李建國　林碧瀅　林玲　張建華

[摘要] 粵港澳大灣區(qū)作為首個國家級灣區(qū)，在深化我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展中發(fā)揮著引領作用。隨著粵港澳大灣區(qū)的跨境養(yǎng)老人口流動規(guī)模不斷擴大，粵港澳跨境養(yǎng)老需求日益凸顯。但由于三地養(yǎng)老保險制度的內(nèi)容、模式、給付條件、計算原則等存在差異，粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保險制度存在兼容性難題，跨境養(yǎng)老福利可攜帶性存在困境?；诨浉郯拇鬄硡^(qū)在養(yǎng)老制度上與歐盟具有相似的差異性，可借鑒歐盟養(yǎng)老保險制度區(qū)域一體化開放性協(xié)調(diào)機制相關(guān)經(jīng)驗，對粵港澳養(yǎng)老福利可攜帶性困境進行分析。建議，建立粵港澳養(yǎng)老保險合作的柔性機制，明確粵港澳養(yǎng)老保險合作機制應遵循的原則，以及建立粵港澳跨境協(xié)調(diào)主體部門，進而不斷完善粵港澳大灣區(qū)的社會養(yǎng)老保險融合并提高其可攜帶性。

[關(guān)鍵詞] 粵港澳大灣區(qū)? ? 養(yǎng)老保險制度? ? 可攜帶性? ? 開放性協(xié)調(diào)機制

[中圖分類號] F842.67? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2023）01-0085-09

[基金項目] 廣東省教育科學“十三五”規(guī)劃研究項目（德育專項）：“講好中醫(yī)藥故事”德育品牌建設理念與路徑研究（2020JKDY013）；廣州中醫(yī)藥大學2020年度人文社會科學重點項目：弘揚中醫(yī)文化構(gòu)建特色思政教育體系和實踐研究（2020SKZD01）；教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金：基于PSTR模型的我國農(nóng)村醫(yī)療保險的反貧困效應研究（19YJAZH043）。

[作者簡介] 李建國，廣州中醫(yī)藥大學公共衛(wèi)生與管理學院教授、博士，研究方向：健康經(jīng)濟學；林碧瀅、林玲，廣州中醫(yī)藥大學公共衛(wèi)生與管理學院；張建華，通信作者，廣州中醫(yī)藥大學教授、博士生導師，研究方向：中醫(yī)藥管理。

2019年2月，國務院正式發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出“深化養(yǎng)老服務合作，支持港澳投資者在珠三角九市按規(guī)定以獨資、合資或合作等方式興辦養(yǎng)老等社會服務機構(gòu)，為港澳居民在廣東養(yǎng)老創(chuàng)造便利條件”。隨著粵港澳大灣區(qū)不斷深入融合發(fā)展，粵港澳力圖憑借珠三角九市豐富的土地和人力資源、港澳先進的醫(yī)療條件和豐富的社會養(yǎng)老服務經(jīng)驗等互補優(yōu)勢，充分發(fā)揮灣區(qū)的協(xié)同效應，探求跨境養(yǎng)老服務的“灣區(qū)模式”。

當前，粵港澳大灣區(qū)跨境養(yǎng)老的區(qū)域協(xié)作整體呈現(xiàn)向上趨勢，然而，“社會養(yǎng)老保險可攜帶性”的難題逐漸凸顯出來。香港立法會秘書處資料研究組于2019年通過對比分析澳大利亞、瑞典和中國香港的福利跨境可攜帶性安排，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有社會養(yǎng)老保險可攜帶的地域范圍和津貼種類的限制，是阻礙香港長者選擇內(nèi)地或內(nèi)地居民在港養(yǎng)老的關(guān)鍵原因。目前粵港澳三地都在不斷尋找更加柔性且靈活的政策，以提高社會養(yǎng)老保險的跨境可攜帶性，然而，從制度上實現(xiàn)福利跨境可攜帶性尚未明確?；跉W盟的養(yǎng)老保險制度具有較強的可攜帶性，粵港澳大灣區(qū)可借鑒歐盟養(yǎng)老保險一體化的開放性協(xié)調(diào)機制，完善大灣區(qū)養(yǎng)老保險合作機制，從而深化粵港澳跨境養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的區(qū)域協(xié)作，動態(tài)協(xié)調(diào)各區(qū)域的社會養(yǎng)老保險制度，增強跨境公共服務和社會保障的接續(xù)，提高粵港澳三地社會養(yǎng)老保險的開放性以及可攜帶性，以實現(xiàn)大灣區(qū)在社會層面的一體化，創(chuàng)新大灣區(qū)合作發(fā)展新格局。

