陳大鵬　李大偉

[摘要] 科技人才互通，是推動(dòng)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，是暢通服務(wù)貿(mào)易、推動(dòng)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”、深化同共建國(guó)家人民“心聯(lián)通”的重要手段。當(dāng)前主要國(guó)家加大“搶人才”工作力度，同時(shí)將人才跨境合作“政治化”，部分國(guó)家打著“國(guó)家安全”旗號(hào)對(duì)人才合作施加限制。我國(guó)積極參與全球和區(qū)域人才跨境合作，在出入境管理、執(zhí)業(yè)資格互認(rèn)、國(guó)際化生活環(huán)境和服務(wù)保障、人才交流等方面擴(kuò)大開(kāi)放，有望成為共建“一帶一路”國(guó)家的科技人才中心之一，但與共建國(guó)家人才合作中也存在人才合作層次有限、對(duì)我國(guó)參與全球科技治理的功能提升有待強(qiáng)化等問(wèn)題。建議進(jìn)一步提升人才合作在共建“一帶一路”中的功能地位，以科技人才合作推進(jìn)“創(chuàng)新絲綢之路”建設(shè)，優(yōu)化相關(guān)制度環(huán)境，持續(xù)推進(jìn)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 一帶一路? ? 人才互通? ? 全球人才合作? ? 科技人才? ? 創(chuàng)新絲綢之路

[中圖分類號(hào)] G316? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? [文章編號(hào)] 1004-6623（2023）01-0028-08

[作者簡(jiǎn)介] 陳大鵬，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員、博士，研究方向：國(guó)際金融、中國(guó)對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略；李大偉，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究所新興經(jīng)濟(jì)體研究室主任、研究員、博士，研究方向：國(guó)際貿(mào)易、中國(guó)對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略。

隨著全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從要素驅(qū)動(dòng)型向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)型，培育和引進(jìn)人才成為主要國(guó)家的重要發(fā)展戰(zhàn)略，全球人才合作特別是科技人才合作在國(guó)際合作中的地位上升，在全球治理中也占有關(guān)鍵位置。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“必須堅(jiān)持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動(dòng)力，深入實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”“聚天下英才而用之”“加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地，加強(qiáng)人才國(guó)際交流，用好用活各類人才”。“引智”成為擴(kuò)大“引進(jìn)來(lái)”的關(guān)鍵領(lǐng)域，人才跨境合作也成為制度型開(kāi)放的重要抓手（楊長(zhǎng)湧，2020；李大偉，2020；關(guān)秀麗，2022）?？萍既瞬呕ネǎ峭苿?dòng)“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，是暢通服務(wù)貿(mào)易、推動(dòng)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”、深化同共建國(guó)家人民“心聯(lián)通”的重要手段，也是新形勢(shì)下我國(guó)搶抓新一輪科技革命新機(jī)遇、更好吸引全球高端要素集聚、參與全球科技治理體系改革的“必修課”。黨的十八大以來(lái)，在“人才強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，我國(guó)提出“聚天下英才而用之”人才工作方略，世界重要人才中心和創(chuàng)新高地建設(shè)持續(xù)推進(jìn)。我國(guó)出臺(tái)《外國(guó)人入境出境管理法》《外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》《外國(guó)人才簽證制度實(shí)施辦法》《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》等法律法規(guī)，近年來(lái)又推出“允許優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)”等新政策，探索《外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例》（目前處于“征求意見(jiàn)稿”）等新階段法律，外國(guó)人才引進(jìn)越來(lái)越體系化、規(guī)范化、制度化。各地方尤其是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等開(kāi)放載體也紛紛推出具有本地特色的外國(guó)人才引進(jìn)新舉措，力圖建成集聚全球英才的開(kāi)放高地。然而，整體來(lái)看，共建“一帶一路”人才跨境流動(dòng)和深入合作對(duì)我國(guó)科技實(shí)力、綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提升仍有待強(qiáng)化。

一、全球科技人才合作新動(dòng)向

1. 主要國(guó)家加大“搶人才”力度，凸顯科技人才的“資源性”

主要國(guó)家針對(duì)關(guān)鍵科技領(lǐng)域的中高層次人才，以移民福利和資金支持為主要“賣點(diǎn)”，加大引才力度（陳勁、王璐瑤，2021）。美國(guó)一直是全球技術(shù)移民輸入規(guī)模最大、最成功的國(guó)家，從國(guó)外引入科技人才一直是美國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)的重要政策，其完備和相對(duì)成熟的移民法律政策體系是吸引技術(shù)移民的有力保障。美國(guó)前總統(tǒng)特朗普調(diào)整移民政策，在維持每年發(fā)放大約100萬(wàn)張綠卡數(shù)量不變的前提之下，將“價(jià)值人才”（包括優(yōu)秀學(xué)生、專業(yè)人士、職業(yè)高技能人才等）占比從12%提升至57%。拜登政府上臺(tái)后，推出了一系列針對(duì)全球STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)）人才的招攬政策，包括針對(duì)國(guó)際學(xué)生和青年研究人員的各類支持，以及針對(duì)“非凡能力”人才的特別優(yōu)待。2019年，澳大利亞推出“全球人才獨(dú)立計(jì)劃”，針對(duì)資源、農(nóng)業(yè)食品與農(nóng)業(yè)科技、能源、醫(yī)療衛(wèi)生、國(guó)防、先進(jìn)制造業(yè)和航天、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字科技、基礎(chǔ)設(shè)施和旅游、金融服務(wù)和金融科技、教育等十大領(lǐng)域內(nèi)的全球杰出人才提供永居身份“快速通道”。2020年，德國(guó)《技術(shù)移民法》正式生效，創(chuàng)建了面向未來(lái)和基于需求的第三國(guó)技術(shù)人員移民框架，提高了合格專業(yè)人員赴德工作的可能性。2020年，英國(guó)實(shí)施“全球人才簽證”項(xiàng)目，大力吸引世界上最頂尖的高層次技術(shù)人才，申請(qǐng)名額不設(shè)上限。2022年，日本改革“高級(jí)人才積分制”，計(jì)劃將積分制改革的實(shí)施范圍擴(kuò)展至全國(guó)，進(jìn)一步便利外國(guó)高端人才在日本居留乃至獲得永居權(quán)。

