謝卓君

摘 要

全球治理的實(shí)質(zhì)良法善治難以應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)公共性多元耦合產(chǎn)生的新型治理需求，國(guó)際公共產(chǎn)品供給視角可指引數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的形式良法善治范式革新。國(guó)際公共產(chǎn)品供給理論有助于厘清數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的概念與內(nèi)涵，即“規(guī)則制定—規(guī)則運(yùn)行—規(guī)制評(píng)價(jià)”嵌套的動(dòng)態(tài)獨(dú)立國(guó)際法系統(tǒng)，以及形式良法善治需求下四類規(guī)制“一體兩面”的多元協(xié)調(diào)系統(tǒng)運(yùn)作方式。通過(guò)規(guī)制現(xiàn)狀與譜系反思，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的效用梗阻呈現(xiàn)供給能力不足、供給過(guò)剩以及供給制約需求的國(guó)際公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性“供給失靈”現(xiàn)象。依據(jù)國(guó)際公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方法指引，效用梗阻的形式治理范式革新應(yīng)堅(jiān)持“加減乘除”四重運(yùn)算的復(fù)合策略框架。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的全球治理形式范式革新符合中國(guó)積極參與全球治理體系改革和建設(shè)的主張，中國(guó)應(yīng)積極引領(lǐng)國(guó)際公共產(chǎn)品的供給理念與模式變革。一方面，秉持以數(shù)據(jù)安全為核心、國(guó)內(nèi)與國(guó)際規(guī)制雙向互動(dòng)為重點(diǎn)的兼容性規(guī)制理念；另一方面，以“數(shù)字絲綢之路”為支撐，深化平臺(tái)聯(lián)動(dòng)、議題聯(lián)結(jié)和機(jī)制協(xié)調(diào)，探索全面開(kāi)放性和高度包容性的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制中國(guó)模式。

關(guān)鍵詞 數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制 全球治理形式范式 國(guó)際公共產(chǎn)品供給 系統(tǒng)論 數(shù)字絲綢之路

一、引言

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，一般是指位于不同國(guó)家或地區(qū)的服務(wù)器之間的數(shù)據(jù)傳輸，而“數(shù)據(jù)+跨境”會(huì)改變和加深國(guó)際貿(mào)易、科技合作、國(guó)家安全、主權(quán)管轄、人權(quán)保護(hù)等國(guó)際公共性治理議題的屬性與關(guān)聯(lián)，形成公共性多元耦合與正負(fù)兩個(gè)面向的影響，并進(jìn)一步激發(fā)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)全球治理的范式轉(zhuǎn)型。具體而言，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)公共性多元耦合是指由于數(shù)據(jù)要素本身具有多系統(tǒng)附著性，與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)關(guān)聯(lián)的國(guó)際公共性治理問(wèn)題會(huì)引起國(guó)際法、國(guó)際經(jīng)濟(jì)、國(guó)際政治、科技等不同社會(huì)子系統(tǒng)的反應(yīng)與處理，這一過(guò)程增強(qiáng)了系統(tǒng)內(nèi)部的不同要素間以及不同系統(tǒng)間的相互關(guān)聯(lián)性與緊密性，并在內(nèi)容、運(yùn)作、結(jié)構(gòu)等不同方面產(chǎn)生耦合關(guān)系，引發(fā)新興全球治理需求。一方面，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)催生新的國(guó)際經(jīng)貿(mào)形式，促進(jìn)科技創(chuàng)新，全球價(jià)值鏈“分工鎖定”的國(guó)際政治與經(jīng)濟(jì)格局有望改變，需要全球治理的介入與保障；但另一方面，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)也伴生數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)字鴻溝以及數(shù)據(jù)霸權(quán)等問(wèn)題，并對(duì)個(gè)人基本權(quán)利、整體國(guó)家安全與發(fā)展構(gòu)成新威脅，

John Selby. Data Localization Laws： Trade Barriers or Legitimate Responses to Cybersecurity Risks， or both？［J］.International Journal of Law and Information Technology，2017，25（3）：216.成為新的全球治理難題。

