李 娟

（壽陽(yáng)縣市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法隊(duì)，山西壽陽(yáng) 045499）

近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)與速食技術(shù)的應(yīng)用推廣，外賣食品行業(yè)興起，根據(jù)《中國(guó)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》相關(guān)數(shù)據(jù)，2022 年外賣餐飲業(yè)規(guī)模達(dá)到近萬(wàn)億規(guī)模，線上外賣消費(fèi)占餐飲消費(fèi)的比重也由2018 年的10.9%提升至2022 年的25.4%，但與此同時(shí)也出現(xiàn)了諸多安全隱患。面對(duì)新消費(fèi)場(chǎng)景下的食品安全形勢(shì)，除通過(guò)市場(chǎng)對(duì)供應(yīng)商優(yōu)勝劣汰外，各級(jí)政府需轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，從健全立法、強(qiáng)化食品信息公開(kāi)、優(yōu)化監(jiān)管資源及適當(dāng)政府補(bǔ)貼等方面著手，減少外賣食品供應(yīng)商不誠(chéng)信行為發(fā)生。

當(dāng)前，對(duì)于食品安全監(jiān)管不應(yīng)再局限于其必要性分析，而應(yīng)從公眾感知效果著手評(píng)價(jià)監(jiān)管工作。對(duì)監(jiān)管質(zhì)量與效率進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)的方法從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，國(guó)內(nèi)外有兩種：①通過(guò)系統(tǒng)化、規(guī)范化方式測(cè)評(píng)政府工作效率；②20 世紀(jì)70 年代由英國(guó)引入的“全面績(jī)效評(píng)估模式”（Comprehensive Performance Assessment，CPA）。代表性的評(píng)估方法主要有平衡計(jì)分卡（Balanced Score Card，BSC）、標(biāo)桿評(píng)價(jià)法與“3E評(píng)價(jià)法”（經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性）。國(guó)內(nèi)通用的評(píng)估方式主要包括經(jīng)濟(jì)審計(jì)、民主評(píng)議及目標(biāo)管理評(píng)價(jià)等。劉錄民等[1]引用政府績(jī)效評(píng)估理念設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)體系，但過(guò)于偏向結(jié)果指標(biāo)，對(duì)過(guò)程類行為評(píng)價(jià)考慮不足。劉鵬[2]運(yùn)用平衡計(jì)分卡對(duì)監(jiān)管工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，但僅停留于研究層面，未進(jìn)行相應(yīng)的樣本檢驗(yàn)。王冀寧等[3]運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)層次分析-模糊綜合評(píng)價(jià)模型實(shí)證分析政府監(jiān)管績(jī)效現(xiàn)狀及問(wèn)題根源。本文在上述研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)分別從事前、事中與事后3 個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)建政府監(jiān)管績(jī)效指標(biāo)評(píng)估指標(biāo)體系，力求全面客觀地分析政府監(jiān)管效率與質(zhì)量。

1 互聯(lián)網(wǎng)外賣食品概念及特征

互聯(lián)網(wǎng)外賣食品行業(yè)是近些年興起的新興經(jīng)濟(jì)，其經(jīng)濟(jì)形態(tài)的界定目前主流的觀點(diǎn)為國(guó)內(nèi)學(xué)者滕迪云和王彭的觀點(diǎn)，即“餐飲經(jīng)營(yíng)者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的形式接受消費(fèi)者的訂購(gòu)并配送食品的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也包括網(wǎng)絡(luò)第三方平臺(tái)為餐飲交易雙方提供平臺(tái)服務(wù)的行為”[4]。隨著近年來(lái)互聯(lián)網(wǎng)外賣食品納入地方政府監(jiān)管范疇，各地對(duì)其有了具體的概念界定，如2016 年上海市政府認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)外賣訂餐服務(wù)指的是“餐飲服務(wù)的提供者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)接受訂購(gòu)需求后制作并配送膳食的食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以及第三方交易平臺(tái)為餐飲服務(wù)交易雙方提供的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)”[5]。

本文認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)外賣食品是指以互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，將線下消費(fèi)場(chǎng)景轉(zhuǎn)移到線上交易，為客戶提供即時(shí)食品需求服務(wù)?；ヂ?lián)網(wǎng)外賣一般具有3個(gè)特點(diǎn)：①服務(wù)媒介需借助互聯(lián)網(wǎng)或移動(dòng)平臺(tái)；②技術(shù)工具需運(yùn)用到大數(shù)據(jù)算力；③具有即時(shí)性（包括下單訂購(gòu)—交易—送餐—服務(wù)點(diǎn)評(píng)）。

