王兆軒 林澤瑞

摘要：為推動我國網(wǎng)絡游戲管理政策體系的優(yōu)化與完善，提升管理質量及效率，文章結合政策工具理論，通過構建二維分析框架、文本內容編碼著重研究分析政府及各相關部門近年來推出的網(wǎng)絡游戲管理政策，發(fā)現(xiàn)其存在政策工具結構失衡、政策應用效力不足、政策前瞻性有待增強、政策協(xié)同機制有待完善等不足，并據(jù)此提出優(yōu)化政策工具結構、加大政策治理力度、健全政策協(xié)同機制等建議，為政策未來的改進、制定與實施提供意見參考。

關鍵詞：政策工具；政策文本；網(wǎng)絡游戲管理；質性分析

DOI： 10.19619/j .issn.1007-1938.2023.00.012

作者單位：武漢大學信息管理學院

中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心發(fā)布的第49次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》[1]顯示，截至2021年12月，我國網(wǎng)絡游戲用戶規(guī)模達5.54億人，占網(wǎng)民整體的53.6%。作為兼具強互動性與強娛樂性的新媒介出版活動，網(wǎng)絡游戲經(jīng)過20余年的發(fā)展已成為人民群眾文化生活的重要組成部分。我國各政府部門為順應媒介融合與文化需求升級趨勢，多年來陸續(xù)出臺《關于網(wǎng)絡游戲發(fā)展和管理的若干意見》《網(wǎng)絡游戲管理暫行辦法》等政策文件，對網(wǎng)絡游戲的開發(fā)、出版等方面進行宏觀調控與指導。

隨著互聯(lián)網(wǎng)與數(shù)字技術的不斷發(fā)展，游戲不再局限于某種特定的形式或介質，出現(xiàn)了網(wǎng)絡游戲、移動游戲、手機游戲、單機游戲等多種形式。其中網(wǎng)絡游戲從電子游戲發(fā)展而來，屬于電腦游戲的一種，是一種以互聯(lián)網(wǎng)為依托、以計算機為主要設備的多人在線游戲[2]，在傳播介質上區(qū)別于單機游戲，在運行設備上與手機游戲、移動游戲等也有差異。

錨定網(wǎng)絡游戲的快速發(fā)展態(tài)勢及這一過程中出現(xiàn)的版權糾紛[3]、心理偏差[4]等問題，圍繞網(wǎng)游管控與治理從主客體、環(huán)境條件、措施路徑等角度，學者們進行了深入研究。管理主客體方面，劉勝枝等[5]從管理主體出發(fā)，歸納政府在網(wǎng)絡游戲管理體制等方面的可行性轉變；翁蕾[6]分析了網(wǎng)絡游戲的市場現(xiàn)狀及其吸引力優(yōu)勢，以客體視角提出市場自治與介入式參與相結合的管理方法。管理環(huán)境條件方面，網(wǎng)絡游戲法律規(guī)制[7]和激勵機制[8]等成為重點研究對象，也有學者創(chuàng)新視角，指出我國在網(wǎng)絡游戲本質認知與管理疏導等方面可借鑒的海外經(jīng)驗[9]。而圍繞網(wǎng)絡游戲管理實施路徑，政策指導是得到廣泛認同的重要手段，其研究切入點主要集中于產(chǎn)業(yè)演進與市場監(jiān)管兩個維度，如陳黨[10]將網(wǎng)游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策扶持雙線結合，分析不同階段的產(chǎn)業(yè)模態(tài)與政策特征；韓悅等[11]梳理我國2000-2020年的網(wǎng)絡游戲監(jiān)管政策，從未成年人保護視域構建政策五維分析框架，指出當前政策體系在聯(lián)合決策、高效監(jiān)管、秩序規(guī)范等方面仍有改進空間。

綜上，現(xiàn)有相關研究多從單一要素探究網(wǎng)絡游戲管理體系，或從單一視域對相關政策演變進行分析，缺乏對政策文本的系統(tǒng)研究以及對網(wǎng)絡游戲管理的整體觀照。2005年文化部與信息產(chǎn)業(yè)部專門針對網(wǎng)絡游戲的發(fā)展出臺《文化部與信息產(chǎn)業(yè)部關于網(wǎng)絡游戲發(fā)展和管理的若干意見》，網(wǎng)絡游戲管理越來越頻繁地在政策中被強調。因此，本研究基于我國2005-2021年發(fā)布的網(wǎng)絡游戲管理政策文本，利用Nvivo 12軟件進行內容質性分析，以期明晰當前政策工具的使用情況及管理體系的現(xiàn)存問題，從而推動政策體系的優(yōu)化與完善，提升我國網(wǎng)絡游戲管理質量及效率。