新興全球治理需求及其導(dǎo)致的治理體系變革意味著全球治理范式的轉(zhuǎn)型，全球治理范式轉(zhuǎn)型即治理基本模式的轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為治理主體、治理方式、價(jià)值目標(biāo)等治理要素的內(nèi)涵擴(kuò)展與變換重組，這要求基于規(guī)則的全球治理模式發(fā)揮更大作用，因?yàn)橹卫碇黧w、方式和理念價(jià)值都要通過(guò)治理規(guī)則來(lái)彰顯。

畢海東，鈕維敢.全球治理轉(zhuǎn)型與中國(guó)責(zé)任［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇，2016（4）：138.但數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)公共性多元耦合引發(fā)的全球治理需求具有高度復(fù)雜性，需要評(píng)估國(guó)際法系統(tǒng)發(fā)揮的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)以及全球治理難題解決的可能性。本文認(rèn)為基于規(guī)則的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)全球治理具有引領(lǐng)全球治理范式轉(zhuǎn)型的可能性。以系統(tǒng)論方法觀察，國(guó)際法系統(tǒng)對(duì)于全球治理實(shí)現(xiàn)具有形式/實(shí)質(zhì)雙重效用，具體表現(xiàn)為“形式良法善治/實(shí)質(zhì)良法善治”。前者是指國(guó)際法對(duì)國(guó)際政治等社會(huì)子系統(tǒng)發(fā)揮穩(wěn)定性規(guī)范預(yù)期功能，依靠國(guó)際法的系統(tǒng)運(yùn)作和環(huán)境互動(dòng)，可以形成形式一致性的良法標(biāo)準(zhǔn)，也就能實(shí)現(xiàn)形式上的全球善治，表征全球治理的形式范式，以理念、制度型國(guó)際公共產(chǎn)品供給為主。后者則是國(guó)際法與國(guó)際經(jīng)濟(jì)、國(guó)際政治、科技等社會(huì)子系統(tǒng)通過(guò)復(fù)雜協(xié)同運(yùn)作實(shí)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)全球善治，國(guó)際法系統(tǒng)運(yùn)作形成的良法標(biāo)準(zhǔn)只是善治達(dá)成的必要不充分條件，表征全球治理的實(shí)質(zhì)范式，還需要各類器物型國(guó)際公共產(chǎn)品供給協(xié)同。依據(jù)現(xiàn)有的全球治理能力，實(shí)質(zhì)良法善治難以應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)公共性多元耦合產(chǎn)生的治理需求，但可通過(guò)國(guó)際公共產(chǎn)品供給的觀察視角，發(fā)掘和完善形式良法善治的應(yīng)對(duì)可能性。

本文從國(guó)際公共產(chǎn)品供給視角切入，論證作為獨(dú)立國(guó)際法律規(guī)制的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制是一種國(guó)際公共產(chǎn)品的供給，產(chǎn)品多元有效供給是實(shí)現(xiàn)形式良法善治的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)反思數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的現(xiàn)狀與譜系，本文以國(guó)際公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性“供給失靈”現(xiàn)象明晰目前數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制存在的效用梗阻。同時(shí)，本文通過(guò)國(guó)際公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向指引，揭示克服數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制效用梗阻的全球治理形式范式。該范式有助于指引中國(guó)準(zhǔn)確把握數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制超越現(xiàn)代性意蘊(yùn)，

何志鵬.國(guó)際法的現(xiàn)代性：理論呈示［J］.清華法學(xué)，2020（5）：153.邁過(guò)“金德?tīng)柌裣葳濉保?/p>

蔡昉.金德?tīng)柌裣葳暹€是伊斯特利悲劇？——全球公共品及其提供方式和中國(guó)方案［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治，2017（10）：5.走出一條不同于西方的國(guó)際公共產(chǎn)品供給之路，引領(lǐng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)全球治理范式變革。

