崔鳳 艾熳麗

[摘要] 社會組織參與海洋環(huán)境治理面臨諸多困境，這直接影響海洋環(huán)境治理效果?；谫Y源依賴理論，本文以一個不具備政府背景、企業(yè)背景和基金會背景的社會組織為例，研究其在參與海洋環(huán)境治理時面臨的困境。研究表明，社會組織在參與環(huán)境治理過程中受到資源、合法性、能力的三重束縛。針對這些困境進行原因分析后，本文提出了完善購買服務(wù)與捐贈機制、嵌入社區(qū)、增強自身能力建設(shè)的解決策略。

[關(guān)鍵詞] 社會組織? 海洋環(huán)境治理? 治理困境? 對策建議? 社會治理

[作者簡介] 崔鳳，上海海洋大學(xué)海洋文化與法律學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為海洋社會學(xué);艾熳麗，上海海洋大學(xué)文化與法律學(xué)院碩士研究生，研究方向為漁業(yè)環(huán)境保護與治理。

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2023）02-0090-12

一、 問題的提出

社會組織是現(xiàn)階段促進社會管理體制改革與政社合作互動發(fā)展的重要內(nèi)容。近年來，黨和政府不斷釋放要積極建設(shè)和發(fā)展社會組織的政策信號，黨的十八大后更是將發(fā)展社會組織納入提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要范疇。政策環(huán)境的不斷優(yōu)化促使我國社會組織數(shù)量呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，但中國社會組織的發(fā)展在過去很長一段時間內(nèi)存在不少桎梏，這影響了其發(fā)展速度。①在社會組織成長的宏觀政策框架中，不同時期所釋放出的政策信號間所隱含的張力以及宏觀政策的模糊性造成了實踐中政府部門基于其治理邏輯而產(chǎn)生的一般意義上的彈性治理。①地方政府傾向于以工具主義態(tài)度開發(fā)和管理社會組織，也就是針對不同種類的社會組織進一步分類管理和調(diào)控。受風(fēng)險規(guī)避制度思路的影響，政府對社會組織功能領(lǐng)域進行明確甄別，偏好將社會組織視為介入老年服務(wù)、志愿者動員和物業(yè)服務(wù)等公益服務(wù)領(lǐng)域或者政府業(yè)務(wù)部門延伸服務(wù)領(lǐng)域的公共服務(wù)輔助工具。

黨的十九大明確提出，推進生態(tài)文明體制建設(shè)要構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。推動社會組織參與環(huán)境治理已經(jīng)成為事關(guān)環(huán)境質(zhì)量全面改善的戰(zhàn)略性問題，但社會組織參與環(huán)境領(lǐng)域的治理所面臨的卻是“宏觀鼓勵和微觀約束”以及“分類控制”等制約瓶頸。在海洋環(huán)境領(lǐng)域，2012年以后隨著海洋強國戰(zhàn)略的推進，我國海洋環(huán)境治理政策進入逐步完善和不斷深化階段。海洋環(huán)境治理強調(diào)多主體的共同參與，這不僅需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，還需要民間社會力量尤其是社會組織的發(fā)展壯大。②與此同時，我國海洋環(huán)境保護制度一度存在管理體系割裂、部門權(quán)力分散的問題。海洋環(huán)境領(lǐng)域還具有區(qū)別于一般環(huán)境領(lǐng)域的地域性、復(fù)雜性、開放性和風(fēng)險性等特征。因此，社會組織有必要參與到海洋環(huán)境領(lǐng)域并發(fā)揮其重要作用。但目前從數(shù)量上看，參與到海洋環(huán)境治理的全國性社會組織不過10余家，地方社會組織不到300家。③在實踐層次上，社會組織參與海洋環(huán)境治理受到雙重管理體制、條塊分割管理體制的影響且社會支持不足。鑒于此，本文主要圍繞社會組織參與海洋環(huán)境治理方面所面臨的困境展開，追溯困境背后深刻的原因并提出對策建議。