一、政策文本選擇與統(tǒng)計分析

1．數(shù)據(jù)來源

為確保政策文本的代表性與權威性，本研究以北大法寶（https：//www．pkulaw．com/）及中國政府網(wǎng)（http//www.gov．cn/）作為數(shù)據(jù)檢索源。根據(jù)網(wǎng)絡游戲的概念界定，將網(wǎng)絡游戲與其他類型的游戲相區(qū)分，以“網(wǎng)絡游戲”“網(wǎng)絡游戲管理”“互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)”“數(shù)字出版管理”“網(wǎng)絡安全”等為檢索關鍵詞，為了擴大檢索范圍，采用邏輯“或”連接，截至2022年3月22日初步收集相關政策文件168份。首先按照時間篩選出2005年1月1日至2021年12月31日出臺的政策文本。隨后按照以下標準進行二次篩選：①政策級別為中央級，發(fā)文單位為國務院及其部委機構的相關文件；②政策主題與網(wǎng)絡游戲管理密切相關；③政策文本以法律法規(guī)、條例、意見、通知、規(guī)劃等形式呈現(xiàn)，并符合相關形式的標準格式，具有完整結構形式等；④政策未被廢止，現(xiàn)行有效。最終共梳理出關聯(lián)政策文本44份作為研究的樣本。

2．基本情況分析

（1）政策文本歷時分析

筆者對44份政策文本的發(fā)布或修訂生效時間進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)我國2005-2021年網(wǎng)絡游戲管理政策發(fā)布數(shù)呈波動態(tài)勢（見圖1），這反映出政府相關部門對網(wǎng)絡游戲管理的持續(xù)關注。

此外，波動折線分別在2005年、2009年、2012年、2021年形成波峰，即這四年發(fā)布的政策數(shù)量較多，這與不同階段網(wǎng)絡游戲產(chǎn)業(yè)實際相關。2005年，我國政府秉承引導網(wǎng)絡游戲產(chǎn)業(yè)繁榮、市場繁榮的政策思路，集中對處于發(fā)展期的網(wǎng)絡游戲的開發(fā)、出版、審查、傳播等關鍵環(huán)節(jié)作出規(guī)范界定。2009年，文化部多次發(fā)布關于同意設立經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)文化單位的批復，網(wǎng)絡游戲產(chǎn)業(yè)市場得以擴張，同時，出臺的政策多著重完善網(wǎng)絡游戲市場準入規(guī)范，加強主體管制。2012年后，互聯(lián)網(wǎng)新技術的普及使網(wǎng)絡游戲用戶年齡區(qū)間放寬，未成年人用戶增加。隨著《“網(wǎng)絡游戲未成年人家長監(jiān)護工程”實施方案》等文件的發(fā)布，我國政府著力加強網(wǎng)絡游戲管理中的未成年人保護，出臺多項政策突出網(wǎng)絡游戲社會效益。2021年，國家新聞出版署發(fā)布的《關于進一步嚴格管理切實防止未成年人沉迷網(wǎng)絡游戲的通知》，教育部辦公廳等六部門《關于進一步加強預防中小學生沉迷網(wǎng)絡游戲管理工作的通知》等政策的相繼出臺又進一步從未成年人保護的角度加強對網(wǎng)絡游戲的管理。

綜上，網(wǎng)絡游戲管理政策的發(fā)展逐步趨于完善、走向成熟，不同時段內發(fā)布的政策呈現(xiàn)重點突出、有的放矢的特征，動態(tài)的政策意識使網(wǎng)絡游戲管理不斷走向多元化、現(xiàn)代化。

（2）政策文本出臺主體分析

從政策文本出臺主體來看，44份政策文本共涉及26個相關部門。（見表1）其中，文化部（現(xiàn)為文化和旅游部）作為統(tǒng)籌規(guī)劃文化產(chǎn)業(yè)與文化事業(yè)的重要部門，多年來共計發(fā)布20項相關政策，占比達45.00%，成為優(yōu)化網(wǎng)絡游戲管理的中堅力量。此外，新聞出版總署、國家新聞出版廣電總局、中央宣傳部加掛國家新聞出版署等作為新世紀以來一脈相承的出版管理機構，在歷史沿革的過程中也在推進信息化建設、加強網(wǎng)絡游戲管理方面發(fā)揮了重要作用。從聯(lián)合發(fā)布情況來看，公安部、教育部、工業(yè)和信息化部、商務部等重要政府部門及機構聯(lián)合出臺政策的比例達100.00%，這些部門往往通過協(xié)作來發(fā)揮實際作用，進而產(chǎn)生一定成效。而國務院、全國人民代表大會常務委員會、中央機構編制委員會等主體則在出臺相關政策上實現(xiàn)完全獨立。

綜上，網(wǎng)絡游戲管理已得到政府各部門的關注與重視，國家層面給予大力支持，但由于管理情況復雜、矛盾突出，各部門除獨立出臺政策文件外，往往根據(jù)實際靈活選擇聯(lián)合出臺等手段，持續(xù)完善基礎建設與頂層設計，通力合作以解決固有問題。

（3）政策文本類型分析

政策文本類型即政策文種，在一定程度上代表著權限邊界及效力范圍。表2列出了我國2005-2021年網(wǎng)絡游戲管理政策文本出臺類型分布，44份政策文本共涉及6類公文文種，多元化程度稍顯不足。其中通知類政策32項，占比達72.73%，是網(wǎng)絡游戲管理政策的主要文種。通知類政策具有一定的普適性與靈活性，主要對網(wǎng)絡游戲管理進行宏觀引導，但約束效果和規(guī)范作用相對有限。[12]意見類和辦法類政策共計9項，占比20.45%，主要對網(wǎng)絡游戲管理提出具體路徑與可行性建議，可充分發(fā)揮參謀作用，展現(xiàn)指示性和連續(xù)性。此外，相關政策文種還包括指南、規(guī)定和條例等，實踐性強但數(shù)量較少。

