摘要：黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要完善基層直接民主制度和工作體系，增強(qiáng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的實(shí)效。健全黨領(lǐng)導(dǎo)下的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善基層民主協(xié)商制度，形成政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動(dòng)，構(gòu)建人人共享、人人有責(zé)的社會(huì)治理共同體，是當(dāng)前各級(jí)黨委政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。漣源市以“屋場(chǎng)會(huì)”為載體的群眾參與模式是基層協(xié)商民主的有益嘗試，在實(shí)踐中形成的黨建引領(lǐng)、群眾主體、民主協(xié)商、法治保障、科技支撐的有益嘗試，能為構(gòu)建充滿活力、治理有序的社會(huì)治理共同體提供路徑啟示。

關(guān)鍵詞：基層治理；協(xié)商民主；制度化與非制度化；屋場(chǎng)會(huì)

中圖分類號(hào)：C93? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1009-3605（2023）02-0028-10

一、引言

自黨的十八大報(bào)告第一次明確提出“協(xié)商民主”概念以來(lái)，黨的十八屆三中全會(huì)將基層協(xié)商民主正式作為政治體制改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容提出。黨的十九大報(bào)告再次明確提出“要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，統(tǒng)籌包括基層協(xié)商在內(nèi)的七種協(xié)商渠道，“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[1]。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)協(xié)商民主制度，“完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐”[2]。

鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是一項(xiàng)事關(guān)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程順利推進(jìn)的重大戰(zhàn)略任務(wù)。協(xié)商民主作為推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要力量和寶貴經(jīng)驗(yàn)，日益受到社會(huì)的廣泛關(guān)注和期待。那么，如何確認(rèn)農(nóng)村基層協(xié)商民主制度在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的重要地位；如何評(píng)估農(nóng)村基層協(xié)商民主在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的作用；農(nóng)村基層協(xié)商民主制度又是如何運(yùn)轉(zhuǎn)，取得了哪些成效，有哪些問(wèn)題亟待解決。在鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，如何進(jìn)一步完善農(nóng)村基層協(xié)商民主制度，提高鄉(xiāng)村治理能力，是值得研究的問(wèn)題。

1980年，美國(guó)的克萊蒙大學(xué)教授畢塞特首次提出“協(xié)商民主”的概念，此后“協(xié)商民主”成為西方學(xué)術(shù)界關(guān)注和研究的對(duì)象。2002年德國(guó)學(xué)者哈貝馬斯提出了“民主的三種范式”，協(xié)商民主和協(xié)商政治開始引入國(guó)內(nèi)，引發(fā)了中國(guó)學(xué)界的關(guān)注。特別是美國(guó)學(xué)者戴慕珍和弗里曼、新加坡學(xué)者鄭永年等就中國(guó)基層協(xié)商民主發(fā)展的特點(diǎn)以及形式、問(wèn)題作了較為深入的研究。他們認(rèn)為，在民主決策的過(guò)程中，中國(guó)政府對(duì)基層協(xié)商民主高度重視，不僅是基層民主對(duì)應(yīng)的程序、機(jī)制，還是它的形式和過(guò)程，協(xié)商民主在中國(guó)的發(fā)展正處在一個(gè)上升期，推動(dòng)協(xié)商民主朝著制度化方向發(fā)展的真正源動(dòng)力是使社會(huì)問(wèn)題得到妥善處理以及社會(huì)穩(wěn)定得到維護(hù)[3]。美國(guó)學(xué)者歐博文認(rèn)為，村民自治程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是密切相關(guān)的，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，更有利于村民自治的實(shí)施與發(fā)展，他認(rèn)為“在給農(nóng)民一定自由的條件下，農(nóng)民大概率能夠創(chuàng)建民主；從政策制定者的角度出發(fā)，需要盡可能地使各種形式的社會(huì)抗議活動(dòng)發(fā)生概率降到最低，給予農(nóng)民創(chuàng)造民主的自由和權(quán)利是其中的一條重要途徑。因?yàn)槊裰鲝谋举|(zhì)上來(lái)說(shuō)是和平的?！盵4]