2. 部分國(guó)家加大對(duì)科技合作的國(guó)家安全審查，凸顯科技人才的“政治性”

中美競(jìng)爭(zhēng)的主陣地已經(jīng)從傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域擴(kuò)展到科技領(lǐng)域，人才競(jìng)爭(zhēng)的政治屬性明顯增強(qiáng)。美國(guó)打著“國(guó)家安全”的旗號(hào)，對(duì)人才合作施加雙向限制。一方面，美國(guó)限制我國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)資助和參與美國(guó)主導(dǎo)的科研項(xiàng)目，如美國(guó)在《無(wú)盡前沿法案》中強(qiáng)調(diào)所謂的“科研安全”，甚至專門針對(duì)我國(guó)量身定制了一些“排除”方案，包括禁止聯(lián)邦科研人員參與以中國(guó)為首的外國(guó)政府人才招募計(jì)劃，禁止國(guó)家科學(xué)基金會(huì)向與孔子學(xué)院合作的高校提供資金，審查外國(guó)對(duì)美高等教育的投資和贈(zèng)與行為等。2022年1月，美國(guó)發(fā)布《國(guó)家安全總統(tǒng)備忘錄（NSPM-33）實(shí)施指南》，要求各類研發(fā)項(xiàng)目在申請(qǐng)政府資金支持時(shí)，按要求披露涉國(guó)家安全相關(guān)信息，包括參與人員是否受到境外人才項(xiàng)目資助等。另一方面，美國(guó)粗暴限制美方人員參與我國(guó)相關(guān)研發(fā)項(xiàng)目，干涉中美企業(yè)的跨境研發(fā)合作。如2022年10月，美國(guó)商務(wù)部升級(jí)對(duì)中國(guó)芯片及設(shè)備出口限制，其中要求美方相關(guān)人員必須獲得許可證才能在中國(guó)的半導(dǎo)體企業(yè)任職。

3. 研究人員跨國(guó)合作較為普遍，但近年來(lái)增長(zhǎng)有限

根據(jù)OECD統(tǒng)計(jì)，主要學(xué)術(shù)期刊發(fā)表的文章中，涉及跨境學(xué)術(shù)合作的文章占較大比例，其中，美國(guó)學(xué)者發(fā)表的論文中約1/3為與其他國(guó)家科研人員合作發(fā)表，英國(guó)為50%左右，日本為20%左右（圖1）。但整體來(lái)看，近10年來(lái)，該比例基本維持穩(wěn)定，跨國(guó)科技合作遭遇瓶頸。新冠疫情發(fā)生以來(lái)，跨境聯(lián)合研究穩(wěn)中有進(jìn)，體現(xiàn)出跨境聯(lián)合研究本身具有“線上”合作的屬性。

二、我國(guó)參與全球和區(qū)域科技人才

合作的現(xiàn)狀及瓶頸

（一）針對(duì)不同層次海外人才實(shí)施不同的簽證管理，但標(biāo)準(zhǔn)、配額管理等缺乏透明度且可能引發(fā)民眾誤解

2012年以前，外國(guó)人出入境和居留受《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》及其實(shí)施條例管理，2013年起納入《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》統(tǒng)一管理。為了規(guī)范簽證的簽發(fā)和外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)停留居留的服務(wù)和管理，2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》，對(duì)各類簽證給出詳細(xì)定義和規(guī)定，涉及外國(guó)人才入境的主要是Z字簽證（發(fā)給申請(qǐng)?jiān)谥袊?guó)境內(nèi)工作的人員）、F字簽證（發(fā)給入境從事交流、訪問(wèn)、考察等活動(dòng)的人員）、R字簽證（發(fā)給國(guó)家需要的外國(guó)高層次人才和急需緊缺專門人才）、M字簽證（發(fā)給入境進(jìn)行商業(yè)貿(mào)易活動(dòng)的人員）、D字簽證（發(fā)給入境永久居留的人員）以及L字簽證（發(fā)給入境旅游人員，因申請(qǐng)較為容易，部分入境服務(wù)提供者以L字簽證從事商務(wù)活動(dòng)）。除簽證外，外國(guó)人在華工作必須申請(qǐng)外國(guó)人來(lái)華工作許可，獲得《外國(guó)人工作許可通知》《外國(guó)人工作許可證》或者《外國(guó)專家來(lái)華邀請(qǐng)函》。