二、 文獻回顧與研究方法

目前學(xué)術(shù)界對于社會組織的研究成果較為豐富，但聚焦海洋環(huán)境領(lǐng)域的內(nèi)容較少，主要包括兩個方面。第一類研究探討了社會組織參與海洋環(huán)境治理的重要性和必要性。在全球化背景下，海洋問題頻發(fā)對全球海洋環(huán)境治理提出了新的挑戰(zhàn)④，尤其是美國墨西哥灣漏油事件發(fā)生后，海洋社會組織在海洋環(huán)境治理中的作用不可替代。在國內(nèi)，海洋強國建設(shè)進程的順利推進不僅需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，還需要社會力量尤其是海洋社會組織的積極參與。⑤我國社會組織在推動海洋經(jīng)濟發(fā)展、促進海洋環(huán)境治理等方面具有重要作用。在國內(nèi)大連新港輸油管道爆炸溢油事件①、青島滸苔事件中，社會組織廣泛地發(fā)動了社會力量，在監(jiān)督政府行為、宣傳教育和信息溝通等方面起著重要作用。②同時，社會組織在宣傳保護海洋生態(tài)環(huán)境，提高國民海洋意識等服務(wù)中也至關(guān)重要。③

第二類研究主要是對我國社會組織參與海洋環(huán)境治理的現(xiàn)狀和問題進行論析。有學(xué)者根據(jù)社會組織的角色和功能定位探究其在促進我國海洋社會和諧發(fā)展過程中面臨的現(xiàn)實問題。④政府在海洋開發(fā)活動方面，對社會組織參與海洋環(huán)境治理的重視程度不夠，其發(fā)展受到了一定程度的抑制。⑤在海洋管理方面，政府部門在管理過程中具有主導(dǎo)優(yōu)勢，社會組織數(shù)量較少、影響有限、話語權(quán)不夠，這些方面都嚴重制約著海洋經(jīng)濟社會的發(fā)展。⑥在海洋政策方面，表現(xiàn)出社會組織行政審批制度嚴格、相關(guān)稅收優(yōu)惠制度不健全和配套法律制度不完善等問題。⑦從社會組織自身出發(fā)，參與海洋環(huán)境治理的社會組織數(shù)量相對較少、發(fā)展不充分，已有的組織規(guī)模普遍較小、成立時間短、技術(shù)含量不足，治理活動局限于“觀鳥、種樹、撿垃圾”等方面，整體處于“環(huán)保小世界”的營造階段。⑧

整體上看，已有研究呈現(xiàn)出如下特點。首先，已有研究關(guān)注到社會組織參與海洋環(huán)境治理的不足，但有關(guān)“社會組織參與海洋環(huán)境治理困境”的專題研究幾乎沒有，只是涉及了社會組織參與海洋環(huán)境治理的重要性和必要性。其次，大多數(shù)研究從宏觀角度論述社會組織參與海洋環(huán)境治理的現(xiàn)狀與問題，社會組織在微觀層面如何參與海洋環(huán)境治理、其運行機制以及具體困難等內(nèi)容幾乎未見。再次，在社會組織參與海洋環(huán)境治理現(xiàn)狀的研究和問題的探討中，大多數(shù)研究強調(diào)政府對社會組織的支持不夠、管制過嚴、法律政策不完善，這些制度因素制約社會組織參與治理效能，而忽略了社會資本、權(quán)威、關(guān)系等非制度因素在社會組織參與海洋環(huán)境治理過程中帶來的影響。這些研究未考慮到在社會互動過程中廣泛存在著非制度化的互動規(guī)則和人際關(guān)系⑨，非制度化的規(guī)則和人際關(guān)系影響著組織的實際運作和決策過程。制度因素在法律上賦予了社會組織參與海洋環(huán)境治理的合法性，但在實踐過程中，非制度因素也決定著社會組織參與治理的實質(zhì)合法性與生存空間。

