崔鳳 艾熳麗

[摘要] 社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理面臨諸多困境，這直接影響海洋環(huán)境治理效果。基于資源依賴?yán)碚?，本文以一個(gè)不具備政府背景、企業(yè)背景和基金會(huì)背景的社會(huì)組織為例，研究其在參與海洋環(huán)境治理時(shí)面臨的困境。研究表明，社會(huì)組織在參與環(huán)境治理過程中受到資源、合法性、能力的三重束縛。針對(duì)這些困境進(jìn)行原因分析后，本文提出了完善購(gòu)買服務(wù)與捐贈(zèng)機(jī)制、嵌入社區(qū)、增強(qiáng)自身能力建設(shè)的解決策略。

[關(guān)鍵詞] 社會(huì)組織? 海洋環(huán)境治理? 治理困境? 對(duì)策建議? 社會(huì)治理

[作者簡(jiǎn)介] 崔鳳，上海海洋大學(xué)海洋文化與法律學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楹Ｑ笊鐣?huì)學(xué);艾熳麗，上海海洋大學(xué)文化與法律學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)闈O業(yè)環(huán)境保護(hù)與治理。

[中圖分類號(hào)] C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2023）02-0090-12

一、 問題的提出

社會(huì)組織是現(xiàn)階段促進(jìn)社會(huì)管理體制改革與政社合作互動(dòng)發(fā)展的重要內(nèi)容。近年來，黨和政府不斷釋放要積極建設(shè)和發(fā)展社會(huì)組織的政策信號(hào)，黨的十八大后更是將發(fā)展社會(huì)組織納入提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要范疇。政策環(huán)境的不斷優(yōu)化促使我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)存在不少桎梏，這影響了其發(fā)展速度。①在社會(huì)組織成長(zhǎng)的宏觀政策框架中，不同時(shí)期所釋放出的政策信號(hào)間所隱含的張力以及宏觀政策的模糊性造成了實(shí)踐中政府部門基于其治理邏輯而產(chǎn)生的一般意義上的彈性治理。①地方政府傾向于以工具主義態(tài)度開發(fā)和管理社會(huì)組織，也就是針對(duì)不同種類的社會(huì)組織進(jìn)一步分類管理和調(diào)控。受風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避制度思路的影響，政府對(duì)社會(huì)組織功能領(lǐng)域進(jìn)行明確甄別，偏好將社會(huì)組織視為介入老年服務(wù)、志愿者動(dòng)員和物業(yè)服務(wù)等公益服務(wù)領(lǐng)域或者政府業(yè)務(wù)部門延伸服務(wù)領(lǐng)域的公共服務(wù)輔助工具。

黨的十九大明確提出，推進(jìn)生態(tài)文明體制建設(shè)要構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。推動(dòng)社會(huì)組織參與環(huán)境治理已經(jīng)成為事關(guān)環(huán)境質(zhì)量全面改善的戰(zhàn)略性問題，但社會(huì)組織參與環(huán)境領(lǐng)域的治理所面臨的卻是“宏觀鼓勵(lì)和微觀約束”以及“分類控制”等制約瓶頸。在海洋環(huán)境領(lǐng)域，2012年以后隨著海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的推進(jìn)，我國(guó)海洋環(huán)境治理政策進(jìn)入逐步完善和不斷深化階段。海洋環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)多主體的共同參與，這不僅需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，還需要民間社會(huì)力量尤其是社會(huì)組織的發(fā)展壯大。②與此同時(shí)，我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)制度一度存在管理體系割裂、部門權(quán)力分散的問題。海洋環(huán)境領(lǐng)域還具有區(qū)別于一般環(huán)境領(lǐng)域的地域性、復(fù)雜性、開放性和風(fēng)險(xiǎn)性等特征。因此，社會(huì)組織有必要參與到海洋環(huán)境領(lǐng)域并發(fā)揮其重要作用。但目前從數(shù)量上看，參與到海洋環(huán)境治理的全國(guó)性社會(huì)組織不過10余家，地方社會(huì)組織不到300家。③在實(shí)踐層次上，社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理受到雙重管理體制、條塊分割管理體制的影響且社會(huì)支持不足。鑒于此，本文主要圍繞社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理方面所面臨的困境展開，追溯困境背后深刻的原因并提出對(duì)策建議。

二、 文獻(xiàn)回顧與研究方法

目前學(xué)術(shù)界對(duì)于社會(huì)組織的研究成果較為豐富，但聚焦海洋環(huán)境領(lǐng)域的內(nèi)容較少，主要包括兩個(gè)方面。第一類研究探討了社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理的重要性和必要性。在全球化背景下，海洋問題頻發(fā)對(duì)全球海洋環(huán)境治理提出了新的挑戰(zhàn)④，尤其是美國(guó)墨西哥灣漏油事件發(fā)生后，海洋社會(huì)組織在海洋環(huán)境治理中的作用不可替代。在國(guó)內(nèi)，海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)進(jìn)程的順利推進(jìn)不僅需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，還需要社會(huì)力量尤其是海洋社會(huì)組織的積極參與。⑤我國(guó)社會(huì)組織在推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)海洋環(huán)境治理等方面具有重要作用。在國(guó)內(nèi)大連新港輸油管道爆炸溢油事件①、青島滸苔事件中，社會(huì)組織廣泛地發(fā)動(dòng)了社會(huì)力量，在監(jiān)督政府行為、宣傳教育和信息溝通等方面起著重要作用。②同時(shí)，社會(huì)組織在宣傳保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，提高國(guó)民海洋意識(shí)等服務(wù)中也至關(guān)重要。③

