摘 要：我國宅基地制度由“兩權分離”向“三權分置”演進。 宅基地使用權是宅基地利用法律關系的核心，推進閑置宅基地的規(guī)范有序流轉是宅基地“三權分置”改革的重點。 入股作為一種創(chuàng)新型的宅基地流轉方式，對鄉(xiāng)村振興和深化農村改革會產生積極深遠影響。 然而，現(xiàn)行的宅基地使用權制度與具體的宅基地使用權入股實踐存在法律沖突。 通過探討宅基地使用權入股的法律界定及入股模式、政策與法律基礎、立法缺陷等問題，提出完善宅基地使用權的界定及入股公司的法律制度、完善農民專業(yè)合作社及農村股份合作制企業(yè)的相關法律、構建宅基地使用權入股企業(yè)的破產利益平衡機制等建議，以期將宅基地使用權入股納入法治軌道，更好實現(xiàn)閑置宅基地的經濟價值。

關鍵詞：“三權分置”;宅基地使用權;使用權入股;法律沖突

中圖分類號：F321. 1;D922. 3

文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2023）02-0100-09

收稿日期：2022-10-15

基金項目：河北省社會科學基金項目“扎實推動共同富裕背景下農村宅基地使用權入股的風險與防范”（HB22FX016）

作者簡介：王晶（1989-），女，河北石家莊人，河北師范大學博士研究生。

一、問題的提出

在我國土地公有的背景下，農村集體享有宅基地所有權，集體成員享有宅基地所有權之上的他物權———宅基地使用權 ① 。 宅地基使用權依托于中國獨特的社會背景，既是一項重要的具有農民居住保障性質的用益物權，也是一項重要的農民財產權利。 據統(tǒng)計，截止 2019 年底，我國有約 2萬平方公里的閑置宅基地。 [1] 實證研究表明，我國宅基地閑置問題日漸突出，引起了社會的廣泛關注。 長期以來，我國法律和政策限制農村宅基地流轉，這在很大程度上制約了宅基地財產功能的實現(xiàn)和鄉(xiāng)村建設行動的推進。 2018 年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出要“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策”。 《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，“探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現(xiàn)形式”。 [2] 由此可以看出，盤活現(xiàn)有宅基地存量、開發(fā)宅基地的經濟價值是新時代宅基地改革的政策方向。 在宅基地制度“三權分置”的政策指引下，宅基地使用權入股作為一種創(chuàng)新型的宅基地流轉方式，是在明確農村宅基地集體所有權及集體成員資格權的前提下對宅基地使用權流轉方式的有效探索，是放活宅基地使用權、擴張宅基地用益物權的具體法律實踐。

在農民以宅基地使用權和閑置宅基地入股公司時，核心是利用盤活閑置宅基地和閑置住宅的財產收益功能。 [3] 閑置宅基地和閑置農房入股農民專業(yè)合作社，是農民專業(yè)合作社實體經營形式走向實體強社的新途徑。 [4] 宅基地入股應從出資、流轉、風險三方面進行相應的制度構建。 [5] 現(xiàn)階段，學術界對宅基地使用權入股的深入研究較少，缺乏以宅基地使用權入股為視角的系統(tǒng)研究。 在宅基地使用權權能擴張的政策指向下，在保障農民基本居住權益的前提下，將宅基地使用權作為重要的生產要素納入市場環(huán)節(jié)，盤活農村閑置宅基地這一“沉睡”資產，具有重要的現(xiàn)實意義。 其一，這是回應宅基地的居住保障功能和經濟價值利用沖突的有效途徑。 新中國成立后，我國農村宅基地流轉政策經歷了從依法自愿到嚴格限制再到適度放活的演進路徑，現(xiàn)今宅基地的居住保障功能已發(fā)揮到了極致，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下更需要凸顯宅基地的資產屬性。 近年來，隨著社會主義市場經濟的發(fā)展和城鄉(xiāng)關系的不斷調適，我國城鎮(zhèn)化水平顯著提升，大量農民從農村走向城市，農村“空心化”現(xiàn)象日益顯著，導致了農村宅基地和房屋的閑置，這成為宅基地改革中需要解決的難點問題。 使用權入股正是在“三權分置”政策指引下放活宅基地資產屬性和財產功能的切入點，符合當下國家放活宅基地使用權的政策目標，對于激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力將產生重要作用。 其二，中央全面深化改革委員會 2020 年出臺的《深化農村宅基地制度改革試點方案》通過宅基地“三權分置”還權賦能，探索充分發(fā)揮宅基地的使用價值的具體形式。 使用權入股能夠合理統(tǒng)籌宅基地的整體規(guī)劃，拓展存量宅基地的盤活利用方式，提高閑置宅基地的集約化利用效能，釋放宅基地的財產屬性和經濟價值，有益于激活其收益功能。 其三，宅基地使用權入股作為鄉(xiāng)村振興的有力支撐，提升宅基地的綜合利用水平，可以有效助力鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，拓展農民財產性收入渠道，為解決新時代“三農”問題提供新的戰(zhàn)略機遇，從而促進共同富裕的實現(xiàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。 因此，有必要基于我國宅基地使用權入股的具體實踐、政策理論和法律基礎，對宅基地使用權入股進行理性審視，建立完善的農村閑置宅基地使用權入股制度，以此來協(xié)調宅基地使用權入股的法律沖突，防范法律風險。 以下有關宅基地使用權入股的問題尤為重要：一是宅基地使用權入股的法律界定;二是目前宅基地使用權入股的立法缺陷;三是宅基地使用權入股的法律完善。

