決的社會(huì)問(wèn)題。民主客體全覆蓋有多方面內(nèi)涵。一是以民主的方式處理的議題，即“人民民主所關(guān)注和應(yīng)對(duì)的問(wèn)題并不局限于某個(gè)單一領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、老百姓急難愁盼問(wèn)題等都可以納入民主議事日程”；二是“在民主各個(gè)實(shí)現(xiàn)層次上的全覆蓋”，即國(guó)家政治和社會(huì)生活。［3７］基層立法聯(lián)系點(diǎn)將全過(guò)程人民民主擴(kuò)展到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)與生態(tài)等方面，覆蓋國(guó)家和社會(huì)各領(lǐng)域、各層次、各方面，使人民群眾能夠依法參與國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理。聯(lián)系點(diǎn)還將建設(shè)全過(guò)程人民民主與依法治國(guó)有效結(jié)合，將各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的治理引到法治的軌道上來(lái)。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了議題的全覆蓋。全過(guò)程人民民主是以問(wèn)題為導(dǎo)向的民主模式，基層立法聯(lián)系點(diǎn)以問(wèn)題為導(dǎo)向，無(wú)論這個(gè)問(wèn)題是政治、經(jīng)濟(jì)層面的，還是文化、社會(huì)、生態(tài)層面的，只要能夠以民主的方式更好地解決，就能夠進(jìn)入聯(lián)系點(diǎn)的議事日程。

在政治方面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)圍繞法律法規(guī)和立法規(guī)劃的制定征集意見(jiàn)。2019年，在《行政處罰法》修訂期間，虹橋街道立法聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)辦座談會(huì)，讓人民群眾的意見(jiàn)和建議得以充分討論。［3８］在經(jīng)濟(jì)方面，上海市在多個(gè)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建立立法聯(lián)系點(diǎn)，包括海通證券股份有限公司、崇明區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委等，占上海市聯(lián)系點(diǎn)總數(shù)的約四分之一。它們?cè)谌罕妳⑴c管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面作出重要貢獻(xiàn)。在文化方面，上海市通過(guò)淮海中路街道立法聯(lián)系點(diǎn)首創(chuàng)了聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、名錄制度，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體利用紅色資源開(kāi)發(fā)文化創(chuàng)意產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)了文化資源的共建、共治與共享。在社會(huì)方面，上海市許多聯(lián)系點(diǎn)都依托地方立法、行政和自治單位建立，為人民群眾和有關(guān)部門(mén)提供了溝通平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)問(wèn)題的協(xié)同共治。在生態(tài)方面，淮海中路街道立法聯(lián)系點(diǎn)以民主與法治相結(jié)合的方式，積極推動(dòng)環(huán)境立法，并且?guī)?dòng)基層群眾參與立法、監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)層次的全覆蓋，反映出全過(guò)程人民民主內(nèi)含權(quán)力和權(quán)利兩條基本線索：“人民群眾既可以在政治生活中參與行使國(guó)家權(quán)力，也能夠在基層社會(huì)事務(wù)中實(shí)現(xiàn)充分的自我管理?！边@兩條線索對(duì)應(yīng)兩個(gè)過(guò)程，即人大制度發(fā)揮民主功能和公共政策過(guò)程實(shí)現(xiàn)民主化。［３９］

基層立法聯(lián)系點(diǎn)是群眾參與立法的平臺(tái)，能夠?qū)崿F(xiàn)人民群眾對(duì)國(guó)家事務(wù)的治理。無(wú)論是《行政處罰法》《民法總則》等國(guó)家層面的法律，還是《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》《上海市道路交通管理?xiàng)l例》等地方層面的法規(guī)，都可以通過(guò)聯(lián)系點(diǎn)以民主的方式制定。在上海市基層立法聯(lián)系點(diǎn)成立的５年里，它們參與了20件國(guó)家法律和64件地方性法規(guī)的征求意見(jiàn)工作，提交立法建議6500多條，獲得采納530多條。［4０］基層立法聯(lián)系點(diǎn)也為人民群眾參與基層治理提供了有效渠道。盡管聯(lián)系點(diǎn)不是立法、行政機(jī)構(gòu)，也不是自治單位，無(wú)法直接行使立法或行政權(quán)力，也無(wú)法直接管理社會(huì)事務(wù)，但它可以主動(dòng)征集社情民意，將搜集的意見(jiàn)傳遞給立法聯(lián)系單位或街道辦事處，并督促其落實(shí)整改。比如，上海市基層群眾曾將“僵尸車(chē)”、吸煙點(diǎn)設(shè)置、小區(qū)遛狗等社會(huì)民生問(wèn)題反映到聯(lián)系點(diǎn)，要求有關(guān)部門(mén)做出處理和反饋。

