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        一個(gè)基層協(xié)商民主的實(shí)踐樣本及其啟示

        2023-06-01 08:14:02易仁利
        關(guān)鍵詞:協(xié)商民主基層治理

        摘要:黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),要完善基層直接民主制度和工作體系,增強(qiáng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的實(shí)效。健全黨領(lǐng)導(dǎo)下的城鄉(xiāng)基層治理體系,完善基層民主協(xié)商制度,形成政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動(dòng),構(gòu)建人人共享、人人有責(zé)的社會(huì)治理共同體,是當(dāng)前各級(jí)黨委政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。漣源市以“屋場(chǎng)會(huì)”為載體的群眾參與模式是基層協(xié)商民主的有益嘗試,在實(shí)踐中形成的黨建引領(lǐng)、群眾主體、民主協(xié)商、法治保障、科技支撐的有益嘗試,能為構(gòu)建充滿活力、治理有序的社會(huì)治理共同體提供路徑啟示。

        關(guān)鍵詞:基層治理;協(xié)商民主;制度化與非制度化;屋場(chǎng)會(huì)

        中圖分類號(hào):C93? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A? ?文章編號(hào):1009-3605(2023)02-0028-10

        一、引言

        自黨的十八大報(bào)告第一次明確提出“協(xié)商民主”概念以來(lái),黨的十八屆三中全會(huì)將基層協(xié)商民主正式作為政治體制改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容提出。黨的十九大報(bào)告再次明確提出“要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”,統(tǒng)籌包括基層協(xié)商在內(nèi)的七種協(xié)商渠道,“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè),形成完整的制度程序和參與實(shí)踐,保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[1]。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)協(xié)商民主制度,“完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制,豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐”[2]。

        鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是一項(xiàng)事關(guān)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程順利推進(jìn)的重大戰(zhàn)略任務(wù)。協(xié)商民主作為推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要力量和寶貴經(jīng)驗(yàn),日益受到社會(huì)的廣泛關(guān)注和期待。那么,如何確認(rèn)農(nóng)村基層協(xié)商民主制度在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的重要地位;如何評(píng)估農(nóng)村基層協(xié)商民主在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的作用;農(nóng)村基層協(xié)商民主制度又是如何運(yùn)轉(zhuǎn),取得了哪些成效,有哪些問(wèn)題亟待解決。在鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下,如何進(jìn)一步完善農(nóng)村基層協(xié)商民主制度,提高鄉(xiāng)村治理能力,是值得研究的問(wèn)題。

        1980年,美國(guó)的克萊蒙大學(xué)教授畢塞特首次提出“協(xié)商民主”的概念,此后“協(xié)商民主”成為西方學(xué)術(shù)界關(guān)注和研究的對(duì)象。2002年德國(guó)學(xué)者哈貝馬斯提出了“民主的三種范式”,協(xié)商民主和協(xié)商政治開始引入國(guó)內(nèi),引發(fā)了中國(guó)學(xué)界的關(guān)注。特別是美國(guó)學(xué)者戴慕珍和弗里曼、新加坡學(xué)者鄭永年等就中國(guó)基層協(xié)商民主發(fā)展的特點(diǎn)以及形式、問(wèn)題作了較為深入的研究。他們認(rèn)為,在民主決策的過(guò)程中,中國(guó)政府對(duì)基層協(xié)商民主高度重視,不僅是基層民主對(duì)應(yīng)的程序、機(jī)制,還是它的形式和過(guò)程,協(xié)商民主在中國(guó)的發(fā)展正處在一個(gè)上升期,推動(dòng)協(xié)商民主朝著制度化方向發(fā)展的真正源動(dòng)力是使社會(huì)問(wèn)題得到妥善處理以及社會(huì)穩(wěn)定得到維護(hù)[3]。美國(guó)學(xué)者歐博文認(rèn)為,村民自治程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是密切相關(guān)的,在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū),更有利于村民自治的實(shí)施與發(fā)展,他認(rèn)為“在給農(nóng)民一定自由的條件下,農(nóng)民大概率能夠創(chuàng)建民主;從政策制定者的角度出發(fā),需要盡可能地使各種形式的社會(huì)抗議活動(dòng)發(fā)生概率降到最低,給予農(nóng)民創(chuàng)造民主的自由和權(quán)利是其中的一條重要途徑。因?yàn)槊裰鲝谋举|(zhì)上來(lái)說(shuō)是和平的?!盵4]