綜上，我國網(wǎng)絡游戲管理相關政策文件過于依賴以通知類政策為代表的指導性文件，缺乏法律法規(guī)等具有強制效力的政策文件及戰(zhàn)略計劃等綱要性政策文件。自2019年《網(wǎng)絡游戲管理暫行辦法》被文化和旅游部廢止以來，專業(yè)性政策文件迄今未得到修訂或補充，這也反映出我國網(wǎng)絡游戲管理政策文本體系結構的不完善，政策層級仍有提升和修正空間。

二、政策分析框架構建

政策工具在一定程度上反映出政府參與程度，是政策制定者與執(zhí)行者在行政管理上的實際手段表現(xiàn)。[13]應用有效的政策工具，一方面有利于構建政策生效的社會環(huán)境，加速政策落實并完成既定目標；另一方面可為政策優(yōu)化與長足發(fā)展提供重要支持與保障。本研究構建政策二維分析框架，包括X維度（基本政策工具）與Y維度（網(wǎng)絡游戲管理系統(tǒng)要素），對網(wǎng)絡游戲管理政策展開分析。

1．X維度：基本政策工具

隨著公共管理改革的深入，政策工具逐漸被擴展應用至社會服務等各領域，這對于保障公共政策落實、達至政策目標具有現(xiàn)實意義。學界依據(jù)不同維度與標準，對政策工具的類型與應用進行細分，如羅斯威爾（ RoyRothwell）等[14]依據(jù)政策運行著力點將其分為供給型、環(huán)境型和需求型等三種類型；豪利特（ Michael Howlett）等[15]依據(jù)政策強制力度將其分為自愿型、強制型和混合型等三種類型；麥克唐納（Lorraine M．McDonnell）等[16]依據(jù)政策作用機制將其分為權威工具、激勵工具、象征和勸誡工具、能力建設工具與系統(tǒng)變革工具等五種類型。為了明晰我國網(wǎng)絡游戲管理政策的實施效果以及存在的問題，本研究結合政策工具理論，采用羅斯威爾等對于基本政策工具的分類，將我國網(wǎng)絡游戲管理政策分為供給型、環(huán)境型和需求型三類。其中，供給型政策工具主要是政府從供給側著力為網(wǎng)絡游戲的發(fā)展提供相關資源，包括基礎設施以及基本的經(jīng)濟調控，而考慮到網(wǎng)絡游戲具有較強的技術性，網(wǎng)絡游戲發(fā)展離不開技術和信息支持以及相關人才的培養(yǎng)；環(huán)境型政策工具主要是政府為解決網(wǎng)絡游戲發(fā)展的外部環(huán)境問題而發(fā)布的相關政策，包括以目標規(guī)劃與具體策略措施來引導網(wǎng)絡游戲發(fā)展，以及通過法規(guī)管制、行政處罰與價值導向等來減少網(wǎng)絡游戲發(fā)展帶來的負面影響；需求型政策工具主要是政府為完善網(wǎng)絡游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境而發(fā)布的相關政策，包括將網(wǎng)絡游戲納入公共服務、作為文化載體推動海外交流、宣傳與反饋等。在此基礎上，參考王子健等[17]、譚春輝等[18]的子工具細分法，形成基本政策工具下的12種細分工具，并以此作為分析框架的X維度。（見表3）

2．Y維度：網(wǎng)絡游戲管理系統(tǒng)要素

網(wǎng)絡游戲管理逐步走向規(guī)范化、現(xiàn)代化，通過構建統(tǒng)一有機的管理生態(tài)，網(wǎng)絡游戲管理系統(tǒng)初具雛形。在此系統(tǒng)內，各要素相互關聯(lián)并相互作用，形成動態(tài)平衡。根據(jù)趙雪芹等[19]對網(wǎng)絡生態(tài)系統(tǒng)組成的分類，作為一種較為典型的網(wǎng)絡生態(tài)系統(tǒng)，網(wǎng)絡游戲管理系統(tǒng)的運作邏輯為：網(wǎng)絡游戲管理主體在生態(tài)環(huán)境與資源基礎的支持下，針對特定的管理方向，對管理過程中需要改良的問題精準發(fā)力，實現(xiàn)有效管理、高效管理的預期目標。作為由管理主體針對特定的管理主題方向，基于一定的數(shù)字資源基礎，在一定的環(huán)境下運行的生態(tài)系統(tǒng)，網(wǎng)絡游戲管理系統(tǒng)包含管理主體、管理基礎、管理環(huán)境和管理方向等四個要素。本文將這四個要素作為分析框架的y維度，并結合網(wǎng)絡游戲的特征以及網(wǎng)絡游戲管理的具體方法展開闡釋。（見圖2）