二、宅基地使用權入股的法律界定及入股模式

（一）宅基地使用權入股的法律界定

農村宅基地是指已建房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物而不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地三種類型。 [6] 宅基地使用權是具有物權一般屬性的用益物權 ② ，但是依據我國宅基地政策和立法，宅基地使用權不同于傳統(tǒng)民法中的用益物權，具有獨特的屬性。 [7] 根據筆者對入股法律制度和政策理論的總結，認為宅基地使用權入股指的是宅基地使用權人在依法取得對集體所有的宅基地享有占有和使用權利的前提下，將其享有的宅基地使用權作為出資標的，把宅基地使用權量化為股權，依法將宅基地的使用權轉移給有經營權利能力的公司或者農民專業(yè)合作社等法人或特別法人經濟組織占有、使用的法律行為。宅基地使用權入股的結果是宅基地使用權人依法取得公司或者農民專業(yè)合作社等法人或特別法人經濟組織的入股份額，享有股權并依法獲得股權紅利，該經濟組織依法占有和使用被出資的宅基地。 所入股的經濟組織可以是有限責任公司、農民專業(yè)合作社、農村股份合作制企業(yè)等。

當前，我國出現(xiàn)的以宅基地使用權入股的具體實踐是對現(xiàn)行宅基地法律制度的超越。 正因如此，學界對于宅基地使用權入股的內涵沒有達成統(tǒng)一共識。 筆者認為，宅基地使用權入股法律關系的特殊性主要體現(xiàn)在以下五個方面：

1. 宅基地使用權入股客體的合法性。 權屬明確是宅基地使用權入股的前提條件，只有將宅基地的地表利用空間界定清楚，才能放活宅基地使用權。 根據物權公示公信原則，只有具備物權屬性的宅基地（完成宅基地及其地上房屋確權登記）其使用權才可出資入股。 因此，本文所探討的宅基地使用權僅指通過合法程序取得且經過登記確權的宅基地的使用權。 在宅基地“三權分置”背景下，宅基地使用權入股存在“單一模式”的使用權入股和房地一體情形下“復合模式”的宅基地使用權連同房屋所有權同時入股兩種形式。 本文所述宅基地使用權包括“單一模式” 和“復合模式”兩種。

2. 宅基地使用權入股主體的特定性。 宅基地的取得以具有本集體成員資格的家庭為單位，宅基地使用權按“戶”分配，因此，具有本集體成員資格的“農戶”是宅基地使用權入股的適格主體。 為了更好地維護入股農戶的合法權益，在宅基地使用權入股法律關系中，特定身份的農戶自然成為重點保障對象。

3. 宅基地使用權入股的法律要件。 《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）第 27 條、28 條和第 82 條對有限責任公司和股份有限公司設立時的股東出資作了相應規(guī)定。 以宅基地使用權入股公司應具備三個條件：第一，能夠用貨幣估價;第二，能夠辦理財產權的轉移手續(xù);第三，我國現(xiàn)行法律、行政法規(guī)未作禁止性規(guī)定。 《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》（以下簡稱《農民專業(yè)合作社法》）第 13 條規(guī)定了農民專業(yè)合作社成員的出資要求。 概言之，以宅基地使用權入股農民專業(yè)合作社應具備四個條件：第一，能夠用貨幣估價;第二，能夠辦理財產權的轉移手續(xù);第三，我國現(xiàn)行法律、行政法規(guī)未作禁止性規(guī)定;第四，入股標的合法。

4. 宅基地使用權入股的基本內容。 在《公司法》《農民專業(yè)合作社法》的制度約束下，宅基地使用權入股的權利、義務關系主要體現(xiàn)在：公司、農民專業(yè)合作社等法人或特別法人經濟組織享有宅基地或宅基地連同房屋的占有、使用、收益以及一定程度內處分的權利，以此來實現(xiàn)對宅基地或宅基地連同房屋的集約化、規(guī)模化高效利用;公司、農民專業(yè)合作社等法人或特別法人經濟組織對外以其獨立財產承擔經營風險，對內承擔保障股東獲取相應股權的義務;農戶以其出資的宅基地使用權或宅基地使用權連同房屋所有權的股權份額享有股權利益并承擔有限的投資風險。

5. 宅基地使用權入股的法定程序。 宅基地使用權的本質屬性是其權利的來源和行使均基于農民集體土地所有權，農民集體具備對宅基地使用權入股法律行為事前事中及事后進行監(jiān)督和管理的權能。 宅基地使用權入股應設定法定程序，首先由農戶提出入股申請，然后由農民集體民主協(xié)商同意。