2 互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

任峰[6]認(rèn)為食品安全需從食品數(shù)量和食品質(zhì)量?jī)蓚€(gè)層面考慮，數(shù)量問(wèn)題即物質(zhì)匱乏帶來(lái)的溫飽問(wèn)題，質(zhì)量問(wèn)題即食品衛(wèi)生環(huán)境及食品本身帶來(lái)的需要防范人體健康損害問(wèn)題?；ヂ?lián)網(wǎng)外賣食品安全與傳統(tǒng)食品安全相比主要增加了食品配送環(huán)節(jié)的安全隱患。

互聯(lián)網(wǎng)外賣食品由于特殊的行業(yè)特征，其監(jiān)管存在部門監(jiān)管職能分散及橫向溝通問(wèn)題，導(dǎo)致食品安全事件頻發(fā)，監(jiān)管碎片化成為當(dāng)前的主要問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，政府監(jiān)管主要從法律、組織體制與監(jiān)管模式等方面著手優(yōu)化。

（1）法治監(jiān)管層面。政府根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全屬性，2015 年修訂《中華人民共和國(guó)食品安全法》，首次將互聯(lián)網(wǎng)食品納入安全監(jiān)管，對(duì)第三方外賣平臺(tái)作出明確界定。其后原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局分別于2016 年與2017 年出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處管理辦法》《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》，進(jìn)一步明確監(jiān)督落地細(xì)則，極大地提升了互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全管理水平。

（2）組織體制層面。機(jī)構(gòu)改革組建市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，分管職能主要包括市場(chǎng)綜合監(jiān)督管理與食品安全等，下設(shè)各種司局級(jí)單位，其中與互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全相關(guān)的單位主要有食品經(jīng)營(yíng)安全監(jiān)督管理司、食品生產(chǎn)安全監(jiān)督管理司、網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理司、食品安全抽檢監(jiān)測(cè)司與執(zhí)法稽查局，自上而下對(duì)食品安全實(shí)施全方位的管理。地方政府監(jiān)管以上海市為代表，按照三級(jí)管理模式，市、區(qū)食品安全委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)、協(xié)調(diào)溝通與應(yīng)急管理，區(qū)級(jí)監(jiān)管部門及派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道辦事處負(fù)責(zé)隱患排查及安全宣傳等，形成較為健全的“綜合管理+專業(yè)監(jiān)管+基層執(zhí)法”的監(jiān)督管理體系。

（3）監(jiān)管模式層面。目前主要存在3 種監(jiān)管模式。①政府分段監(jiān)管。因互聯(lián)網(wǎng)外賣食品特殊的行業(yè)性質(zhì)，政府從生產(chǎn)加工、物流配送及餐飲消費(fèi)3 個(gè)環(huán)節(jié)分別指派相應(yīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。②統(tǒng)分結(jié)合監(jiān)管。即組建統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)間監(jiān)管活動(dòng)，如上海市針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)食品設(shè)置網(wǎng)絡(luò)食品交易監(jiān)督管理處。③目前較為普遍的“社會(huì)共治”模式。通過(guò)發(fā)動(dòng)民眾力量對(duì)互聯(lián)網(wǎng)外賣食品進(jìn)行日常監(jiān)督。

政府雖已通過(guò)各項(xiàng)措施提升食品安全治理水平，但受限于互聯(lián)網(wǎng)外賣食品經(jīng)營(yíng)主體、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、配送物流及客戶之間的“信息不對(duì)稱”會(huì)帶來(lái)一定的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，增加的物流配送與網(wǎng)絡(luò)交易也給監(jiān)管主體帶來(lái)諸多新挑戰(zhàn)。例如，發(fā)生安全事件后取證、行政裁決及信息發(fā)布均需要消耗更多的人力、財(cái)力、物力，法律規(guī)章制度雖然也在逐步健全，但互聯(lián)網(wǎng)外賣食品仍未確定專一部門集中監(jiān)管，“分段監(jiān)管”帶來(lái)的利益偏好、橫向溝通問(wèn)題仍然影響監(jiān)管效果，同時(shí)基層監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍力量單薄，難以與政策指導(dǎo)形成有效銜接。