總之，基層立法聯(lián)系點(diǎn)發(fā)揮了民主客體全覆蓋的實(shí)踐效能，實(shí)現(xiàn)了民主議題和層次的全覆蓋。這與西方民主形成了鮮明對(duì)比。近年來(lái)，西方政治越來(lái)越將權(quán)力限制在有限范圍內(nèi)，尤其在自由主義長(zhǎng)期占主流地位的情況下，自由放任、有限國(guó)家、有限政府等理念在客觀上限制了民主的覆蓋范圍，民主不但被限制在政治領(lǐng)域，而且即使在該領(lǐng)域，民主發(fā)揮作用的空間也非常有限。［4１］與此相較，在基層立法聯(lián)系點(diǎn)的推動(dòng)下，中國(guó)民主政治向經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域擴(kuò)展。

在實(shí)現(xiàn)民主客體全覆蓋的過(guò)程中，基層立法聯(lián)系點(diǎn)賦予全過(guò)程人民民主更多的治理內(nèi)涵。由于西方民主將主體限定為選民和代表，將程序局限為選舉和投票，它發(fā)揮的作用被限制在政治領(lǐng)域的立法層面，公民難以在社會(huì)生活的具體議題方面產(chǎn)生影響。這樣的民主很難形成治理功能。治理強(qiáng)調(diào)多元主體通過(guò)特定程序共同處理社會(huì)事務(wù)、解決社會(huì)問(wèn)題?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)遵循該邏輯，既構(gòu)建了多元主體復(fù)合的體系，也建立了多重程序復(fù)合的體系，使民主不再局限于選舉和投票，為民主議題和層次的全覆蓋創(chuàng)造了條件。基層立法聯(lián)系點(diǎn)不僅在國(guó)家立法領(lǐng)域發(fā)揮作用，也將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、老百姓緊迫的民生發(fā)展問(wèn)題納入工作范圍，促成了民主與治理的有效融合，推動(dòng)全過(guò)程人民民主走向“全過(guò)程民主治理”。

然而，民主客體的擴(kuò)展應(yīng)當(dāng)有限度。在聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)擺脫對(duì)民主的錯(cuò)誤認(rèn)知，不能過(guò)分夸大民主的功能和適用領(lǐng)域。［4２］民主本質(zhì)上屬于政治領(lǐng)域，一旦涉及經(jīng)濟(jì)、文化等不屬于民主范疇的事務(wù)，則會(huì)帶來(lái)一系列困境，比如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的核心價(jià)值是效率，這與民主強(qiáng)調(diào)的平等存在矛盾；文化領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)多元和包容，但民主強(qiáng)調(diào)少數(shù)服從多數(shù)，會(huì)對(duì)文化多樣性造成威脅。［4３］

即使在政治領(lǐng)域，立法、決策層面的民主參與也應(yīng)當(dāng)有限度，要具體問(wèn)題具體分析。如果議題的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，基層群眾會(huì)受到專(zhuān)業(yè)知識(shí)的限制，無(wú)法提出建設(shè)性的意見(jiàn)。因此，聯(lián)系點(diǎn)不能一味地強(qiáng)調(diào)參與數(shù)量而忽視參與質(zhì)量，否則不僅不會(huì)給議題解決帶來(lái)實(shí)質(zhì)性幫助，還會(huì)增加人力、物力和時(shí)間成本，造成資源浪費(fèi)?？傊裰鲗?shí)踐是長(zhǎng)期的過(guò)程，不能一蹴而就，我們需要在保障參與質(zhì)量的同時(shí)，不斷嘗試擴(kuò)大群眾的參與空間，不斷提高公民的參與意識(shí)和參與能力，推動(dòng)民主政治良性發(fā)展。

五、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的民主治理結(jié)構(gòu)