（二）宅基地使用權入股的經營模式

從目前情況看，我國宅基地使用權入股主要有以下三種模式：

1. 入股有限責任公司。 我國相關法律、行政法規(guī)并未禁止以宅基地使用權向公司入股，宅基地使用權或宅基地使用權連同房屋所有權入股公司是農村宅基地流轉的創(chuàng)新模式，也是激活農村經濟發(fā)展新動能的必然趨勢。 比如，雞西密山市太平鄉(xiāng)莊興村已進行了宅基地入股有限公司的具體實踐 ③ 。 基于我國宅基地政策和法律的規(guī)定，以宅基地使用權入股公司有其必然的合理性，宅基地使用權向公司出資符合政策指向和法律邏輯。入股的公司須有相應的經營能力，考慮到鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的特點、宅基地使用權“人役性”的特點以及鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的具體情況，對涉及宅基地使用權入股組成的公司，《公司法》需對其設立、公司章程、公司的治理結構、公司的資本運轉及破產清算等方面作特殊的規(guī)定。

2. 入股農民專業(yè)合作社。 使用權入股農民專業(yè)合作社是宅基地使用權入股的另一種形式。 比如，上饒市鉛山縣湖坊鎮(zhèn)建立“農戶+合作社+企業(yè)”經營模式，村民以閑置宅基地入股村宅基地合作社，增加了農民收入 ④ 。 我國《農民專業(yè)合作社法》第 5 條、第 7 條和第 18 條規(guī)定，農民專業(yè)合作社具備法人資格，對由成員出資或其他資產所形成的財產，享有占有、使用和處分的權利，并以這些財產對債務承擔責任。 農民專業(yè)合作社承擔有限的民事責任，其法人地位以及有限的民事責任對于鼓勵農戶充分利用閑置宅基地使用權和房屋所有權，及以宅基地使用權或宅基地使用權連同房屋所有權入股起到了促進作用。

3. 入股農村股份合作制企業(yè)。 農村股份合作制企業(yè)作為一種適應農村經濟發(fā)展的企業(yè)形式，是勞動聯(lián)合與資本聯(lián)合的有機結合，將股份制與合作制這兩種體制有機協(xié)調 [8] ，融合了二者的集中優(yōu)勢。 有學者指出，“農村土地入股的股份合作制，應成為中國特色社會主義制度的重要組成部分?！盵9] 股份合作制企業(yè)通過入股股權明確資本產權，激活了農村宅基地發(fā)展動力。 農戶以宅基地使用權入股股份合作制企業(yè)，以宅基地使用權或宅基地使用權連同房屋所有權作為資源要素投入經營，通過入股的方式獲取相應股權，由集體經濟組織或者專業(yè)經營者統(tǒng)籌使用，采取按勞分配和按股分紅兩種形式結合的分配方式，擴展了農村集體經濟組織及集體成員的收入渠道，有效推進了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。 比如，深圳田夏村城中村改造采用宅基地入股農村股份合作制企業(yè)的模式，實現(xiàn)了政府、村集體、農戶、開發(fā)商的共贏。 [10]三、宅基地使用權入股的政策與法律基礎

近年來，國家高度重視農村宅基地的高效利用。 2015 年 1 月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，提出了宅基地制度改革的具體辦法，標志著宅基地制度改革進入新階段。 2016 年 11 月，原農業(yè)部印發(fā)的《全國農產品加工業(yè)與農村一二三產業(yè)融合發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》首次提出“開展宅基地入股試點”。 [11] 《中共中央 國務院關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》（2017 年中央一號文件）指出，“允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產業(yè)和農村三產融合發(fā)展”。 中共中央、國務院印發(fā)的 《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 （2018—2022年）》提出，“深入推進農村集體產權制度改革，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，發(fā)展多種形式的股份合作”，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，賦予農村集體經營性建設用地……入股權能”。 《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（2018 年中央一號文件）提出，要“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。 《農業(yè)農村部關于積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（農經發(fā)〔2019〕4 號）和《農村宅基地制度改革試點工作指引》（農辦經〔2020〕8 號）等文件中也指出，“探索盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施”，“支持農村集體經濟組織及其成員采取……入股等方式依法依規(guī)盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅”，“探索通過……入股等方式流轉宅基地使用權的具體途徑”。 《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》（2020 年中央一號文件）明確提出“農村集體建設用地可以通過入股、租用等方式直接用于發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)”。 《中共中央、國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》（2021年中央一號文件）提出“加強宅基地管理，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現(xiàn)形式”?！吨泄仓醒?國務院關于做好 2022 年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》（2022 年中央一號文件）強調，“規(guī)范開展房地一體宅基地確權登記”。 中央對于宅基地改革的政策為宅基地使用權入股提供了遵循、指明了方向。 目前我國法律尚無宅基地使用權入股的直接規(guī)定，然而，土地承包經營權入股的法律規(guī)定為宅基地使用權入股提供了參考。 《中華人民共和國憲法》第 10 條規(guī)定了“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”，這為宅基地使用權入股提供了最基本的法律遵循。 《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第 342 條規(guī)定了土地經營權的流轉方式，即“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農村土地，經依法登記取得權屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地經營權”。 《中華人民共和國農村土地承包法》第 36條和第 53 條都規(guī)定了農村土地經營權可在一定條件下以入股的方式流轉。 這些法律規(guī)定都可為宅基地使用權入股提供法律指引。 就農村宅基地使用權入股而言，《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第 62 條規(guī)定“鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。 《公司法》第 27 條規(guī)定“股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地使用權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產作價出資;但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財產除外”。 《農民專業(yè)合作社法》第 13 條規(guī)定了農民專業(yè)合作社成員的出資形式，即“可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地經營權、林權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產，以及章程規(guī)定的其他方式作價出資;但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財產除外”。這些法律規(guī)定為宅基地使用權入股的出資方式、入股條件、股權構成等關系農民股東利益的規(guī)則提供了合理規(guī)制。