當(dāng)前，國(guó)外高層次人才引進(jìn)則適用外國(guó)專家局出臺(tái)的《外國(guó)人來(lái)華工作許可服務(wù)指南（暫行）》《外國(guó)人來(lái)華工作分類標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《積分要素計(jì)分賦值表（暫行版）》，主要面向國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的外國(guó)高層次人才和急需緊缺人才、符合“高精尖缺”和市場(chǎng)需求導(dǎo)向的科學(xué)家、科技領(lǐng)軍人才、國(guó)際企業(yè)家、專門人才和高技能人才等。符合條件的外國(guó)人需要向各地或者各主管部門提出申請(qǐng)，匯總后統(tǒng)一由人社部審核、發(fā)放許可證，執(zhí)行嚴(yán)格的配額制。而配額的分配機(jī)制和決策過(guò)程又缺乏透明度，外籍人士和用人單位在申請(qǐng)過(guò)程中都要承擔(dān)較大的不確定性，客觀上降低了外籍人士在華尋找工作和用人單位招聘外籍人士的意愿。外國(guó)人永久居留相關(guān)規(guī)定也容易引發(fā)國(guó)內(nèi)爭(zhēng)議?！吨腥A人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》發(fā)布后，輿論上曾出現(xiàn)較大爭(zhēng)議，在我國(guó)城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工公民化程度滯后、戶口問(wèn)題導(dǎo)致公民待遇不平等等問(wèn)題尚未得到妥善解決的情況下，部分民眾對(duì)外籍人士取得永居權(quán)后擠占國(guó)內(nèi)就業(yè)崗位和社會(huì)公共福利資源，甚至在中國(guó)社會(huì)中享受“超國(guó)民待遇”等存在擔(dān)憂。

同時(shí)，目前我國(guó)政府與其他國(guó)家簽訂的執(zhí)業(yè)資格證書(shū)互認(rèn)協(xié)議較少，大多數(shù)行業(yè)的外國(guó)人在華工作需要持有中國(guó)執(zhí)業(yè)資格證書(shū)，而外國(guó)人在境內(nèi)參加執(zhí)業(yè)資格鑒定考試需要特殊申請(qǐng)、且只能用中文應(yīng)試，這顯著加大了外國(guó)人在華就業(yè)的難度。

（二）針對(duì)海外人才推出多樣化優(yōu)待措施，但我國(guó)大部分地區(qū)缺乏外籍人士需要的國(guó)際化生活環(huán)境

近年來(lái)，我國(guó)將“引智”作為擴(kuò)大“引進(jìn)來(lái)”的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，加強(qiáng)稅收、離岸創(chuàng)新、各類服務(wù)保障等領(lǐng)域的政策支持，積極鼓勵(lì)境外各類高水平人才來(lái)華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

第一，稅收優(yōu)惠?！敦?cái)政部 國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于個(gè)人所得稅若干政策問(wèn)題的通知》（財(cái)稅字〔1994〕20號(hào)）、《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于外籍個(gè)人取得有關(guān)補(bǔ)貼征免個(gè)人所得稅執(zhí)行問(wèn)題的通知》（國(guó)稅發(fā)〔1997〕54號(hào)）和《財(cái)政部 國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于外籍個(gè)人取得港澳地區(qū)住房等補(bǔ)貼征免個(gè)人所得稅的通知》（財(cái)稅〔2004〕29號(hào)）等文件規(guī)定，外籍個(gè)人在華收入在繳納個(gè)稅時(shí)，享受住房補(bǔ)貼、語(yǔ)言訓(xùn)練費(fèi)、子女教育費(fèi)等津補(bǔ)貼免稅優(yōu)惠政策?！敦?cái)政部 國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于個(gè)人所得稅法修改后有關(guān)優(yōu)惠政策銜接問(wèn)題的通知》（財(cái)稅〔2018〕164號(hào)）要求，自2022年1月1日起，外籍個(gè)人不再享受這一免稅優(yōu)惠政策，應(yīng)按規(guī)定享受專項(xiàng)附加扣除?？紤]到疫情影響，2021年末，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布公告，將這一優(yōu)惠政策執(zhí)行期限延長(zhǎng)至2023年末。

第二，就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策。如為了吸引海外人才來(lái)華創(chuàng)業(yè)、工作和服務(wù)，2004年，中國(guó)科協(xié)和35個(gè)海外科技團(tuán)體正式啟動(dòng)實(shí)施“海外智力為國(guó)服務(wù)行動(dòng)計(jì)劃”，在若干地區(qū)建立試點(diǎn)。2015年起，試點(diǎn)地區(qū)逐步升級(jí)為“海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地”。截至2022年底，中國(guó)科協(xié)已在全國(guó)設(shè)立20多家海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地。這些基地往往依托當(dāng)?shù)氐母咝?、科研院所、高新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園以及重點(diǎn)企業(yè)等資源，以“不求所在，但求所用”的理念，創(chuàng)新海外人才政策，吸引國(guó)際人才來(lái)華開(kāi)展離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，推動(dòng)創(chuàng)新資源集聚。

第三，服務(wù)保障。如海南自貿(mào)港推行國(guó)際人才引進(jìn)“單一窗口”和電子化服務(wù)，實(shí)行信息共享、聯(lián)審聯(lián)檢，為國(guó)際人才提供出入境證件、工作許可證以及商事注冊(cè)、醫(yī)療保險(xiǎn)、入境體檢、子女就學(xué)、法律援助、語(yǔ)言培訓(xùn)、文化交流等“一站式”服務(wù)。同時(shí)，海南幫助外籍人才解決配偶就業(yè)和子女入學(xué)問(wèn)題，把符合《海南自由貿(mào)易港高層次人才分類標(biāo)準(zhǔn)》的國(guó)際人才配偶納入就業(yè)安置范圍，其子女同等享受海南高層次人才子女入學(xué)相關(guān)待遇，并完善外籍人才購(gòu)車和住房保障政策。