管理主體可從兩個向度來理解：一是執(zhí)行管理的主體，即政府相關部門等監(jiān)管者，其監(jiān)管行為具有調控市場秩序與系統(tǒng)運作環(huán)境的重要作用；二是接受管理的主體，即管理對象，包括生產(chǎn)者、消費者以及其他需求者。其中，生產(chǎn)者指開發(fā)、出版、經(jīng)營網(wǎng)絡游戲以供給文化市場并獲利的組織或個人，如網(wǎng)絡游戲公司、網(wǎng)絡游戲設計師等，消費者和其他需求者都指向了網(wǎng)絡游戲受眾，區(qū)別在于消費者只包括具備自主意志與消費能力的網(wǎng)絡游戲受眾，其他需求者主要是指在消費者之外對網(wǎng)絡游戲有一定需求的人，如未成年人群體等網(wǎng)絡游戲愛好者或“沉迷者”可被歸為其他需求者而非消費者。

管理基礎是整個系統(tǒng)存在的前提，包括物質基礎（如管理平臺、應用軟件）、服務基礎（如數(shù)據(jù)資源、用戶資源）等。

管理環(huán)境包括消費環(huán)境、媒介環(huán)境與信息環(huán)境。其中，消費環(huán)境指促成網(wǎng)絡游戲消費行為的環(huán)境因素，如虛擬貨幣、消費區(qū)間限制、公眾消費意愿等；媒介環(huán)境指與網(wǎng)絡游戲管理系統(tǒng)運行相關的媒介發(fā)展條件，媒介應用的廣泛度與成熟度深刻影響著網(wǎng)絡游戲推廣及服務的實際效果；信息環(huán)境則指社會條件下與網(wǎng)絡游戲相關的各種信息所組成的宏觀環(huán)境，包括法律法規(guī)、文化傳播、科技發(fā)展等信息。

管理方向則是整個系統(tǒng)在管理路徑與具體措施上的傾向性選擇，如根據(jù)市場運作的不同階段來劃定不同的網(wǎng)絡游戲管理重點，如當下是加強規(guī)范網(wǎng)絡游戲服務、遏制未成年人過度沉迷等。

3．X-Y二維分析框架

公共政策量化分析是推進政策過程科學化的重要途徑，而分析框架的建立是凸顯政策系統(tǒng)與環(huán)境之間互動、依存、制約等不同關系與功能機制的前提。[20]綜合基本政策工具與網(wǎng)絡游戲管理系統(tǒng)要素，結合政策出臺與實踐現(xiàn)狀，本研究構建了政策工具視角下我國網(wǎng)絡游戲管理政策文本X-Y二維分析框架。（見圖3）

4．信度檢驗

編碼不一致是質性研究普遍存在的問題，為了更好地保證分析與研究的效果，需要對文本編碼的一致性、分類的準確性進行信度檢驗，通過不同編碼者對相同文本進行獨立編碼以判斷其一致性，這是文本編碼信度檢驗的一個重要方法。為了確保編碼的一致性，本研究由兩名成員共同運用Nvivo 12在未溝通的狀態(tài)下分別進行編碼，通過多次編碼活動，并不斷改進，最終二者編碼一致性比例超過85.00%，編碼結果認定有效。

三、政策文本量化分析

1．政策文本內容編碼

Nvivo系列軟件是目前被廣泛應用于政策文本計量分析的研究工具。借助Nvivo 12的文本搜索查詢功能，初步篩選出44份政策文本中涉及“網(wǎng)絡游戲管理”或“網(wǎng)絡游戲治理”等相關內容的參考點769個。一輪檢索完成后，通過認真閱讀進行人工復核與手動編碼，編碼過程中將政策文本內容與由二維分析框架形成的節(jié)點要素進行關聯(lián)與對應（示例見表4），并進一步修正參考點，去除內容指向性不明顯等不符合實際分析要求的條款內容，最終確定可用參考點254個。同一政策文本既應被編入基本政策工具中，也應歸屬于相關網(wǎng)絡游戲管理系統(tǒng)要素。當同一政策文本輻射多項工工具類型時，該文本被同時編入所屬的各個工具節(jié)點中。

2．政策文本內容分析

（1）X維度分析

通過編碼數(shù)據(jù)可視化，網(wǎng)絡游戲管理政策在基本政策工具類型的分布呈現(xiàn)出明顯的差異化傾向（見圖4），其中，環(huán)境型政策工具占比達78.74%，遠高于供給型政策工具（14.57%）與需求型政策工具（6.69%）。這體現(xiàn)出當前的政策體系對于環(huán)境型政策工具的過度依賴和對于供給型與需求型政策工具的忽視與缺失?？梢娬案飨嚓P部門注重對于網(wǎng)絡游戲宏觀管理環(huán)境的調控與建設，但在供需關系與平衡驅動方面仍投入不足，有較大的改進空間。