四、宅基地使用權入股的立法缺陷

（一）《民法典》對宅基地使用權規(guī)定不完善

宅基地閑置一定程度上反映了現(xiàn)有宅基地使用權制度對宅基地使用權收益權能的不當抑制。 [12] 《民法典》第 362 條規(guī)定，“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施?！痹摲l對宅基地使用權的主體、客體和內容進行了定義。 其中宅基地使用權的內容為對集體所有的土地進行“占有和使用”，“利用該土地建造住宅及其附屬設施”。 宅基地使用權能僅為“占有和使用”，與用益物權的“占有、使用、收益”的權能范圍不一致，這就限制了宅基地使用權的“收益”屬性。 在宅基地使用權經濟價值日益凸顯的背景下，“宅基地制度改革的方向是進一步擴大權能”[13] ，賦予農民更多的財產權利。 2015 年 8 月，國務院發(fā)布《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，明確允許宅基地使用權與住房所有權一并抵押，實質性賦予了宅基地使用權收益權能。 然而，由于《民法典》對宅基地使用權規(guī)定中收益權能的缺失，將導致宅基地使用權的特別法規(guī)定和下位法規(guī)定缺乏基本法的支撐。

（二）宅基地使用權入股在《公司法》層面存在缺陷

其一，公司對轉移財產所有權的要求無法適用宅基地使用權入股設立的公司。 我國法律對企業(yè)法人財產獨立有明確規(guī)定，規(guī)定入股股東將其入股財產的所有權轉移到公司法人名下，公司則對入股財產享有支配權。 如何將作為資本出資的宅基地使用權納入公司財產，將成為一個需要解決的法律障礙。 因為《土地管理法》第 9 條明確規(guī)定了“宅基地……屬于農民集體所有”，所以在宅基地使用權入股流轉中，宅基地的所有權不發(fā)生轉移，所有權人依舊是農民集體。 無論在何種情況下，公司也無法取得宅基地的所有權。 其二，公司設立時入股財產的價值評估規(guī)定缺位及股東人數限制失范。 一方面，宅基地使用權入股需要對其經濟價值進行科學評估，但是目前我國缺乏關于宅基地使用權規(guī)范的價值評估體系;另一方面，有限責任公司對股東人數的限制性規(guī)定是以宅基地使用權入股成立的公司的一個制約因素，我國法律對此有明確的規(guī)定，即《公司法》第 24 條規(guī)定，“有限責任公司由五十個以下股東出資設立”。這就制約了以宅基地使用權入股的有限責任公司的設立。 其三，《公司法》中的股權分布、分配機制不適合宅基地使用權入股公司的宗旨。 在股權分配方面，《公司法》規(guī)定股東以其出資額享有相應股權及以出資額為限承擔有限責任。 相較出資額多的大股東，農戶股東因出資額相對較少且相對分散，他們所持股權也相對較小且較為分散，這就造成農戶股東處于劣勢地位，在公司重大事項方面的決策權偏弱，不利于農戶行使股東權利，在一定程度上還存在農戶股東權益受損的風險。 其四，宅基地使用權的流轉限制與公司自主經營權之間存在沖突。 公司一經成立便取得獨立法人資格，享有經營自主權利。 但我國法律對宅基地使用權流轉的對象和范圍作了禁止性規(guī)定，嚴重限制了公司自主經營權的實現(xiàn)。 比如《民法典》第399 條規(guī)定“宅基地……等集體所有土地的使用權”不得抵押，“但是法律規(guī)定可以抵押的除外”，禁止單獨以宅基地使用權設定抵押，限制了公司融資;第 410 條規(guī)定了抵押權實現(xiàn)的方式包括折價、拍賣、變賣，無論是哪種抵押權的實現(xiàn)方式都是以標的物的所有權轉移為基礎的，倘若法律許可入股公司的宅基地使用權設定抵押，那么在抵押權實現(xiàn)時必將與宅基地使用權的限制流轉產生法律沖突。