然而，在華就業(yè)的外籍人士享受“準(zhǔn)居民待遇”尚有較大提升空間。目前外籍人士在公共服務(wù)（包括在公立醫(yī)院就醫(yī)、子女義務(wù)教育、養(yǎng)老等）和商業(yè)服務(wù)（包括申請(qǐng)信用卡、申請(qǐng)住房貸款等金融服務(wù)）等方面面臨若干限制，同時(shí)在日常生活中有較多不便利，如外籍人士旅行只能入住有外賓接待資質(zhì)的酒店、難以參與限購(gòu)城市的中小客車指標(biāo)申請(qǐng)等。

（三）與主要國(guó)家推動(dòng)人才交流、跨境稅收等領(lǐng)域合作，但部分合作協(xié)議與國(guó)內(nèi)制度缺乏協(xié)調(diào)甚至存在內(nèi)在沖突，導(dǎo)致效果不佳

在人才交流方面，根據(jù)科技部和教育部數(shù)據(jù)，目前中國(guó)與其他國(guó)家簽署人才交流協(xié)議約350項(xiàng)，與188個(gè)國(guó)家和地區(qū)、46個(gè)重要國(guó)際組織建立了教育合作與交流關(guān)系，與54個(gè)國(guó)家簽署了高等教育學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)協(xié)議。如2018年中法簽署《關(guān)于促進(jìn)兩國(guó)人才交流合作的協(xié)議》，旨在推動(dòng)兩國(guó)高端人才訪問(wèn)、工作和交流，并建立人才交流合作定期會(huì)晤機(jī)制。參與和發(fā)起國(guó)際大科學(xué)計(jì)劃也是人才交流的重要渠道，且主要針對(duì)高層次人才?！笆濉币詠?lái)，我國(guó)參與度較高的國(guó)際大科學(xué)計(jì)劃主要包括國(guó)際熱核聚變實(shí)驗(yàn)堆計(jì)劃（ITER）、平方公里陣列射電望遠(yuǎn)鏡（SKA）、地球觀測(cè)組織（GEO）、國(guó)際大洋發(fā)現(xiàn)計(jì)劃，涵蓋了全球氣候變化、地學(xué)、生命科學(xué)、空間天文學(xué)、空間物理學(xué)等領(lǐng)域。我國(guó)牽頭的國(guó)際大科學(xué)計(jì)劃（包括正在申請(qǐng)中的）主要包括三極環(huán)境與氣候變化、國(guó)際子午圈、人類表型組、深時(shí)數(shù)字地球、全球干旱生態(tài)系統(tǒng)、化學(xué)地球、全球巖溶動(dòng)力系統(tǒng)資源環(huán)境效應(yīng)、全球海洋負(fù)排放等。其中，全球海洋負(fù)排放國(guó)際大科學(xué)計(jì)劃由我國(guó)聯(lián)合全球22個(gè)國(guó)家的38所高校及科研院所參加，在2022年初獲得評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)，作為聯(lián)合國(guó)海洋科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年行動(dòng)計(jì)劃和聯(lián)合國(guó)十年倡議計(jì)劃框架下的重要海洋倡議，與其他多項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃相互攜同，加速海洋相關(guān)領(lǐng)域科學(xué)發(fā)展，加強(qiáng)人類社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化等重大挑戰(zhàn)的能力。

在跨境稅收方面，截至2022年底，我國(guó)稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)已覆蓋112個(gè)國(guó)家（地區(qū)），外籍人士可以享受按照相關(guān)雙邊稅收協(xié)定辦理減免稅。如《中華人民共和國(guó)和美利堅(jiān)合眾國(guó)政府關(guān)于對(duì)所得避免雙重征稅和防止偷漏稅的協(xié)定》第十九條教師和研究人員條款規(guī)定，“任何個(gè)人是、或者在直接前往締約國(guó)一方之前曾是締約國(guó)另一方居民，主要由于在該締約國(guó)一方的大學(xué)、學(xué)院、學(xué)校或其他公認(rèn)的教育機(jī)構(gòu)和科研機(jī)構(gòu)從事教學(xué)、講學(xué)或研究的目的暫時(shí)停留在該締約國(guó)一方，其停留時(shí)間累計(jì)不超過(guò)三年的，該締約國(guó)一方應(yīng)對(duì)其由于教學(xué)、講學(xué)或研究取得的報(bào)酬，免予征稅”。然而，由于部分合作協(xié)議與國(guó)內(nèi)稅制缺乏協(xié)調(diào)甚至存在內(nèi)在沖突，導(dǎo)致效果不佳。如當(dāng)前雙邊稅收協(xié)定與中國(guó)國(guó)內(nèi)稅制缺乏相應(yīng)協(xié)調(diào)，國(guó)內(nèi)個(gè)人所得稅相關(guān)法律又缺乏邏輯自洽，因此在立法和執(zhí)法層面存在非居民工資薪金所得來(lái)源地認(rèn)定規(guī)則不清晰等問(wèn)題（崔曉靜，2018）。

三、科技人才合作在共建“一帶一路”

