張奕璪 杜昕湉

［摘 要］文章基于《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，從法律具體關(guān)涉的角度出發(fā)，首先梳理該法的內(nèi)容表述，總結(jié)法律的簡要內(nèi)容、適用對象和內(nèi)容特點。同時從外部行為和自主選擇兩個層面分析該法的邏輯動因。最后從規(guī)范銜接、及時更新、落實施策和統(tǒng)籌兼顧四個方面探索穩(wěn)步實施鄉(xiāng)村振興促進法的路徑，為中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施建言獻策。

［關(guān)鍵詞］鄉(xiāng)村振興促進法；邏輯動因；時代價值；實施路徑

［中圖分類號］DFO文獻標志碼：A

2021年4月29日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱《促進法》），并于2021年6月1日起實施?！洞龠M法》的頒布極大地推進了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施進程，既為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了法律保障，也確定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在我國發(fā)展中的獨特地位。

1 法律的主要內(nèi)容表述

《促進法》共有10章74條，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化繁榮、生態(tài)保護、組織建設(shè)、城鄉(xiāng)融合、扶持措施和監(jiān)督檢查等角度，為我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進勾勒出一幅法治藍圖。

1.1 法律內(nèi)容簡述

《促進法》指出了立法目的，概括了法的適用范圍，提出了鄉(xiāng)村振興的總要求和原則，第一次在法律層面上界定了鄉(xiāng)村的概念，明確了鄉(xiāng)村在經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、糧食安全、組織建設(shè)、生態(tài)保護等領(lǐng)域的特殊作用，對各項促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的支持措施做出了規(guī)定及說明?！洞龠M法》第一章為總則，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體起到統(tǒng)合作用。第二章到第六章緊扣“五大振興”，強調(diào)“五大振興”各司其職、精準發(fā)力，全面推進戰(zhàn)略進程。第七章為“城鄉(xiāng)融合”，要求城鄉(xiāng)布局應(yīng)協(xié)同規(guī)劃，城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)有效銜接，社會福利保障健全完善。第八章整合了以往國家的各項支持政策，規(guī)定了各職能單位的應(yīng)盡責任。第九章為“監(jiān)督檢查”，明確建立各項檢查制度，指出各級政府在監(jiān)督檢查任務(wù)中的應(yīng)盡職責。第十章作為附則，明確法律施行的具體時間。

1.2 法律適用對象

在責任規(guī)范和權(quán)力規(guī)范層面上，法律的適用對象分別是鄉(xiāng)村振興的踐行者和受益者。從鄉(xiāng)村振興踐行者的角度看，《促進法》全篇共10章74條，明確標注以國家、國家職能部門、各級人民政府，以及政府主管的投資機構(gòu)等為責任主體的法條共144項、68條，占全部法條總數(shù)的91.9 %。這表明，國家、國家職能部門、各級人民政府，以及政府主管的投資機構(gòu)等主體是踐行《促進法》的第一大主體，也是適用該法的第一對象。在涉及上述主體的內(nèi)容中，以“國家”為主體的有33條、43項，以“人民政府”為主體的有49條、66項（其中明確標注是“縣級以上人民政府”的有20條、21項），以“國務(wù)院”及其部門為主體的有2條、3項，以政府主管的金融機構(gòu)為主體的有2條、5項。由此可見，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，踐行《促進法》，人民政府需要更多地承擔起責任和義務(wù)，國家及職能部門需要全力支持并配合鄉(xiāng)村振興的各項工作。

從鄉(xiāng)村振興受益者的角度看，該法的另一大主體就是農(nóng)村基礎(chǔ)組織。首先，從法條內(nèi)容層面上看，在《促進法》中明確標注以農(nóng)村基礎(chǔ)組織為責任主體的法條共有6項、2條，占法條總數(shù)的2.7 %。同時，從法律意涵層面上看，以農(nóng)村基礎(chǔ)組織為受益主體的法條共73條，占法條總數(shù)的98.6 %，且包含全部以政府機關(guān)為責任主體的法條。這表明，鄉(xiāng)村振興促進法是一部典型的指導(dǎo)政府機關(guān)發(fā)展規(guī)劃，是以促進鄉(xiāng)村振興為目標的促進法，具有強烈的正向激勵特征。