一、粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保險

制度政策協(xié)調(diào)的困境

（一）粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保險制度的兼容性難題

1. 粵港澳三地養(yǎng)老保險制度的內(nèi)容和模式存在差異

粵港澳三地在養(yǎng)老保險制度的內(nèi)容、制度模式、資金籌集渠道及管理方式等方面存在較大差異（表1），這是粵港澳三地養(yǎng)老保險制度難以兼容的原因之一。廣東養(yǎng)老保險制度與全國養(yǎng)老保險制度保持一致，遵循“公平與效率統(tǒng)一原則”和“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合原則”，覆蓋人群主要分為城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民兩個群體，籌資渠道的對象以個人和企業(yè)為主，政府為輔。而香港、澳門兩地主張“小政府、大社會”的理念，遵循低供給的原則，通過建立一個以政府為主導、民間社會福利機構(gòu)協(xié)調(diào)合作的養(yǎng)老保險體系，旨在避免老年弱勢群體陷入貧困的環(huán)境。香港、澳門的籌資渠道對象以雇主、雇員和自雇人士為主。

在養(yǎng)老保險金的管理方式上，廣東采用“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制。根據(jù)《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》，社會統(tǒng)籌賬戶國家于2022年2月22號正式啟動企業(yè)職工養(yǎng)老保險金全國統(tǒng)籌模式，該部分資金主要由全國社會保障基金來管理運作；個人賬戶的余額不可提前支取并可作為財產(chǎn)來繼承，該部分資金主要由廣東省社會保險基金管理局進行運作。香港強制性公積金制度采用完全積累制，屬于個人強制性儲蓄，其存款為個人所有；其特點是高度市場化，由商業(yè)機構(gòu)管理投資運作，政府負責監(jiān)督管理，確保公積金能夠保持穩(wěn)定水平的回報。澳門采用現(xiàn)收現(xiàn)付制的雙層社會保障制度，即強制性制度和任意性制度。強制性制度主要由具有勞動關(guān)系的雇員和雇工繳納，任意性制度主要針對澳門居民。澳門通過定額供款的方式，將籌集到的資金交由政府成立的社會保障基金機構(gòu)進行管理投資運作。與廣東和香港不同的是，由于澳門具備較強的社會福利性質(zhì)，受益人的權(quán)利遠大于其義務，澳門的社會保障基金對博彩收益撥款和政府收入的依賴性較為嚴重。

2. 粵港澳三地養(yǎng)老金給付條件以及匯率制度存在差異

粵港澳三地養(yǎng)老保險金的給付條件和計算原則不同，是三地養(yǎng)老保險制度兼容性較難的另一個原因（表2）。對于養(yǎng)老保險金給付的繳費年限指標，廣東和澳門都有對應的強制性要求，然而香港在此方面并無限制性要求。在給付條件的年齡上，香港和澳門較為相似，即，定為65周歲以上的老年人以及60周歲以上的特殊提早退休人士，同時無性別之分。然而，廣東對于退休年齡的界定有性別、從事的職業(yè)工種以及病退年齡之分。在給付計算原則上，粵港澳三地的計算方式存在較大的差異，其給付金額主要與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、個人賬戶的資金運作權(quán)益等因素掛鉤，使得粵港澳三地的養(yǎng)老保險金的給付難以銜接。此外，由于內(nèi)地實施人民幣管制，而香港匯率與美元掛鉤，澳門匯率則緊盯港元，因此三地匯率的差異加之養(yǎng)老保險金的長期限供款性質(zhì)所帶來的匯率風險加大，使得三地的養(yǎng)老金給付難以兼容。

（二）粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保險制度政策協(xié)調(diào)的實施困境

1. 出臺政策情況及政策實施效果

隨著粵港澳三地勞動力、資本、制度、企業(yè)家才能、知識產(chǎn)權(quán)等要素流動的一體化趨勢不斷增強，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出要加強跨境公共服務和社會保障的銜接，提高福利的可攜帶性。在綱領性文件的指導下，粵港澳三地政府出臺多項政策和計劃來保障跨境流動人群的福利權(quán)益（表3）。如香港于2013年推出“廣東計劃”，并在該計劃下于2020年推行長者生活津貼，旨在鼓勵65歲以上符合申請條件的香港高齡居民移居到廣東地區(qū)養(yǎng)老，為他們提供每年不返港的高齡津貼和長者生活津貼。廣東2019年12月出臺的港澳居民養(yǎng)老保險新政，允許港澳臺參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險以及在廣東繳費滿10年即可享受廣東的養(yǎng)老保險福利。自珠海橫琴自貿(mào)區(qū)成立后，澳門長者能夠到橫琴養(yǎng)老、享用澳門的社保福利，同時內(nèi)地赴澳門務工人員可在珠海橫琴參加職工基本養(yǎng)老保險。