因此，本文以社會組織RD為例，從資源依賴理論的角度探討社會組織在參與海洋環(huán)境治理過程中非制度因素影響導(dǎo)致的治理困境。資源依賴理論認為，生存問題是組織最重要的事，組織生存的基本前提是獲得資源。①社會組織的生存也是如此。在海洋環(huán)保場域，社會組織作為非營利性組織只能通過與其他組織互動獲得生存資源，非制度因素直接影響著社會組織與其他組織的“關(guān)系”。不同于傳統(tǒng)組織理論偏重于研究組織內(nèi)部管理效率，資源依賴理論關(guān)注組織與環(huán)境的關(guān)系。②為了求得生存，組織必須從環(huán)境中取得關(guān)鍵且稀缺的資源。同時為了減少其對外部環(huán)境的依賴，組織也需要主動地對環(huán)境進行管理和控制。③所以該理論適合于分析需要從外界獲取資源以維持自身生存發(fā)展的組織。選擇將RD作為研究個案有以下三點原因。第一，該組織符合研究對象要求。RD在2013年被注冊為民辦非企業(yè)單位，具有法律上的合法性。雖然名義上是共青團上海市浦東新區(qū)委員會管轄下的一個社會組織，但它的資金基本上靠自籌解決，絕大多數(shù)項目也都自主決策和運作，自主決定人事任用，自主管理。該組織不具備政府、企業(yè)、大基金會的背景，在與其他治理主體互動過程中，受到非制度因素的影響，存在著形式合法性與實質(zhì)合法性權(quán)利缺失的沖突。因此該組織符合本文探究非制度因素影響社會組織參與海洋環(huán)境治理的要求。第二，該組織的治理實踐具有典型性。RD創(chuàng)辦十多年以來，通過開展“守護海岸線”“愛我生命之源”“藍色小偵探”“生活中的海洋”“浪花計劃”等多元豐富的項目吸引了志愿者的參與。截至2021年年底，僅“愛我生命之源”一個項目累計組織了3181場凈灘活動，累計動員近12.5萬志愿者，累計清理垃圾510余噸;2015—2021年協(xié)作聯(lián)合凈灘累計2719場，累積清理垃圾1527.4噸，動員公眾累計32.5萬余人。它是目前國內(nèi)唯一專注于海洋垃圾治理的公益機構(gòu)，也是該領(lǐng)域最有影響力的組織之一。其海洋環(huán)保實踐具有很強的典型性，在一定程度上，它的治理實踐可以被看作現(xiàn)階段中國該類社會組織參與海洋環(huán)境治理的縮影。該案例本身豐富的治理經(jīng)歷能夠滿足本研究厘清社會組織參與海洋環(huán)境治理困境的需要。第三，研究者對其了解較為深入。筆者對RD參與海洋環(huán)境治理關(guān)注已久，收集了豐富的第一手資料，能為研究提供充實的素材。

本文所使用的資料主要來源于 2020年11月至2021年11月期間的實地調(diào)查，主要包括以下兩個方面。其一，研究者對RD負責人和工作人員進行的深度訪談。訪談對象有創(chuàng)始人和專職人員;訪談內(nèi)容圍繞RD與政府、基金會、企業(yè)等如何合作、從中能獲取哪些資源、RD的運作情況以及發(fā)展中存在的困難等。其二，研究者以觀察者身份參與RD的日常例會和活動所做的記錄和觀察、RD官網(wǎng)、微信微博上的相關(guān)信息等。

三、 社會組織參與海洋環(huán)境治理的困境

一個民族在歷史發(fā)展過程中長期形成的心理積淀和價值體系在深層次上影響著社會資源的分配和社會制度的建構(gòu)。①社會組織在西方有著文化方面的深厚積淀，包括與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公民意識、自治觀念、公益精神等。②中國社會的構(gòu)成是以“自我主義”即利己主義為中心，根據(jù)“己”之血緣以及資本而伸縮自如的“差序格局”是其基本衍生邏輯，伸縮自如的私德模糊了公共利益和私人利益的差別。③文化上的認同缺失直接導(dǎo)致社會組織在資源分配中處于劣勢，使得社會組織參與海洋治理過程中面臨著獲取資源的挑戰(zhàn)。

根據(jù)資源依賴理論的核心假設(shè)，生存對于組織來說是最重要的。④彼得·德魯克指出：經(jīng)營非營利事業(yè)應(yīng)以“使命”為重，要全身心地投入創(chuàng)造出價值、視野、觀念、設(shè)想和服務(wù)來點化人類、改善環(huán)境與社會。⑤組織使命是其存在與發(fā)展的核心因素和靈魂。對于海洋社會組織來說，參與海洋環(huán)境治理是其存在的根本原因，如何參與海洋環(huán)境治理是其生存之本。資源獲取是參與海洋環(huán)境治理的前提，參與海洋環(huán)境治理的基礎(chǔ)是充足的資源，資源的獲取、分配和使用對于海洋環(huán)境治理都起著不可或缺的作用。無論環(huán)境怎么變化，治理活動對于資源的迫切需求是不會改變的。但社會組織作為一種不同于政府和企業(yè)的組織形態(tài)，自身無法生產(chǎn)資源，無法形成自給自足的資源循環(huán)鏈，所以不得不與外部環(huán)境中的其他組織互動以獲取組織生存資源。在現(xiàn)有宏觀政策支持的背景下，社會組織參與海洋治理體系似乎沒有太大障礙。但實際上非制度因素制約著社會組織自身與外部環(huán)境互動的能力，同時影響著外部環(huán)境中治理主體之間的互動關(guān)系。據(jù)此，本文結(jié)合對RD參與海洋環(huán)境治理實踐的分析，將社會組織參與海洋環(huán)境治理面臨的多維困境歸納為資源困境、能力困境、合法性困境。這些困境間相互制約、相互影響，具體邏輯如圖1所示。