高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用及面臨的問(wèn)題

（一）我國(guó)有望成為共建“一帶一路”國(guó)家的科技人才中心之一，但目前科技人才合作尚處起步階段

從人才流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)看，我國(guó)有望成為共建“一帶一路”國(guó)家的科技人才中心之一。2015年，科技人才服務(wù)“一帶一路”建設(shè)峰會(huì)召開(kāi)，并發(fā)布《科技人才服務(wù)“一帶一路”建設(shè)倡議》，強(qiáng)調(diào)吸引人才開(kāi)展合作創(chuàng)新，動(dòng)員人才支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展，組織人才開(kāi)發(fā)人才智庫(kù)，推動(dòng)人才促進(jìn)文化融通。2016年《推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)科技創(chuàng)新合作專項(xiàng)規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，要突出科技人才在支撐“一帶一路”建設(shè)中的關(guān)鍵核心作用，以人才交流深化科技創(chuàng)新合作，激發(fā)科技人才的積極性和創(chuàng)造性，為深化合作奠定堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。截至2021年底，中國(guó)已和84個(gè)共建國(guó)家建立科技合作關(guān)系，支持聯(lián)合研究項(xiàng)目1118項(xiàng)，在農(nóng)業(yè)、新能源、衛(wèi)生健康等領(lǐng)域啟動(dòng)建設(shè)53家聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，助力“創(chuàng)新絲綢之路”建設(shè)。侯純光 等（2019）指出，“一帶一路”沿線國(guó)家或地區(qū)人才流動(dòng)的數(shù)量和路徑在迅速增加，同時(shí)沿線人才流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)呈“由中向西，自南到北”的空間格局特征，中亞地區(qū)的留學(xué)生主要向西流向俄羅斯、烏克蘭等國(guó)，東南亞和南亞地區(qū)的留學(xué)生主要向北流向中國(guó)內(nèi)地，由此形成獨(dú)聯(lián)體社團(tuán)、中國(guó)東盟社團(tuán)、西亞北非社團(tuán)、中東歐社團(tuán)、南亞社團(tuán)5個(gè)社團(tuán)，其中中國(guó)內(nèi)地和俄羅斯處于沿線人才流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的核心位置。

然而，我國(guó)和共建“一帶一路”國(guó)家的科技人才合作目前尚處于起步階段，存在層次較低、機(jī)制不完善、雙向互動(dòng)不強(qiáng)等問(wèn)題。一是當(dāng)前的科技人才合作主要以政府推動(dòng)的教育合作為主，高等研究機(jī)構(gòu)特制是企業(yè)基于研究訴求特別是產(chǎn)業(yè)化研究訴求推動(dòng)的科技人才合作十分缺乏。二是我國(guó)在和共建“一帶一路”國(guó)家開(kāi)展科技人才合作時(shí)觀念尚未徹底轉(zhuǎn)變，仍然存在共建“一帶一路”國(guó)家缺乏人才、合作主要帶有援助性質(zhì)等觀念，深入挖掘共建“一帶一路”國(guó)家人才資源的意愿不夠強(qiáng)烈。三是人才流動(dòng)中外國(guó)留學(xué)生的占比較大，且部分留學(xué)生培養(yǎng)目標(biāo)是職業(yè)教育和技能人才，缺少真正意義上的高層次人才，更缺乏能起到技術(shù)領(lǐng)軍作用的高端人才。四是優(yōu)秀留學(xué)生群體留華工作的機(jī)制有待完善。根據(jù)2017年發(fā)布的《關(guān)于允許優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，外籍畢業(yè)生在華就業(yè)需要在中國(guó)境內(nèi)高?；蛘呔惩庵咝Ｈ〉么T士及以上學(xué)位，薪酬不低于城鎮(zhèn)職工平均工資。但各省市并無(wú)自主權(quán)，僅能向人社部報(bào)送相關(guān)需求，由人社部統(tǒng)一確定各地配額。

（二）我國(guó)與共建“一帶一路”國(guó)家科技人才跨境合作有助于提升我國(guó)在全球科技合作治理中的地位，但功能有待進(jìn)一步發(fā)揮

在美西方將我國(guó)列為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手實(shí)施遏制打壓政策的情況下，我國(guó)與共建“一帶一路”國(guó)家科技人才跨境合作有助于彰顯大國(guó)科技開(kāi)放合作的底氣和決心，最大程度團(tuán)結(jié)友華勢(shì)力，避免其他國(guó)家“選邊站隊(duì)”，倒逼歐美發(fā)達(dá)國(guó)家與我務(wù)實(shí)合作、共推技術(shù)進(jìn)步。但整體而言，我國(guó)與共建“一帶一路”國(guó)家科技人才跨境合作不如我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家合作層次深、關(guān)系近、互補(bǔ)性強(qiáng)。我國(guó)主動(dòng)參與全球科技合作治理的主要目的是增強(qiáng)自身戰(zhàn)略科技實(shí)力和引領(lǐng)能力，主要學(xué)習(xí)目標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象都是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，而大多數(shù)共建“一帶一路”國(guó)家尚缺乏在全球性重大問(wèn)題和人類科學(xué)前沿方面的技術(shù)和人才儲(chǔ)備，也缺乏相應(yīng)的資金支持能力，少數(shù)國(guó)家甚至對(duì)我技術(shù)援助和研究支持懷有疑慮態(tài)度。同時(shí)美西方國(guó)家借助自身成熟的研發(fā)體系和技術(shù)引領(lǐng)能力加大力度籠絡(luò)東盟等關(guān)鍵地區(qū)和國(guó)家，我國(guó)與共建“一帶一路”國(guó)家科技人才跨境合作對(duì)于提升我國(guó)在全球科技合作治理中影響的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。