第二類研究主要是對(duì)我國(guó)社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行論析。有學(xué)者根據(jù)社會(huì)組織的角色和功能定位探究其在促進(jìn)我國(guó)海洋社會(huì)和諧發(fā)展過程中面臨的現(xiàn)實(shí)問題。④政府在海洋開發(fā)活動(dòng)方面，對(duì)社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理的重視程度不夠，其發(fā)展受到了一定程度的抑制。⑤在海洋管理方面，政府部門在管理過程中具有主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織數(shù)量較少、影響有限、話語權(quán)不夠，這些方面都嚴(yán)重制約著海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。⑥在海洋政策方面，表現(xiàn)出社會(huì)組織行政審批制度嚴(yán)格、相關(guān)稅收優(yōu)惠制度不健全和配套法律制度不完善等問題。⑦從社會(huì)組織自身出發(fā)，參與海洋環(huán)境治理的社會(huì)組織數(shù)量相對(duì)較少、發(fā)展不充分，已有的組織規(guī)模普遍較小、成立時(shí)間短、技術(shù)含量不足，治理活動(dòng)局限于“觀鳥、種樹、撿垃圾”等方面，整體處于“環(huán)保小世界”的營(yíng)造階段。⑧

整體上看，已有研究呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)。首先，已有研究關(guān)注到社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理的不足，但有關(guān)“社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理困境”的專題研究幾乎沒有，只是涉及了社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理的重要性和必要性。其次，大多數(shù)研究從宏觀角度論述社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理的現(xiàn)狀與問題，社會(huì)組織在微觀層面如何參與海洋環(huán)境治理、其運(yùn)行機(jī)制以及具體困難等內(nèi)容幾乎未見。再次，在社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理現(xiàn)狀的研究和問題的探討中，大多數(shù)研究強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)組織的支持不夠、管制過嚴(yán)、法律政策不完善，這些制度因素制約社會(huì)組織參與治理效能，而忽略了社會(huì)資本、權(quán)威、關(guān)系等非制度因素在社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理過程中帶來的影響。這些研究未考慮到在社會(huì)互動(dòng)過程中廣泛存在著非制度化的互動(dòng)規(guī)則和人際關(guān)系⑨，非制度化的規(guī)則和人際關(guān)系影響著組織的實(shí)際運(yùn)作和決策過程。制度因素在法律上賦予了社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理的合法性，但在實(shí)踐過程中，非制度因素也決定著社會(huì)組織參與治理的實(shí)質(zhì)合法性與生存空間。

因此，本文以社會(huì)組織RD為例，從資源依賴?yán)碚摰慕嵌忍接懮鐣?huì)組織在參與海洋環(huán)境治理過程中非制度因素影響導(dǎo)致的治理困境。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，生存問題是組織最重要的事，組織生存的基本前提是獲得資源。①社會(huì)組織的生存也是如此。在海洋環(huán)保場(chǎng)域，社會(huì)組織作為非營(yíng)利性組織只能通過與其他組織互動(dòng)獲得生存資源，非制度因素直接影響著社會(huì)組織與其他組織的“關(guān)系”。不同于傳統(tǒng)組織理論偏重于研究組織內(nèi)部管理效率，資源依賴?yán)碚撽P(guān)注組織與環(huán)境的關(guān)系。②為了求得生存，組織必須從環(huán)境中取得關(guān)鍵且稀缺的資源。同時(shí)為了減少其對(duì)外部環(huán)境的依賴，組織也需要主動(dòng)地對(duì)環(huán)境進(jìn)行管理和控制。③所以該理論適合于分析需要從外界獲取資源以維持自身生存發(fā)展的組織。選擇將RD作為研究個(gè)案有以下三點(diǎn)原因。第一，該組織符合研究對(duì)象要求。RD在2013年被注冊(cè)為民辦非企業(yè)單位，具有法律上的合法性。雖然名義上是共青團(tuán)上海市浦東新區(qū)委員會(huì)管轄下的一個(gè)社會(huì)組織，但它的資金基本上靠自籌解決，絕大多數(shù)項(xiàng)目也都自主決策和運(yùn)作，自主決定人事任用，自主管理。該組織不具備政府、企業(yè)、大基金會(huì)的背景，在與其他治理主體互動(dòng)過程中，受到非制度因素的影響，存在著形式合法性與實(shí)質(zhì)合法性權(quán)利缺失的沖突。因此該組織符合本文探究非制度因素影響社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理的要求。第二，該組織的治理實(shí)踐具有典型性。RD創(chuàng)辦十多年以來，通過開展“守護(hù)海岸線”“愛我生命之源”“藍(lán)色小偵探”“生活中的海洋”“浪花計(jì)劃”等多元豐富的項(xiàng)目吸引了志愿者的參與。截至2021年年底，僅“愛我生命之源”一個(gè)項(xiàng)目累計(jì)組織了3181場(chǎng)凈灘活動(dòng)，累計(jì)動(dòng)員近12.5萬志愿者，累計(jì)清理垃圾510余噸;2015—2021年協(xié)作聯(lián)合凈灘累計(jì)2719場(chǎng)，累積清理垃圾1527.4噸，動(dòng)員公眾累計(jì)32.5萬余人。它是目前國(guó)內(nèi)唯一專注于海洋垃圾治理的公益機(jī)構(gòu)，也是該領(lǐng)域最有影響力的組織之一。其海洋環(huán)保實(shí)踐具有很強(qiáng)的典型性，在一定程度上，它的治理實(shí)踐可以被看作現(xiàn)階段中國(guó)該類社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理的縮影。該案例本身豐富的治理經(jīng)歷能夠滿足本研究厘清社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理困境的需要。第三，研究者對(duì)其了解較為深入。筆者對(duì)RD參與海洋環(huán)境治理關(guān)注已久，收集了豐富的第一手資料，能為研究提供充實(shí)的素材。