（一） 資源困境

資金與人員作為組織所需的基礎(chǔ)資源維持著活動的開展，RD面臨的資源困境體現(xiàn)在以下幾個方面。

1. 資金

傳統(tǒng)觀點認為，在社會組織發(fā)展相對完善的國家，其參與治理的資金渠道主要來源于基金會、企業(yè)和人民的捐贈。①但約翰·霍普金斯提出，私人捐贈并不是非營利部門的主導(dǎo)性收入，私人付費和政府的支持才是資金的主要來源。②在我國，參與海洋治理的社會組織的組織性質(zhì)決定了其資金來源幾乎不存在私人付費;政府對社會組織的認知存在局限性且財力有限，所以政府補貼也相當有限。同時，非制度因素導(dǎo)致參與海洋領(lǐng)域的社會組織難以獲取政府購買項目。具有政府背景的社會組織能夠在政府那里或多或少獲得隱性資金支持，具備企業(yè)和基金會背景的社會組織受資金影響較小，而不具備該類背景的組織因非制度因素的制約造成了參與海洋環(huán)境治理的資金困境。以RD為例，2020年RD就未獲得來自政府的資金支持（如圖2所示）。2020年其成員的月工資在5000元至10000元，而S市2019年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均月工資為9580元，大多數(shù)成員工資未達到城市平均水平。③從時間縱向來看，RD在2016年后才出現(xiàn)收支略有盈余（如圖3所示）。

社會組織的資金來源途徑有以下幾個方面。一是政府，但現(xiàn)在幾乎等同于沒有。二是基金會。現(xiàn)在整個社會的經(jīng)濟情況不好，而且基金會也有自己的項目，基金會自身運行也困難，它的資金目前出現(xiàn)斷崖式下跌。三是企業(yè)。企業(yè)負責履行社會責任的部門會有一小部分資金流出，但憑借社會組織自身的聲譽和項目去爭取也存在難度。四是公眾。雖然S市的經(jīng)濟在全國發(fā)展靠前，但個人捐贈卻是全國倒數(shù)。所以我們現(xiàn)在籌資依舊有困難。（社會組織RD主任YD，訪談資料20201205）

2. 人員

資源依賴理論將資金與人員視為從外界獲取資源的原材料，資金與人力資源都是社會組織維持運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，資金面臨困難直接影響著人員問題，阻礙著人員實現(xiàn)馬斯洛需求層次中的生存需求。在當前的社會環(huán)境中環(huán)保工作社會地位不高、職業(yè)認同感偏低等非制度因素的客觀存在，導(dǎo)致環(huán)保人員難以滿足馬斯洛需求層次中包括尊重、自我實現(xiàn)在內(nèi)較高層次的需求，以至于環(huán)保領(lǐng)域人員流動性較高成為常態(tài)。截至2020年年底，成立13年的RD，除了創(chuàng)始人外沒有成員連續(xù)在職超過3年。

對于加入社會組織的人員來說，薪酬不是排在首位的因素。我選擇離開RD的原因主要是現(xiàn)階段我在RD能夠做的事已經(jīng)做完了，如果繼續(xù)下去，未來幾年我可能還在重復(fù)做和現(xiàn)在一樣的事。離開也有現(xiàn)實因素的考慮，但更多的原因是越來越感受不到自我的價值。（社會組織RD工作人員ZJQ，訪談資料20210312）

此外，海洋環(huán)境治理活動煩瑣、工作發(fā)展空間受限等問題也未得到有效解決。在RD內(nèi)部，較多的任務(wù)量分攤在數(shù)量有限的成員中，幾乎每個成員需要“身兼多職”。除本職工作之外，他們需要分擔綜合事務(wù)、擔任“車長”①、完成勸捐指標等額外工作。同時，組織內(nèi)部沒有明確的晉升機制，缺乏相應(yīng)的激勵。人們從事某項工作并能夠按期實現(xiàn)組織規(guī)定的目標是因為這些工作和組織目標會幫助他們同時實現(xiàn)自己的愿望、滿足他們某些方面的需求，沒有實現(xiàn)的目標轉(zhuǎn)化為一種期望，激勵著人們不斷追求其完成的目標。而這個激勵機制的缺失導(dǎo)致人員數(shù)量的不足。