（三）我國(guó)與共建“一帶一路”國(guó)家在科技人才跨境流動(dòng)的規(guī)則合作尚有較大提升空間

一是人才交流協(xié)議主要聚焦職業(yè)教育、技能培訓(xùn)、留學(xué)等，在高層次人才聯(lián)合培養(yǎng)等方面進(jìn)展有限。整體來(lái)看，共建“一帶一路”國(guó)家科技實(shí)力偏弱，主要訴求是借助我相對(duì)完善的高等教育和職業(yè)教育體系幫助培養(yǎng)技能型人才，完成教育后回國(guó)服務(wù)其本國(guó)發(fā)展。同時(shí)，部分共建“一帶一路”國(guó)家對(duì)高層次人才合作態(tài)度復(fù)雜微妙，一方面擔(dān)心其優(yōu)秀留學(xué)生留華工作，導(dǎo)致“人才外流”，另一方面也擔(dān)憂高層次科研人員跨境合作引入所謂國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。

二是“聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室”等機(jī)制初步發(fā)揮作用，但科研人員跨境合作機(jī)制仍有待完善。截至2021年底，中國(guó)已和84個(gè)共建國(guó)家建立科技合作關(guān)系，支持聯(lián)合研究項(xiàng)目1118項(xiàng)，在農(nóng)業(yè)、新能源、衛(wèi)生健康等領(lǐng)域啟動(dòng)建設(shè)53家聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，成為聯(lián)合研究、人員交流、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的優(yōu)質(zhì)載體。但是整體來(lái)看，跨境聯(lián)合研究項(xiàng)目在人員薪酬發(fā)放、稅收征收、科研資金跨境流動(dòng)、科研設(shè)備等物資進(jìn)出口等方面的機(jī)制仍有待完善。如按照現(xiàn)行規(guī)定，大部分雙邊稅收協(xié)定中針對(duì)研究人員的稅收抵免僅限于學(xué)校和科研院所，而對(duì)民間科研機(jī)構(gòu)缺乏包容性。又如，部分科研項(xiàng)目資助要求外籍人士必須正式受雇于國(guó)內(nèi)科研機(jī)構(gòu)，而不承認(rèn)非正式的科研合作關(guān)系。

三是外國(guó)人才素質(zhì)和引才工作的評(píng)價(jià)體系尚待完善。一方面，對(duì)外國(guó)人才本身素質(zhì)的評(píng)價(jià)體系不完善。引進(jìn)外國(guó)人才往往以學(xué)位、職稱、論文、榮譽(yù)稱號(hào)等作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，存在“五唯”傾向（唯學(xué)歷、唯資歷、唯“帽子”、唯論文、唯項(xiàng)目），導(dǎo)致人才引進(jìn)中出現(xiàn)“重表面業(yè)績(jī)，輕實(shí)際貢獻(xiàn)”的現(xiàn)象，存在對(duì)人才信息掌握不全面、與產(chǎn)業(yè)結(jié)合度不高、知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)范監(jiān)督不嚴(yán)等問(wèn)題，對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求和人才價(jià)值貢獻(xiàn)潛力考慮不充分，引才實(shí)際效果打了折扣。另一方面，對(duì)用人單位和地方政府引才工作的評(píng)價(jià)體系不完善。部分領(lǐng)域和地區(qū)往往將吸引外國(guó)人才與諸多具體指標(biāo)盲目掛鉤，如有高校將招收留學(xué)生和外籍教師作為本校國(guó)際化水平的指標(biāo)，部分地方政府將引進(jìn)外籍專家作為本地國(guó)際化創(chuàng)新能力的指標(biāo)，部分商業(yè)活動(dòng)將邀請(qǐng)外籍人士參加作為項(xiàng)目組織方國(guó)際化視野的指標(biāo)等。

四、我國(guó)開(kāi)展“一帶一路”

科技人才互通的具體思路和政策建議

（一）具體思路

一是強(qiáng)調(diào)多層次人才深度合作。我國(guó)開(kāi)展“一帶一路”科技人才互通，既要關(guān)照青年學(xué)生、初級(jí)研究人員等，充分激活其成為高層次人才的潛力，又要爭(zhēng)取現(xiàn)有高層次人才尤其是關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的拔尖人才，并發(fā)揮其“老帶新”作用，實(shí)現(xiàn)多層次人才的綜合深度合作。

二是聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)國(guó)別。共建“一帶一路”國(guó)家發(fā)展水平、科技實(shí)力、人才基礎(chǔ)等有明顯差異。應(yīng)聚焦關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，針對(duì)部分技術(shù)實(shí)力強(qiáng)、科技人才多的國(guó)家，重點(diǎn)開(kāi)展聯(lián)合研發(fā)、人才聯(lián)合培養(yǎng)、高層次人才共享等合作。而對(duì)于技術(shù)實(shí)力較弱、發(fā)展?jié)摿^大的共建國(guó)家，我國(guó)應(yīng)發(fā)揮技術(shù)人才引領(lǐng)作用，適當(dāng)派出技術(shù)人員、增加留學(xué)生名額，提升對(duì)這些國(guó)家技術(shù)進(jìn)步和人才培養(yǎng)的影響力。