本文所使用的資料主要來源于 2020年11月至2021年11月期間的實(shí)地調(diào)查，主要包括以下兩個(gè)方面。其一，研究者對(duì)RD負(fù)責(zé)人和工作人員進(jìn)行的深度訪談。訪談對(duì)象有創(chuàng)始人和專職人員;訪談內(nèi)容圍繞RD與政府、基金會(huì)、企業(yè)等如何合作、從中能獲取哪些資源、RD的運(yùn)作情況以及發(fā)展中存在的困難等。其二，研究者以觀察者身份參與RD的日常例會(huì)和活動(dòng)所做的記錄和觀察、RD官網(wǎng)、微信微博上的相關(guān)信息等。

三、 社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理的困境

一個(gè)民族在歷史發(fā)展過程中長(zhǎng)期形成的心理積淀和價(jià)值體系在深層次上影響著社會(huì)資源的分配和社會(huì)制度的建構(gòu)。①社會(huì)組織在西方有著文化方面的深厚積淀，包括與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公民意識(shí)、自治觀念、公益精神等。②中國(guó)社會(huì)的構(gòu)成是以“自我主義”即利己主義為中心，根據(jù)“己”之血緣以及資本而伸縮自如的“差序格局”是其基本衍生邏輯，伸縮自如的私德模糊了公共利益和私人利益的差別。③文化上的認(rèn)同缺失直接導(dǎo)致社會(huì)組織在資源分配中處于劣勢(shì)，使得社會(huì)組織參與海洋治理過程中面臨著獲取資源的挑戰(zhàn)。

根據(jù)資源依賴?yán)碚摰暮诵募僭O(shè)，生存對(duì)于組織來說是最重要的。④彼得·德魯克指出：經(jīng)營(yíng)非營(yíng)利事業(yè)應(yīng)以“使命”為重，要全身心地投入創(chuàng)造出價(jià)值、視野、觀念、設(shè)想和服務(wù)來點(diǎn)化人類、改善環(huán)境與社會(huì)。⑤組織使命是其存在與發(fā)展的核心因素和靈魂。對(duì)于海洋社會(huì)組織來說，參與海洋環(huán)境治理是其存在的根本原因，如何參與海洋環(huán)境治理是其生存之本。資源獲取是參與海洋環(huán)境治理的前提，參與海洋環(huán)境治理的基礎(chǔ)是充足的資源，資源的獲取、分配和使用對(duì)于海洋環(huán)境治理都起著不可或缺的作用。無論環(huán)境怎么變化，治理活動(dòng)對(duì)于資源的迫切需求是不會(huì)改變的。但社會(huì)組織作為一種不同于政府和企業(yè)的組織形態(tài)，自身無法生產(chǎn)資源，無法形成自給自足的資源循環(huán)鏈，所以不得不與外部環(huán)境中的其他組織互動(dòng)以獲取組織生存資源。在現(xiàn)有宏觀政策支持的背景下，社會(huì)組織參與海洋治理體系似乎沒有太大障礙。但實(shí)際上非制度因素制約著社會(huì)組織自身與外部環(huán)境互動(dòng)的能力，同時(shí)影響著外部環(huán)境中治理主體之間的互動(dòng)關(guān)系。據(jù)此，本文結(jié)合對(duì)RD參與海洋環(huán)境治理實(shí)踐的分析，將社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理面臨的多維困境歸納為資源困境、能力困境、合法性困境。這些困境間相互制約、相互影響，具體邏輯如圖1所示。

（一） 資源困境

資金與人員作為組織所需的基礎(chǔ)資源維持著活動(dòng)的開展，RD面臨的資源困境體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1. 資金