        從國(guó)內(nèi)來(lái)看,我國(guó)學(xué)者對(duì)協(xié)商民主的研究經(jīng)歷了從協(xié)商民主—農(nóng)村協(xié)商民主—農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化的研究過(guò)程。(1)協(xié)商民主。人民民主的表現(xiàn)形式多樣,協(xié)商民主便是其中之一。不僅如此,協(xié)商民主還具備反映社會(huì)主義民主政治的能力。當(dāng)前有一種認(rèn)可度頗高的理念認(rèn)為,要從有效性和管理效益的角度令基層社會(huì)管理水平獲得提升,那么群眾直接參與政治顯然是一種簡(jiǎn)單高效的途徑,基層協(xié)商是一種十分契合上述目標(biāo)的新范式。例如有學(xué)者提出要突破協(xié)商民主研究的理論枷鎖,將重心置于如何具體、切實(shí)地推進(jìn)和完善協(xié)商民主制度的完善[5]。有學(xué)者認(rèn)為協(xié)商民主是制度、平臺(tái)和機(jī)制的總和,是各級(jí)黨委政府在決策之前,與基層群眾進(jìn)行商議及本區(qū)域范圍內(nèi)基層群眾之間的平等磋商[5]。陳麗認(rèn)為民主實(shí)踐才是基層協(xié)商的本質(zhì),其前提是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),實(shí)踐的區(qū)域是城市社區(qū)、農(nóng)村和其他基層組織[6]。(2)農(nóng)村協(xié)商民主。在協(xié)商民主理論迅速發(fā)展的背景下,我國(guó)學(xué)者對(duì)農(nóng)村基層協(xié)商民主問(wèn)題的分析也逐漸成熟,許多在農(nóng)村問(wèn)題研究方面有影響力的學(xué)者,例如徐勇、李凡、張厚安、項(xiàng)繼權(quán)等,就中國(guó)農(nóng)村協(xié)商民主展開較為系統(tǒng)、微觀的研究,收獲頗豐。例如張厚安指出,雖然現(xiàn)階段村民自治過(guò)程中產(chǎn)生一系列新問(wèn)題,但實(shí)踐證明,就目前而言,中國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商走向民主的唯一正確途徑就是村民自治[7]。徐勇認(rèn)為,雖然當(dāng)前村民自治在中國(guó)農(nóng)村發(fā)揮的作用不盡如人意,但它會(huì)隨著國(guó)家的不斷發(fā)展而不斷完善,它的形式也在不斷地變化和更新。只要我們?cè)谏鐣?huì)多樣化的基礎(chǔ)上,構(gòu)建一致性和認(rèn)同感,它就會(huì)延續(xù)和發(fā)展下去[8]。在農(nóng)村基層協(xié)商民主面臨的困境和解決路徑方面,也有不少學(xué)者從宏觀層面提出了建設(shè)性的意見。如李后強(qiáng)從幾何視角來(lái)審視基層協(xié)商民主,將基層協(xié)商民主劃分為決策型、管理型、監(jiān)督型等不同類型[9]。陳剩勇則認(rèn)為,在村民自治中,一定要把民主選舉向民主治理過(guò)渡,充分發(fā)揮協(xié)商民主的作用推動(dòng)鄉(xiāng)村治理和發(fā)展,特別是要有意識(shí)地培養(yǎng)農(nóng)民的民主精神,致力于農(nóng)村基層民主的高效運(yùn)作[10]。吳興智把協(xié)商民主與鄉(xiāng)村秩序構(gòu)建兩者結(jié)合起來(lái),論述了協(xié)商民主治理模式對(duì)于鄉(xiāng)村秩序重構(gòu)的意義,并具體分析了鄉(xiāng)村協(xié)商民主治理變革的民主價(jià)值及其意義所在,提出了鄉(xiāng)村治理的具體建議[11]。(3)農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化。在黨和國(guó)家政策大力支持和倡導(dǎo)下,國(guó)內(nèi)不少學(xué)者系統(tǒng)性地研究了中國(guó)協(xié)商民主制度化發(fā)展中產(chǎn)生的問(wèn)題。此外,還指出應(yīng)與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況相結(jié)合,從實(shí)際出發(fā)對(duì)問(wèn)題有針對(duì)性地予以解決,從理論、制度、機(jī)制、文化等方面著手,為中國(guó)協(xié)商民主制度化的發(fā)展設(shè)計(jì)了許多符合國(guó)情、切合實(shí)際的路徑,取得了豐碩的成果。例如包心鑒強(qiáng)調(diào),協(xié)商民主制度化建設(shè)必須加強(qiáng)制度體系建設(shè)。王海成從國(guó)家治理現(xiàn)代化角度進(jìn)行分析,認(rèn)為協(xié)商民主制度建設(shè)要從制度建構(gòu)和制度認(rèn)同入手,進(jìn)行制度化建設(shè)[12]。以治理作為核心目標(biāo),張小勁為基層協(xié)商民主制度化建設(shè)提出了幾條可行性路徑,分別為技術(shù)、平臺(tái)、資源和體系建設(shè)[13]。