雖然粵港澳三地政府不斷在尋找更加柔性且靈活的政策提高社會養(yǎng)老保險的跨境可攜帶性，但是實施效果不顯著。據(jù)資料統(tǒng)計，在香港實施的“廣東計劃”下，享受該福利的香港長者到廣東養(yǎng)老的人數(shù)由2014年的17145人增長到2020年的18645人，6年內(nèi)僅增長了1500人。根據(jù)澳門歷年的統(tǒng)計年鑒可以得出，澳門長者在境外養(yǎng)老以香港為主，其次是內(nèi)地。

2. 實施效果不佳的原因分析

一是合作政策碎片化。從目前頒布的合作政策可以看到，粵港澳三地參與養(yǎng)老保險政策合作的實施主體和制度形式不同?；跉v史和機制的原因，廣東主要由政府主導，通過頒布地方性行政法規(guī)來規(guī)范港澳居民在粵的社會保障問題，具有較強的實施執(zhí)行力。而香港和澳門除了由政府主導通過專項計劃的形式來制定相關(guān)法律，會更多地引入市場和社會組織角色，強調(diào)它們在法律范圍內(nèi)自治約束發(fā)揮的作用。實施主體的偏差和制度形式的不同使得粵港澳三地僅針對本地的制度做出相應的補充，并未真正實現(xiàn)三地養(yǎng)老制度的有效銜接。這導致了粵港澳三地缺乏跨境協(xié)調(diào)的機構(gòu)，難以提出具有整體化系統(tǒng)性的合作政策，合作政策在實施過程中的積極性受阻。

二是跨境福利單向化。當前，粵港澳的合作政策主要是解決港澳居民在廣東的養(yǎng)老福利跨境的問題，而對于內(nèi)地居民向港澳流動的養(yǎng)老福利跨境的相關(guān)政策較少。如內(nèi)地居民若要移居香港和澳門，需要放棄內(nèi)地的戶籍和身份，內(nèi)地的各社會福利也會中止。此外，香港的“廣東計劃”中提出，香港長者在廣東養(yǎng)老可以領取與在香港同等福利的高齡津貼，但需要放棄香港居住的公屋。同時香港的養(yǎng)老津貼支付不跨境，主要存入其香港的賬戶，使得長者在廣東養(yǎng)老時領取津貼極為不便。這導致香港長者移居廣東養(yǎng)老的吸引力大大降低。

三是政策協(xié)調(diào)的內(nèi)容局限性?；浉郯娜赜捎谥贫壬系牟町?，對養(yǎng)老保險制度的概念和福利范疇有偏差，這對粵港澳三地的養(yǎng)老保險制度政策的協(xié)調(diào)帶來一定的挑戰(zhàn)。香港和澳門的養(yǎng)老保障體系較為健全，對于長者的養(yǎng)老福利除養(yǎng)老金外，還有較為成熟的養(yǎng)老服務和醫(yī)療。而廣東的養(yǎng)老服務和醫(yī)療仍在不斷改善中。目前廣東出臺的行政法規(guī)主要針對港澳居民的參保地、繳費年限、福利待遇的確定，但是對于涉及到相關(guān)的養(yǎng)老服務、醫(yī)療標準、跨境支付等問題，尚未有明確的規(guī)定與銜接。

二、歐盟養(yǎng)老保險制度區(qū)域一體化的

開放性協(xié)調(diào)機制及可借鑒性

開放性協(xié)調(diào)機制（The Open Method of Coordination， OMC）是歐盟提出的一種“軟性”治理模式。歐盟作為勞動力跨國高度流動的典型代表，養(yǎng)老保險制度逐步發(fā)展成熟的開放性協(xié)調(diào)機制（OMC）成為其堅實的理論支撐。歐盟各國處于體制機制、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、社會保障水平等諸多不同的環(huán)境下，為了尊重并保持國家間的政策制度多樣性以及不干涉成員國內(nèi)部權(quán)限職能，2001年歐盟委員會拉肯峰會將“開放性協(xié)調(diào)機制”引入養(yǎng)老保險領域，以各國養(yǎng)老保險政策為根基，通過開放性協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)養(yǎng)老保險的“跨國性”再分配和改革趨同性。