其次，RD人員困境還表現(xiàn)在專業(yè)性不足上。全職人員有11人，2名兼職，其中僅有1名兼職具備海洋學(xué)科背景，1名全職具備環(huán)境保護學(xué)科背景。參與海洋環(huán)境治理的社會組織應(yīng)該具備專業(yè)的海洋知識、提供新的海洋治理觀念和方法，這樣才能動員公眾參與海洋環(huán)境治理、使公眾在參與過程中學(xué)習(xí)海洋環(huán)境保護的相關(guān)知識、調(diào)動公眾積極參與海洋環(huán)境治理的熱情。②海洋環(huán)境領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強，缺乏海洋環(huán)境知識背景的人才不僅削弱了社會組織知識傳播者的身份，也難以在海洋環(huán)境治理過程中提出解決問題的根本辦法，無法獲得政府部門和公眾的信任。

（二） 合法性困境

社會組織的生存與發(fā)展需要不斷獲取相應(yīng)的資源，組織的合法性程度決定著組織資源的生產(chǎn)與再生產(chǎn)。社會組織所需的合法性并不僅指法律上的認可，還包括文化、觀念、社會期待等對組織的認可。①本文將RD面臨的合法性困境歸納為政策合法性、社會合法性和內(nèi)部合法性。政策合法性表示國家對社會組織的承認，決定著社會組織現(xiàn)實生存空間。社會合法性表示社會組織理念和活動等是否受到社會認可，是社會組織拓展發(fā)展空間的有效路徑。②組織內(nèi)部合法性是指組織的權(quán)威結(jié)構(gòu)所獲得的組織成員的承認、支持和服從③，是社會組織實現(xiàn)效率的客觀要求。

1. 政策合法性

在政府登記注冊的社會組織僅獲得形式上的合法性，并未獲得實質(zhì)合法性認可。政策的實質(zhì)合法性在于社會組織與政府的實際互動關(guān)系及其過程、是否與政府合作、承接政府項目以及獲得政府扶持。④從現(xiàn)有政策文本來看，社會組織參與海洋環(huán)境領(lǐng)域治理政策環(huán)境不斷優(yōu)化。但在政策執(zhí)行過程中，環(huán)境治理的目標、節(jié)奏實際上都是由地方政府決定的。我國社會組織登記注冊需要同時得到民政部門和業(yè)務(wù)主管單位的批準，地方政府面臨著日益多樣化的公共服務(wù)壓力，便民、養(yǎng)老、青少年服務(wù)類社會組織登記注冊較為容易。參與環(huán)境治理領(lǐng)域的社會組織被地方政府冠以“不安全”的標簽，較難獲得業(yè)務(wù)主管單位批準。RD于2007年開始申請民辦非企業(yè)單位注冊，直到2013年才申請成功。許多來自企業(yè)或民間的捐贈對社會組織“民非”合法身份有著基本要求。我國海洋環(huán)境治理復(fù)雜，范圍覆蓋紅樹林、濱海濕地、海洋垃圾等方面，僅有的224家海洋環(huán)保組織也大都缺乏合法性身份認可。⑤另外，基層政府通常下設(shè)便民服務(wù)的相關(guān)部門。這些部門為提升治理績效會考慮加強與社會組織的合作，無形中為社會組織參與便民類服務(wù)提供支持。相比之下，海洋環(huán)境領(lǐng)域管理部門的設(shè)置分散，機構(gòu)也處于基層政府的邊緣位置，往往不能提供相應(yīng)保障。此外，基層政府通常不愿直接面對環(huán)保壓力，出于“多一事不如少一事”或者“槍打出頭鳥”的心理，盡量減少與環(huán)境治理領(lǐng)域的社會組織合作。這在審批上體現(xiàn)著從嚴的精神，“不聽話”的不批，從事“干擾地方經(jīng)濟發(fā)展”活動的不批，有疑問的不批等。⑥政策合法性困境導(dǎo)致社會組織在參與海洋環(huán)境治理中發(fā)揮的作用名不副實。