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，在社會(huì)組織發(fā)展相對(duì)完善的國(guó)家，其參與治理的資金渠道主要來源于基金會(huì)、企業(yè)和人民的捐贈(zèng)。①但約翰·霍普金斯提出，私人捐贈(zèng)并不是非營(yíng)利部門的主導(dǎo)性收入，私人付費(fèi)和政府的支持才是資金的主要來源。②在我國(guó)，參與海洋治理的社會(huì)組織的組織性質(zhì)決定了其資金來源幾乎不存在私人付費(fèi);政府對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知存在局限性且財(cái)力有限，所以政府補(bǔ)貼也相當(dāng)有限。同時(shí)，非制度因素導(dǎo)致參與海洋領(lǐng)域的社會(huì)組織難以獲取政府購(gòu)買項(xiàng)目。具有政府背景的社會(huì)組織能夠在政府那里或多或少獲得隱性資金支持，具備企業(yè)和基金會(huì)背景的社會(huì)組織受資金影響較小，而不具備該類背景的組織因非制度因素的制約造成了參與海洋環(huán)境治理的資金困境。以RD為例，2020年RD就未獲得來自政府的資金支持（如圖2所示）。2020年其成員的月工資在5000元至10000元，而S市2019年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均月工資為9580元，大多數(shù)成員工資未達(dá)到城市平均水平。③從時(shí)間縱向來看，RD在2016年后才出現(xiàn)收支略有盈余（如圖3所示）。

社會(huì)組織的資金來源途徑有以下幾個(gè)方面。一是政府，但現(xiàn)在幾乎等同于沒有。二是基金會(huì)?，F(xiàn)在整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)情況不好，而且基金會(huì)也有自己的項(xiàng)目，基金會(huì)自身運(yùn)行也困難，它的資金目前出現(xiàn)斷崖式下跌。三是企業(yè)。企業(yè)負(fù)責(zé)履行社會(huì)責(zé)任的部門會(huì)有一小部分資金流出，但憑借社會(huì)組織自身的聲譽(yù)和項(xiàng)目去爭(zhēng)取也存在難度。四是公眾。雖然S市的經(jīng)濟(jì)在全國(guó)發(fā)展靠前，但個(gè)人捐贈(zèng)卻是全國(guó)倒數(shù)。所以我們現(xiàn)在籌資依舊有困難。（社會(huì)組織RD主任YD，訪談資料20201205）

2. 人員

資源依賴?yán)碚搶①Y金與人員視為從外界獲取資源的原材料，資金與人力資源都是社會(huì)組織維持運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，資金面臨困難直接影響著人員問題，阻礙著人員實(shí)現(xiàn)馬斯洛需求層次中的生存需求。在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境中環(huán)保工作社會(huì)地位不高、職業(yè)認(rèn)同感偏低等非制度因素的客觀存在，導(dǎo)致環(huán)保人員難以滿足馬斯洛需求層次中包括尊重、自我實(shí)現(xiàn)在內(nèi)較高層次的需求，以至于環(huán)保領(lǐng)域人員流動(dòng)性較高成為常態(tài)。截至2020年年底，成立13年的RD，除了創(chuàng)始人外沒有成員連續(xù)在職超過3年。

對(duì)于加入社會(huì)組織的人員來說，薪酬不是排在首位的因素。我選擇離開RD的原因主要是現(xiàn)階段我在RD能夠做的事已經(jīng)做完了，如果繼續(xù)下去，未來幾年我可能還在重復(fù)做和現(xiàn)在一樣的事。離開也有現(xiàn)實(shí)因素的考慮，但更多的原因是越來越感受不到自我的價(jià)值。（社會(huì)組織RD工作人員ZJQ，訪談資料20210312）

此外，海洋環(huán)境治理活動(dòng)煩瑣、工作發(fā)展空間受限等問題也未得到有效解決。在RD內(nèi)部，較多的任務(wù)量分?jǐn)傇跀?shù)量有限的成員中，幾乎每個(gè)成員需要“身兼多職”。除本職工作之外，他們需要分擔(dān)綜合事務(wù)、擔(dān)任“車長(zhǎng)”①、完成勸捐指標(biāo)等額外工作。同時(shí)，組織內(nèi)部沒有明確的晉升機(jī)制，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)。人們從事某項(xiàng)工作并能夠按期實(shí)現(xiàn)組織規(guī)定的目標(biāo)是因?yàn)檫@些工作和組織目標(biāo)會(huì)幫助他們同時(shí)實(shí)現(xiàn)自己的愿望、滿足他們某些方面的需求，沒有實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為一種期望，激勵(lì)著人們不斷追求其完成的目標(biāo)。而這個(gè)激勵(lì)機(jī)制的缺失導(dǎo)致人員數(shù)量的不足。