網(wǎng)絡游戲管理政策的細分政策丁具類型同樣呈現(xiàn)顯著的差異化。（見表5）其中，策略措施占比30.31%，法規(guī)管制占比20.08%，二者在指導與推進網(wǎng)絡游戲管理實踐的過程中發(fā)揮了重要作用，主要包括健全網(wǎng)絡游戲相關部門管理體系、持續(xù)完善網(wǎng)絡游戲地方規(guī)定、監(jiān)管網(wǎng)絡游戲企事業(yè)單位主營業(yè)務及產(chǎn)品、維護網(wǎng)絡游戲服務秩序等重點內容。其他環(huán)境型政策工具如目標規(guī)劃與價值導向，包括引導培育高質量網(wǎng)絡游戲作品，加快建設網(wǎng)絡游戲傳播體系，持續(xù)推出迎合時代發(fā)展趨勢、弘揚社會主義核心價值觀的原創(chuàng)網(wǎng)絡游戲等重點內容，占比均超過10.00%，這與網(wǎng)絡游戲作為新興出版活動所具備的意識形態(tài)屬性與社會效益目標有較大關聯(lián)。此外，占比5.00%至10.00%的政策工具包括技術與信息支持和基礎設施這兩項供給型政策工具。其余細分政策工具占比均未超過5.00%，人才培養(yǎng)甚至不足1.00%，且僅集中于網(wǎng)絡游戲“走出去”的專業(yè)人才培養(yǎng)這一內容。這說明網(wǎng)絡游戲管理仍然從屬于傳統(tǒng)出版活動的管理模式，即通過加強對發(fā)展環(huán)境的偏向性管理實現(xiàn)對各要素的關聯(lián)管理。這符合當前網(wǎng)絡游戲的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，也顯露出之后政府在推動網(wǎng)絡游戲高質量發(fā)展、實現(xiàn)高效率管理的過程中需要填補的政策空白與可能實現(xiàn)的工作轉向。

（2）Y維度分析

從網(wǎng)絡游戲管理系統(tǒng)要素視角看，管理主體與管理方向較受政策重視，且占比較為接近，分別為37.01%與33.86%（見圖5）。對應X維度的分析結果，這一現(xiàn)象反映出我國政府及各相關部門多出臺針對性、實踐性、指導性強的網(wǎng)絡游戲管理政策，以最大程度地保障政策有效治理、深入推進。而作為系統(tǒng)存在的外圍基礎，管理環(huán)境的建設作用影響著管理主體的管理效果與管理方向的落實程度，在政策體系建設的過程中，對管理環(huán)境的關注也保持著穩(wěn)定水準。相對而言，管理基礎的政策關注明顯缺失，占比僅為5.90%，體現(xiàn)出重實用效能、輕底層設計的政策思路導向。總體來看，網(wǎng)絡游戲管理系統(tǒng)亟需通過政策轉向或結構調整以保持恒定狀態(tài)，加強管理基礎等政策布局以使系統(tǒng)各要素處于運動平衡中，可實現(xiàn)網(wǎng)絡游戲管理長遠發(fā)展。

借助Nvivo軟件的矩陣編碼功能，結合X-Y維度的可視化分析圖表，最終形成網(wǎng)絡游戲管理政策工具二維交叉分布表。（見表6）橫向上看，基本政策工具在管理系統(tǒng)要素層面的投入結構失衡，偏好以策略措施為代表的環(huán)境型政策工具，相對來說，網(wǎng)絡游戲社會資本參與、網(wǎng)絡游戲信息技術介入、網(wǎng)絡游戲策劃等專業(yè)人才培養(yǎng)、網(wǎng)絡游戲海外傳播等供需層重點內容的受關注程度較低，從而進一步導致管理環(huán)境相關政策趨于重復、冗贅，管理主體、管理基礎等發(fā)展受限。這與網(wǎng)絡游戲產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展趨勢相悖，不利于對網(wǎng)絡游戲進行精準管理。縱向上看，管理系統(tǒng)要素在各細分政策工具的出現(xiàn)頻次也不同，以管理方向為例，策略措施工具中包含相關參考點37個，而經(jīng)濟調控、行政處罰工具中僅包含2個，類似的要素表現(xiàn)還包括管理基礎在技術與信息支持等工具上的偏重與集中等。此外，值得注意的是，經(jīng)濟調控、人才培養(yǎng)等細分政策工具在多要素應用中呈現(xiàn)明顯空白狀態(tài)，這意味著網(wǎng)絡游戲的資本利用與人才建設作用難以發(fā)揮，打造高水平的資本調控和人才保障政策應該成為之后我國網(wǎng)絡游戲管理的建設重點，也應該成為促進網(wǎng)絡游戲高質量發(fā)展的重要推動力。這也啟示政府及各相關部門需要進一步提升自我監(jiān)察意識，持續(xù)修正并完善網(wǎng)絡游戲管理政策體系。

3．政策文本分析結論

通過對政策文本的基本統(tǒng)計分析與內容分析，我國的網(wǎng)絡游戲管理政策有以下幾點值得肯定：第一，政策重視程度高。網(wǎng)絡游戲濫觴于千禧年代前后，政府及各相關部門隨即注重對其進行統(tǒng)籌引導，并保持一定的管理政策發(fā)布頻率，且涉及多項政策工具與多個管理側重點。第二，政策具備可操作性。積極采用策略措施等政策工具，在鼓勵、支持網(wǎng)絡游戲管理方面給予規(guī)范意見，使實際管理有的放矢、因勢利導。第三，政策體系初現(xiàn)雛形。在網(wǎng)絡游戲的階段化發(fā)展歷程中，管理政策也隨之臻于成熟與完善，形成政策體系的基本框架。但是，當前的政策工具及政策體系未能發(fā)揮最大效用，仍存在一些問題與不足亟待解決。