2. 社會合法性

社會組織只有獲得公眾的認可才能進一步拓展參與海洋環(huán)境治理的空間，當?shù)孛癖姷恼J同和參與是開展活動的基礎(chǔ)。 社會組織的社會合法性主要源自地方傳統(tǒng)、當?shù)氐墓餐嬉约肮沧R的規(guī)則或道理。①相比于陸地污染，海洋領(lǐng)域的許多污染以間接方式影響著公眾，呈現(xiàn)出缺乏一定急迫性和直接性的特征。沿海傳統(tǒng)文化中，海洋環(huán)境治理意識較為缺乏，而且涉海項目一般具有較強的專業(yè)性，海洋工程遠離居民區(qū)，公眾不能全面準確地意識到可能造成的后果以及對自身利益的損害。雖然海洋環(huán)境污染日益嚴重，“第八大陸”的規(guī)模還在瘋狂擴張，環(huán)境問題早已引發(fā)公眾關(guān)注，但公眾在海洋環(huán)境污染問題上的關(guān)注卻明顯不高。如圖4所示，成員加入RD動機的數(shù)據(jù)結(jié)果與公眾關(guān)注到環(huán)保領(lǐng)域尚未關(guān)注到海洋環(huán)保領(lǐng)域的現(xiàn)象保持了一致趨勢，現(xiàn)在公眾并未意識到海洋污染的狀況與嚴重性。所以盡管宏觀制度上不斷激勵，但由于社會組織參與海洋環(huán)境治理缺乏社會合法性認可，始終面臨著公眾參與海洋環(huán)境治理活動呼聲不高、熱情不足的問題。此外，RD開展的諸如海洋垃圾撿拾、數(shù)據(jù)監(jiān)測等活動需要廣泛的公眾參與，因此需要社會組織具備一定的社會資本。但RD在初始階段社會資本薄弱，僅以自身力量動員公眾往往導(dǎo)致動員范圍有限，所以也能解釋RD在海洋垃圾治理領(lǐng)域具有較大影響力，但影響范圍有限，缺乏海洋環(huán)?！叭ψ印蓖夤娚鐣戏ㄐ哉J可的原因。

3. 內(nèi)部合法性

社會組織參與海洋環(huán)境治理不僅需要政策合法性與社會合法性資源，內(nèi)部合法性資源同樣具有重要作用。組織內(nèi)部的合法性資源取決于組織“理性”與個人“理性”的一致性。社會組織在參與環(huán)境治理之初時組織理性與參與創(chuàng)建成員的個人理性保持著高度一致，一般具有較好的內(nèi)部合法性資源。隨著環(huán)境不斷變化、新成員的不斷加入，組織理性與新成員的個人理性反差逐漸加大，也就導(dǎo)致了組織內(nèi)部合法性的危機。所以RD內(nèi)部出現(xiàn)了大多數(shù)受訪成員不贊同組織現(xiàn)有“活動價值”“組織定位”等現(xiàn)象。同時，成員對組織權(quán)威的不服從、不支持的行為，表現(xiàn)出過度民主的問題。原本民主能夠使成員充分表達自己的觀點，使活動獲得較優(yōu)決策，但過度民主導(dǎo)致組織采取有損于個別人利益措施時，成員很難心平氣和地解決問題。RD內(nèi)部缺乏類似獎金這類強有力的動機，以促使成員在各方面嚴格遵守各項規(guī)定，也缺少老成員的那種 “組織感情”，所以管理者的解雇、降薪行為對于社會組織成員威脅較小，成員會選擇改變權(quán)威既定結(jié)構(gòu)或退出組織。

管理者Y提出，成員必須10點之前上班，遲到記作績效扣分。但成員F以機構(gòu)離家較遠為由不同意該條管理措施，以辭職表達自己立場，最終導(dǎo)致該項規(guī)定失效。（社會組織RD例會記錄20201222）

（三） 能力困境

資源依賴學(xué)派認為，保障組織生存的關(guān)鍵是“獲得并保住資源的能力”①。研究認為，社會組織參與治理的能力不足問題是發(fā)展初期階段性現(xiàn)象或資源不足導(dǎo)致的，于是假設(shè)隨著資源供給制度的逐步完善，組織參與治理能力也會相應(yīng)提升。但研究發(fā)現(xiàn)，在社會組織參與治理的場域中，社會組織的專業(yè)能力提升依舊緩慢。②組織能力同樣因非制度因素影響面臨著危機。