其次，RD人員困境還表現(xiàn)在專業(yè)性不足上。全職人員有11人，2名兼職，其中僅有1名兼職具備海洋學(xué)科背景，1名全職具備環(huán)境保護(hù)學(xué)科背景。參與海洋環(huán)境治理的社會(huì)組織應(yīng)該具備專業(yè)的海洋知識(shí)、提供新的海洋治理觀念和方法，這樣才能動(dòng)員公眾參與海洋環(huán)境治理、使公眾在參與過程中學(xué)習(xí)海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)知識(shí)、調(diào)動(dòng)公眾積極參與海洋環(huán)境治理的熱情。②海洋環(huán)境領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)，缺乏海洋環(huán)境知識(shí)背景的人才不僅削弱了社會(huì)組織知識(shí)傳播者的身份，也難以在海洋環(huán)境治理過程中提出解決問題的根本辦法，無法獲得政府部門和公眾的信任。

（二） 合法性困境

社會(huì)組織的生存與發(fā)展需要不斷獲取相應(yīng)的資源，組織的合法性程度決定著組織資源的生產(chǎn)與再生產(chǎn)。社會(huì)組織所需的合法性并不僅指法律上的認(rèn)可，還包括文化、觀念、社會(huì)期待等對(duì)組織的認(rèn)可。①本文將RD面臨的合法性困境歸納為政策合法性、社會(huì)合法性和內(nèi)部合法性。政策合法性表示國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的承認(rèn)，決定著社會(huì)組織現(xiàn)實(shí)生存空間。社會(huì)合法性表示社會(huì)組織理念和活動(dòng)等是否受到社會(huì)認(rèn)可，是社會(huì)組織拓展發(fā)展空間的有效路徑。②組織內(nèi)部合法性是指組織的權(quán)威結(jié)構(gòu)所獲得的組織成員的承認(rèn)、支持和服從③，是社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)效率的客觀要求。

1. 政策合法性

在政府登記注冊(cè)的社會(huì)組織僅獲得形式上的合法性，并未獲得實(shí)質(zhì)合法性認(rèn)可。政策的實(shí)質(zhì)合法性在于社會(huì)組織與政府的實(shí)際互動(dòng)關(guān)系及其過程、是否與政府合作、承接政府項(xiàng)目以及獲得政府扶持。④從現(xiàn)有政策文本來看，社會(huì)組織參與海洋環(huán)境領(lǐng)域治理政策環(huán)境不斷優(yōu)化。但在政策執(zhí)行過程中，環(huán)境治理的目標(biāo)、節(jié)奏實(shí)際上都是由地方政府決定的。我國(guó)社會(huì)組織登記注冊(cè)需要同時(shí)得到民政部門和業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)，地方政府面臨著日益多樣化的公共服務(wù)壓力，便民、養(yǎng)老、青少年服務(wù)類社會(huì)組織登記注冊(cè)較為容易。參與環(huán)境治理領(lǐng)域的社會(huì)組織被地方政府冠以“不安全”的標(biāo)簽，較難獲得業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)。RD于2007年開始申請(qǐng)民辦非企業(yè)單位注冊(cè)，直到2013年才申請(qǐng)成功。許多來自企業(yè)或民間的捐贈(zèng)對(duì)社會(huì)組織“民非”合法身份有著基本要求。我國(guó)海洋環(huán)境治理復(fù)雜，范圍覆蓋紅樹林、濱海濕地、海洋垃圾等方面，僅有的224家海洋環(huán)保組織也大都缺乏合法性身份認(rèn)可。⑤另外，基層政府通常下設(shè)便民服務(wù)的相關(guān)部門。這些部門為提升治理績(jī)效會(huì)考慮加強(qiáng)與社會(huì)組織的合作，無形中為社會(huì)組織參與便民類服務(wù)提供支持。相比之下，海洋環(huán)境領(lǐng)域管理部門的設(shè)置分散，機(jī)構(gòu)也處于基層政府的邊緣位置，往往不能提供相應(yīng)保障。此外，基層政府通常不愿直接面對(duì)環(huán)保壓力，出于“多一事不如少一事”或者“槍打出頭鳥”的心理，盡量減少與環(huán)境治理領(lǐng)域的社會(huì)組織合作。這在審批上體現(xiàn)著從嚴(yán)的精神，“不聽話”的不批，從事“干擾地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”活動(dòng)的不批，有疑問的不批等。⑥政策合法性困境導(dǎo)致社會(huì)組織在參與海洋環(huán)境治理中發(fā)揮的作用名不副實(shí)。