        雖然學(xué)術(shù)界針對(duì)此領(lǐng)域的研究取得了許多有益的成果,但依然存在以下不足之處,第一,從鄉(xiāng)村治理的角度針對(duì)制度化的研究較少。相關(guān)研究者很少有選擇從農(nóng)村基層協(xié)商視角進(jìn)行的,大多數(shù)研究者都選擇從宏觀視角切入,其研究成果范圍大多與村民自治、民主政治有關(guān),與鄉(xiāng)村治理關(guān)聯(lián)性較少。第二,對(duì)協(xié)商民主非制度化領(lǐng)域基本沒(méi)有進(jìn)行專門研究。在協(xié)商民主形成制度以前,一系列非制度化運(yùn)行機(jī)制有著不可替代的作用。制度化的協(xié)商民主與非制度化的協(xié)商民主的研究成果相對(duì)較少,尤其是以當(dāng)前新型協(xié)商民主創(chuàng)新治理的成果為數(shù)不多。如何將非制度化轉(zhuǎn)化為制度化,或者利用非制度化優(yōu)勢(shì)促進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展,學(xué)界對(duì)此的研究甚少。第三,個(gè)案分析相對(duì)較少,雖然在協(xié)商民主制度化建設(shè)方面的研究較多,但是大都聚焦于已經(jīng)形成的經(jīng)驗(yàn)介紹,對(duì)協(xié)商民主主體的態(tài)度、取得的實(shí)施成效等方面缺乏具體的系統(tǒng)性分析以及具體的數(shù)據(jù)分析,非制度化案例方面的研究幾乎沒(méi)有。

        本文擬從制度化建設(shè)視域分析農(nóng)村基層協(xié)商民主制度,這對(duì)完善協(xié)商民主體系,化解新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾,促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面落實(shí),加快鄉(xiāng)村治理體系和能力的現(xiàn)代化發(fā)展,有著多方面的意義。

        1.從理論價(jià)值來(lái)說(shuō),探究在鄉(xiāng)村治理背景下農(nóng)村基層協(xié)商民主的制度化和非制度化問(wèn)題,有利于在一定程度上深化協(xié)同治理、協(xié)商民主等治理理論,也有利于豐富基層自治、鄉(xiāng)村治理的理論實(shí)踐,完善農(nóng)村社會(huì)治理體制,幫助農(nóng)村基層進(jìn)一步探索如何開創(chuàng)治理現(xiàn)代化新局面,可以豐富中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理理論。

        2.從現(xiàn)實(shí)意義來(lái)說(shuō),任何一種理論的產(chǎn)生都經(jīng)過(guò)了實(shí)踐—理論—實(shí)踐的過(guò)程,農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐領(lǐng)域也不例外。農(nóng)村基層自治,有制度化治理與非制度化治理兩種形式。從治理成效來(lái)看,制度化治理為農(nóng)村基層協(xié)商民主的常態(tài)化提供了有力的制度保障,而非制度化治理為農(nóng)村基層協(xié)商民主的特殊化提供了有效的解決路徑。制度化和非制度化治理手段作為農(nóng)村基層協(xié)商民主的兩翼,共同促進(jìn)了農(nóng)村基層政治生態(tài)良性循環(huán)發(fā)展,解決了農(nóng)村基層矛盾糾紛,改善了農(nóng)村基層的黨群干群關(guān)系,鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程也明顯加快。綜合分析農(nóng)村基層協(xié)商民主的實(shí)踐樣式,為構(gòu)建制度化和非制度化的協(xié)商民主提供切實(shí)可行的對(duì)策性意見,有利于豐富協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理層面的實(shí)踐形式,加大農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新力度,為鄉(xiāng)村治理提供相關(guān)經(jīng)驗(yàn)啟示。

        二、“屋場(chǎng)會(huì)”:一種基層治理創(chuàng)新模式的地方實(shí)踐

        國(guó)家治理現(xiàn)代化屬于頂層制度設(shè)計(jì),國(guó)家治理現(xiàn)代化的落地取決于基層治理現(xiàn)代化。對(duì)于擁有近6億常住人口的農(nóng)村而言,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化具有重要意義。在提高基層治理的創(chuàng)新能力以及現(xiàn)代化水平方面,湖南省漣源市以村級(jí)“微權(quán)力”風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和“屋場(chǎng)會(huì)”為載體的公民參與模式,即是基于制度化與非制度化視域的基層治理創(chuàng)新模式。在此,我們擬以該市作為農(nóng)村協(xié)商民主的研究樣本,對(duì)協(xié)商民主視域下的制度化和非制度化治理方式進(jìn)行實(shí)證研究。

        (一)探路:村民議事會(huì)的探索

        漣源市共有人口114萬(wàn),其中,農(nóng)村人口80.1萬(wàn),是個(gè)典型的貧困市、農(nóng)業(yè)市;農(nóng)村歷史遺留問(wèn)題較多,農(nóng)民文化水平大多偏低,民風(fēng)較為蠻勇,鄉(xiāng)村治理難度較大,是典型的“問(wèn)題市”。2017年以前,該市信訪矛盾尖銳,農(nóng)村社會(huì)矛盾較為突出,不僅影響著該市的對(duì)外形象,也嚴(yán)重影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