從國(guó)內(nèi)來(lái)看，我國(guó)學(xué)者對(duì)協(xié)商民主的研究經(jīng)歷了從協(xié)商民主—農(nóng)村協(xié)商民主—農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化的研究過(guò)程。（1）協(xié)商民主。人民民主的表現(xiàn)形式多樣，協(xié)商民主便是其中之一。不僅如此，協(xié)商民主還具備反映社會(huì)主義民主政治的能力。當(dāng)前有一種認(rèn)可度頗高的理念認(rèn)為，要從有效性和管理效益的角度令基層社會(huì)管理水平獲得提升，那么群眾直接參與政治顯然是一種簡(jiǎn)單高效的途徑，基層協(xié)商是一種十分契合上述目標(biāo)的新范式。例如有學(xué)者提出要突破協(xié)商民主研究的理論枷鎖，將重心置于如何具體、切實(shí)地推進(jìn)和完善協(xié)商民主制度的完善[5]。有學(xué)者認(rèn)為協(xié)商民主是制度、平臺(tái)和機(jī)制的總和，是各級(jí)黨委政府在決策之前，與基層群眾進(jìn)行商議及本區(qū)域范圍內(nèi)基層群眾之間的平等磋商[5]。陳麗認(rèn)為民主實(shí)踐才是基層協(xié)商的本質(zhì)，其前提是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)踐的區(qū)域是城市社區(qū)、農(nóng)村和其他基層組織[6]。（2）農(nóng)村協(xié)商民主。在協(xié)商民主理論迅速發(fā)展的背景下，我國(guó)學(xué)者對(duì)農(nóng)村基層協(xié)商民主問(wèn)題的分析也逐漸成熟，許多在農(nóng)村問(wèn)題研究方面有影響力的學(xué)者，例如徐勇、李凡、張厚安、項(xiàng)繼權(quán)等，就中國(guó)農(nóng)村協(xié)商民主展開較為系統(tǒng)、微觀的研究，收獲頗豐。例如張厚安指出，雖然現(xiàn)階段村民自治過(guò)程中產(chǎn)生一系列新問(wèn)題，但實(shí)踐證明，就目前而言，中國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商走向民主的唯一正確途徑就是村民自治[7]。徐勇認(rèn)為，雖然當(dāng)前村民自治在中國(guó)農(nóng)村發(fā)揮的作用不盡如人意，但它會(huì)隨著國(guó)家的不斷發(fā)展而不斷完善，它的形式也在不斷地變化和更新。只要我們?cè)谏鐣?huì)多樣化的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一致性和認(rèn)同感，它就會(huì)延續(xù)和發(fā)展下去[8]。在農(nóng)村基層協(xié)商民主面臨的困境和解決路徑方面，也有不少學(xué)者從宏觀層面提出了建設(shè)性的意見。如李后強(qiáng)從幾何視角來(lái)審視基層協(xié)商民主，將基層協(xié)商民主劃分為決策型、管理型、監(jiān)督型等不同類型[9]。陳剩勇則認(rèn)為，在村民自治中，一定要把民主選舉向民主治理過(guò)渡，充分發(fā)揮協(xié)商民主的作用推動(dòng)鄉(xiāng)村治理和發(fā)展，特別是要有意識(shí)地培養(yǎng)農(nóng)民的民主精神，致力于農(nóng)村基層民主的高效運(yùn)作[10]。吳興智把協(xié)商民主與鄉(xiāng)村秩序構(gòu)建兩者結(jié)合起來(lái)，論述了協(xié)商民主治理模式對(duì)于鄉(xiāng)村秩序重構(gòu)的意義，并具體分析了鄉(xiāng)村協(xié)商民主治理變革的民主價(jià)值及其意義所在，提出了鄉(xiāng)村治理的具體建議[11]。（3）農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化。在黨和國(guó)家政策大力支持和倡導(dǎo)下，國(guó)內(nèi)不少學(xué)者系統(tǒng)性地研究了中國(guó)協(xié)商民主制度化發(fā)展中產(chǎn)生的問(wèn)題。此外，還指出應(yīng)與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況相結(jié)合，從實(shí)際出發(fā)對(duì)問(wèn)題有針對(duì)性地予以解決，從理論、制度、機(jī)制、文化等方面著手，為中國(guó)協(xié)商民主制度化的發(fā)展設(shè)計(jì)了許多符合國(guó)情、切合實(shí)際的路徑，取得了豐碩的成果。例如包心鑒強(qiáng)調(diào)，協(xié)商民主制度化建設(shè)必須加強(qiáng)制度體系建設(shè)。王海成從國(guó)家治理現(xiàn)代化角度進(jìn)行分析，認(rèn)為協(xié)商民主制度建設(shè)要從制度建構(gòu)和制度認(rèn)同入手，進(jìn)行制度化建設(shè)[12]。以治理作為核心目標(biāo)，張小勁為基層協(xié)商民主制度化建設(shè)提出了幾條可行性路徑，分別為技術(shù)、平臺(tái)、資源和體系建設(shè)[13]。