1.3 法律內(nèi)容特點

首先，《促進法》在表述上帶有明顯的激勵含義，具有典型的“促進法”特征。通過詞頻分析可知，在全文74條法條中，有64條采用了類似于“促進”“支持”“優(yōu)化”等共計255個激勵型的詞語，約占法條總數(shù)的86.5 %。這種激勵具體表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)激勵、福利激勵和精神激勵，分布于第一到第八章，主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)振興和扶持政策兩個層面。而采用類似“禁止”“不得”“嚴禁”等11個管制型詞語的法條共有5條，約占法條總數(shù)的6.76 %，分布于第五章生態(tài)保護和第七章城鄉(xiāng)融合，主要體現(xiàn)在房屋安全、糧食安全、生態(tài)環(huán)境、村莊布局和人力資源流動等領(lǐng)域。

其次，該法內(nèi)容的主干是以往涉農(nóng)政策和條例的多元整合和效力延續(xù)，具有“政策法定化”的特點。政策是法律的初型，法律是政策的定型化、規(guī)范

化［1］。在鄉(xiāng)村振興促進法之前，國家相繼出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等。鄉(xiāng)村振興促進法的諸多法條，都是在以往政策和條例的基礎(chǔ)上，通過實踐和改進形成的法律條文，在原有基礎(chǔ)上增強了嚴肅性和權(quán)威性。同時，還將各地方行之有效的實踐經(jīng)驗經(jīng)過提煉寫入該法，大大提高了該法的可操作性。

第三，該法注重制度體系建設(shè)，全方位促進制度機制體系建設(shè)，具有“舉措制度化”的特點。通過文本統(tǒng)計，全文共有明確標注的制度17條、機制27條，采用設(shè)定制度群的方式保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進。制度機制的建立覆蓋全文一到九章，但主要分布于第二章“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”和第八章“扶持政策”。這一特征既與上述政策法定化的特點所契合，也表現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)振興在“五大振興”和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的核心地位。

第四，該法強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府責任并重，有極強的歷史使命感、大局觀和主人翁意識。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅是各級政府的責任，也是黨在農(nóng)村的中心工作之一［2］。在《促進法》中，第四條明確指出“全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)當堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，第六章組織建設(shè)也明確了黨在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位。同時規(guī)定了各級政府的職責，將政府從以往管理者的角色轉(zhuǎn)變成服務(wù)者的角色，要求政府首要保障鄉(xiāng)村發(fā)展的各項要素，通過各種激勵手段促進鄉(xiāng)村的全面振興。既肯定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和政府的主導(dǎo)作用，又轉(zhuǎn)變了以往傳統(tǒng)的管理方式，尊重了農(nóng)民的主體意愿，貫徹了“管理即服務(wù)”的新理念。

2 法律的邏輯動因推論

任何事物的發(fā)展一定有其客觀存在的邏輯動因。在梳理《促進法》確立的邏輯問題上，主要有兩方面的動因。一是外部行為的助推，二是內(nèi)部最優(yōu)的選擇。因此，《促進法》是外部行為助推和內(nèi)部最優(yōu)選擇的客觀統(tǒng)一體。

2.1 外部行為助推

從外部行為角度來看，主要有兩方面因素推動《促進法》的出臺。首先是先前農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域法律法規(guī)的效用不足、內(nèi)容落后、建制不全，不足以促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效推進。從基本法的角度，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》）作為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的基本法，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的解釋不足，在很多領(lǐng)域都無法滿足戰(zhàn)略的各項需求。從專項法的角度看，各領(lǐng)域?qū)ｍ椃ㄖg的關(guān)聯(lián)度不高，分散立法現(xiàn)象明顯，法律內(nèi)容“碎片化”問題突出，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的覆蓋面狹窄，難以適應(yīng)新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，急需一部能統(tǒng)合各緯度、覆蓋多方面、滿足多元目標的專項促進法。

其次是鄉(xiāng)村外部以第二、三產(chǎn)業(yè)為代表的城市經(jīng)濟對《促進法》的迫切需求。當前城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)資本交流數(shù)量少、質(zhì)量低，生產(chǎn)要素流動不暢通、不等價。這種城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)之間的不平衡嚴重制約著城鄉(xiāng)經(jīng)濟的互促互進和良性循環(huán)。目前我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會分工也面臨著更新和重構(gòu)。只有從法律層面保障鄉(xiāng)村振興的穩(wěn)步推進，才能及時完成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的建設(shè)工作，順應(yīng)時代要求，科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)社會分工布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合與產(chǎn)業(yè)振興。