三是豐富合作手段，創(chuàng)新合作機(jī)制。在傳統(tǒng)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)、訪問(wèn)交流、聯(lián)合發(fā)表文章等合作手段的基礎(chǔ)上，推動(dòng)與共建“一帶一路”國(guó)家在人才聯(lián)合培養(yǎng)、學(xué)歷學(xué)位和技能證書(shū)互認(rèn)、國(guó)家科研基金支持雙向開(kāi)放、大型科研項(xiàng)目跨境合作等方面豐富合作手段、創(chuàng)新合作機(jī)制，在科研管理等方面進(jìn)一步為科研人員“松綁”，協(xié)調(diào)科研項(xiàng)目的國(guó)家安全審核機(jī)制，讓科研人員跨境合作更通暢、更充分、更安心。

（二）政策建議

一是創(chuàng)新國(guó)際化人才理念，由引進(jìn)人才向引進(jìn)及培養(yǎng)人才并重轉(zhuǎn)變。一方面，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)無(wú)論從硬件還是軟件方面，培養(yǎng)人才的能力已經(jīng)大幅度提升，完全具備培養(yǎng)高素質(zhì)人才的能力，可以將共建“一帶一路”國(guó)家的優(yōu)秀潛力人才轉(zhuǎn)變?yōu)楦咚刭|(zhì)人才，并為我所用；另一方面，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到共建“一帶一路”國(guó)家同樣具有豐富的人力資源，逐步改變過(guò)度依賴從歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體輸入人才資源的理念，采取聯(lián)合培養(yǎng)等新型方式，與共建“一帶一路”國(guó)家共同培養(yǎng)優(yōu)秀人才。

二是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。進(jìn)一步強(qiáng)化人才合作在共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵地位，貫徹共商共建共享的理念，以人才合作助力“創(chuàng)新絲綢之路”建設(shè)。編制共建“一帶一路”人才互通專項(xiàng)規(guī)劃，與更多共建國(guó)家聯(lián)合制定人才合作規(guī)劃和實(shí)施方案。充分發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（港）、邊（跨）境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、國(guó)家級(jí)新區(qū)、沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)等各類開(kāi)放平臺(tái)在共建“一帶一路”科技人才合作方面的先行先試和壓力測(cè)試功能，建立相關(guān)容錯(cuò)機(jī)制，探索在做好宏觀風(fēng)險(xiǎn)管理的前提下將部分權(quán)限整合下放，支持有條件的地方在外籍人才出入境便利、永久居留資格、執(zhí)業(yè)資格互認(rèn)和職稱評(píng)價(jià)體系對(duì)接、個(gè)稅征收、跨境金融服務(wù)、教育醫(yī)療養(yǎng)老等社會(huì)服務(wù)、職務(wù)科技成果所有權(quán)或長(zhǎng)期使用權(quán)等領(lǐng)域進(jìn)行政策創(chuàng)新試點(diǎn)。

三是擴(kuò)大外籍科技人才在華就業(yè)創(chuàng)業(yè)的開(kāi)放度。逐步擴(kuò)大外籍人士“積分落戶”制度的覆蓋面，為外籍人士在華申請(qǐng)永久居留提供穩(wěn)定的、清晰的心理預(yù)期，吸引高層次人才在華長(zhǎng)期投資、就業(yè)、居住，相關(guān)政策應(yīng)進(jìn)一步向科技人才傾斜。推動(dòng)主要城市“積分落戶”體系的跨地區(qū)互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)“積分跟著人走”，當(dāng)外籍人士跨市、跨省擇業(yè)時(shí)，之前已有的積分在新的城市可獲累計(jì)認(rèn)可。建立健全外籍人士執(zhí)業(yè)資格審查制度，加強(qiáng)我國(guó)同主要經(jīng)濟(jì)體和國(guó)際組織的執(zhí)業(yè)資格互認(rèn)和職稱評(píng)價(jià)體系對(duì)接，同時(shí)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)各地專業(yè)技術(shù)任職資格和職業(yè)技能等級(jí)互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)“一張證跨境走全國(guó)”。但這種執(zhí)業(yè)資格互認(rèn)應(yīng)定期評(píng)估、嚴(yán)格把關(guān)、動(dòng)態(tài)調(diào)整，既要便利跨境人才流動(dòng)，又要避免因?yàn)橘Y格證“套利”而給予部分外籍人士“超國(guó)民待遇”。進(jìn)一步完善外國(guó)人才的評(píng)價(jià)機(jī)制和地方政府吸引外國(guó)人才的考核機(jī)制，保證外國(guó)人才人盡其用。建立針對(duì)外國(guó)人才的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制，破除吸引外國(guó)人才的“五唯”傾向，避免地方政府和用人單位將聘用外國(guó)人才與某些具體指標(biāo)（如提升國(guó)際化水平）盲目掛鉤，吸引外國(guó)人才的相關(guān)政策應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)為人才提供高質(zhì)量服務(wù)而非為外籍人士提供“特殊優(yōu)待”，充分發(fā)揮各類市場(chǎng)主體吸引、利用外國(guó)人才的主動(dòng)性，從用人單位的實(shí)際需求出發(fā)，做好外國(guó)人才的引進(jìn)工作。