雖然學(xué)術(shù)界針對(duì)此領(lǐng)域的研究取得了許多有益的成果，但依然存在以下不足之處，第一，從鄉(xiāng)村治理的角度針對(duì)制度化的研究較少。相關(guān)研究者很少有選擇從農(nóng)村基層協(xié)商視角進(jìn)行的，大多數(shù)研究者都選擇從宏觀視角切入，其研究成果范圍大多與村民自治、民主政治有關(guān)，與鄉(xiāng)村治理關(guān)聯(lián)性較少。第二，對(duì)協(xié)商民主非制度化領(lǐng)域基本沒(méi)有進(jìn)行專門研究。在協(xié)商民主形成制度以前，一系列非制度化運(yùn)行機(jī)制有著不可替代的作用。制度化的協(xié)商民主與非制度化的協(xié)商民主的研究成果相對(duì)較少，尤其是以當(dāng)前新型協(xié)商民主創(chuàng)新治理的成果為數(shù)不多。如何將非制度化轉(zhuǎn)化為制度化，或者利用非制度化優(yōu)勢(shì)促進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展，學(xué)界對(duì)此的研究甚少。第三，個(gè)案分析相對(duì)較少，雖然在協(xié)商民主制度化建設(shè)方面的研究較多，但是大都聚焦于已經(jīng)形成的經(jīng)驗(yàn)介紹，對(duì)協(xié)商民主主體的態(tài)度、取得的實(shí)施成效等方面缺乏具體的系統(tǒng)性分析以及具體的數(shù)據(jù)分析，非制度化案例方面的研究幾乎沒(méi)有。

本文擬從制度化建設(shè)視域分析農(nóng)村基層協(xié)商民主制度，這對(duì)完善協(xié)商民主體系，化解新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面落實(shí)，加快鄉(xiāng)村治理體系和能力的現(xiàn)代化發(fā)展，有著多方面的意義。

1.從理論價(jià)值來(lái)說(shuō)，探究在鄉(xiāng)村治理背景下農(nóng)村基層協(xié)商民主的制度化和非制度化問(wèn)題，有利于在一定程度上深化協(xié)同治理、協(xié)商民主等治理理論，也有利于豐富基層自治、鄉(xiāng)村治理的理論實(shí)踐，完善農(nóng)村社會(huì)治理體制，幫助農(nóng)村基層進(jìn)一步探索如何開創(chuàng)治理現(xiàn)代化新局面，可以豐富中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理理論。

2.從現(xiàn)實(shí)意義來(lái)說(shuō)，任何一種理論的產(chǎn)生都經(jīng)過(guò)了實(shí)踐—理論—實(shí)踐的過(guò)程，農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐領(lǐng)域也不例外。農(nóng)村基層自治，有制度化治理與非制度化治理兩種形式。從治理成效來(lái)看，制度化治理為農(nóng)村基層協(xié)商民主的常態(tài)化提供了有力的制度保障，而非制度化治理為農(nóng)村基層協(xié)商民主的特殊化提供了有效的解決路徑。制度化和非制度化治理手段作為農(nóng)村基層協(xié)商民主的兩翼，共同促進(jìn)了農(nóng)村基層政治生態(tài)良性循環(huán)發(fā)展，解決了農(nóng)村基層矛盾糾紛，改善了農(nóng)村基層的黨群干群關(guān)系，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程也明顯加快。綜合分析農(nóng)村基層協(xié)商民主的實(shí)踐樣式，為構(gòu)建制度化和非制度化的協(xié)商民主提供切實(shí)可行的對(duì)策性意見，有利于豐富協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理層面的實(shí)踐形式，加大農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新力度，為鄉(xiāng)村治理提供相關(guān)經(jīng)驗(yàn)啟示。

二、“屋場(chǎng)會(huì)”：一種基層治理創(chuàng)新模式的地方實(shí)踐

國(guó)家治理現(xiàn)代化屬于頂層制度設(shè)計(jì)，國(guó)家治理現(xiàn)代化的落地取決于基層治理現(xiàn)代化。對(duì)于擁有近6億常住人口的農(nóng)村而言，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化具有重要意義。在提高基層治理的創(chuàng)新能力以及現(xiàn)代化水平方面，湖南省漣源市以村級(jí)“微權(quán)力”風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和“屋場(chǎng)會(huì)”為載體的公民參與模式，即是基于制度化與非制度化視域的基層治理創(chuàng)新模式。在此，我們擬以該市作為農(nóng)村協(xié)商民主的研究樣本，對(duì)協(xié)商民主視域下的制度化和非制度化治理方式進(jìn)行實(shí)證研究。

（一）探路：村民議事會(huì)的探索

漣源市共有人口114萬(wàn)，其中，農(nóng)村人口80.1萬(wàn)，是個(gè)典型的貧困市、農(nóng)業(yè)市；農(nóng)村歷史遺留問(wèn)題較多，農(nóng)民文化水平大多偏低，民風(fēng)較為蠻勇，鄉(xiāng)村治理難度較大，是典型的“問(wèn)題市”。2017年以前，該市信訪矛盾尖銳，農(nóng)村社會(huì)矛盾較為突出，不僅影響著該市的對(duì)外形象，也嚴(yán)重影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