2. 社會(huì)合法性

社會(huì)組織只有獲得公眾的認(rèn)可才能進(jìn)一步拓展參與海洋環(huán)境治理的空間，當(dāng)?shù)孛癖姷恼J(rèn)同和參與是開展活動(dòng)的基礎(chǔ)。 社會(huì)組織的社會(huì)合法性主要源自地方傳統(tǒng)、當(dāng)?shù)氐墓餐嬉约肮沧R(shí)的規(guī)則或道理。①相比于陸地污染，海洋領(lǐng)域的許多污染以間接方式影響著公眾，呈現(xiàn)出缺乏一定急迫性和直接性的特征。沿海傳統(tǒng)文化中，海洋環(huán)境治理意識(shí)較為缺乏，而且涉海項(xiàng)目一般具有較強(qiáng)的專業(yè)性，海洋工程遠(yuǎn)離居民區(qū)，公眾不能全面準(zhǔn)確地意識(shí)到可能造成的后果以及對(duì)自身利益的損害。雖然海洋環(huán)境污染日益嚴(yán)重，“第八大陸”的規(guī)模還在瘋狂擴(kuò)張，環(huán)境問題早已引發(fā)公眾關(guān)注，但公眾在海洋環(huán)境污染問題上的關(guān)注卻明顯不高。如圖4所示，成員加入RD動(dòng)機(jī)的數(shù)據(jù)結(jié)果與公眾關(guān)注到環(huán)保領(lǐng)域尚未關(guān)注到海洋環(huán)保領(lǐng)域的現(xiàn)象保持了一致趨勢(shì)，現(xiàn)在公眾并未意識(shí)到海洋污染的狀況與嚴(yán)重性。所以盡管宏觀制度上不斷激勵(lì)，但由于社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理缺乏社會(huì)合法性認(rèn)可，始終面臨著公眾參與海洋環(huán)境治理活動(dòng)呼聲不高、熱情不足的問題。此外，RD開展的諸如海洋垃圾撿拾、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)等活動(dòng)需要廣泛的公眾參與，因此需要社會(huì)組織具備一定的社會(huì)資本。但RD在初始階段社會(huì)資本薄弱，僅以自身力量動(dòng)員公眾往往導(dǎo)致動(dòng)員范圍有限，所以也能解釋RD在海洋垃圾治理領(lǐng)域具有較大影響力，但影響范圍有限，缺乏海洋環(huán)?！叭ψ印蓖夤娚鐣?huì)合法性認(rèn)可的原因。

3. 內(nèi)部合法性

社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理不僅需要政策合法性與社會(huì)合法性資源，內(nèi)部合法性資源同樣具有重要作用。組織內(nèi)部的合法性資源取決于組織“理性”與個(gè)人“理性”的一致性。社會(huì)組織在參與環(huán)境治理之初時(shí)組織理性與參與創(chuàng)建成員的個(gè)人理性保持著高度一致，一般具有較好的內(nèi)部合法性資源。隨著環(huán)境不斷變化、新成員的不斷加入，組織理性與新成員的個(gè)人理性反差逐漸加大，也就導(dǎo)致了組織內(nèi)部合法性的危機(jī)。所以RD內(nèi)部出現(xiàn)了大多數(shù)受訪成員不贊同組織現(xiàn)有“活動(dòng)價(jià)值”“組織定位”等現(xiàn)象。同時(shí)，成員對(duì)組織權(quán)威的不服從、不支持的行為，表現(xiàn)出過度民主的問題。原本民主能夠使成員充分表達(dá)自己的觀點(diǎn)，使活動(dòng)獲得較優(yōu)決策，但過度民主導(dǎo)致組織采取有損于個(gè)別人利益措施時(shí)，成員很難心平氣和地解決問題。RD內(nèi)部缺乏類似獎(jiǎng)金這類強(qiáng)有力的動(dòng)機(jī)，以促使成員在各方面嚴(yán)格遵守各項(xiàng)規(guī)定，也缺少老成員的那種 “組織感情”，所以管理者的解雇、降薪行為對(duì)于社會(huì)組織成員威脅較小，成員會(huì)選擇改變權(quán)威既定結(jié)構(gòu)或退出組織。

管理者Y提出，成員必須10點(diǎn)之前上班，遲到記作績(jī)效扣分。但成員F以機(jī)構(gòu)離家較遠(yuǎn)為由不同意該條管理措施，以辭職表達(dá)自己立場(chǎng)，最終導(dǎo)致該項(xiàng)規(guī)定失效。（社會(huì)組織RD例會(huì)記錄20201222）

（三） 能力困境

資源依賴學(xué)派認(rèn)為，保障組織生存的關(guān)鍵是“獲得并保住資源的能力”①。研究認(rèn)為，社會(huì)組織參與治理的能力不足問題是發(fā)展初期階段性現(xiàn)象或資源不足導(dǎo)致的，于是假設(shè)隨著資源供給制度的逐步完善，組織參與治理能力也會(huì)相應(yīng)提升。但研究發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)組織參與治理的場(chǎng)域中，社會(huì)組織的專業(yè)能力提升依舊緩慢。②組織能力同樣因非制度因素影響面臨著危機(jī)。