        如何摘掉“信訪大市”的帽子,成為該市亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。每年投入大量的人力物力財(cái)力來(lái)解決信訪問(wèn)題,但信訪量卻有增無(wú)減,它的深層次原因是什么呢?筆者經(jīng)過(guò)深入調(diào)研發(fā)現(xiàn),信訪量高位運(yùn)轉(zhuǎn)的背后其實(shí)是矛盾化解機(jī)制的僵化。大家知道,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,村民的經(jīng)濟(jì)收入也在逐步提高,生活質(zhì)量越來(lái)越好;但社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了分化,不同利益主體之間訴求越來(lái)越多樣化。由于缺少有效的矛盾化解方式,當(dāng)利益主體訴求得不到解決或者對(duì)解決結(jié)果不滿意時(shí),他們就會(huì)選擇到相關(guān)部門尋求幫助,這種現(xiàn)狀是農(nóng)村信訪量居高不下的根本原因。找到了問(wèn)題的根源,該市決定以問(wèn)題為導(dǎo)向,從源頭上尋求解決辦法,通過(guò)借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,大膽推行“屋場(chǎng)會(huì)”村民議事機(jī)制,以化解鄰里矛盾,解決信訪問(wèn)題。

        (二)蛻變:民主協(xié)商重拾公正參與

        “屋場(chǎng)會(huì)”村民議事機(jī)制試點(diǎn)后,取得了意想不到的效果。如原來(lái)化解不了的矛盾解決了,鄰里糾紛也少了。于是,該市將“屋場(chǎng)會(huì)”村民議事機(jī)制向政策法律宣傳、村規(guī)民約制定、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多領(lǐng)域拓展,逐步形成了一套市、鄉(xiāng)、村各部門多維聯(lián)動(dòng),“群眾說(shuō)事,屋場(chǎng)共治”的群眾工作法。

        首先是提前擺出問(wèn)題,鼓勵(lì)大家積極加入討論,由村支兩委根據(jù)群眾反映最突出的問(wèn)題,確定議題、主事人,通知群眾積極參與商討。

        其次是按照議事流程,組織村民一起商量,會(huì)議全程由主事人按照議事規(guī)則主持召開,鼓勵(lì)群眾積極參與協(xié)商。

        三是現(xiàn)場(chǎng)公布結(jié)果,讓群眾監(jiān)督。最后由主事人對(duì)結(jié)果進(jìn)行公布,并由群眾、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督,確保有決議有落實(shí)。

        “屋場(chǎng)會(huì)”群眾工作法,解決了過(guò)去“增人”“增錢”“增物”仍解決不了的問(wèn)題,將過(guò)去投入人力物力財(cái)力的傳統(tǒng)管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭罕娪惺?,屋?chǎng)共治”的現(xiàn)代治理理念,真正實(shí)現(xiàn)了低成本、高效率的基層治理效果。近年來(lái),漣源市大膽改革,逐步建立起村級(jí)“微權(quán)力”風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制,以“屋場(chǎng)會(huì)”為載體,以協(xié)商民主為基礎(chǔ),構(gòu)建了“四議兩公開”①制度、村民議事協(xié)商制度、村級(jí)矛盾排查化解制度等制度,保障了民主選舉、民主協(xié)商,同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了村民在決策、管理和監(jiān)督等方面的民主權(quán)利,由傳統(tǒng)的政府給人民當(dāng)家作主逐漸轉(zhuǎn)變成人民自己當(dāng)家作主。實(shí)施該制度以后,漣源市信訪案件明顯減少,村民對(duì)政府的信任度明顯提升,使農(nóng)村基層協(xié)商民主的制度化優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理效能。

        與民主協(xié)商制度化相比較而言,“屋場(chǎng)會(huì)”協(xié)商民主形式具有參與主體廣泛性、時(shí)間地點(diǎn)廣泛性、協(xié)商內(nèi)容廣泛性等特點(diǎn),有助于因地制宜、因時(shí)制宜、因事制宜,構(gòu)建社會(huì)治理新格局,提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。近年來(lái),漣源市積極創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式,進(jìn)行了一系列非制度化治理模式的探索,構(gòu)建起了“屋場(chǎng)會(huì)”、夜談會(huì)、鄉(xiāng)賢理事會(huì)、紅白喜事理事會(huì)、治安調(diào)解委員會(huì)、“一亮兩?!敝驹戈?duì)等非制度化治理機(jī)制,充分發(fā)揮了非制度化協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)。

        筆者通過(guò)實(shí)踐驗(yàn)證發(fā)現(xiàn),這種“政民互動(dòng)、人人盡責(zé)、人人共享”的基層治理創(chuàng)新模式,正逐步轉(zhuǎn)化成看得見的治理效能。

        三、“屋場(chǎng)會(huì)”基層治理模式的形成機(jī)理

        漣源市以“屋場(chǎng)會(huì)”為抓手打造的基層治理新模式,既有政策法律法規(guī)下的制度化依據(jù),也有以群眾自愿、民主協(xié)商、引導(dǎo)和重拾公眾參與的非制度化因素,其政策依據(jù)和形成機(jī)理究竟是什么,有什么樣的實(shí)踐價(jià)值呢?我們可以從法理依據(jù)、制度基礎(chǔ)、實(shí)踐價(jià)值三個(gè)方面來(lái)作進(jìn)一步探討。

        (一)法理依據(jù):村民自治權(quán)