（一）歐盟的養(yǎng)老保險合作機制——建立軟性法律的協(xié)調(diào)模式

歐盟的開放性機制是一種軟性立法的協(xié)調(diào)模式，是基于非強制性手段，不使用正式的法律，而是通過同濟評審以及聯(lián)合評估報告等方式間接施加壓力，促使成員國不斷改革本國的養(yǎng)老保險制度，從而達到歐盟各國養(yǎng)老保險制度的漸進式趨同。由于歐盟成員國經(jīng)濟水平和制度標準差異較大，歐盟會采用柔性法律的方式進行介入，通過約定共同的目標、制定行動方針、設置比較基準、互相監(jiān)督等方式，實現(xiàn)歐盟一體化和各國個性化之間的權(quán)衡（圖1）。

歐盟理事會起草共同的目標和指導方針（表4）。歐盟對于各成員國養(yǎng)老保險制度的介入主要集中在福利待遇的性別平等、各成員國養(yǎng)老金權(quán)利的可攜帶性以及促成養(yǎng)老金基金的統(tǒng)一市場。其中，歐盟養(yǎng)老保險體系在OMC的三個主要共同目標是養(yǎng)老金的充足性、養(yǎng)老保險制度的財政可持續(xù)性和養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)代化。

成員國基于共同的目標以及本國國情來制定具體的行動方案。經(jīng)過一定時期后，成員國根據(jù)實際實施行動后的成效來論證并提交本國的養(yǎng)老保險發(fā)展戰(zhàn)略報告（National Strategy Reports for Pensions，NSRS）。各國的養(yǎng)老保險發(fā)展戰(zhàn)略報告需要通過聯(lián)合評估。歐盟評估主要有兩個評估主體：一是歐盟委員會和歐盟理事會；二是一國的養(yǎng)老保險政策制定者。通過對養(yǎng)老保險發(fā)展戰(zhàn)略報告的各改革項目評分后，將評估結(jié)果進行排名并公布。其中，社會保護委員會（SPC）以及指標小組（ISG）主要負責確定養(yǎng)老金的充足性以及養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)代化相關(guān)指標；經(jīng)濟政策委員會（EPC）以及老齡化工作小組（AWG）主要負責確定養(yǎng)老保險制度的財政可持續(xù)性相關(guān)指標。

養(yǎng)老保險制度的OMC不同之處在于，不是將監(jiān)管權(quán)力下放給獨立機構(gòu)部門，而是基于自我監(jiān)管；對于排名靠后的國家不會有正式的制裁，通過同行的審查壓力來推動成員國采取養(yǎng)老保險制度的改革。通過后監(jiān)督式，不僅可以讓歐盟委員會了解各成員國養(yǎng)老保險制度施行的實時動向，督促提醒改革偏離共同目標的成員國；同時，可以激勵其他成員國，讓該國政府出于考慮國家聲譽、選民投票以及本國人民福祉等因素，積極改進優(yōu)化本國的養(yǎng)老保險機制。

成員國通過學習借鑒他國的經(jīng)驗后，進一步制定本國的行動方針和發(fā)展戰(zhàn)略。這種方式的優(yōu)勢在于可以降低獲得養(yǎng)老保險制度改革方案經(jīng)驗的成本，因為成員國可以模仿其他成員國的問題解決方案，同時無須承擔在實施過程中的風險。

（二）歐盟開放性協(xié)調(diào)機制的五大原則

隨著國際勞動力的加速流動，養(yǎng)老保險金是人們著重關(guān)注的內(nèi)容之一。如何切實解決國際勞動力社會保障的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題逐漸提上了議程?；诖耍瑲W盟理事會決定將“社會保障對接條例”與“開放性協(xié)調(diào)機制”充分融合進歐盟的養(yǎng)老保險關(guān)系中。根據(jù)歐洲議會和歐盟理事會第883/2004號條例，歐盟養(yǎng)老保險關(guān)系應用開放性協(xié)調(diào)機制遵循平等待遇原則、權(quán)益輸出原則、單一適用立法原則、累計保險期原則、按比例分別支付原則。

1. 權(quán)利與義務：平等待遇原則、權(quán)益輸出原則

平等待遇原則和權(quán)益輸出原則是歐盟開放式協(xié)調(diào)機制體系中的普遍性原則。在養(yǎng)老保險制度上體現(xiàn)為歐盟成員國之間的雇員或移民者只要參與某國的養(yǎng)老計劃并居住超過一定期限，該國不得基于國籍有直接或間接的歧視，并且必須無條件給予其與本國國民同等的養(yǎng)老保險待遇。而雇員以及移民者的義務是要遵守該國的養(yǎng)老保險法，履行該國的養(yǎng)老保險金繳費義務。