1. 合作能力

在強(qiáng)調(diào)基于多元合作治理的社會(huì)氛圍中，與政府、企業(yè)和公眾建構(gòu)良性互動(dòng)關(guān)系是組織獲取資源的關(guān)鍵。合作是在制度化網(wǎng)絡(luò)、信任和規(guī)范的基礎(chǔ)上關(guān)鍵要素間的聯(lián)結(jié)。③但當(dāng)前，我國(guó)海洋治理尚未形成高度制度化、信息共享的合作治理場(chǎng)域，治理主體間的合作關(guān)系模糊不清，組織難以發(fā)展長(zhǎng)期合作的組織戰(zhàn)略和技術(shù)。參與海洋環(huán)境治理的RD受“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避”和“弱激勵(lì)”的影響，在與政府的合作中一直處于被動(dòng)局面。競(jìng)爭(zhēng)政府項(xiàng)目和信息壁壘等使得同類組織開展項(xiàng)目合作、資源共享等行動(dòng)容易受阻。即使RD積極采取措施與環(huán)保領(lǐng)域社會(huì)組織合作建立學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，但由于合作治理信息溝通成本過大、涉及利益復(fù)雜以及在海洋環(huán)境治理活動(dòng)中權(quán)責(zé)劃分難以界定，因而合作成效有限。此外，社會(huì)組織間的多數(shù)合作具有偶然性，缺乏穩(wěn)定持久的合作機(jī)制。

2. 管理能力

社會(huì)組織是以一種組織的形式存在的，管理能力對(duì)社會(huì)組織來說也是影響組織產(chǎn)出效率的關(guān)鍵，這直接關(guān)系著社會(huì)組織是否可以持續(xù)參與環(huán)境治理。社會(huì)組織不同于企業(yè)組織，組織的管理者大多不是專業(yè)管理人員，多數(shù)兼任管理人員的創(chuàng)始人早年出于愛好或其他原因組建了組織。④隨著資金籌集數(shù)額、組織活動(dòng)次數(shù)的不斷增加，人員規(guī)模不斷擴(kuò)大，組織內(nèi)部對(duì)于管理專業(yè)性的需求不斷增加，創(chuàng)始人“家庭式”管理方式不再適應(yīng)組織發(fā)展。然而引入專業(yè)管理人員后出現(xiàn)的雙重管理導(dǎo)致組織管理系統(tǒng)運(yùn)行混亂、專業(yè)管理人員與創(chuàng)始人之間出現(xiàn)權(quán)力制衡等系列問題，更容易引發(fā)組織內(nèi)部矛盾，使得組織呈現(xiàn)出交叉管理、越級(jí)管理和越權(quán)管理等管理能力不足的問題。

創(chuàng)始人與專業(yè)管理人員因?yàn)槌蓡T績(jī)效加分情況發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，兩人認(rèn)為對(duì)方干涉?zhèn)€人份內(nèi)工作、濫用職權(quán)。組織內(nèi)部矛盾激化，創(chuàng)始人與理事會(huì)商議后，對(duì)專業(yè)管理人員采取降職處罰，不再讓其參與組織內(nèi)部管理工作，當(dāng)事成員選擇了離職。（社會(huì)組織RD例會(huì)記錄20201126）

3. 創(chuàng)新能力

對(duì)于企業(yè)而言，創(chuàng)新能力代表著企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。區(qū)別于追求創(chuàng)新的企業(yè)，社會(huì)組織內(nèi)部普遍存在這樣一種心態(tài)，即由于條件困難能生存下來已經(jīng)很不容易了。由此組織成員個(gè)人或組織存在著自我固化、自我封閉的趨向。①RD有90.9%的成員認(rèn)為，組織當(dāng)前海洋環(huán)境治理活動(dòng)缺乏創(chuàng)新，但在實(shí)踐中都不愿主動(dòng)創(chuàng)新，這主要因?yàn)楣芾碚叱鲇趧?chuàng)新成本的考量通常會(huì)否決成員提出的新觀點(diǎn)，而且成員需要承擔(dān)創(chuàng)新成本。組織口頭上的創(chuàng)新鼓勵(lì)和實(shí)質(zhì)行動(dòng)上的阻礙轉(zhuǎn)變?yōu)闊o形的壓力和不重視，成員出于多一事不如少一事的心理自主減少創(chuàng)新行為，進(jìn)而阻礙組織創(chuàng)新能力的提升。

四、 促進(jìn)社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理的對(duì)策

社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理是一個(gè)較為獨(dú)特的領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，相較于一般環(huán)境治理領(lǐng)域，海洋環(huán)境治理缺乏急迫性與專業(yè)性等特征對(duì)公眾設(shè)置了一定的準(zhǔn)入“門檻”，導(dǎo)致容易“搭便車”的問題，因而需要完善的資源保障機(jī)制和動(dòng)員機(jī)制作為支持。其次，海洋的廣闊性與流動(dòng)性需要社會(huì)組織長(zhǎng)期參與才有可能產(chǎn)生治理成效，而且污染可能因海水的流動(dòng)而擴(kuò)散，這往往涉及多部門的管理問題。面對(duì)一些追求短期績(jī)效和責(zé)任規(guī)避的地方政府，參與海洋環(huán)境治理的社會(huì)組織通常難以得到長(zhǎng)期穩(wěn)定的支持。最后，社會(huì)組織不僅要處理好與政府的關(guān)系，還要與企業(yè)、基金會(huì)和公眾構(gòu)建多元互動(dòng)關(guān)系，這需要社會(huì)組織具備更多的資源與更強(qiáng)的能力。社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理處于初始階段，面臨著更多不確定的環(huán)境，這些意味著社會(huì)組織在海洋環(huán)境治理中更依賴于制度的完善，以減少非制度因素對(duì)社會(huì)組織獲取資源的影響。因此，本文提出以下對(duì)策。