（三）宅基地使用權入股在《農民專業(yè)合作社法》中的立法不足

其一，農民專業(yè)合作社法人財產權不完善?！掇r民專業(yè)合作社法》對我國農民專業(yè)合作社的法人地位進行了界定，然而在宅基地“兩權分離”或“三權分置”的法律邏輯下，宅基地使用權是有限的用益物權而不是所有權。 因此，在我國現(xiàn)行法律制度下，以宅基地使用權入股農民專業(yè)合作社，將會導致合作社法人財產權空缺。 其二，農民專業(yè)合作社產權制度不健全。 《農民專業(yè)合作社法》第 25 條規(guī)定“允許合作社成員退社”，并對退社的流程予以規(guī)定;第 15 條關于農民專業(yè)合作社章程應當載明的事項中涉及到“成員出資的轉讓”，然而卻缺乏對出資轉讓的詳細規(guī)定。 有學者認為：“合作社既然規(guī)定了退社自由，就沒有必要規(guī)定其財產份額的轉讓?！盵14] 但是筆者認為，股權退出和股權轉讓是兩個完全不同的法律行為，股權退出表明農戶將不再具有合作社成員資格，這就使得合作社股東人數和資本總額均減少;股權轉讓則表明權利義務主體發(fā)生變更，合作社股東數量不發(fā)生變化，合作社總資本也不發(fā)生變化。 產權的清晰界定和有效保護對于農民專業(yè)合作社的發(fā)展至關重要，因此，完善的農民專業(yè)合作社產權制度應該全面涵蓋股權的處分權利，尤其是對股權轉讓的要件、承繼主體的資格需要特別予以規(guī)定。

（四） 宅基地使用權入股農村股份合作制企業(yè)存在制度缺陷

其一，農村股份合作制企業(yè)自身的法律地位界定不清晰。 目前學界對于農村股份合作制企業(yè)法律地位的認定存在分歧，特別是在其性質的劃分上有不同觀點。 部分學者將其認定為“集體企業(yè)”，也有學者認為是“合伙企業(yè)”。 對企業(yè)性質的劃分決定著企業(yè)的運行規(guī)則和責任義務承擔，因此，我國法律應當對農村股份合作制企業(yè)的法律性質予以清晰界定。 其二，農村股份合作制企業(yè)缺乏法定的股權流通規(guī)則。 宅基地使用權入股農村股份合作制企業(yè)時，農戶股東資格基于其出資的宅基地使用權而產生。 也就是說，農戶股東股權的本質是宅基地使用權或宅基地使用權連同房屋所有權，倘若發(fā)生股權轉移則該農戶喪失宅基地使用權或宅基地使用權連同房屋的所有權。在現(xiàn)有體制下，以宅基地使用權入股的農戶有可能承擔宅基地使用權連同房屋的所有權喪失的風險。 從企業(yè)發(fā)展視角分析，若禁止股權對外轉移，則會導致企業(yè)資產的封閉，不利于資本流通和資源配置。 其三，農村股份合作制企業(yè)的治理機制不健全。 實證表明，目前的農村股份合作制企業(yè)在組織機構和制度運行層面存在一定問題。 比如，有的企業(yè)治理無序、股東代表大會形式主義嚴重、缺乏有效的監(jiān)督機制。

（五）宅基地使用權入股出資在《企業(yè)破產法》層面面臨問題

農戶以宅基地使用權或宅基地使用權連同房屋所有權入股企業(yè)，在企業(yè)經營不善出現(xiàn)資不抵債情況時，宅基地使用權或宅基地使用權連同房屋所有權將被納入破產財產，用來清償企業(yè)債務。 根據我國《企業(yè)破產法》 的相關規(guī)定，當企業(yè)破產時，以宅基地使用權入股的農戶面臨同時喪失股權和宅基地使用權的雙重風險。 然而，在我國目前的制度環(huán)境下，宅基地的首要功能依然是保障農民住有所居，若僅側重保護農戶股東的權益，那么公司債權人的合法權益又將如何保護？ 公平原則作為經濟活動的基本準則，在任何情況下都不能有所偏頗。 現(xiàn)階段我國法律和政策將宅基地流轉的對象和范圍嚴格限制在本集體經濟組織中，因此，一旦公司走向破產則可能會產生法律沖突。

五、宅基地使用權入股的法律完善

通過構建法律制度來防范宅基地使用權入股的風險是全面依法治國的應有之義。 宅基地使用權入股與現(xiàn)階段的法律規(guī)定存在一定沖突，應結合宅基地使用權落實中的具體實際，完善宅基地使用權入股的相關法律規(guī)定，協(xié)調宅基地使用權各方主體的權利、義務構建和責任、利益分配，保護各方主體的合法權益，擴大宅基地的財產權益。