如何摘掉“信訪大市”的帽子，成為該市亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。每年投入大量的人力物力財(cái)力來(lái)解決信訪問(wèn)題，但信訪量卻有增無(wú)減，它的深層次原因是什么呢？筆者經(jīng)過(guò)深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，信訪量高位運(yùn)轉(zhuǎn)的背后其實(shí)是矛盾化解機(jī)制的僵化。大家知道，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，村民的經(jīng)濟(jì)收入也在逐步提高，生活質(zhì)量越來(lái)越好；但社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了分化，不同利益主體之間訴求越來(lái)越多樣化。由于缺少有效的矛盾化解方式，當(dāng)利益主體訴求得不到解決或者對(duì)解決結(jié)果不滿意時(shí)，他們就會(huì)選擇到相關(guān)部門尋求幫助，這種現(xiàn)狀是農(nóng)村信訪量居高不下的根本原因。找到了問(wèn)題的根源，該市決定以問(wèn)題為導(dǎo)向，從源頭上尋求解決辦法，通過(guò)借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，大膽推行“屋場(chǎng)會(huì)”村民議事機(jī)制，以化解鄰里矛盾，解決信訪問(wèn)題。

（二）蛻變：民主協(xié)商重拾公正參與

“屋場(chǎng)會(huì)”村民議事機(jī)制試點(diǎn)后，取得了意想不到的效果。如原來(lái)化解不了的矛盾解決了，鄰里糾紛也少了。于是，該市將“屋場(chǎng)會(huì)”村民議事機(jī)制向政策法律宣傳、村規(guī)民約制定、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多領(lǐng)域拓展，逐步形成了一套市、鄉(xiāng)、村各部門多維聯(lián)動(dòng)，“群眾說(shuō)事，屋場(chǎng)共治”的群眾工作法。

首先是提前擺出問(wèn)題，鼓勵(lì)大家積極加入討論，由村支兩委根據(jù)群眾反映最突出的問(wèn)題，確定議題、主事人，通知群眾積極參與商討。

其次是按照議事流程，組織村民一起商量，會(huì)議全程由主事人按照議事規(guī)則主持召開，鼓勵(lì)群眾積極參與協(xié)商。

三是現(xiàn)場(chǎng)公布結(jié)果，讓群眾監(jiān)督。最后由主事人對(duì)結(jié)果進(jìn)行公布，并由群眾、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，確保有決議有落實(shí)。

“屋場(chǎng)會(huì)”群眾工作法，解決了過(guò)去“增人”“增錢”“增物”仍解決不了的問(wèn)題，將過(guò)去投入人力物力財(cái)力的傳統(tǒng)管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭罕娪惺?，屋?chǎng)共治”的現(xiàn)代治理理念，真正實(shí)現(xiàn)了低成本、高效率的基層治理效果。近年來(lái)，漣源市大膽改革，逐步建立起村級(jí)“微權(quán)力”風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，以“屋場(chǎng)會(huì)”為載體，以協(xié)商民主為基礎(chǔ)，構(gòu)建了“四議兩公開”①制度、村民議事協(xié)商制度、村級(jí)矛盾排查化解制度等制度，保障了民主選舉、民主協(xié)商，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了村民在決策、管理和監(jiān)督等方面的民主權(quán)利，由傳統(tǒng)的政府給人民當(dāng)家作主逐漸轉(zhuǎn)變成人民自己當(dāng)家作主。實(shí)施該制度以后，漣源市信訪案件明顯減少，村民對(duì)政府的信任度明顯提升，使農(nóng)村基層協(xié)商民主的制度化優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理效能。

與民主協(xié)商制度化相比較而言，“屋場(chǎng)會(huì)”協(xié)商民主形式具有參與主體廣泛性、時(shí)間地點(diǎn)廣泛性、協(xié)商內(nèi)容廣泛性等特點(diǎn)，有助于因地制宜、因時(shí)制宜、因事制宜，構(gòu)建社會(huì)治理新格局，提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。近年來(lái)，漣源市積極創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，進(jìn)行了一系列非制度化治理模式的探索，構(gòu)建起了“屋場(chǎng)會(huì)”、夜談會(huì)、鄉(xiāng)賢理事會(huì)、紅白喜事理事會(huì)、治安調(diào)解委員會(huì)、“一亮兩?！敝驹戈?duì)等非制度化治理機(jī)制，充分發(fā)揮了非制度化協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)。

筆者通過(guò)實(shí)踐驗(yàn)證發(fā)現(xiàn)，這種“政民互動(dòng)、人人盡責(zé)、人人共享”的基層治理創(chuàng)新模式，正逐步轉(zhuǎn)化成看得見的治理效能。