權(quán)益的輸出性體現(xiàn)為歐盟成員國之間的雇員或移民者的養(yǎng)老保險的權(quán)利和權(quán)益，會隨著其工作或居住的流動而流動，并會保留至達到養(yǎng)老金領取的時間。但是，非繳費型福利不適用于這一原則，因為非繳費型福利采用居住地原則并為符合條件的本國居民發(fā)放。權(quán)益輸出原則保障了歐盟成員的養(yǎng)老保障權(quán)益，同時也促進了成員國之間財政負擔的公平分配和“開放性協(xié)調(diào)機制”的可執(zhí)行性。

2. 核算養(yǎng)老金：單一適用立法原則、累計保險期原則

歐盟公民在各成員國工作或居住時，其繳納養(yǎng)老保險費、就業(yè)和居住年限等適用單一適用立法原則以及累計保險期原則。

第一，單一適用立法原則。即在同一時期，歐盟公民只能參與一個成員國的養(yǎng)老保險計劃，從而有效規(guī)避了重復參?；蛑貜拖硎莛B(yǎng)老保險福利待遇的可能性。對于養(yǎng)老金覆蓋對象的判定，各成員國在歐盟實施開放性機制之前采用的是居住地原則和工作地原則兩套標準。但是隨著跨國流動者的增多以及頻次提高，這兩套原則容易導致跨國勞動者同一時期被多個國家重復覆蓋或同時排斥。因此，《社會保障對接條例》提出，歐盟成員國以工作地原則為準則，凡是歐盟公民，無論其在多少個國家跨國工作，都不得排斥；同時該公民在一個時期內(nèi)只能享有工作地國家的養(yǎng)老金待遇，并履行該國的養(yǎng)老保險義務；當居民從一國轉(zhuǎn)移至另一國時，其在原始國的長期性養(yǎng)老保險福利會暫時被凍結(jié)，特殊情況例外（表5）。

第二，累計保險期原則。歐盟養(yǎng)老保險權(quán)益的審核以及領取資格所考察的基本指標即保險期，包含養(yǎng)老保險繳費年限、就業(yè)年限和居住年限。各成員國在退休后領取養(yǎng)老金的問題上所設置的門檻年限各不相同，因此，在遵守單一適用立法原則的基礎上，將勞動者退休前曾經(jīng)工作過的國家的養(yǎng)老保險繳費年限、就業(yè)年限和居住年限進行合并計算，來評估其領取養(yǎng)老保險福利的資格。如A國的養(yǎng)老保險金領取條件以就業(yè)年限為基準，若某雇員在A國工作23年，然后在B國工作和居住2年，最后在A國退休，那么該雇員可以領取A國的全額養(yǎng)老保險金，即A國的23年加上B國的2年。因此，只要該雇員總累積的工作年限、居住年限和繳費義務達到工作過各國的領取資格，就可以享有各工作國的養(yǎng)老保險福利。通過累計保險期的方式，創(chuàng)建安全和透明的養(yǎng)老金領取標準，切實保障了跨境勞動者的養(yǎng)老保險福利權(quán)益，同時能夠保持在工作時間和地點上與養(yǎng)老保險的平衡性，消除勞動力流動的障礙，促進勞動者流動的平衡發(fā)展。

3. 支付養(yǎng)老金：按比例分別支付原則

社會養(yǎng)老資金籌集是一個國家養(yǎng)老福利持續(xù)的基石，因此勞動者在工作時期為一國履行養(yǎng)老金繳費義務，那么在其退休后，所應享有的養(yǎng)老金福利也應由該國負責。為了能夠合理分配各成員國的財政負擔，歐盟采取按比例分別支付的原則，即成員國按照勞動者在本國的養(yǎng)老保險貢獻率，分別承擔相應的養(yǎng)老保險支付比重，共同完成勞動者的養(yǎng)老保險支付。成員國支付養(yǎng)老金主要按照以下程序進行支付：

其一，確定養(yǎng)老金領取資格。由居民通過養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)或歐盟養(yǎng)老保險信息交互系統(tǒng)提交申請。申請內(nèi)容應包含該居民的出生國、工作國以及時間、居住國以及時間等基本信息。