3 互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀

針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管出現(xiàn)的問(wèn)題，為確保監(jiān)管效率與效果得到有效提升，目前通用的辦法是借助政府績(jī)效考評(píng)，對(duì)當(dāng)前發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題設(shè)置考評(píng)指標(biāo)、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建考評(píng)反饋管理機(jī)制，對(duì)已經(jīng)或者尚未暴露的安全隱患進(jìn)行針對(duì)性處理。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)政府績(jī)效評(píng)價(jià)主要存在評(píng)估體系構(gòu)建不健全、評(píng)估主體單一與評(píng)估形式過(guò)于簡(jiǎn)單等問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面。①政府評(píng)估尚未構(gòu)建符合國(guó)內(nèi)實(shí)際發(fā)展情況、體系完整有序的考評(píng)理論及方法實(shí)踐工具。②缺乏必要的激勵(lì)與長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。③仍未將社會(huì)公眾納入監(jiān)管主體。④階段性突擊式評(píng)估較多，持續(xù)穩(wěn)定性評(píng)估偏少。政府監(jiān)管績(jī)效評(píng)估存在的問(wèn)題也存在于食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，除上述內(nèi)容外，食品安全監(jiān)管評(píng)估主觀隨意性大，各地方政府評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)差別大，仍未形成較為統(tǒng)一的安全監(jiān)管評(píng)估體系，無(wú)法為基層監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍提供有效的糾錯(cuò)指導(dǎo)，部分食品安全監(jiān)管評(píng)估指標(biāo)過(guò)多、過(guò)細(xì)，評(píng)估成本高，無(wú)法保證評(píng)估落實(shí)到位。

4 互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管績(jī)效考評(píng)監(jiān)管體系構(gòu)建基本思路

一般而言，績(jī)效評(píng)價(jià)管理包括考評(píng)計(jì)劃準(zhǔn)備、考評(píng)實(shí)施、考評(píng)反饋與行為跟進(jìn)?？荚u(píng)指標(biāo)體系代表監(jiān)管方向，將引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)外賣食品健康安全發(fā)展。本文主要對(duì)考評(píng)計(jì)劃準(zhǔn)備與考評(píng)實(shí)施兩個(gè)環(huán)節(jié)中涉及的考評(píng)指標(biāo)體系構(gòu)建進(jìn)行研究。

互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管績(jī)效考評(píng)體系構(gòu)建應(yīng)堅(jiān)持以人為本的基本理念，通過(guò)借鑒先進(jìn)績(jī)效考評(píng)方法與工具，從監(jiān)管效能改進(jìn)出發(fā)，采用自上而下、由內(nèi)而外、注重實(shí)效、定量與定性指標(biāo)相結(jié)合的方式構(gòu)建績(jī)效考評(píng)體系。

（1）以人為本，安全第一?；ヂ?lián)網(wǎng)外賣食品越來(lái)越受到大眾歡迎，其食用安全成為當(dāng)前監(jiān)管的主要關(guān)注點(diǎn)。開(kāi)展該類食品的安全監(jiān)管績(jī)效考評(píng)，需處理好食品安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，在確保食品安全的前提下思考經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，如過(guò)分強(qiáng)調(diào)短期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而忽視互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全，可能導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)及外賣售賣者不信任，進(jìn)而引發(fā)對(duì)政府監(jiān)管的不滿。因此，指標(biāo)設(shè)計(jì)導(dǎo)向應(yīng)遵循以人為本的考核理念，將消費(fèi)者最為關(guān)注的問(wèn)題放在首位。

（2）多方詢證，客觀公正?？?jī)效考評(píng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不應(yīng)以單一視角評(píng)價(jià)，考評(píng)過(guò)程中需引入第三方視角或?qū)Υ蟊姖M意度進(jìn)行調(diào)查，以確?？荚u(píng)的客觀公正性。

（3）注重實(shí)效，以行證知?？己酥笜?biāo)設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)確保可衡量，運(yùn)用現(xiàn)有資源和工具可實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管主體的績(jī)效評(píng)價(jià)。因此，在考核指標(biāo)構(gòu)建階段應(yīng)充分與基層政府溝通聯(lián)絡(luò)，檢驗(yàn)考核指標(biāo)可實(shí)施性，選擇樣本機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)并獲取一定效果顯現(xiàn)后逐步推廣。

（4）定性與定量、過(guò)程與結(jié)果相結(jié)合。目前績(jī)效考評(píng)一般以平衡計(jì)分卡（BSC）、關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)（Key Performance Indicator，KPI）以及目標(biāo)與關(guān)鍵成果法（Objectives and Key Results，OKR）等為主，很多政府及企業(yè)為實(shí)現(xiàn)考核效果，經(jīng)常過(guò)分強(qiáng)調(diào)結(jié)果類量化指標(biāo)，忽視過(guò)程行為類定性指標(biāo)，導(dǎo)致考核功利化現(xiàn)象嚴(yán)重?；ヂ?lián)網(wǎng)外賣食品作為新興產(chǎn)業(yè)，績(jī)效考評(píng)需避免傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管誤區(qū)，從行業(yè)基礎(chǔ)行為角度進(jìn)行監(jiān)管考評(píng)，以確保行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