二、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制：一種國(guó)際公共產(chǎn)品的供給

國(guó)際公共產(chǎn)品供給的視角切入可以創(chuàng)新性重述數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的概念：“規(guī)則制定—規(guī)則運(yùn)行—規(guī)制評(píng)價(jià)”嵌套的獨(dú)立動(dòng)態(tài)運(yùn)行國(guó)際法系統(tǒng)，明確其靜態(tài)基礎(chǔ)上的動(dòng)態(tài)性。而國(guó)際公共產(chǎn)品的“競(jìng)爭(zhēng)—排他”屬性劃分與面向全球形式良法善治治理需求的國(guó)際公共產(chǎn)品多元有效供給標(biāo)準(zhǔn)則可廓清數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制內(nèi)涵：以“單邊—雙邊—區(qū)域—全球”四種類型化的動(dòng)態(tài)國(guó)際法律規(guī)制為基礎(chǔ)，通過(guò)“以復(fù)雜應(yīng)對(duì)復(fù)雜”“以簡(jiǎn)化應(yīng)對(duì)復(fù)雜”的“一體兩面”多元協(xié)調(diào)系統(tǒng)運(yùn)作方式，提供形式意義的外部利益沖突平衡標(biāo)準(zhǔn)。這為國(guó)際公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性“供給失靈”視角下數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制效用梗阻的歸納總結(jié)、國(guó)際公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革指引下效用梗阻的治理范式革新以及引領(lǐng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給的中國(guó)參與奠定了基礎(chǔ)。

（一）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的概念重述：國(guó)際公共產(chǎn)品供給的視角

當(dāng)前，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制沒(méi)有形成明確的定義，學(xué)界的爭(zhēng)論大致可概括為靜態(tài)的規(guī)制與動(dòng)態(tài)的規(guī)制兩個(gè)方面，即規(guī)則與規(guī)則運(yùn)行。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的表現(xiàn)形式就是規(guī)則，但靜態(tài)層面的概念界定無(wú)法解釋規(guī)則制定與運(yùn)行過(guò)程中多元規(guī)制模式的話語(yǔ)權(quán)競(jìng)合關(guān)系。動(dòng)態(tài)層面的概念界定則側(cè)重描述不同國(guó)家基于利益沖突的規(guī)制話語(yǔ)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)，

陳一峰.國(guó)際法的“不確定性”及其對(duì)國(guó)際法治的影響［J］.中外法學(xué)，2022（4）：11021119.但由于缺乏穩(wěn)定性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)制的話語(yǔ)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)可能演變?yōu)閲?guó)家間零和博弈與國(guó)際沖突，導(dǎo)致規(guī)制的不穩(wěn)定性與碎片化。實(shí)際上，已有研究忽視了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制作為獨(dú)立國(guó)際法律規(guī)制發(fā)揮的獨(dú)特功能，沒(méi)有區(qū)分其對(duì)全球治理的形式效用與實(shí)質(zhì)效用。以國(guó)際公共產(chǎn)品供給視角觀之，無(wú)論將數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制認(rèn)為是規(guī)則本體的靜態(tài)國(guó)際公共產(chǎn)品供給，還是規(guī)則運(yùn)行的動(dòng)態(tài)國(guó)際公共產(chǎn)品供給，均無(wú)法評(píng)判產(chǎn)品供給能否達(dá)到全球善治的充分供給標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)供給需求旺盛，而供給主體間發(fā)生產(chǎn)品貢獻(xiàn)度的“囚徒困境”博弈、多元利益糾紛的話語(yǔ)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，則會(huì)因產(chǎn)品供給的“數(shù)量—質(zhì)量”間缺乏形式上的統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，最終導(dǎo)致產(chǎn)品“供給失靈”。因而，需要以國(guó)際公共產(chǎn)品充分供給的形式性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)論證為基礎(chǔ)，重述基于全球治理形式范式的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制概念。

代表性觀點(diǎn)認(rèn)為形式主義（規(guī)則保障）與實(shí)質(zhì)主義（價(jià)值實(shí)現(xiàn)）統(tǒng)合下的國(guó)際法治是推動(dòng)全球治理體系變革的重要路徑和目標(biāo)。