上海市基層立法聯(lián)系點(diǎn)已經(jīng)建立起全方位主體、全鏈條程序和全覆蓋客體的結(jié)構(gòu)，形成了主體、程序、客體的復(fù)合體系。在主體層面，上海市基層立法聯(lián)系點(diǎn)建構(gòu)了民主主體全方位的主體結(jié)構(gòu)，以人民為中心，有效吸納黨委、人大、政府、政協(xié)等組織機(jī)構(gòu)，形成了多元主體復(fù)合的體系。在程序?qū)用妫虾Ｊ谢鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)打造出民主程序全鏈條的實(shí)踐路徑，由民主立法的平臺(tái)拓展出民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等形式，建立了多重程序復(fù)合的體系。同時(shí)，上海市基層立法聯(lián)系點(diǎn)的多元主體通過(guò)多重程序發(fā)揮了民主客體全覆蓋的實(shí)踐效能，形成了客體復(fù)合的體系。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)彰顯了全過(guò)程人民民主的內(nèi)在邏輯性和理論超越性，使全過(guò)程人民民主的理論結(jié)構(gòu)更加完整。基于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的民主實(shí)踐，全過(guò)程人民民主形成了主體、程序、客體的完整體系，并且在各個(gè)層面都實(shí)現(xiàn)了對(duì)西方“單過(guò)程選民民主”的超越。在基層立法聯(lián)系點(diǎn)的推動(dòng)下，全過(guò)程人民民主的主體不局限于選民，而是將國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織吸納進(jìn)來(lái)，以合作和一致取代制衡和競(jìng)爭(zhēng)，確保多元主體相得益彰、共存共榮；程序不局限于選舉，而是向立法、協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督的全鏈條拓展，進(jìn)而打造出能夠體現(xiàn)實(shí)踐連續(xù)性的人民民主，突破了西方間歇性、階段性的民主模式；客體不局限于政治領(lǐng)域的立法，而是將適合以民主方式解決的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等議題都吸納進(jìn)來(lái)，極大地增強(qiáng)了人民民主的適用范圍，超越了西方民主的客體有限性。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)還賦予全過(guò)程人民民主更多的治理內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)了全過(guò)程人民民主與社會(huì)治理現(xiàn)代化的有效銜接，推動(dòng)全過(guò)程人民民主走向“全過(guò)程民主治理”。西方民主理論認(rèn)為，民主實(shí)質(zhì)上是一種程序，公民主要通過(guò)選舉和投票行使政治權(quán)利。然而，這種選舉民主、一人一票式的民主只能保障選舉期間的民主，選舉結(jié)束后，民主進(jìn)入休眠期，公民對(duì)政策失去影響力。因此，這種民主模式缺少治理效能，無(wú)法有效處理社會(huì)事務(wù)、解決社會(huì)問(wèn)題?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)建立起民主治理的復(fù)合結(jié)構(gòu)，使全過(guò)程人民民主不僅擁有正式的程序，而且能夠發(fā)揮治理的效能。基于民主與治理的有效融合，基層立法聯(lián)系點(diǎn)不僅保障了人民的民主權(quán)利，更是為人民參與治理進(jìn)程、管理社會(huì)事務(wù)提供了機(jī)會(huì)。這使全過(guò)程人民民主更具理論和實(shí)踐優(yōu)勢(shì)：不是把民主束之高閣，不是讓民主流于形式，而是能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)善治，解決人民群眾切身利益的問(wèn)題。具體來(lái)看，基層立法聯(lián)系點(diǎn)主要從三個(gè)方面建立民主治理結(jié)構(gòu)，形成中國(guó)特色的民主治理模式。

其一，主體復(fù)合結(jié)構(gòu)的形成拓展了民主主體的范疇，實(shí)現(xiàn)了民主主體和治理主體的統(tǒng)一。一般認(rèn)為，民主的主體是公民，符合條件的公民經(jīng)過(guò)登記程序成為選民，有權(quán)進(jìn)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。全過(guò)程人民民主的主體基于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐，突破了民主主體的經(jīng)典理論，不僅將更多類(lèi)型的公民容納進(jìn)來(lái)，還將作為治理主體的政黨、人大、政府、政協(xié)容納進(jìn)來(lái)。在聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐中，企事業(yè)單位也有效參與進(jìn)來(lái)，更有意義的是，聯(lián)系點(diǎn)還將沒(méi)有公民權(quán)的外國(guó)人納入民主主體，這是傳統(tǒng)民主理論無(wú)法涵蓋的主體。這些主體的加入，使原本單一的民主主體更豐富，更具有治理的能力，也更滿(mǎn)足社會(huì)善治的需要。從這個(gè)意義上講，基層立法聯(lián)系點(diǎn)不僅是民主模式，更是治理模式，體現(xiàn)了中國(guó)民主治理的主體復(fù)合體系。

其二，程序復(fù)合結(jié)構(gòu)的形成拓展了民主程序的范圍，實(shí)現(xiàn)了民主程序和治理程序的統(tǒng)一。西方民主的程序局限于民主選舉，尤其是代議制政體中，民主程序是非常嚴(yán)格的，立法、決策、管理等事務(wù)，都由民選產(chǎn)生的議員、政治家完成。但在以基層立法聯(lián)系點(diǎn)為代表的全過(guò)程人民民主中，公民可以直接參與各式各樣的民主程序，有效拓展了民主的實(shí)現(xiàn)路徑，也有效對(duì)接了治理的復(fù)合機(jī)制。現(xiàn)如今，公民不僅可以通過(guò)選舉行使民主權(quán)利，還可以通過(guò)立法、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督等各種程序參與社會(huì)治理，與國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織形成治理合力。

其三，客體復(fù)合結(jié)構(gòu)的形成拓展了民主客體的范圍，實(shí)現(xiàn)了民主客體和治理客體的統(tǒng)一。民主的客體更多局限于政治領(lǐng)域，尤其在以英美為代表的國(guó)家中，民主在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的運(yùn)用受到強(qiáng)烈質(zhì)疑。與之不同，基層立法聯(lián)系點(diǎn)將民主客體拓展到了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)五位一體的總體布局中，實(shí)現(xiàn)了客體的全覆蓋，增強(qiáng)了全過(guò)程人民民主的適用范圍。基層立法聯(lián)系點(diǎn)還促進(jìn)了全過(guò)程人民民主與基層治理的有效銜接，打破了傳統(tǒng)民主的各種束縛，以更為實(shí)用的態(tài)度發(fā)展民主，使基層群眾可以在社會(huì)生活的具體議題方面產(chǎn)生影響，共同處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理以及急難愁盼的問(wèn)題，最終形成了“全過(guò)程基層民主治理”的模式。

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（責(zé)任編輯 焦德武）