其一，完善公共服務(wù)購(gòu)買和捐贈(zèng)機(jī)制。根據(jù)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》的要求，那些涉及海洋環(huán)保知識(shí)宣講、動(dòng)員志愿者參與、監(jiān)測(cè)海岸垃圾等治理任務(wù)以政府購(gòu)買方式承包給社會(huì)組織，不斷加大政府在海洋環(huán)境治理領(lǐng)域向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的力度。由政府出面搭建政府購(gòu)買服務(wù)整體化運(yùn)行平臺(tái)，統(tǒng)一發(fā)布購(gòu)買服務(wù)信息，保障項(xiàng)目投標(biāo)過程透明、公開。保證海洋環(huán)境領(lǐng)域的社會(huì)組織能夠借助透明信息發(fā)布機(jī)制避免受非制度因素影響而錯(cuò)失項(xiàng)目。此外，為促進(jìn)企業(yè)、基金會(huì)和公眾參與海洋環(huán)保提供相應(yīng)的指南，健全慈善捐贈(zèng)的機(jī)制。對(duì)主動(dòng)向社會(huì)組織進(jìn)行捐贈(zèng)的企業(yè)給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，促進(jìn)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。以法規(guī)條例出臺(tái)形式加快形成海洋環(huán)保領(lǐng)域資助制度化，為社會(huì)組織形成長(zhǎng)期穩(wěn)定預(yù)期提供支持。

其二，借助社區(qū)力量，加強(qiáng)社會(huì)組織合法性。社區(qū)是各類資源向基層社會(huì)投放的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，內(nèi)部具有較為完善的治理網(wǎng)絡(luò)。如果在貼近公眾生活的治理網(wǎng)絡(luò)中，社會(huì)組織能夠開展海洋環(huán)境治理的活動(dòng)并有效嵌入符號(hào)意義系統(tǒng)的生產(chǎn)領(lǐng)域，就能夠走出非制度因素導(dǎo)致的合法性資源獲取困難的窘境。地方政府的公共服務(wù)直接面向社區(qū)公眾，社會(huì)組織將開展的海洋環(huán)境治理活動(dòng)與便民活動(dòng)有機(jī)結(jié)合，滿足社區(qū)居民需求。這樣能夠獲得地方政府的支持，克服政策實(shí)質(zhì)合法性資源獲取困難。此外，社區(qū)是居民生活的公共空間，社會(huì)組織以社區(qū)為依托開展海洋環(huán)境治理活動(dòng)更容易形成社會(huì)認(rèn)同，獲得社會(huì)合法性認(rèn)可。而且社區(qū)中蘊(yùn)含著豐富的社會(huì)資本和人際互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，動(dòng)員社區(qū)居民參與海洋環(huán)境治理，更容易提升自身社會(huì)影響力，也能加快公眾對(duì)海洋環(huán)保形成共識(shí)。

其三，增強(qiáng)組織能力建設(shè)。社會(huì)組織的“組織性”和“非營(yíng)利性”決定了其發(fā)展的根本在于組織自身能力建設(shè)①，保持穩(wěn)定的人力資源投資和技術(shù)積累是增強(qiáng)能力建設(shè)的關(guān)鍵。首先，應(yīng)關(guān)注人力資源投資。學(xué)習(xí)企業(yè)完善的人才培育體系，海洋社會(huì)組織通過提供短期、系統(tǒng)性培訓(xùn)模式培養(yǎng)能勝任簡(jiǎn)單、易上手的海洋治理活動(dòng)的人才以及提供高、精、專課程為組織培育專業(yè)治理人才。此類組織也可以與海洋環(huán)保研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行常態(tài)化合作保證組織的專業(yè)性，還應(yīng)該著重與海洋專業(yè)類大學(xué)展開交流，為海洋知識(shí)儲(chǔ)備豐富的大學(xué)生提供工作機(jī)會(huì)。其次，注重管理技術(shù)的積累。海洋社會(huì)組織應(yīng)該改變自下而上的社會(huì)組織“家庭式”的管理方式，創(chuàng)始人可以擔(dān)任社會(huì)組織發(fā)言人、負(fù)責(zé)海洋環(huán)保宣傳教育相關(guān)事宜且不占據(jù)管理實(shí)權(quán)。②引進(jìn)專業(yè)管理人員是為了更好地管理組織，以海洋環(huán)境治理成效作為組織追求目標(biāo)，此類組織可以學(xué)習(xí)企業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作模式、項(xiàng)目管理技術(shù)，效仿管理制度等，實(shí)現(xiàn)組織的現(xiàn)代化管理。

（責(zé)任編輯：余風(fēng)）