其二，按比例分別支付養(yǎng)老金。成員國根據(jù)五大原則并結(jié)合本國的養(yǎng)老保險金給付條件，來判斷應給予的養(yǎng)老保險金的額度，成員國主要有兩種計算標準（表6）。

其三，比較支付程序。成員國在基于按比例分別支付的計算基礎上，還需通過比較僅按照本國的養(yǎng)老保險制度下應支付的養(yǎng)老金和按比例分配支付的養(yǎng)老金兩種支付方式，并將養(yǎng)老金按計算數(shù)額較高的方式支付給居民。

其四，各成員國分別支付勞動者應得養(yǎng)老金。歐盟將開放性協(xié)調(diào)機制引入養(yǎng)老保險體系，本質(zhì)上是緩解歐盟市場自由化與社會一體化之間的矛盾，在多層次的政府政策層面和超國家政策層面架起橋梁。監(jiān)督推進各成員國不斷朝著歐盟的共同目標，優(yōu)化本國的養(yǎng)老保險制度，有利于加強不同成員國間養(yǎng)老保險制度質(zhì)量的透明度，使得歐盟各成員國的養(yǎng)老保險制度逐漸趨同。

（三）粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保險制度借鑒歐盟開放性協(xié)調(diào)機制的依據(jù)

粵港澳大灣區(qū)在兩種制度、三個法域、流通三種貨幣的背景下，要破除社會養(yǎng)老保險制度跨境協(xié)調(diào)困境具備一定的難度。歐盟的養(yǎng)老保險制度一體化的開放性協(xié)調(diào)機制實施條件與粵港澳大灣區(qū)高度相似。

一是二者的養(yǎng)老保險制度均具有高度差異化。由于二者均在政治層面缺乏明確的權(quán)限，在行政體制和社會管理模式不同的情況下，難以甚至不能適用法規(guī)或指令等強制性的法案進行管控。

二是二者均擁有獨立關(guān)稅區(qū)。在WTO中現(xiàn)存的四個單獨關(guān)稅區(qū)中，香港、澳門和歐盟占了其中的三個席位。香港和澳門是內(nèi)地對外乃至全球交流、溝通、貿(mào)易的支點和重要的轉(zhuǎn)口地。這點與歐盟的獨立關(guān)稅區(qū)具有相似的經(jīng)濟基礎。

三是二者均擁有共同市場的特性。共同市場是實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度一體化的基礎。歐盟通過建立統(tǒng)一且共同的對非成員的關(guān)稅，允許生產(chǎn)要素在成員國之間自由移動，從而實現(xiàn)服務、資本和勞動力的完全自由流動。而粵港澳大灣區(qū)以國際一流灣區(qū)對標，逐步形成基礎設施一體化、區(qū)域分工協(xié)同化、要素流動自由化、營商環(huán)境包容化的粵港澳大灣區(qū)共同市場。

因此，歐盟的開放性協(xié)調(diào)機制為解決粵港澳大灣區(qū)社會養(yǎng)老保險福利可攜帶性困境提供了創(chuàng)新思路，進而對促進各要素在大灣區(qū)的充分流動具備借鑒性。

三、歐盟開放性協(xié)調(diào)機制對粵港澳大灣區(qū)

社會養(yǎng)老保險可攜帶性的啟示

（一）建立粵港澳養(yǎng)老保險合作的柔性機制

歐盟的開放性協(xié)調(diào)機制為粵港澳大灣區(qū)社會養(yǎng)老保險銜接上融入“軟性”處理方法提供了創(chuàng)新思路，即，建立粵港澳養(yǎng)老保險合作的柔性機制。粵港澳養(yǎng)老保險合作的柔性機制在保持粵港澳三地養(yǎng)老保險政策制定的獨立性且穩(wěn)健運行的基礎上，以不介入三地政府的權(quán)限職能為前提，采用軟性法律的治理模式，而非強制性法律手段，協(xié)調(diào)粵港澳三地的養(yǎng)老保險政策，打開養(yǎng)老保險的區(qū)域轉(zhuǎn)移流動通道，以實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保險一體化和各地區(qū)個性化的權(quán)衡。建立粵港澳養(yǎng)老保險合作的柔性機制，需要明確粵港澳養(yǎng)老保險的共同柔性目標，制定指導方針，建立粵港澳養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移的相對指標體系。