5 互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)

借鑒劉錄民等[1]提出的食品安全監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)維度，即從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，按照投入、過(guò)程與產(chǎn)出3個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行設(shè)計(jì)，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建包括各環(huán)節(jié)影響監(jiān)管效能的關(guān)鍵影響因素分析、指標(biāo)權(quán)重確定及實(shí)證檢驗(yàn)3 個(gè)環(huán)節(jié)。

查閱相關(guān)文獻(xiàn)材料，從監(jiān)管事前、事中與事后3個(gè)維度設(shè)計(jì)35 項(xiàng)指標(biāo)，采用德?tīng)柗茖＜曳ㄒ蟊O(jiān)管一線、學(xué)院教師與學(xué)生以及社會(huì)公眾就指標(biāo)重要性（李克特五級(jí)量表法）進(jìn)行評(píng)分，發(fā)放84 份調(diào)研問(wèn)卷，實(shí)際回收82 份，剔除無(wú)效問(wèn)卷2 份，有效問(wèn)卷回收率92.86%，采用SPSS 18.0 對(duì)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)進(jìn)行t檢驗(yàn)分析。為使考評(píng)指標(biāo)精簡(jiǎn)實(shí)用，將考評(píng)指標(biāo)均值與標(biāo)準(zhǔn)差作為主要篩選指標(biāo)，將均值大于3.9，標(biāo)準(zhǔn)差小于0.6 的12 項(xiàng)指標(biāo)納入監(jiān)管績(jī)效考評(píng)體系，具體如下。

（1）事前監(jiān)管。包括人力資源投入與財(cái)物資源投入兩類共計(jì)4 項(xiàng)指標(biāo)，分別是互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全專項(xiàng)監(jiān)管人員編制、互聯(lián)網(wǎng)外賣食品經(jīng)營(yíng)主體抽檢率、食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息科技投入占比和互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管宣傳經(jīng)費(fèi)劃撥占地方食品經(jīng)濟(jì)GDP比重。

（2）事中監(jiān)管。包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作效能、監(jiān)管政策兩個(gè)方面4 項(xiàng)指標(biāo)，分別是監(jiān)管機(jī)構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全專員辦事效率（案件處理時(shí)間）、互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管人員能力素質(zhì)水平（按照行業(yè)通用素質(zhì)模型對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行評(píng)分）、地方監(jiān)管政策科學(xué)性評(píng)價(jià)和政策執(zhí)行反饋滿意度水平（食品加工經(jīng)營(yíng)戶與消費(fèi)群體問(wèn)卷調(diào)查）。

（3）事后監(jiān)管。包括互聯(lián)網(wǎng)外賣食品發(fā)展及互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全兩個(gè)方面4 項(xiàng)指標(biāo)，分別是互聯(lián)網(wǎng)外賣食品經(jīng)營(yíng)主體增長(zhǎng)率、互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全事件發(fā)生率（按照涉案金額賦予不同權(quán)重計(jì)算）、互聯(lián)網(wǎng)外賣食品抽檢合格率和互聯(lián)網(wǎng)外賣食品經(jīng)營(yíng)主體QS 達(dá)標(biāo)率。

考評(píng)指標(biāo)確定后采用德?tīng)柗茖＜曳ㄅc層次分析法對(duì)考評(píng)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行分析確定，具體結(jié)果見(jiàn)表1。

6 結(jié)語(yǔ)

本文對(duì)當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀進(jìn)行了較為詳細(xì)的分析，根據(jù)當(dāng)前績(jī)效考評(píng)指標(biāo)構(gòu)建方法及思路，結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)材料構(gòu)建了一套相對(duì)客觀科學(xué)的互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管績(jī)效評(píng)估體系，運(yùn)用德?tīng)柗品?、李克特量表法、t檢驗(yàn)對(duì)調(diào)研整理的指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，最終確定12 項(xiàng)影響互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管效能考評(píng)指標(biāo)，并通過(guò)層析法確定各指標(biāo)權(quán)重，為當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管績(jī)效考評(píng)提供一套可落地的指標(biāo)方案。受限于所從事崗位及工作時(shí)間，暫時(shí)未將設(shè)計(jì)出的指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)證研究以確定該套指標(biāo)評(píng)估的準(zhǔn)確性。

表1 互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管考評(píng)指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)