（一）完善《民法典》對宅基地使用權的界定

宅基地制度改革的政策目標是宅基地使用權的賦權擴能，然而，現(xiàn)階段我國對于宅基地使用權設置了諸多限制性規(guī)定，與城市建設用地使用權相比，這就明顯體現(xiàn)了城鄉(xiāng)的差距與分割，存在著不平等和不合理性。 [15] 《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題決定》指出，要“依法保障農戶宅基地用益物權”;《深化農村改革綜合性實施方案》提出宅基地改革的基礎是“保障農戶依法取得的宅基地用益物權”。 近年來中央和地方所開展的宅基地使用權制度改革和試點的政策目的，就是通過有計劃的探索，實質性賦予和發(fā)揮宅基地使用權的收益權能。 《民法典》中宅基地使用權歸屬于“用益物權”，即用益物權人依法享有“占有、使用和收益”的權利。 占有權能是對物的實際管理和控制;使用權能是按照物的性能和用途，對其加以利用以滿足生產和生活的需要;收益權能是因使用標的物而產生經濟利益，這里的經濟利益包括天然孳息和法定孳息。 [16] 因此，《民法典》第 362 條關于宅基地使用權的定義中應增加宅基地使用權人的收益權能，應修改為：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”這將為農民通過宅基地使用權入股而獲得收益提供法律保障。

（二）完善宅基地使用權入股公司的法律制度

1. 完善宅基地使用權入股公司的出資機制。在出資構成上，依據民法理論上“法無禁止即可為”的原則和我國現(xiàn)行的放活宅基地使用權能的政策導向，宅基地使用權或宅基地使用權連同房屋所有權入股符合我國法律關于設立企業(yè)出資的要件構成，是合法的出資形式。 《公司法》關于出資的規(guī)定中應明確宅基地使用權入股的出資客體地位。 在繳納方式上，我國在公司設立時，以貨幣入股公司可以采取分期繳納的方式，但以宅基地使用權入股公司則不宜適用分期交付，應一次性完成出資繳納，并依法辦理使用權轉移登記手續(xù)。在股權公示上，落實資本信息公示制度。 對涉及宅基地使用權入股成立的有限責任公司，應當在公司的營業(yè)執(zhí)照中明確標明出資形式和出資份額。 在出資責任上，宅基地使用權入股出資的繳納方式為由農戶股東一次性出資并辦理權利轉移手續(xù)。 基于宅基地使用權出資的現(xiàn)實要求，農戶一般不會虛假出資或抽逃出資。 但是，以宅基地使用權出資需要對宅基地使用權進行價值評估，可能存在宅基地使用權的實際價額與公司章程所定價額不符的風險，應明確在價款不符時農戶的責任承擔。

2. 完善宅基地使用權入股公司的運行機制。宅基地使用權入股公司需考慮兩方面因素。 一是宅基地使用權或宅基地使用權連同房屋所有權的價值評估。 宅基地使用權的價值評估是其入股的關鍵環(huán)節(jié)，它的價值大小與農戶享有的股權多少息息相關，決定著農民的切身利益。 因此，需要規(guī)范相關的評估制度。 首先是要建立專業(yè)的宅基地使用權價值評估機構;其次是要制定科學的宅基地使用權價值評估辦法;最后是要培養(yǎng)專業(yè)的宅基地使用權價值評估人才。 二是農戶入股數量與有限責任公司股東人數限定的沖突。 有限責任公司對于股東人數有具體的規(guī)定，在出資農戶的數量與公司股東人數構成產生矛盾時，可首先由農戶將宅基地委托給農村集體經濟組織，再由農村集體經濟組織統(tǒng)籌入股;也可在宅基地使用權入股公司時，突破有限責任公司對于股東總人數的限制，即可將入股農戶這一類型的股東作為一類，在股東人數中設定為 1，而與其他類型股東的人數總和不突破《公司法》第 24 條中“有限責任公司由五十個以下股東出資設立”的規(guī)定。

3. 完善宅基地使用權入股公司的治理機制。首先，為了切實保障農戶入股權益，降低農戶入股公司的風險，在公司章程中設置保障農戶合法利益的規(guī)定很有必要。 在公司章程中明確規(guī)定保護農戶股東合法權益的具體方式，公司重大事項的決定必須經代表三分之二以上表決權的農戶股東同意。 [17] 其次，可構建農民股東表決權信托制度。入股農戶將其擁有的股權統(tǒng)一委托給代理人，代理人類型主要有信托機構、公司高級管理人員和推選的農戶股東代表，代理人組建農民股權持股理事會，代理農戶股東行使表決權。 農戶股權持股理事會作為農戶股權代理人，按照信托代理合同的約定行使其代理義務，但最終由農戶股東承擔相應責任或享受股東利益。

4. 完善宅基地使用權入股公司的股權流轉機制。 以宅基地使用權入股公司后，公司是否有權再次對宅基地使用權進行流轉，將宅基地使用權由公司轉移至社會主體，或為宅基地使用權設定抵押，拓寬公司融資渠道是我們需要關注的問題。宅基地使用權信托制度可以突破宅基地流轉主體的限制，向農村集體經濟組織以外的主體流轉，提高宅基地使用權的利用價值并推進宅基地集約化經營。 [18] 在宅基地“三權分置”制度實踐探索中，宅基地資格權承載了宅基地上的身份屬性，因此，可以賦予宅基地使用權更廣泛的使用權能，為入股成為公司財產的宅基地使用權的再流轉和抵押融資提供法律依據。 法律應為宅基地使用權流轉和抵押設定法定條件，宅基地使用權初次流轉、再次流轉或設定抵押均應由農村集體和農民同意，訂立書面合同并且須在合同中約定入股期限。 根據“房地一體”原則，宅基地使用權和房屋所有權的入股期限應一致，為保證宅基地使用權的相對穩(wěn)定性，入股期限不宜過短，但約定期限最長不超過二十年，若涉及股權轉讓，應以剩余股權期限為限。