鑒于開放性協(xié)調(diào)機制中歐盟理事會負責起草各成員國的共同目標和主要指標，各成員國以此為依據(jù)制定具體的行動方案?；谀壳盎浉郯娜乜缇仇B(yǎng)老的阻礙因素以及養(yǎng)老保險制度的發(fā)展現(xiàn)狀，粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保險制度發(fā)展的主要共同目標應約定為養(yǎng)老保險的可攜帶性和養(yǎng)老金的充足性。養(yǎng)老保險可攜帶性即擴大粵港澳三地跨境養(yǎng)老保險的地域范圍，確保移居前后兩地養(yǎng)老保險待遇的適用性及同等性；養(yǎng)老金的充足性即滿足所有老年人基本生活和參與社會公共活動的需求。廣東、香港、澳門三地政府依據(jù)此共同柔性目標，基于自身實際情況制定具體的養(yǎng)老保險發(fā)展戰(zhàn)略并加以實施。

同時，相關(guān)委員會及工作小組確定養(yǎng)老保險可攜帶性和養(yǎng)老金充足性相關(guān)的指標，建立粵港澳養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移的相對指標體系、養(yǎng)老金充足性的相對指標體系，對粵港澳三地養(yǎng)老保險制度發(fā)展效果進行比較與評估，并給予反饋，以督促提醒三地政府不斷改革完善本地的養(yǎng)老保險政策，解決合作政策碎片化、跨境福利單向化和政策協(xié)調(diào)內(nèi)容局限性的問題，從而使三地養(yǎng)老保險政策能夠在既定的框架下循序漸進地朝著同一方向進行優(yōu)化。

（二）在柔性機制上逐步實現(xiàn)“三地一策”

歐盟在整合各國養(yǎng)老保險制度的過程中，是在柔性機制的基礎上，有一個共同的發(fā)展目標，最后要達到養(yǎng)老保險制度的趨同。粵港澳三地雖然處于三個單獨關(guān)稅區(qū)，但是港澳回歸祖國已經(jīng)有二十多年，港澳養(yǎng)老群體相對于內(nèi)地或廣東的總?cè)丝诙?，占比畢竟不大。因此，柔性機制是目前的基礎，但要逐步過渡到一個政策上來，以此消除粵港澳三地養(yǎng)老保險流動障礙。

（三）明確粵港澳養(yǎng)老保險合作機制應遵循的原則

歐盟開放性協(xié)調(diào)機制的五大原則體現(xiàn)了歐盟各成員國養(yǎng)老保險一體化和各地區(qū)個性化之間的動態(tài)平衡，將五大原則靈活應用于粵港澳養(yǎng)老保險合作機制中，有利于實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保險一體化和粵港澳三地養(yǎng)老保險制度個性化之間的權(quán)衡，從而實現(xiàn)粵港澳三地養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移嫁接。

第一，明確粵港澳三地養(yǎng)老保險基本權(quán)利與義務原則。對粵港澳三地之間的務工人員與跨境養(yǎng)老人員不得有歧視且給予平等待遇，在其履行養(yǎng)老保險繳費等相關(guān)義務基礎上，允許其享有本地公民可享有的養(yǎng)老保險福利。

第二，明確粵港澳三地養(yǎng)老金核算的原則。首先，確保因務工或其他原因需要的流動人員在各地的工作年限、繳費義務以及居住年限，可以隨著他們的流動而有效輸出；其次，明確同一時期參保人員只能參與一個地區(qū)的養(yǎng)老保險計劃，避免重復繳費或福利重復覆蓋；再次，在前兩條的基礎上，粵港澳三地達成保險期累計的共識，即共同承認其在粵港澳三地的總工作年限、總繳費義務以及總居住年限。明確此核算原則，有助于防止社會福利的地域性排斥，在注重社會福利連續(xù)性的同時兼顧勞動者的養(yǎng)老權(quán)益保障。

第三，明確養(yǎng)老金支付的原則。在評估其養(yǎng)老金領取資格后，粵港澳三地政府按照參保者在本地養(yǎng)老保險的貢獻率，分別承擔相應的養(yǎng)老保險支付比重，按比例共同完成勞動者的養(yǎng)老保險支付。

粵港澳三地養(yǎng)老金的給付條件存在較大差異，因此，一是養(yǎng)老金核算要按照保險期累計原則。保險期累計的共識，需要在粵港澳三地各自養(yǎng)老金核算的基礎上，形成大灣區(qū)共同的養(yǎng)老金核算方式，即加和，這一加和的核算方式適用于粵港澳大灣區(qū)每一個地區(qū)。同時，由于粵港澳三地養(yǎng)老金的給付計算原則也存在較大差異，還需要按比例分別支付養(yǎng)老金原則，即三地根據(jù)本地區(qū)的給付計算標準，確定各自應給予養(yǎng)老保險金的額度；在三地各自給付計算標準的基礎上，加和形成粵港澳三地皆認同的總養(yǎng)老金金額。二者都是在個性化的基礎上實現(xiàn)了一體化，養(yǎng)老金支付的按比例分別支付原則和養(yǎng)老金核算的保險期累計原則，有利于實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保險一體化和粵港澳三地養(yǎng)老保險制度個性化之間的權(quán)衡，明確粵港澳養(yǎng)老保險合作機制應遵循的原則，有利于實現(xiàn)粵港澳三地養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移嫁接。