        “村民自治”可以追溯到20世紀(jì)80年代初,《中華人民共和國(guó)憲法》第111條明確村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。此后,我國(guó)于1998年頒布了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。上述法律法規(guī),為村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了法律依據(jù),有力推動(dòng)了鄉(xiāng)村法治化進(jìn)程。但由于壓力型政府管理的慣性,鄉(xiāng)鎮(zhèn)接到上級(jí)政府的任務(wù)后,一般是通過(guò)建立考核機(jī)制,再將任務(wù)層層分解給村支兩委。在面對(duì)政府任務(wù)和村級(jí)事務(wù)管理上,部分村委選擇完成政府任務(wù),對(duì)村級(jí)事務(wù)是“選擇性治理”,只解決自己想解決、能解決、會(huì)解決的問(wèn)題,村民自治權(quán)成了“虛名”。雖然在法理上村民享有自治權(quán)利,有權(quán)對(duì)村級(jí)事務(wù)進(jìn)行自我管理,但在具體實(shí)踐中,迫于壓力型政府的層層傳導(dǎo),“鄉(xiāng)政村治”往往出現(xiàn)“有自治權(quán)之名但無(wú)自治之實(shí)”,鄉(xiāng)村最終成為鄉(xiāng)政的附屬機(jī)構(gòu)。

        如何破解這一困局,使“村民自治權(quán)”真正落到實(shí)處?漣源市探索建立的“屋場(chǎng)會(huì)”,其實(shí)質(zhì)就是完善村民自治權(quán),并且最大限度賦予村民行使民主權(quán)利。首先是確定村委會(huì)和村支書的相關(guān)職責(zé)。賦予村支兩委負(fù)責(zé)組織“屋場(chǎng)會(huì)”的權(quán)利,及時(shí)聽取群眾意見。其次是進(jìn)行村務(wù)公開。全市各村以村支兩委為核心建立“祥和群”,由村支兩委輪流值班,每天對(duì)群眾反饋的問(wèn)題及時(shí)回應(yīng)、及時(shí)處理,切實(shí)做到群眾有問(wèn)題,干部拿對(duì)策,落實(shí)能保障。這樣,在明確職能和公開村務(wù)的雙重推動(dòng)下,徹底解決了村務(wù)無(wú)人管、選擇性管理的難題,完善了以“群眾選舉、群眾協(xié)商、群眾決策、群眾管理、群眾監(jiān)督”為核心的五種村民權(quán)利,讓村民真正享有除民主選舉外村務(wù)治理的其他民主權(quán)利。時(shí)任湖南省委副書記烏蘭對(duì)“屋場(chǎng)會(huì)”進(jìn)行批示:要將“屋場(chǎng)會(huì)”基層治理模式納入全省村民自治創(chuàng)新范疇。

        (二)制度基礎(chǔ):基層民主協(xié)商制度

        關(guān)于基層民主協(xié)商制度,黨的十八大報(bào)告指出“社會(huì)主義協(xié)商民主制度是我國(guó)人民民主的重要形式”[14]。十八屆三中全會(huì)對(duì)發(fā)展基層民主、推進(jìn)協(xié)商民主制度化發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)做了進(jìn)一步闡述,明確提出“要開展形式多樣的基層民主協(xié)商,推進(jìn)基層民主協(xié)商制度化”[15]。黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出,要完善社會(huì)治理體系,健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系,完善基層民主協(xié)商制度,實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng),建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?;鶎用裰鲄f(xié)商制度第一次出現(xiàn)在黨的文件中。由此可見,民主協(xié)商已經(jīng)成為推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排。

        然而,隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的深入,農(nóng)村治理難題也不斷凸顯出來(lái):一是利益主體的訴求多元化,協(xié)商主體素質(zhì)參差不齊,導(dǎo)致民主協(xié)商效果欠缺;二是缺乏民主協(xié)商制度保障,農(nóng)民利益訴求渠道狹窄,導(dǎo)致民主協(xié)商淪為形式。如何完善民主協(xié)商制度呢?關(guān)鍵是要暢通民主協(xié)商渠道,建立基層民主協(xié)商制度。漣源市以完善基層民主協(xié)商制度為契機(jī)構(gòu)建起來(lái)的“屋場(chǎng)會(huì)”,目的就是最大限度暢通群眾與村支兩委溝通的渠道,讓群眾少走路,讓干部多跑路,由“群眾上門找干部”變成“干部主動(dòng)找群眾”。2020年年底,該市赴省、赴京上訪量同比分別下降37.37%、43.03%,切實(shí)解決了信訪難題,實(shí)現(xiàn)了政府治理與社會(huì)治理良性互動(dòng)。