（三）完善農民專業(yè)合作社的相關法律

我國 2018 年修訂施行的《農民專業(yè)合作社法》對農民專業(yè)合作社具體運行中的部分不科學問題進行了補充完善，但仍存在一些瑕疵。 第一，擴大農民專業(yè)合作社的資本來源渠道是一個重要問題。 有學者指出： “合作社的資本問題在于，合作社法人的設立沒有最低資本金的限制，只是要求合作社在章程中規(guī)定成員的出資額。 因此解決的方 法 是 規(guī) 定 一 個 最 低 的 資 本 限 額 比 較 合理。”

[14] 筆者支持該觀點，認為要促進農民專業(yè)合作社的發(fā)展壯大，不僅需要設定入股的最低資本限額，也要鼓勵符合特定條件的企業(yè)加入農民專業(yè)合作社，擴大農民專業(yè)合作社資本來源。 第二，構建完整的農民專業(yè)合作社產權制度。 應當對社員股權轉讓作出法律規(guī)定，規(guī)定股權轉讓的形式要件、股權轉讓的范圍和對象，規(guī)定農民專業(yè)合作社成員享有優(yōu)先權，本集體經濟組織或其他成員享有次級優(yōu)先權。

（四）建立健全農村股份合作制企業(yè)的相關法律

當前，宅基地使用權入股農村股份合作制企業(yè)的實踐仍處于探索階段，缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)制，因此探討制定農村股份合作制企業(yè)法十分必要。應重點研究以下三個方面的問題：一是明確農村股份合作制企業(yè)法律地位。 需要以法律來明確農村股份合作制企業(yè)的法人主體地位。 二是健全農村股份合作制企業(yè)股權流轉機制。 農村股份合作制企業(yè)應規(guī)范股權的流轉條件、流轉形式、流轉程序，進一步增強企業(yè)活力。 三是完善農村股份合作制企業(yè)治理結構，加強內部、外部監(jiān)督。 一方面是明確股東大會、董事會、監(jiān)事會的職能，發(fā)揮好“一人一票”的民主決策機制;另一方面是設置有效的內部、外部監(jiān)督機制，防止因企業(yè)內部權力濫用而損害農戶利益。

（五）構建宅基地使用權入股企業(yè)的破產利益平衡機制

以宅基地使用權作為資本入股公司、農民專業(yè)合作社、農村股份合作制企業(yè)，當這些法人或特別法人經濟組織因經營不善資不抵債而破產時，以宅基地使用權入股的農戶股東與公司債權人在權益實現(xiàn)方面存在利益沖突與法律沖突。 在宅基地“三權分置”的改革背景下，資格權和使用權的分離已經為宅基地使用權在本集體經濟組織以外流轉提供了法理支撐。 [19] 這些類型的企業(yè)破產不宜直接援引企業(yè)破產法的相關規(guī)定，可采取構建宅基地使用權的“回購+保險” 機制予以應對?！盎刭?保險”機制的具體內容是：首先，在企業(yè)破產清算后償還債務前，入股農戶以一定價值的貨幣或實物將其入股的宅基地使用權回購，而當入股農戶不愿或無能力回購其宅基地使用權時，可由本集體經濟組織或其他成員回購;其次，引導保險公司推出適合的保險產品，當本集體經濟組織或其成員不愿或無能力回購入股股權時，可以由保險公司來分擔農戶徹底失去宅基地使用權的風險和宅基地使用權對外流轉的風險。

六、結語

宅基地作為農民主要的財產要素，是發(fā)展農村經濟的重要資本，然而農村閑置宅基地缺乏有效活化利用的具體路徑，嚴重束縛了宅基地財產功能的實現(xiàn)。 農村閑置宅基地是我國城鄉(xiāng)經濟社會快速發(fā)展在一定時期內產生的特殊現(xiàn)象，采取入股的方式實質上就是構建農民、農民集體與土地使用人之間的利益共同體，是一種通過股份的捆綁，既有利于土地的長遠利用，也能在最大程度上保障農民、農村集體的利益。 [20] 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施背景下，宅基地使用權入股是盤活閑置宅基地的有效方式，也是宅基地“三權分置”改革中對宅基地使用權的深化利用。 對閑置宅基地使用權入股進行理性的審視與探討，是法治中國建設的應有之義。 因此，構建完善的宅基地使用權入股制度必將成為我國法治體系不斷健全的重要體現(xiàn)。 筆者雖對宅基地使用權入股的法律完善提出了具體建議，以期將宅基地使用權納入法治軌道，推動更好實現(xiàn)宅基地的經濟價值，增加農民財產性收益、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕，但有些具體的制度構建，需要進一步深入研究。