三、“屋場(chǎng)會(huì)”基層治理模式的形成機(jī)理

漣源市以“屋場(chǎng)會(huì)”為抓手打造的基層治理新模式，既有政策法律法規(guī)下的制度化依據(jù)，也有以群眾自愿、民主協(xié)商、引導(dǎo)和重拾公眾參與的非制度化因素，其政策依據(jù)和形成機(jī)理究竟是什么，有什么樣的實(shí)踐價(jià)值呢？我們可以從法理依據(jù)、制度基礎(chǔ)、實(shí)踐價(jià)值三個(gè)方面來(lái)作進(jìn)一步探討。

（一）法理依據(jù)：村民自治權(quán)

“村民自治”可以追溯到20世紀(jì)80年代初，《中華人民共和國(guó)憲法》第111條明確村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。此后，我國(guó)于1998年頒布了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。上述法律法規(guī)，為村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了法律依據(jù)，有力推動(dòng)了鄉(xiāng)村法治化進(jìn)程。但由于壓力型政府管理的慣性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)接到上級(jí)政府的任務(wù)后，一般是通過(guò)建立考核機(jī)制，再將任務(wù)層層分解給村支兩委。在面對(duì)政府任務(wù)和村級(jí)事務(wù)管理上，部分村委選擇完成政府任務(wù)，對(duì)村級(jí)事務(wù)是“選擇性治理”，只解決自己想解決、能解決、會(huì)解決的問(wèn)題，村民自治權(quán)成了“虛名”。雖然在法理上村民享有自治權(quán)利，有權(quán)對(duì)村級(jí)事務(wù)進(jìn)行自我管理，但在具體實(shí)踐中，迫于壓力型政府的層層傳導(dǎo)，“鄉(xiāng)政村治”往往出現(xiàn)“有自治權(quán)之名但無(wú)自治之實(shí)”，鄉(xiāng)村最終成為鄉(xiāng)政的附屬機(jī)構(gòu)。

如何破解這一困局，使“村民自治權(quán)”真正落到實(shí)處？漣源市探索建立的“屋場(chǎng)會(huì)”，其實(shí)質(zhì)就是完善村民自治權(quán)，并且最大限度賦予村民行使民主權(quán)利。首先是確定村委會(huì)和村支書的相關(guān)職責(zé)。賦予村支兩委負(fù)責(zé)組織“屋場(chǎng)會(huì)”的權(quán)利，及時(shí)聽取群眾意見。其次是進(jìn)行村務(wù)公開。全市各村以村支兩委為核心建立“祥和群”，由村支兩委輪流值班，每天對(duì)群眾反饋的問(wèn)題及時(shí)回應(yīng)、及時(shí)處理，切實(shí)做到群眾有問(wèn)題，干部拿對(duì)策，落實(shí)能保障。這樣，在明確職能和公開村務(wù)的雙重推動(dòng)下，徹底解決了村務(wù)無(wú)人管、選擇性管理的難題，完善了以“群眾選舉、群眾協(xié)商、群眾決策、群眾管理、群眾監(jiān)督”為核心的五種村民權(quán)利，讓村民真正享有除民主選舉外村務(wù)治理的其他民主權(quán)利。時(shí)任湖南省委副書記烏蘭對(duì)“屋場(chǎng)會(huì)”進(jìn)行批示：要將“屋場(chǎng)會(huì)”基層治理模式納入全省村民自治創(chuàng)新范疇。

（二）制度基礎(chǔ)：基層民主協(xié)商制度

關(guān)于基層民主協(xié)商制度，黨的十八大報(bào)告指出“社會(huì)主義協(xié)商民主制度是我國(guó)人民民主的重要形式”[14]。十八屆三中全會(huì)對(duì)發(fā)展基層民主、推進(jìn)協(xié)商民主制度化發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)做了進(jìn)一步闡述，明確提出“要開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層民主協(xié)商制度化”[15]。黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出，要完善社會(huì)治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善基層民主協(xié)商制度，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?；鶎用裰鲄f(xié)商制度第一次出現(xiàn)在黨的文件中。由此可見，民主協(xié)商已經(jīng)成為推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排。

然而，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的深入，農(nóng)村治理難題也不斷凸顯出來(lái)：一是利益主體的訴求多元化，協(xié)商主體素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致民主協(xié)商效果欠缺；二是缺乏民主協(xié)商制度保障，農(nóng)民利益訴求渠道狹窄，導(dǎo)致民主協(xié)商淪為形式。如何完善民主協(xié)商制度呢？關(guān)鍵是要暢通民主協(xié)商渠道，建立基層民主協(xié)商制度。漣源市以完善基層民主協(xié)商制度為契機(jī)構(gòu)建起來(lái)的“屋場(chǎng)會(huì)”，目的就是最大限度暢通群眾與村支兩委溝通的渠道，讓群眾少走路，讓干部多跑路，由“群眾上門找干部”變成“干部主動(dòng)找群眾”。2020年年底，該市赴省、赴京上訪量同比分別下降37.37%、43.03%，切實(shí)解決了信訪難題，實(shí)現(xiàn)了政府治理與社會(huì)治理良性互動(dòng)。