        (三)實(shí)踐價(jià)值:鄉(xiāng)村善治

        以“村民自治”為法理依據(jù),以“基層民主協(xié)商”為制度的治理結(jié)構(gòu),具有明顯的創(chuàng)新性特征,其實(shí)踐價(jià)值至少體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是暢通了訴求渠道。為解決實(shí)際問(wèn)題而提出的屋場(chǎng)會(huì),讓廣大群眾有了正確的訴求通道,從提出問(wèn)題、民主協(xié)商到形成決議,群眾一改過(guò)去的“被動(dòng)”接受的心態(tài),積極參與“屋場(chǎng)會(huì)”,主動(dòng)獻(xiàn)言獻(xiàn)策,切實(shí)保障了村民民主協(xié)商、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等民主權(quán)利,讓鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)了從“為民做主”到“由民做主”的轉(zhuǎn)變。從這一點(diǎn)來(lái)看,它充分體現(xiàn)了基層治理的非制度化治理優(yōu)勢(shì)。二是轉(zhuǎn)變了干部作風(fēng)?;鶎宇I(lǐng)導(dǎo)與黨員干部、與群眾同坐一個(gè)屋堂內(nèi),主動(dòng)貼近群眾,聽民聲,解決群眾擔(dān)憂和普遍反映的問(wèn)題,把群眾的需求以及意愿作為工作的起點(diǎn),建立起了有效的服務(wù)通道,不僅密切了和群眾之間的聯(lián)系,還提高了工作效率。三是降低了治理成本。面對(duì)基層各種矛盾糾紛,過(guò)去政府不惜投入大量的人力物力和財(cái)力,通過(guò)“花錢買平安”來(lái)達(dá)到“維穩(wěn)”的目的,致使部分群眾惡意散播不切實(shí)際的言論,讓政府出面進(jìn)行協(xié)調(diào)。其結(jié)果是治理難度加大,資源耗費(fèi)增加。一方面村級(jí)組織的治理作用得不到有效發(fā)揮,另一方面造成基層政府工作非常被動(dòng)。由村民自發(fā)成立的屋場(chǎng)會(huì)以免費(fèi)自愿協(xié)商參與為原則,既節(jié)約了成本,也進(jìn)一步提高了村民參與的積極性,發(fā)揮了村民在治理中的主導(dǎo)作用。四是提升了治理效能。干部與群眾深入溝通,廣泛交換意見,最終以解決問(wèn)題圓滿收尾,一個(gè)小小的“屋場(chǎng)會(huì)”,化解困擾村民的大難題,實(shí)現(xiàn)了“貼近群眾消怨氣,組織群眾聚人氣,明辨是非樹正氣,化解矛盾消怨氣”的目的,基層治理效能得到了全面提升。

        四、創(chuàng)新和完善基層治理能力的路徑

        “屋場(chǎng)會(huì)”群眾參與形式的非制度化群眾工作法,為提升基層治理水平提供了有益借鑒。但基層治理是一個(gè)涉及黨委政府工作、政策法律等的系統(tǒng)工程,牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此,在具體的實(shí)踐中,應(yīng)當(dāng)著重構(gòu)建鄉(xiāng)村治理的多元化框架體系,統(tǒng)籌兼顧、綜合考慮多個(gè)方面的因素。

        (一)堅(jiān)持黨建引領(lǐng),把準(zhǔn)基層治理“總方向”

        黨在一切事務(wù)中具有核心統(tǒng)領(lǐng)性地位,發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心和政治保障的功能,在基層治理中,不管是宏觀還是微觀層面,黨委的決策以及推動(dòng)效應(yīng)非常明顯,加強(qiáng)黨建引領(lǐng),不僅能夠在各方面利益關(guān)系的理順上發(fā)揮作用,還能促進(jìn)利益訴求的合理表達(dá),在多方合作的平臺(tái)上提高基層治理的協(xié)同效果,實(shí)現(xiàn)基層治理秩序的多方維護(hù),保障治理工作的順利推進(jìn)。

        具體到基層,發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用,就是要把準(zhǔn)基層治理“總方向”。一是強(qiáng)化基層黨組織架構(gòu)。就是通過(guò)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委牽頭、黨支部當(dāng)堡壘、黨小組架支點(diǎn)、黨員樹旗幟的組織構(gòu)建,避免群事群議的無(wú)序性。二是創(chuàng)新黨建引領(lǐng)模式。建立層次化的組織架構(gòu)體系,村級(jí)組織由支部承包,屋場(chǎng)由黨小組負(fù)責(zé),農(nóng)戶由黨員帶動(dòng),促進(jìn)各層級(jí)水平的逐步提升。三是加強(qiáng)黨群聯(lián)系。如結(jié)合黨建工作開展“領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)村、黨員干部聯(lián)網(wǎng)格、村黨組織成員聯(lián)屋場(chǎng)、黨員聯(lián)戶”的“四聯(lián)”活動(dòng)。漣源市的“屋場(chǎng)會(huì)”,從議題確定到協(xié)商過(guò)程到最終決案的形成,就充分彰顯了黨委“把方向、握大局”的作用。

        (二)遵循民主協(xié)商,找到治理最大“公約數(shù)”