2.2 內(nèi)部最優(yōu)選擇

從內(nèi)部選擇角度來看，法治建設(shè)和鄉(xiāng)村振興是同一根源的兩種表現(xiàn)路徑。鄉(xiāng)村振興需要法治建設(shè)的保障，法治建設(shè)也需要鄉(xiāng)村振興提供的司法環(huán)境。而促使這兩種表現(xiàn)路徑趨于統(tǒng)一的根源就是鄉(xiāng)村社會對美好生活的向往和構(gòu)建新型社會秩序的需要。

在構(gòu)建新型社會秩序方面，有學(xué)者認為當前鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出四個“失靈”，即經(jīng)濟秩序失靈、文化秩序失靈、生態(tài)秩序失靈和組織秩序失靈［3］。這四個“失靈”都是因為政府的鄉(xiāng)村振興建設(shè)將鄉(xiāng)村當成了城市經(jīng)濟的犧牲品。城市經(jīng)濟的虹吸作用越來越強大，同時鄉(xiāng)民對美好生活的向往也越來越強烈。兩種吸引力互相作用，農(nóng)民離鄉(xiāng)赴城，鄉(xiāng)村人力資源逐步流失，導(dǎo)致城鄉(xiāng)間的存量差距越來越大。勢單力薄的鄉(xiāng)村無力應(yīng)對工業(yè)發(fā)展帶來的社會沖擊，被迫破壞了原有的鄉(xiāng)村社會秩序，形成了惡性循環(huán)。而打破這種惡性循環(huán)的第一步就是應(yīng)用法律工具來促進并保護新型社會秩序的構(gòu)建。《促進法》的出臺順應(yīng)了城鄉(xiāng)融合的發(fā)展腳步，回應(yīng)了鄉(xiāng)村的內(nèi)部需求，既滿足了鄉(xiāng)村追求美好生活的需要，又支撐了新型社會秩序的搭建，是法治建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的客觀統(tǒng)一。

3 法律的實施路徑探索

法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實

施［4］。《促進法》的出臺是一項興邦定國之策。依法治國，重在執(zhí)法。如何將《促進法》層層壓實、有序推進，是該法發(fā)揮作用的關(guān)鍵一環(huán)，也是維護農(nóng)民發(fā)展權(quán)益、解決我國“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。

3.1 規(guī)范銜接，健全法治體系

《促進法》作為一部促進型法律，在內(nèi)容上更多采用的是宏觀上的激勵性表述。但是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施不僅需要激勵，更需要管制型法律的監(jiān)督與配合，壓實戰(zhàn)略進度，量化具體指標。因此，《促進法》出臺之后，應(yīng)當調(diào)整其它涉農(nóng)法律法規(guī)，使該法與其它涉農(nóng)法律法規(guī)有效銜接、協(xié)同生效。首先要調(diào)整《農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)表述，使其與《促進法》互相補充?！掇r(nóng)業(yè)法》作為我國指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域工作的基本法，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施起到穩(wěn)固后方、建立基礎(chǔ)的作用?！洞龠M法》作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的專項法，對戰(zhàn)略的實施起到統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)步推進的作用。兩部法律各司其職、相互補充，有較強的互補關(guān)系。同時要與其他涉農(nóng)專項法銜接，保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村各領(lǐng)域的發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施需要各方的共同參與。因此，事關(guān)鄉(xiāng)村振興其他方面的法律都需要逐步落實，以求實現(xiàn)各方面法治的有效銜接，不留法治死角。最后，各有關(guān)部門和地方政府還要盡快出臺相應(yīng)的配套法規(guī)和實施細則，以求將法治目標和實際情況相結(jié)合，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效推進。