（三）實(shí)踐價(jià)值：鄉(xiāng)村善治

以“村民自治”為法理依據(jù)，以“基層民主協(xié)商”為制度的治理結(jié)構(gòu)，具有明顯的創(chuàng)新性特征，其實(shí)踐價(jià)值至少體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是暢通了訴求渠道。為解決實(shí)際問(wèn)題而提出的屋場(chǎng)會(huì)，讓廣大群眾有了正確的訴求通道，從提出問(wèn)題、民主協(xié)商到形成決議，群眾一改過(guò)去的“被動(dòng)”接受的心態(tài)，積極參與“屋場(chǎng)會(huì)”，主動(dòng)獻(xiàn)言獻(xiàn)策，切實(shí)保障了村民民主協(xié)商、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等民主權(quán)利，讓鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)了從“為民做主”到“由民做主”的轉(zhuǎn)變。從這一點(diǎn)來(lái)看，它充分體現(xiàn)了基層治理的非制度化治理優(yōu)勢(shì)。二是轉(zhuǎn)變了干部作風(fēng)?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)與黨員干部、與群眾同坐一個(gè)屋堂內(nèi)，主動(dòng)貼近群眾，聽民聲，解決群眾擔(dān)憂和普遍反映的問(wèn)題，把群眾的需求以及意愿作為工作的起點(diǎn)，建立起了有效的服務(wù)通道，不僅密切了和群眾之間的聯(lián)系，還提高了工作效率。三是降低了治理成本。面對(duì)基層各種矛盾糾紛，過(guò)去政府不惜投入大量的人力物力和財(cái)力，通過(guò)“花錢買平安”來(lái)達(dá)到“維穩(wěn)”的目的，致使部分群眾惡意散播不切實(shí)際的言論，讓政府出面進(jìn)行協(xié)調(diào)。其結(jié)果是治理難度加大，資源耗費(fèi)增加。一方面村級(jí)組織的治理作用得不到有效發(fā)揮，另一方面造成基層政府工作非常被動(dòng)。由村民自發(fā)成立的屋場(chǎng)會(huì)以免費(fèi)自愿協(xié)商參與為原則，既節(jié)約了成本，也進(jìn)一步提高了村民參與的積極性，發(fā)揮了村民在治理中的主導(dǎo)作用。四是提升了治理效能。干部與群眾深入溝通，廣泛交換意見，最終以解決問(wèn)題圓滿收尾，一個(gè)小小的“屋場(chǎng)會(huì)”，化解困擾村民的大難題，實(shí)現(xiàn)了“貼近群眾消怨氣，組織群眾聚人氣，明辨是非樹正氣，化解矛盾消怨氣”的目的，基層治理效能得到了全面提升。

四、創(chuàng)新和完善基層治理能力的路徑

“屋場(chǎng)會(huì)”群眾參與形式的非制度化群眾工作法，為提升基層治理水平提供了有益借鑒。但基層治理是一個(gè)涉及黨委政府工作、政策法律等的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，在具體的實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)著重構(gòu)建鄉(xiāng)村治理的多元化框架體系，統(tǒng)籌兼顧、綜合考慮多個(gè)方面的因素。

（一）堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，把準(zhǔn)基層治理“總方向”

黨在一切事務(wù)中具有核心統(tǒng)領(lǐng)性地位，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心和政治保障的功能，在基層治理中，不管是宏觀還是微觀層面，黨委的決策以及推動(dòng)效應(yīng)非常明顯，加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，不僅能夠在各方面利益關(guān)系的理順上發(fā)揮作用，還能促進(jìn)利益訴求的合理表達(dá)，在多方合作的平臺(tái)上提高基層治理的協(xié)同效果，實(shí)現(xiàn)基層治理秩序的多方維護(hù)，保障治理工作的順利推進(jìn)。

具體到基層，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，就是要把準(zhǔn)基層治理“總方向”。一是強(qiáng)化基層黨組織架構(gòu)。就是通過(guò)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委牽頭、黨支部當(dāng)堡壘、黨小組架支點(diǎn)、黨員樹旗幟的組織構(gòu)建，避免群事群議的無(wú)序性。二是創(chuàng)新黨建引領(lǐng)模式。建立層次化的組織架構(gòu)體系，村級(jí)組織由支部承包，屋場(chǎng)由黨小組負(fù)責(zé)，農(nóng)戶由黨員帶動(dòng)，促進(jìn)各層級(jí)水平的逐步提升。三是加強(qiáng)黨群聯(lián)系。如結(jié)合黨建工作開展“領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)村、黨員干部聯(lián)網(wǎng)格、村黨組織成員聯(lián)屋場(chǎng)、黨員聯(lián)戶”的“四聯(lián)”活動(dòng)。漣源市的“屋場(chǎng)會(huì)”，從議題確定到協(xié)商過(guò)程到最終決案的形成，就充分彰顯了黨委“把方向、握大局”的作用。