        在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治中,通過(guò)民主選舉已經(jīng)形成了一定的政治文化自治氛圍,明確了村民在鄉(xiāng)村事務(wù)中的權(quán)責(zé)。但是,即便是村民大會(huì)和村民代表大會(huì),也很難將村民自治落到實(shí)處,村民在村莊內(nèi)的重大事宜上,知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利一定程度上處于被架空的狀態(tài),甚至很多本應(yīng)該由村民自主決定的事情,也變成由村干部代為執(zhí)行決策。而社會(huì)“治理”理念的提出則改變了之前的“管理”模式,尤其在黨的十八屆三中全會(huì)上,更是作為重要內(nèi)容進(jìn)行了充分討論,確定了社會(huì)治理的地位。治理不同于管理,雖然兩者差別不大,但是不論主體、內(nèi)容還是形式都有了本質(zhì)的變化。特別是就方式而言,體現(xiàn)為由自上而下的“行政命令”式的管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)商合作”式的治理。如何實(shí)現(xiàn)合作治理呢?其核心就是建立基層民主協(xié)商制度。民主協(xié)商與過(guò)去的管理方式不同,民主協(xié)商不僅要求村民直接參與到事務(wù)的決策中來(lái),對(duì)村莊內(nèi)部的事務(wù)行使發(fā)言權(quán)和表決權(quán),同時(shí)還要求村民全方位立體化地溝通和協(xié)商,從而提高村民參與村級(jí)事務(wù)的積極性,制定出真正對(duì)村民有利的決策。以商量為前提,眾人廣泛參與的模式就是“屋場(chǎng)會(huì)”的本質(zhì)特征體現(xiàn),也是執(zhí)行決議的表現(xiàn)形式,體現(xiàn)出了民主性,嚴(yán)格落實(shí)民主協(xié)商制度,做好群眾的服務(wù)工作,進(jìn)一步提升滿意度,從而有效地推動(dòng)自上而下和自下而上的信息交流,促進(jìn)國(guó)家治理和社會(huì)治理之間形成良性互動(dòng)。

        因此,要提升基層治理水平,必須在基層治理中廣泛開展民主協(xié)商。一是要搭建協(xié)商平臺(tái)。通過(guò)搭建民主協(xié)商平臺(tái),宣講政策法律,將信息傳達(dá)給群眾,讓群眾和干部處于平等的地位,有效緩和各利益群體之間的關(guān)系,拉近干部與群眾之間的聯(lián)系。二是要充分了解人民群眾的需求。要建立多方渠道,促進(jìn)信息暢通,實(shí)現(xiàn)利益表達(dá),要同群眾保持密切聯(lián)系,把群眾反映突出的問(wèn)題作為重點(diǎn)工作予以推進(jìn)。三是善于傾聽群眾的意見,尤其是涉及民生的訴求以及意愿,建立有效的決策機(jī)制,發(fā)揮群體的智慧以及力量,盡最大努力實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一,切實(shí)保障人民群眾的根本利益,促進(jìn)生活質(zhì)量提升。

        (三)健全法治保障,確?;鶎又卫怼安徊染€”

        2020年12月,中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議明確要求“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。法治作為基層現(xiàn)代化的根本保障和主要標(biāo)志,是基層治理的有效抓手,推進(jìn)基層治理必須全面加強(qiáng)基層法治建設(shè),以法治保障基層治理的“最后一公里”。這就要求基層治理必須在法治軌道中運(yùn)行,在基層治理中必須不斷完善法治,以保障基層治理“不踩線”。一是要培育法治素養(yǎng)以及法治思維,并在實(shí)踐中加以強(qiáng)化。社會(huì)、政府以及國(guó)家治理都要以法律作為支撐,“屋場(chǎng)會(huì)”治理模式推進(jìn)過(guò)程中,通過(guò)綜合運(yùn)用微宣講、送法下鄉(xiāng)等方式,持續(xù)提高基層治理干部隊(duì)伍的規(guī)則意識(shí)、程序意識(shí)、邊界意識(shí),為基層治理筑牢思想紅線。二是利用法治手段提升基層治理工作水平。在基層治理中,所有的議事規(guī)則、程序、結(jié)果都必須符合法律規(guī)定,形成底線思維,為基層治理筑牢法治的“圍欄”。三是從制度上構(gòu)建法治化的基層綜合治理體系。規(guī)則之治是基層治理法治化最直接的表現(xiàn)形式。以法治力量推動(dòng)基層治理的關(guān)鍵是制度建設(shè),各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際積極制定基層社會(huì)治理的規(guī)范性文件,通過(guò)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)完善法律規(guī)范,確保基層治理不踩紅線。

        (四)依靠公眾參與,畫出治理最大“同心圓”

        歷史唯物主義的根本觀點(diǎn)是群眾主體觀,人民群眾不僅能夠創(chuàng)造歷史,還能在國(guó)家命運(yùn)中起到?jīng)Q定性作用。人民群眾是基層治理的核心,社會(huì)治理的最終成果和人民的幸福息息相關(guān)。創(chuàng)新基層治理必須建立制度化的渠道來(lái)提高群眾參與的積極性,促進(jìn)內(nèi)生動(dòng)力的形成,才能畫出最大同心圓。一是要營(yíng)造公眾參與氛圍。以“屋場(chǎng)會(huì)”為載體,在管理公共事務(wù)的過(guò)程中,群眾在進(jìn)一步明確了自身的權(quán)利的同時(shí),也知道了自身肩負(fù)的義務(wù)以及所要承擔(dān)的責(zé)任,從而從思想上確保每個(gè)人都能積極主動(dòng)參與。二是要豐富公眾參與方式。讓公眾通過(guò)多種形式參與其中,比如“屋場(chǎng)會(huì)”以屋會(huì)友化難題的方式,結(jié)合“積分制”,實(shí)現(xiàn)了參與的廣泛性,能夠根據(jù)自己的愿望以及意見進(jìn)行充分表達(dá),切實(shí)形成多元協(xié)同共治的新格局,畫出了社會(huì)治理最大同心圓。