（1）政策工具結構失衡，工具與要素投入比例不當

從政策文本內容分析結果看，當前我國網(wǎng)絡游戲管理政策工具結構失衡問題顯著。整體角度上，環(huán)境型政策工具使用過于頻繁，供給型與需求型政策工具應用不足，反映出政府多通過行政手段改進頂層設計與規(guī)劃，對于市場供求關系的重視程度不夠，長久以來使政策游離于理論層面且難以發(fā)揮配套作用，不利于實際管理的推行。局部角度上，環(huán)境型政策工具中的策略措施、法規(guī)管制使用頻次極高，其余子工具占比較低；供給型政策工具中，對于技術與信息支持的應用占比較高。這反映出經(jīng)濟調控手段匱乏、人才培養(yǎng)意識模糊等重要問題，制約了數(shù)字經(jīng)濟的后續(xù)發(fā)展與人才強國的持續(xù)推進。同時，在需求型政策工具整體短缺的背景下，宣傳與反饋占比極低，說明政策管理的意識導向作用未能得到普及，政策長期實踐過程中的效果反饋環(huán)節(jié)缺失。

此外，政策工具在各個管理系統(tǒng)要素間的應用與分布也存在比例不當?shù)膯栴}。從實際結果看，政策工具投入存在失衡現(xiàn)象，僅在管理環(huán)境這一要素上大致實現(xiàn)均衡目標，而對于管理主體與管理方向過度傾斜，相對而言，網(wǎng)絡游戲管理基礎長期難以得到資源扶持與幫助，這容易導致由于信息不對等而產(chǎn)生的惡性競爭加劇和由于數(shù)字素養(yǎng)差異而產(chǎn)生的群體性數(shù)字鴻溝[21]等問題。

（2）政策應用效力不足，引導與約束作用易被弱化

根據(jù)政策文本類型分析結果，近年來的網(wǎng)絡游戲管理政策文種以“通知”“意見”為主，缺乏強指導作用的規(guī)定、條例等政策管理。在政策工具的具體應用過程中，盡管“通知”“意見”中策略措施工具出臺頻率高、應用范圍廣，但下級部門及網(wǎng)游產(chǎn)業(yè)主體仍可能因市場發(fā)展及社會環(huán)境的差異而出現(xiàn)政策規(guī)范認知模糊問題，進而導致政策解讀偏差，最終造成管理督導作用不到位或行為失范問題。這使網(wǎng)絡游戲管理整體處于被動局面，政策工具難以在管理主客體中得到同等重視，政策的實際引導與約束效力難以達成管理目標所要求實現(xiàn)的最佳效果。

究其原因，網(wǎng)絡游戲管理政策往往由多個相關部門聯(lián)合制定并發(fā)布，盡管全國人民代表大會常務委員會、國務院在印發(fā)意見或出臺法律法規(guī)時會提及網(wǎng)絡游戲管理，但關聯(lián)程度不高、治理針對性不強。比如政策工具中的法規(guī)管制工具，其在應用時多與《中華人民共和國未成年人保護法》等相關法律及行政法規(guī)有關，缺乏專業(yè)法律指導。而各部門獨立或聯(lián)合出臺的政策往往不能達成如法律般規(guī)范的意志或標準，因此各地方在落實執(zhí)行時易形成差異化的管理力度與管理效果。由此可見，網(wǎng)絡游戲管理政策的引導與約束作用亟待通過政策可操作性與規(guī)范性的進一步提升來得到強化與升級。

（3）政策前瞻性有待增強，難以與快速發(fā)展的數(shù)字化環(huán)境同頻共振

我國網(wǎng)絡游戲管理的被動表現(xiàn)還體現(xiàn)在政策前瞻性不足上。在時間節(jié)點上，通常是在網(wǎng)絡游戲產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)實際問題后，為消除不良影響、挽救惡劣局面，相關管理政策才得以出臺并實施。這種滯后的補救性政策盡管具備解決當下問題的一定能力，但隨著環(huán)境的變化與技術的進步，其應用價值會逐漸降低?？傮w來看，前瞻性政策在當前政策工具的應用中仍顯不足，難以適應我國網(wǎng)絡游戲快速發(fā)展的態(tài)勢，使管理問題在不同的發(fā)展階段面臨難以估量的困難。

以未成年人保護為例，未成年人網(wǎng)絡游戲保護在2012年后才逐漸成為網(wǎng)絡游戲管理的突出重點，這和互聯(lián)網(wǎng)技術的普及與數(shù)字環(huán)境的變化是不可分割的?；凇皵?shù)字公民”身份的建設，2013年《未成年人網(wǎng)絡游戲成癮綜合防治工程工作方案》等補救性政策文件才陸續(xù)出臺，以期提高未成年人管理在網(wǎng)絡游戲管理中的重點性。然而，2012年之前的網(wǎng)絡游戲管理政策主要針對文化市場經(jīng)營秩序與網(wǎng)絡游戲原創(chuàng)質量管理，與未成年人保護相關政策關聯(lián)程度并不高。因此，先前的經(jīng)驗積累與當下的優(yōu)化路徑未必完全適用于解決未來的問題，有必要合理預測網(wǎng)絡游戲管理可能面臨的難題，并依托智力與技術支持形成可行的前瞻性政策決策，這也是持續(xù)平衡政策工具應用、拓寬管理系統(tǒng)要素并優(yōu)化政策管理體系框架的重要舉措。