1. 合作能力

在強調(diào)基于多元合作治理的社會氛圍中，與政府、企業(yè)和公眾建構(gòu)良性互動關(guān)系是組織獲取資源的關(guān)鍵。合作是在制度化網(wǎng)絡(luò)、信任和規(guī)范的基礎(chǔ)上關(guān)鍵要素間的聯(lián)結(jié)。③但當前，我國海洋治理尚未形成高度制度化、信息共享的合作治理場域，治理主體間的合作關(guān)系模糊不清，組織難以發(fā)展長期合作的組織戰(zhàn)略和技術(shù)。參與海洋環(huán)境治理的RD受“風(fēng)險規(guī)避”和“弱激勵”的影響，在與政府的合作中一直處于被動局面。競爭政府項目和信息壁壘等使得同類組織開展項目合作、資源共享等行動容易受阻。即使RD積極采取措施與環(huán)保領(lǐng)域社會組織合作建立學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，但由于合作治理信息溝通成本過大、涉及利益復(fù)雜以及在海洋環(huán)境治理活動中權(quán)責劃分難以界定，因而合作成效有限。此外，社會組織間的多數(shù)合作具有偶然性，缺乏穩(wěn)定持久的合作機制。

2. 管理能力

社會組織是以一種組織的形式存在的，管理能力對社會組織來說也是影響組織產(chǎn)出效率的關(guān)鍵，這直接關(guān)系著社會組織是否可以持續(xù)參與環(huán)境治理。社會組織不同于企業(yè)組織，組織的管理者大多不是專業(yè)管理人員，多數(shù)兼任管理人員的創(chuàng)始人早年出于愛好或其他原因組建了組織。④隨著資金籌集數(shù)額、組織活動次數(shù)的不斷增加，人員規(guī)模不斷擴大，組織內(nèi)部對于管理專業(yè)性的需求不斷增加，創(chuàng)始人“家庭式”管理方式不再適應(yīng)組織發(fā)展。然而引入專業(yè)管理人員后出現(xiàn)的雙重管理導(dǎo)致組織管理系統(tǒng)運行混亂、專業(yè)管理人員與創(chuàng)始人之間出現(xiàn)權(quán)力制衡等系列問題，更容易引發(fā)組織內(nèi)部矛盾，使得組織呈現(xiàn)出交叉管理、越級管理和越權(quán)管理等管理能力不足的問題。

創(chuàng)始人與專業(yè)管理人員因為成員績效加分情況發(fā)生爭執(zhí)，兩人認為對方干涉?zhèn)€人份內(nèi)工作、濫用職權(quán)。組織內(nèi)部矛盾激化，創(chuàng)始人與理事會商議后，對專業(yè)管理人員采取降職處罰，不再讓其參與組織內(nèi)部管理工作，當事成員選擇了離職。（社會組織RD例會記錄20201126）

3. 創(chuàng)新能力

對于企業(yè)而言，創(chuàng)新能力代表著企業(yè)的核心競爭力。區(qū)別于追求創(chuàng)新的企業(yè)，社會組織內(nèi)部普遍存在這樣一種心態(tài)，即由于條件困難能生存下來已經(jīng)很不容易了。由此組織成員個人或組織存在著自我固化、自我封閉的趨向。①RD有90.9%的成員認為，組織當前海洋環(huán)境治理活動缺乏創(chuàng)新，但在實踐中都不愿主動創(chuàng)新，這主要因為管理者出于創(chuàng)新成本的考量通常會否決成員提出的新觀點，而且成員需要承擔創(chuàng)新成本。組織口頭上的創(chuàng)新鼓勵和實質(zhì)行動上的阻礙轉(zhuǎn)變?yōu)闊o形的壓力和不重視，成員出于多一事不如少一事的心理自主減少創(chuàng)新行為，進而阻礙組織創(chuàng)新能力的提升。

四、 促進社會組織參與海洋環(huán)境治理的對策

社會組織參與海洋環(huán)境治理是一個較為獨特的領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。首先，相較于一般環(huán)境治理領(lǐng)域，海洋環(huán)境治理缺乏急迫性與專業(yè)性等特征對公眾設(shè)置了一定的準入“門檻”，導(dǎo)致容易“搭便車”的問題，因而需要完善的資源保障機制和動員機制作為支持。其次，海洋的廣闊性與流動性需要社會組織長期參與才有可能產(chǎn)生治理成效，而且污染可能因海水的流動而擴散，這往往涉及多部門的管理問題。面對一些追求短期績效和責任規(guī)避的地方政府，參與海洋環(huán)境治理的社會組織通常難以得到長期穩(wěn)定的支持。最后，社會組織不僅要處理好與政府的關(guān)系，還要與企業(yè)、基金會和公眾構(gòu)建多元互動關(guān)系，這需要社會組織具備更多的資源與更強的能力。社會組織參與海洋環(huán)境治理處于初始階段，面臨著更多不確定的環(huán)境，這些意味著社會組織在海洋環(huán)境治理中更依賴于制度的完善，以減少非制度因素對社會組織獲取資源的影響。因此，本文提出以下對策。