        (五)強(qiáng)化科技支撐,打造基層治理“智慧網(wǎng)”

        現(xiàn)代化和信息化之間具有相互促進(jìn)的作用。目前隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展,在豐富了人們生活的同時(shí),也為基層治理提供了現(xiàn)代化的手段,促進(jìn)了工作效率的提升。相比較于傳統(tǒng)的管理手段,信息技術(shù)不僅能夠提高政務(wù)工作的智能化和高效化,還能實(shí)現(xiàn)透明化,滿足廣大人民群眾的知情權(quán)。只有利用好科學(xué)技術(shù)的廣泛性、便捷性、多向傳播等特點(diǎn),實(shí)現(xiàn)協(xié)商機(jī)制的快速形成,完成在不同領(lǐng)域治理主體間的交流,最終產(chǎn)生較高的社會(huì)共識(shí),為基層治理編織一張“智慧網(wǎng)”。漣源市“屋場(chǎng)會(huì)”堅(jiān)持用現(xiàn)代科技手段,著力打造“智慧屋場(chǎng)”,自主設(shè)計(jì)“屋場(chǎng)會(huì)”APP考核管理平臺(tái),全面整合“屋場(chǎng)會(huì)”信息數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)了線上平臺(tái)與智慧服務(wù)跨時(shí)間、跨空間的部門、信息、技術(shù)、人員的聯(lián)動(dòng);通過(guò)開發(fā)“屋場(chǎng)會(huì)”微信小程序,在全市范圍內(nèi)提供在線查詢、咨詢、釋法、人民調(diào)解等法律服務(wù),實(shí)現(xiàn)線上線下聯(lián)動(dòng)融合、在線受理、在線調(diào)解等等。目前漣源市通過(guò)這種科技創(chuàng)新手段,通過(guò)線上“屋場(chǎng)會(huì)”申請(qǐng)調(diào)解的案件700余起,化解矛盾300余起,既提高了解決問(wèn)題的效率,為群眾提供方便的同時(shí),有效提高了群眾解決問(wèn)題的效率,提升了基層治理效能。

        習(xí)近平總書記指出:“民族要復(fù)興,鄉(xiāng)村必振興?!秉h的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,必須緊緊依靠基層、聚力建強(qiáng)基層。實(shí)踐證明,加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持人民當(dāng)家作主,充分發(fā)揮協(xié)商民主優(yōu)勢(shì),健全法治保障,強(qiáng)化科技支撐,構(gòu)建充滿活力的社會(huì)治理共同體,才能有效破解鄉(xiāng)村治理難題。我們堅(jiān)信,只要不斷推進(jìn)基層治理創(chuàng)新,中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程就能夠順利推進(jìn),廣袤的鄉(xiāng)村大地也必將煥發(fā)出新的生機(jī)與活力。

        ①“四議兩公開”:“四議”即黨支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表大會(huì)決議;“兩公開”即決議公開、實(shí)施結(jié)果公開。

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        責(zé)任編輯:楊 煉

        收稿日期:2022-11-17

        基金項(xiàng)目:2021年湖南省婁底市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)重點(diǎn)課題“鄉(xiāng)村振興視域下基層干部的主體性困境與突圍路徑研究”(項(xiàng)目編號(hào):202107A)

        作者簡(jiǎn)介:易仁利,男,湖南漣源人,中共漣源市委黨校黨委副書記、副校長(zhǎng),高級(jí)講師,主要研究方向:科學(xué)社會(huì)主義和城鄉(xiāng)社會(huì)治理研究。

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        基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督責(zé)任的問(wèn)題與對(duì)策
        黨組織怎樣下好“基層治理”這盤棋
        人民論壇(2016年24期)2016-12-13 10:33:56
        加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)意義
        宋代民間社團(tuán)對(duì)基層社會(huì)治理影響幾何
        人民論壇(2016年30期)2016-12-05 14:50:11
        基層治理法治化長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建探析
        商(2016年35期)2016-11-24 11:10:35
        新時(shí)期鄉(xiāng)村基層民主政治發(fā)展中的協(xié)商民主問(wèn)題探究
        人間(2016年24期)2016-11-23 15:19:02
        協(xié)商民主與政治協(xié)商
        政治生態(tài)視域下我國(guó)政協(xié)協(xié)商民主的創(chuàng)新對(duì)策探討
        青海省基層治理法治化的現(xiàn)實(shí)困境
        商(2016年30期)2016-11-09 07:58:51
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