（4）政策協(xié)同機制有待完善，以發(fā)揮政策與主體間的關聯(lián)與配合作用

政策協(xié)同是通過互相關聯(lián)與配合形成的一致性管理手段，是政策執(zhí)行所追求的理想狀態(tài)，然而，目前我國網(wǎng)絡游戲管理政策的協(xié)同機制尚不健全、不完善。第一，管理政策關聯(lián)不明顯。部分網(wǎng)絡游戲管理政策存在較大的解讀空間，由于缺乏細致、深入的政策解讀或配套政策的實際支持，政策合力難以凝聚，因此在具體實施過程中往往需要多方考證與查究，為交叉領域的管理埋下隱患。第二，管理主體配合不到位。一方面，網(wǎng)絡游戲管理政策文本牽涉部門較多，統(tǒng)一管理的缺失容易導致政策重復制定等問題，如國家新聞出版署《關于防止未成年人沉迷網(wǎng)絡游戲的通知》等8份政策樣本共涉及教育部等十余個部門，政策內容均提及“落實網(wǎng)絡游戲賬戶實名注冊”，但區(qū)分度不高；另一方面，當前實際仍為單一的政府主導管理模式，未能充分調動行業(yè)協(xié)會、企業(yè)單位等主體參與配合管理。第三，政策與主體間協(xié)同失衡。多數(shù)細分政策工具如海外交流、宣傳與反饋等，在實際應用中涉及較少，使用頻率較低，但在特定的網(wǎng)絡游戲管理方向中是一項重要的手段，能夠解決具體領域中出現(xiàn)的問題。由于管理力度與不同政策在不同地區(qū)運用的實際情況存在差異，各主體在聯(lián)動過程中需要通過績效與評價，持續(xù)優(yōu)化跨區(qū)域跨部門的協(xié)同機制，政策才有可能得到完全落實。

四、政策優(yōu)化發(fā)展啟示

針對網(wǎng)絡游戲管理政策存在的結構失衡、效力不足、前瞻性弱、協(xié)同機制不完善等問題，政府及各相關部門可從調整政策工具結構、加大政策治理力度、緊跟產(chǎn)業(yè)實踐走向等方面著手，改進政策實施路徑，持續(xù)推動網(wǎng)絡游戲管理政策有效應用。

1．調整政策工具結構，加快健全政策體系

為實現(xiàn)協(xié)調高效的網(wǎng)絡游戲管理，政府及各相關部門可從以下三方面人手，加快優(yōu)化政策工具結構，使政策體系走向健全與完善。

第一，確保供給型、環(huán)境型、需求型三類基本政策工具的合理運用，強化政策工具的系統(tǒng)性和合理性。一方面要適當降低環(huán)境型政策工具的應用比例，避免造成行政范式干預下的剛性管理；另一方面要深化供給側結構性改革，通過政策支持實現(xiàn)網(wǎng)絡游戲市場高質量供給，滿足多元化需求，推動網(wǎng)絡游戲產(chǎn)業(yè)的高質量發(fā)展。

第二，注重細分政策工具優(yōu)勢互補與配合應用，加快健全政策布局。政府及相關部門可以通過激勵與處罰措施并舉強化政策示范性與嚴肅性，通過政策工具的結合抓住網(wǎng)絡游戲融合發(fā)展與多元化運營的發(fā)展前景。尤其要推動經(jīng)濟調控、人才培養(yǎng)、宣傳與反饋等工具建設，通過扶持中小微型游戲企業(yè)、全面提升游戲管理專業(yè)人才數(shù)字素養(yǎng)、加快建設政策宣傳與普及平臺等措施，加強政策規(guī)劃。

第三，平衡政策工具在管理系統(tǒng)要素上的投入比例，推動各要素高效發(fā)展。在政策制定過程中，政府可以加大對管理基礎要素的政策投入，通過技術與資金傾斜加強網(wǎng)絡游戲數(shù)字資源整合與信息平臺建設，持續(xù)完善網(wǎng)絡游戲管理基礎設施，強化技術自主性與信息共享性，以詳盡的規(guī)劃或措施完善物質基礎與服務基礎，提升管理能力與效率。

2．加大政策治理力度，出臺相關法律法規(guī)

與建立成熟的網(wǎng)絡游戲分級管理制度的歐美國家不同，我國人口眾多、社會環(huán)境復雜的現(xiàn)實國情很難完全推行游戲分級制度。中國音像與數(shù)字出版協(xié)會曾于2020年發(fā)布《網(wǎng)絡游戲適齡提示》團體標準[22]，但未能完全展開實踐，暫不具備強制力。從已有的管理手段看，我國可以參考韓國《游戲商業(yè)法》的成功經(jīng)驗，通過出臺相關法律法規(guī)來加大政策治理力度，以法律形式實現(xiàn)對網(wǎng)絡游戲的強制性管理，解決政策效力不足與執(zhí)行失范問題。