其一，完善公共服務(wù)購買和捐贈機制。根據(jù)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》的要求，那些涉及海洋環(huán)保知識宣講、動員志愿者參與、監(jiān)測海岸垃圾等治理任務(wù)以政府購買方式承包給社會組織，不斷加大政府在海洋環(huán)境治理領(lǐng)域向社會組織購買服務(wù)的力度。由政府出面搭建政府購買服務(wù)整體化運行平臺，統(tǒng)一發(fā)布購買服務(wù)信息，保障項目投標過程透明、公開。保證海洋環(huán)境領(lǐng)域的社會組織能夠借助透明信息發(fā)布機制避免受非制度因素影響而錯失項目。此外，為促進企業(yè)、基金會和公眾參與海洋環(huán)保提供相應(yīng)的指南，健全慈善捐贈的機制。對主動向社會組織進行捐贈的企業(yè)給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，促進企業(yè)承擔社會責任。以法規(guī)條例出臺形式加快形成海洋環(huán)保領(lǐng)域資助制度化，為社會組織形成長期穩(wěn)定預(yù)期提供支持。

其二，借助社區(qū)力量，加強社會組織合法性。社區(qū)是各類資源向基層社會投放的關(guān)鍵節(jié)點，內(nèi)部具有較為完善的治理網(wǎng)絡(luò)。如果在貼近公眾生活的治理網(wǎng)絡(luò)中，社會組織能夠開展海洋環(huán)境治理的活動并有效嵌入符號意義系統(tǒng)的生產(chǎn)領(lǐng)域，就能夠走出非制度因素導(dǎo)致的合法性資源獲取困難的窘境。地方政府的公共服務(wù)直接面向社區(qū)公眾，社會組織將開展的海洋環(huán)境治理活動與便民活動有機結(jié)合，滿足社區(qū)居民需求。這樣能夠獲得地方政府的支持，克服政策實質(zhì)合法性資源獲取困難。此外，社區(qū)是居民生活的公共空間，社會組織以社區(qū)為依托開展海洋環(huán)境治理活動更容易形成社會認同，獲得社會合法性認可。而且社區(qū)中蘊含著豐富的社會資本和人際互動網(wǎng)絡(luò)，動員社區(qū)居民參與海洋環(huán)境治理，更容易提升自身社會影響力，也能加快公眾對海洋環(huán)保形成共識。

其三，增強組織能力建設(shè)。社會組織的“組織性”和“非營利性”決定了其發(fā)展的根本在于組織自身能力建設(shè)①，保持穩(wěn)定的人力資源投資和技術(shù)積累是增強能力建設(shè)的關(guān)鍵。首先，應(yīng)關(guān)注人力資源投資。學(xué)習(xí)企業(yè)完善的人才培育體系，海洋社會組織通過提供短期、系統(tǒng)性培訓(xùn)模式培養(yǎng)能勝任簡單、易上手的海洋治理活動的人才以及提供高、精、專課程為組織培育專業(yè)治理人才。此類組織也可以與海洋環(huán)保研究機構(gòu)進行常態(tài)化合作保證組織的專業(yè)性，還應(yīng)該著重與海洋專業(yè)類大學(xué)展開交流，為海洋知識儲備豐富的大學(xué)生提供工作機會。其次，注重管理技術(shù)的積累。海洋社會組織應(yīng)該改變自下而上的社會組織“家庭式”的管理方式，創(chuàng)始人可以擔任社會組織發(fā)言人、負責海洋環(huán)保宣傳教育相關(guān)事宜且不占據(jù)管理實權(quán)。②引進專業(yè)管理人員是為了更好地管理組織，以海洋環(huán)境治理成效作為組織追求目標，此類組織可以學(xué)習(xí)企業(yè)項目運作模式、項目管理技術(shù)，效仿管理制度等，實現(xiàn)組織的現(xiàn)代化管理。

（責任編輯：余風(fēng)）