3.2 及時更新，跟進發(fā)展需要

法律作為維持社會秩序的基礎(chǔ)工具，需要與社會發(fā)展狀況相適應(yīng)，符合時代發(fā)展需要。但目前的涉農(nóng)法律在修訂方面都存在相對滯后的現(xiàn)象。以《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》（以下簡稱《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》）為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中占據(jù)不可替代的地位，但《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》自1996年審議通過之后，至今沒有進行過一次修訂。同樣，《農(nóng)業(yè)法》作為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的基本法，自1993年出臺以來，至今只修訂過兩次，且上次修訂是在2012年，距今已經(jīng)有11年。法律修訂落后于時代發(fā)展，會牽制社會進步，拉扯法律縫隙，給法律的執(zhí)行留下隱患。因此，《促進法》應(yīng)契合農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域發(fā)展需要，以解決農(nóng)民所需為要點，緊跟鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展腳步。要設(shè)立“鄉(xiāng)村振興促進法發(fā)展改革委員會”，將法律修訂常態(tài)化，實事求是進行時代更新。設(shè)立以各村集體、涉農(nóng)高校、涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)等主體為主要對象的“鄉(xiāng)村振興促進法反映聯(lián)絡(luò)點”，對《促進法》的實施狀況和改進建議進行實時交流，跟進具體的發(fā)展需要，以此保證該法的適用性和時效性。

3.3 落實施策，穩(wěn)定制度落地

在《促進法》的文本中，保證鄉(xiāng)村優(yōu)先發(fā)展、保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)的一項主要手段就是一系列制度的出臺和落地。將惠農(nóng)強村的舉措制度化，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步推進強有力的保障，也是戰(zhàn)略切實運行的基礎(chǔ)。該法提出的制度機制中，有的是之前已經(jīng)確立的制度，有的是新提出的制度。對于已經(jīng)提出的，要總結(jié)經(jīng)驗、梳理邏輯，對其進行適農(nóng)建設(shè)，以便舉一反三，更好地為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略服務(wù)。對于新提出的制度，要反復(fù)推敲、簡化流程，通過先試點實驗、再區(qū)域推廣的方式謹慎落地，以保證制度機制的科學(xué)性和實用性。同時要嚴格監(jiān)督制度的運行，不能讓“便鄉(xiāng)利民”的制度反而變成“累鄉(xiāng)耗民”的負擔。

3.4 統(tǒng)籌兼顧，壓實全面發(fā)展

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并不是一蹴而就的，而是需要緊密地籌備與規(guī)劃。因此，在進行城鄉(xiāng)區(qū)域布局和生產(chǎn)資源分配時，政府的主導(dǎo)與統(tǒng)一規(guī)劃尤為重要。首先要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅定不移地走中國特色社會主義道路。要加強基層黨組織建設(shè)，讓基層黨組織在鄉(xiāng)村的自主決策中發(fā)揮重要作用，保證決策的科學(xué)性和民主性。同時要建立聯(lián)動工作機制，確保政府的各項規(guī)劃能及時通知到各職能部門和社會單位，減少時間差。成立綜合辦公室，從各單位選拔負責人參與聯(lián)合辦公，形成合力共同推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。各部門單位的主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自督辦鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項事宜，保證戰(zhàn)略的實際進度。各級人民政府要嚴格遵守《促進法》第九章相關(guān)內(nèi)容，嚴格貫徹監(jiān)督檢查相關(guān)條例，嚴防監(jiān)督缺位、檢查失位的情況發(fā)生，切實保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)，珍惜鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成果。重視農(nóng)民的反饋，將鄉(xiāng)民評價工作列入鄉(xiāng)村振興工作考核制度中，并將其作為評價的重要指標。建立匿名舉報制度，切實保障農(nóng)民的各項基本權(quán)益，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在《促進法》的陽光下健康推進。

4 結(jié)語

《促進法》的出臺關(guān)乎國計民生、響應(yīng)社會要求、順應(yīng)時代潮流，是一部強村惠民、依法興農(nóng)的根本性法律。該法的實施并不是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的終點，而是鄉(xiāng)村繁榮、國家富強的起點。只有落實好《促進法》的具體實施，處理好城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，才能實現(xiàn)中國社會的健康發(fā)展。

參考文獻

［1］張浩. 略論政策與法律的關(guān)系［J］. 北京政法學(xué)院學(xué)報，1982（1）：87-91；38.

［2］任大鵬.《鄉(xiāng)村振興促進法》的鮮明特點與現(xiàn)實意義［J］. 人民論壇，2021（27）：58-61.

［3］沈費偉. 鄉(xiāng)村秩序重構(gòu)：實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的策略選擇［J］. 學(xué)術(shù)交流，2020（7）：146-156.

［4］張薇. 以堅實的法治保障鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展——《鄉(xiāng)村振興促進法》解讀［J］. 甘肅農(nóng)業(yè)，2021（10）：33-36.