注釋：

①“宅基地使用權”這一概念最早在 1963 年中共中央發(fā)布的《關于各地對社員宅基地問題做一些補充規(guī)定的通知》中提出。

②參見《中華人民共和國民法典》第三百六十二條。

③參見《雞西“富村十八法” 成為強村富民“金鑰匙”》，載于《黑龍江經濟報》2019 年 10 月 16 日。

④參見《盤活閑置宅基地助農增收》，載于《上饒日報》2022 年 7 月 23 日。

參考文獻：

[1]連平，馬泓. 宅基地市場化經流轉濟意義凸顯[J]. 中國房地產金融，2021（6）：16-21.

[2]中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議[M]. 北京：人民出版社，2020：22.

[3]史衛(wèi)民，董鵬斌. 農村閑置宅基地入股利用的制度構建[J]. 西安財經大學學報，2021（1）：111-119.

[4]丁關良. 宅基地“三權分置”之權利入股農民合作社的法理障礙和化解對策[J]. 天津商業(yè)大學學報，2020（2）：3-15+73.

[5]鄭志峰，景荻. 新一輪土地改革背景下宅基地入股的法律制度探究[J]. 農村經濟，2014（12）：74-79.

[6]丁關良. 1949 年以來中國農村宅基地制度的演變[J].湖南農業(yè)大學學報（社會科學版），2008（4）：9-21.

[7]韓松. 宅基地立法政策與宅基地使用權制度改革[J].法學研究，2019（6）：70-92.

[8]柴振國. 農村土地承包經營權出資的法律沖突與協(xié)調[J]. 河北法學，2012（12）：50-54.

[9]鄭新立. 發(fā)展農村股份合作制 走共同富裕之路[J]. 經濟導刊，2017（12）：29-31.

[10]謝良兵. 宅基地入股：城中村改造深圳模式[J]. 中國新聞周刊，2006（42）：92-94.

[11]張勇，周麗. 農村宅基地多元盤活利用中的農民權益實現(xiàn)[J]. 中州學刊，2021（4）：41-47.

[12]陳小君. 宅基地使用權的制度困局與破解之維[J].法學研究，2019（3）：48-72.

[13]劉恒科. 宅基地“三權分置”的政策意蘊與制度實現(xiàn)[J]. 法學家，2021（5）：43-56+192-193.

[14]宋剛，馬俊駒. 農業(yè)專業(yè)合作社若干問題研究———兼評我國《農民專業(yè)合作社法》 [J]. 浙江社會科學，2007（5）：59-65.

[15]高圣平. 宅基地制度改革與民法典物權編編纂———兼評《民法典物權編（草案第二次審議稿）》[J]. 法學評論，2019（4）：108-117.

[16]房紹坤. 物權法用益物權編[M]. 北京：中國人民大學出版社，2007：31-32.

[17]布萊恩 R. 柴芬斯. 公司法：理論、結構和運作[M]. 林華偉，魏旻，譯. 北京：法律出版社，2001：153-170.

[18]吳迪，陳耀東. 宅基地使用權信托制度構建[J]. 河北法學，2021（3）：137-148.

[19]陸平輝，趙舒婕. 宅基地使用權抵押限制的審視與改進[J]. 西北農林科技大學學報（社會科學版），2021（6）：63-71.

[20]肖順武. 從管制到規(guī)制：集體經營性建設用地入市的理念轉變與制度構造[J]. 現(xiàn)代法學，2018（3）：94-108.

責任編輯：彭 青

The Rural Homestead Land Use Right Shareholding Investment in the Legal Conflict and Coordination

Wang Jing

（College of Marxism， Hebei Normal University， Shijiazhuang Hebei 050024，China）

Abstract：The system of homestead in China has evolved from "the separation of the ownership and contractual right" to "the sep-aration of the ownership， contractual， and management rights". The right to use homestead is the core of the legal relationship of homestead utilization， and promoting the standardized and orderly circulation of idle homestead is the focus of the reform of the "the separation of the ownership， contractual， and management rights". As an innovative way of homestead circulation， sharehold-ing will have a positive and far-reaching impact on rural revitalization and deepening rural reform. However， there are legal con-flicts between the current system of the right to the use of homestead and the concrete practice of shareholding of homestead right to use. Through discussing the legal definition and investment model of homestead use right， policy and legal basis， legislative de-fects and other issues， this paper puts forward suggestions， such as perfecting the definition of homestead right and the legal sys-tem of shareholding companies， perfecting the relevant laws of farmers' professional cooperatives and rural joint-stock cooperative enterprises， and constructing the bankruptcy interest balance mechanism of the shareholding enterprises of homestead right， so as to bring the shareholding of homestead right into the legal track and realize the economic value of idle homestead better.

Key words：the separation of the ownership， contractual， and management rights; right to homestead use; shareholding of the use right; legal conflict