（二）遵循民主協(xié)商，找到治理最大“公約數(shù)”

在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治中，通過(guò)民主選舉已經(jīng)形成了一定的政治文化自治氛圍，明確了村民在鄉(xiāng)村事務(wù)中的權(quán)責(zé)。但是，即便是村民大會(huì)和村民代表大會(huì)，也很難將村民自治落到實(shí)處，村民在村莊內(nèi)的重大事宜上，知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利一定程度上處于被架空的狀態(tài)，甚至很多本應(yīng)該由村民自主決定的事情，也變成由村干部代為執(zhí)行決策。而社會(huì)“治理”理念的提出則改變了之前的“管理”模式，尤其在黨的十八屆三中全會(huì)上，更是作為重要內(nèi)容進(jìn)行了充分討論，確定了社會(huì)治理的地位。治理不同于管理，雖然兩者差別不大，但是不論主體、內(nèi)容還是形式都有了本質(zhì)的變化。特別是就方式而言，體現(xiàn)為由自上而下的“行政命令”式的管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)商合作”式的治理。如何實(shí)現(xiàn)合作治理呢？其核心就是建立基層民主協(xié)商制度。民主協(xié)商與過(guò)去的管理方式不同，民主協(xié)商不僅要求村民直接參與到事務(wù)的決策中來(lái)，對(duì)村莊內(nèi)部的事務(wù)行使發(fā)言權(quán)和表決權(quán)，同時(shí)還要求村民全方位立體化地溝通和協(xié)商，從而提高村民參與村級(jí)事務(wù)的積極性，制定出真正對(duì)村民有利的決策。以商量為前提，眾人廣泛參與的模式就是“屋場(chǎng)會(huì)”的本質(zhì)特征體現(xiàn)，也是執(zhí)行決議的表現(xiàn)形式，體現(xiàn)出了民主性，嚴(yán)格落實(shí)民主協(xié)商制度，做好群眾的服務(wù)工作，進(jìn)一步提升滿意度，從而有效地推動(dòng)自上而下和自下而上的信息交流，促進(jìn)國(guó)家治理和社會(huì)治理之間形成良性互動(dòng)。

因此，要提升基層治理水平，必須在基層治理中廣泛開展民主協(xié)商。一是要搭建協(xié)商平臺(tái)。通過(guò)搭建民主協(xié)商平臺(tái)，宣講政策法律，將信息傳達(dá)給群眾，讓群眾和干部處于平等的地位，有效緩和各利益群體之間的關(guān)系，拉近干部與群眾之間的聯(lián)系。二是要充分了解人民群眾的需求。要建立多方渠道，促進(jìn)信息暢通，實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)，要同群眾保持密切聯(lián)系，把群眾反映突出的問(wèn)題作為重點(diǎn)工作予以推進(jìn)。三是善于傾聽群眾的意見，尤其是涉及民生的訴求以及意愿，建立有效的決策機(jī)制，發(fā)揮群體的智慧以及力量，盡最大努力實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，切實(shí)保障人民群眾的根本利益，促進(jìn)生活質(zhì)量提升。

（三）健全法治保障，確?；鶎又卫怼安徊染€”

2020年12月，中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議明確要求“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。法治作為基層現(xiàn)代化的根本保障和主要標(biāo)志，是基層治理的有效抓手，推進(jìn)基層治理必須全面加強(qiáng)基層法治建設(shè)，以法治保障基層治理的“最后一公里”。這就要求基層治理必須在法治軌道中運(yùn)行，在基層治理中必須不斷完善法治，以保障基層治理“不踩線”。一是要培育法治素養(yǎng)以及法治思維，并在實(shí)踐中加以強(qiáng)化。社會(huì)、政府以及國(guó)家治理都要以法律作為支撐，“屋場(chǎng)會(huì)”治理模式推進(jìn)過(guò)程中，通過(guò)綜合運(yùn)用微宣講、送法下鄉(xiāng)等方式，持續(xù)提高基層治理干部隊(duì)伍的規(guī)則意識(shí)、程序意識(shí)、邊界意識(shí)，為基層治理筑牢思想紅線。二是利用法治手段提升基層治理工作水平。在基層治理中，所有的議事規(guī)則、程序、結(jié)果都必須符合法律規(guī)定，形成底線思維，為基層治理筑牢法治的“圍欄”。三是從制度上構(gòu)建法治化的基層綜合治理體系。規(guī)則之治是基層治理法治化最直接的表現(xiàn)形式。以法治力量推動(dòng)基層治理的關(guān)鍵是制度建設(shè)，各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際積極制定基層社會(huì)治理的規(guī)范性文件，通過(guò)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)完善法律規(guī)范，確保基層治理不踩紅線。