四是以國(guó)際大科學(xué)計(jì)劃等項(xiàng)目為抓手，推動(dòng)科技人才跨境交流和合作。國(guó)際大科學(xué)計(jì)劃是人類科學(xué)探索的最前沿，長(zhǎng)期以來(lái)被發(fā)達(dá)國(guó)家壟斷，我國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家以參與完成子任務(wù)為主，缺乏深度參與和引領(lǐng)作用。牽頭發(fā)起國(guó)際大科學(xué)計(jì)劃，并聯(lián)合有技術(shù)實(shí)力的共建“一帶一路”國(guó)家共同推進(jìn)，有助于以最前沿技術(shù)探索帶動(dòng)整體技術(shù)進(jìn)步，有助于應(yīng)對(duì)大國(guó)博弈中可能的技術(shù)封鎖、增強(qiáng)戰(zhàn)略科技實(shí)力和自主創(chuàng)新能力，有助于提升我國(guó)和共建“一帶一路”國(guó)家在全球性重大問(wèn)題及相關(guān)治理體系中的話語(yǔ)權(quán)。在牽頭發(fā)起國(guó)際大科學(xué)計(jì)劃時(shí)，我國(guó)要及時(shí)發(fā)布項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)間表，下好先手棋，掌握主動(dòng)權(quán)。在此過(guò)程中，應(yīng)針對(duì)共建“一帶一路”國(guó)家尤其是技術(shù)實(shí)力較強(qiáng)、人才儲(chǔ)備較多的國(guó)家，加大宣介力度，邀請(qǐng)其相關(guān)機(jī)構(gòu)加入。在大型項(xiàng)目合作中鼓勵(lì)針對(duì)具體問(wèn)題組建跨國(guó)研究團(tuán)隊(duì)，推動(dòng)經(jīng)費(fèi)分配和薪酬體系標(biāo)準(zhǔn)化、科研人員外匯匯兌便利化、研究成果評(píng)價(jià)機(jī)制一體化、科研人員個(gè)人所得稅抵免規(guī)范化，避免國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)合作中出現(xiàn)“切塊分割、各自為政”的問(wèn)題。

五是推動(dòng)各類政府性科研基金的雙向開(kāi)放，便利化科技人才跨境合作。推動(dòng)我國(guó)和共建“一帶一路”國(guó)家的政府性科研基金項(xiàng)目雙向開(kāi)放，完善自科基金等對(duì)境外科研人員開(kāi)放的機(jī)制，尤其支持國(guó)內(nèi)外科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合申請(qǐng)相關(guān)基金項(xiàng)目，同時(shí)新設(shè)針對(duì)頂尖科學(xué)家和其他優(yōu)秀科研人員的全球性基金項(xiàng)目，鼓勵(lì)我國(guó)研究人員單獨(dú)或者聯(lián)合共建“一帶一路”國(guó)家相關(guān)科研人員共同申請(qǐng)各類國(guó)際科研基金項(xiàng)目。協(xié)調(diào)科研項(xiàng)目國(guó)家安全審查機(jī)制，與共建“一帶一路”國(guó)家簽署科研基金支持項(xiàng)目國(guó)家安全審查諒解備忘錄，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目需要披露的信息做出規(guī)范，推動(dòng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)雙邊互認(rèn)，用開(kāi)放合作回?fù)裘牢鞣较拗票緡?guó)科研人員接受境外資金項(xiàng)目支持的封閉行為。

六是借鑒CPTPP等高水平國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，對(duì)高技術(shù)人才跨境流動(dòng)做出更高水平的承諾，進(jìn)一步便利化與共建“一帶一路”國(guó)家的人才跨境合作。CPTPP各國(guó)提供的自然人流動(dòng)相關(guān)承諾中，往往針對(duì)高技術(shù)人才和專業(yè)人才做出專門承諾，如日本允許五年居留，澳大利亞允許兩年居留，加拿大和新西蘭允許一年居留等，且通常可延長(zhǎng)、允許子女和配偶陪同。我國(guó)在新設(shè)或者升級(jí)FTA時(shí)，應(yīng)對(duì)高技術(shù)人才跨境流動(dòng)做出更多承諾，尤其是在部分國(guó)際化程度較高、人才緊缺的領(lǐng)域，如金融、會(huì)計(jì)、法律等，主動(dòng)降低門檻，為相關(guān)人才提供更長(zhǎng)的居留周期，且不要求與商業(yè)存在掛鉤，以吸引外國(guó)專業(yè)人才來(lái)華服務(wù)。

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Chen Dapeng， Li Dawei

（Institute of Foreign Economic Research， Academy of Macroeconomic Research， Beijing 100038）

Abstract： The connectivity of scientific and technological talents is an important way to promote high-quality development of the Belt and Road Initiative， and an important means to smooth trade in services， promote the "soft link" of rules and standards， and deepen the "heart link" of the people of the country. At present， major countries have intensified their efforts to "grab talents"， while "politicizing" cross-border cooperation of talents， and some countries have imposed restrictions on talent cooperation under the banner of "national security". China has actively participated in the cross-border cooperation of global and regional talents， and has expanded its opening up in terms of entry and exit management， mutual recognition of professional qualifications， international living environment and service guarantee， and talent exchange， which is expected to become one of the science and technology talent centers of the "one belt and one road" country. However， there are also some problems in the talent cooperation with the co-construction countries， such as the limited level of talent cooperation and the need to strengthen the function of China's participation in global science and technology governance. It is suggested to further enhance the functional status of talent cooperation in building the "one belt and one road"， promote the construction of the "Silk Road of innovation" with the cooperation of scientific and technological talents， optimize the relevant institutional environment， and continue to promote the construction of the world's important talent center and innovation highland.

Key words： Belt and Road; Talent Interchange; Global Talents Cooperation; Scientific and Technological Talents; Innovation Silk Road

（收稿日期：2023-01-10? ? 責(zé)任編輯：羅建邦）