（四）通過文化認同推動粵港澳三地的養(yǎng)老保險可攜帶性

歐盟能夠在養(yǎng)老保險可攜帶性方面取得長足進步，得到歐盟各國的認同，重要原因在于歐盟內(nèi)部的文化認同比較高。相同的養(yǎng)老保險文化認知，推動了歐盟養(yǎng)老保險制度一體化發(fā)展。目前，粵港澳三地雖然同處中華民族、同根同源，語言文字相同，但長期以來，香港和澳門主體文化與原有殖民體系文化有著很強的聯(lián)系，導致三地的養(yǎng)老保險文化認知存在一定的差異性。因此，推動粵港澳三地的養(yǎng)老保險可攜帶性，需要進一步加強三地的文化交流，弘揚尊老愛幼、老有所養(yǎng)的中國傳統(tǒng)文化，更容易整合三地的養(yǎng)老保險制度。

（五）建立粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保險制度跨境協(xié)調(diào)主體部門

歐盟的養(yǎng)老保險一體化能持續(xù)進行，離不開歐盟委員會這一角色。在起草成員國的共同養(yǎng)老保險發(fā)展目標、指導方針，評估成員國的實施成效，督促成員國不斷改革養(yǎng)老保險政策等推動歐盟養(yǎng)老保險一體化的進程中，歐盟委員會發(fā)揮了不可替代的作用。為了確保粵港澳大灣區(qū)三地的養(yǎng)老保險制度區(qū)域合作能夠有序并可持續(xù)地進行，不斷優(yōu)化合作政策的積極性，應當建立一個不受粵港澳三地直屬約束的粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保險制度協(xié)調(diào)合作管理委員會，賦予該委員會一定的權(quán)力。通過該委員會進行粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保險的共同目標、行動方針、養(yǎng)老相對指標體系、政策發(fā)展效果比較基準的起草工作，同時評估三地養(yǎng)老保險政策的實施效果，并公布三地的實施優(yōu)缺點，從而規(guī)范粵港澳三地養(yǎng)老保險的各種制度行為，有利于提高粵港澳三地養(yǎng)老保險制度的透明度，督促粵港澳三地的養(yǎng)老保險政策能朝著同一個方向完善，提高粵港澳三地養(yǎng)老保險的可攜帶性。

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Building a Flexible Mechanism for Pension Insurance Cooperation in GBA

—Based on the Experience of EU Pension Insurance Portability

Li Jianguo， Lin Biying， Lin Ling， Zhang Jianhua

（Guangzhou University of Chinese Medicine， Guangzhou， Guangdong 510006）

Abstract： As the first national-level bay area， the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area is playing a leading role in deepening the collaborative development of China's regions. As the scale of cross-border pension population flow in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area is becoming more and more prominent， the demand for cross-border pensions in Guangdong， Hong Kong and Macau continues to expand. However， due to the differences in the contents， modes， benefit conditions and calculation principles of the pension insurance systems of the three regions， there are compatibility difficulties in the pension insurance systems of Guangdong， Hong Kong and Macao Greater Bay Area and dilemmas in the portability of cross-border pension benefits. Based on the similar differences between the pension systems of Guangdong， Hong Kong， Macao and the European Union in the Guangdong-Hong Kong-Greater Bay Area， we can draw on the experience related to the open coordination mechanism of the regional integration of pension insurance systems in the European Union to analyze the pension benefit portability dilemma of Guangdong， Hong Kong and Macao. It is suggested that a flexible mechanism for Guangdong-Hong Kong-Macao pension insurance cooperation should be established， the principles that should be followed by the Guangdong-Hong Kong-Macao pension insurance cooperation mechanism should be clarified， as well as the establishment of Guangdong-Hong Kong-Macao cross-border coordination main departments， so as to continuously improve the social pension insurance integration and enhance its portability in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area.

Key words： Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; Pension Insurance; Portability; The Open Method of Coordination

（收稿日期：2022-11-18? ? 責任編輯：賴芳穎）