（四）依靠公眾參與，畫出治理最大“同心圓”

歷史唯物主義的根本觀點(diǎn)是群眾主體觀，人民群眾不僅能夠創(chuàng)造歷史，還能在國(guó)家命運(yùn)中起到?jīng)Q定性作用。人民群眾是基層治理的核心，社會(huì)治理的最終成果和人民的幸福息息相關(guān)。創(chuàng)新基層治理必須建立制度化的渠道來(lái)提高群眾參與的積極性，促進(jìn)內(nèi)生動(dòng)力的形成，才能畫出最大同心圓。一是要營(yíng)造公眾參與氛圍。以“屋場(chǎng)會(huì)”為載體，在管理公共事務(wù)的過(guò)程中，群眾在進(jìn)一步明確了自身的權(quán)利的同時(shí)，也知道了自身肩負(fù)的義務(wù)以及所要承擔(dān)的責(zé)任，從而從思想上確保每個(gè)人都能積極主動(dòng)參與。二是要豐富公眾參與方式。讓公眾通過(guò)多種形式參與其中，比如“屋場(chǎng)會(huì)”以屋會(huì)友化難題的方式，結(jié)合“積分制”，實(shí)現(xiàn)了參與的廣泛性，能夠根據(jù)自己的愿望以及意見進(jìn)行充分表達(dá)，切實(shí)形成多元協(xié)同共治的新格局，畫出了社會(huì)治理最大同心圓。

（五）強(qiáng)化科技支撐，打造基層治理“智慧網(wǎng)”

現(xiàn)代化和信息化之間具有相互促進(jìn)的作用。目前隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，在豐富了人們生活的同時(shí)，也為基層治理提供了現(xiàn)代化的手段，促進(jìn)了工作效率的提升。相比較于傳統(tǒng)的管理手段，信息技術(shù)不僅能夠提高政務(wù)工作的智能化和高效化，還能實(shí)現(xiàn)透明化，滿足廣大人民群眾的知情權(quán)。只有利用好科學(xué)技術(shù)的廣泛性、便捷性、多向傳播等特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)協(xié)商機(jī)制的快速形成，完成在不同領(lǐng)域治理主體間的交流，最終產(chǎn)生較高的社會(huì)共識(shí)，為基層治理編織一張“智慧網(wǎng)”。漣源市“屋場(chǎng)會(huì)”堅(jiān)持用現(xiàn)代科技手段，著力打造“智慧屋場(chǎng)”，自主設(shè)計(jì)“屋場(chǎng)會(huì)”APP考核管理平臺(tái)，全面整合“屋場(chǎng)會(huì)”信息數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了線上平臺(tái)與智慧服務(wù)跨時(shí)間、跨空間的部門、信息、技術(shù)、人員的聯(lián)動(dòng)；通過(guò)開發(fā)“屋場(chǎng)會(huì)”微信小程序，在全市范圍內(nèi)提供在線查詢、咨詢、釋法、人民調(diào)解等法律服務(wù)，實(shí)現(xiàn)線上線下聯(lián)動(dòng)融合、在線受理、在線調(diào)解等等。目前漣源市通過(guò)這種科技創(chuàng)新手段，通過(guò)線上“屋場(chǎng)會(huì)”申請(qǐng)調(diào)解的案件700余起，化解矛盾300余起，既提高了解決問(wèn)題的效率，為群眾提供方便的同時(shí)，有效提高了群眾解決問(wèn)題的效率，提升了基層治理效能。

習(xí)近平總書記指出：“民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興?！秉h的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須緊緊依靠基層、聚力建強(qiáng)基層。實(shí)踐證明，加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，充分發(fā)揮協(xié)商民主優(yōu)勢(shì)，健全法治保障，強(qiáng)化科技支撐，構(gòu)建充滿活力的社會(huì)治理共同體，才能有效破解鄉(xiāng)村治理難題。我們堅(jiān)信，只要不斷推進(jìn)基層治理創(chuàng)新，中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程就能夠順利推進(jìn)，廣袤的鄉(xiāng)村大地也必將煥發(fā)出新的生機(jī)與活力。

①“四議兩公開”：“四議”即黨支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表大會(huì)決議；“兩公開”即決議公開、實(shí)施結(jié)果公開。

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責(zé)任編輯：楊 煉

收稿日期：2022-11-17

基金項(xiàng)目：2021年湖南省婁底市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)重點(diǎn)課題“鄉(xiāng)村振興視域下基層干部的主體性困境與突圍路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：202107A）

作者簡(jiǎn)介：易仁利，男，湖南漣源人，中共漣源市委黨校黨委副書記、副校長(zhǎng)，高級(jí)講師，主要研究方向：科學(xué)社會(huì)主義和城鄉(xiāng)社會(huì)治理研究。