關于網(wǎng)絡游戲管理立法，政府立法部門首先要予以重視，轉變管理認知，對作為新興數(shù)字出版活動的網(wǎng)絡游戲及其管理樹立正向引導、積極監(jiān)管的原則。其次，要通過召開論證會等形式廣泛吸收多方意見，既可以借鑒已有的具備實用價值的辦法、條例等政策文本，將其轉化為相關法律的重要來源[23]，也要聽取行業(yè)協(xié)會等專業(yè)組織的建議，考慮網(wǎng)絡游戲產(chǎn)業(yè)實際運行狀況，持續(xù)完善人性化、現(xiàn)代化、規(guī)范化的立法框架并推動法律發(fā)布與試行。文化和旅游部等相關部門應配合推進立法過程，在延續(xù)立法原則的前提下，從法規(guī)管制等政策工具人手，進一步明確管理尺度與輻射范圍等細則，提升政策工具權威性。各地方也要加快網(wǎng)絡游戲管理規(guī)劃或地方性法規(guī)建設，及時跟進相關政策在地區(qū)的落實并暢通政策反饋回路。由此，網(wǎng)絡游戲管理可形成全方位層級式政策管理框架，即以法律法規(guī)為政策核心，借鑒相關部門政策工具形成基于實踐的地方管理解釋，通過做好頂層設計整體提升引導與約束作用，推動網(wǎng)絡游戲管理依法、依規(guī)、有效、高效執(zhí)行。

3．緊跟產(chǎn)業(yè)實踐走向，形成管理動態(tài)系統(tǒng)

從當前網(wǎng)絡游戲管理政策制定與執(zhí)行的實踐中不難發(fā)現(xiàn)，管理政策的滯后性是難以規(guī)避的實際問題。相關政府部門應準確把握政策出臺時機，合理預測或監(jiān)控網(wǎng)絡游戲產(chǎn)業(yè)實踐與網(wǎng)絡游戲管理系統(tǒng)中可能存在的風險與問題，及時協(xié)調并推動政策工具的優(yōu)化與使用，避免因政策“過度滯后”[24]而造成公信力損失等問題。

一方面，網(wǎng)絡游戲管理政策的制定需要符合產(chǎn)業(yè)實踐發(fā)展狀況。政策的發(fā)布與執(zhí)行需要對產(chǎn)業(yè)實踐產(chǎn)生實際指導作用，并充分發(fā)掘優(yōu)勢、彌補不足，激發(fā)產(chǎn)業(yè)生命力。因此，在之后的政策制定過程中，相關部門要不斷加強對產(chǎn)業(yè)資源的挖掘與探索，通過對接網(wǎng)絡游戲龍頭企業(yè)等措施，把握當前網(wǎng)絡游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展圖景，在符合產(chǎn)業(yè)實際需求的前提下發(fā)揮政策引導與支持作用；還要不斷加強和學術資源的協(xié)作與對接，圍繞網(wǎng)絡游戲生產(chǎn)秩序及出版?zhèn)惱淼戎攸c問題與學界、業(yè)界人士進行意見對接與經(jīng)驗總結，推動優(yōu)化與完善政策工具、修訂與補充法律法規(guī)。

另一方面，政策工具需要提升與各個管理系統(tǒng)要素的契合程度。除了適當加強網(wǎng)絡游戲管理基礎要素的政策投入外，應通過政策工具的組合運用使多要素緊密聯(lián)系，全面提升管理系統(tǒng)的綜合治理能力。以人才培養(yǎng)為例，當前政策僅注重加強網(wǎng)絡游戲海外交流人才培養(yǎng)，即重視管理主體要素建設，對健全數(shù)字素養(yǎng)培訓教育、規(guī)劃營銷4.0時代專業(yè)人才體系建設等方面的重視程度不足。因此，相關部門在政策工具結構調整時要同步綜合考量網(wǎng)絡游戲管理系統(tǒng)中各個要素的實際需求，以政策工具為支點，帶動多要素間相互關聯(lián)、循環(huán)運動，真正形成具有前瞻性的網(wǎng)絡游戲管理系統(tǒng)。

4．建立健全協(xié)同機制，持續(xù)凝聚政策合力

加強對我國網(wǎng)絡游戲管理政策體系的建設與完善，離不開協(xié)同機制的配合與保障。建立健全協(xié)同機制主要包括以下三方面：第一，要形成政策關聯(lián)管理機制。通過細化精度指標、匹配關聯(lián)邏輯、加強政策信息組織等措施廢止失效政策文件，同時對已出臺政策進行篩選與評估，形成網(wǎng)絡游戲管理共識，也為未來政策的制定提供智力支持與關聯(lián)參考，發(fā)揮政策配套作用。第二，要形成多維共通的主體協(xié)調作用機制[25]。與全方位層級式政策管理框架相聯(lián)系，強化各階段主體的關聯(lián)與協(xié)調作用，如國家層面上，政府及各相關部門強化自身職責，協(xié)同政策出臺與管理進程；社會層面上，多方力量強化監(jiān)督與檢查作用，形成以行業(yè)協(xié)會、網(wǎng)絡游戲企業(yè)單位、社會公眾等為重要力量的協(xié)同管理的統(tǒng)一團隊。第三，要完善政策應用評估機制。政府應通過深入網(wǎng)絡游戲市場調查、監(jiān)督企業(yè)單位自檢等形式，考量政策的價值目標與實際成效，并據(jù)此形成分析與評價指標，為后續(xù)政策改良與修正提供建議，使政策工具隨時而動、順勢而變，營造持續(xù)拓新的管理環(huán)境。

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