張輝.人類命運(yùn)共同體：國(guó)際法社會(huì)基礎(chǔ)理論的當(dāng)代發(fā)展［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2018（5）：4368.這在一定程度上混淆了國(guó)際法、國(guó)際經(jīng)濟(jì)、國(guó)際政治等社會(huì)子系統(tǒng)對(duì)正義、自由等實(shí)體價(jià)值的區(qū)分理解，忽視了國(guó)際政治、國(guó)際經(jīng)濟(jì)、科技等社會(huì)子系統(tǒng)在全球治理實(shí)現(xiàn)中的作用及其與國(guó)際法系統(tǒng)的關(guān)系。事實(shí)上，以往對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制概念的界定，一方面縮小了其作為國(guó)際法系統(tǒng)對(duì)全球治理的形式效用，忽視了它對(duì)國(guó)際政治、國(guó)際經(jīng)濟(jì)、科技等社會(huì)子系統(tǒng)處理數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問(wèn)題發(fā)揮穩(wěn)定預(yù)期的功能，導(dǎo)致其無(wú)法為國(guó)際公共產(chǎn)品供給主體提供清晰、可預(yù)測(cè)的行為預(yù)期，克服供給碎片化與不穩(wěn)定性的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)無(wú)法彰顯；另一方面又放大了其作為國(guó)際法系統(tǒng)對(duì)全球治理的實(shí)質(zhì)效用，混同了國(guó)際法、國(guó)際經(jīng)濟(jì)、國(guó)際政治、科技等獨(dú)立社會(huì)子系統(tǒng)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的多系統(tǒng)處理，使得國(guó)際公共產(chǎn)品供給者無(wú)法或是低效提供數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國(guó)際法產(chǎn)品，甚至以提供私人產(chǎn)品替代，造成“供給失靈”。

基于全球治理的形式范式，引入國(guó)際公共產(chǎn)品“數(shù)量—質(zhì)量—標(biāo)準(zhǔn)”充分供給的視角，可以重述數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的“規(guī)則制定—規(guī)則運(yùn)行—規(guī)制評(píng)價(jià)”概念意涵，具體分為以下三個(gè)層面：（1）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制首先是包含國(guó)際硬法、國(guó)際軟法、具有域外效力國(guó)內(nèi)法等調(diào)整數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際法律關(guān)系的原則、規(guī)則、制度的制定與本體，涉及規(guī)制的“有無(wú)”問(wèn)題，即國(guó)際公共產(chǎn)品供給的產(chǎn)品類型與數(shù)量多少。（2）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制其次是作為獨(dú)立分化而出的國(guó)際法系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)內(nèi)封閉運(yùn)作，并與國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)等系統(tǒng)進(jìn)行“溝通”的規(guī)制運(yùn)行過(guò)程，主要呈現(xiàn)為本地主義的國(guó)家規(guī)制模式與區(qū)域/全球主義的貿(mào)易規(guī)制模式，前者包括突出基本權(quán)利保護(hù)的歐盟模式、自由市場(chǎng)保障的美國(guó)模式以及數(shù)據(jù)安全保護(hù)的中國(guó)模式，后者則是如《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）等以國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定為依托的規(guī)制模式。此即國(guó)際公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量，國(guó)際法系統(tǒng)的獨(dú)立性、穩(wěn)定規(guī)范預(yù)期功能發(fā)揮以及與其他系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)耦合程度均能體現(xiàn)產(chǎn)品的供給質(zhì)量高低。（3）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制最后是評(píng)價(jià)規(guī)則制定與運(yùn)行是否能夠?qū)崿F(xiàn)全球治理形式效用的標(biāo)準(zhǔn)，分別對(duì)應(yīng)“良法”（即形式的善治）以及“良法”為努力實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)善治而與其他系統(tǒng)協(xié)同兩個(gè)層面。依靠國(guó)際法系統(tǒng)的“符碼”（合法/非法）與“綱要”（若—?jiǎng)t）運(yùn)行可對(duì)規(guī)制的前兩層意涵進(jìn)行統(tǒng)合性評(píng)價(jià)，將規(guī)制是否能夠?qū)崿F(xiàn)全球治理的評(píng)價(jià)回歸到國(guó)際法系統(tǒng)運(yùn)行本身及其與其他系統(tǒng)的關(guān)系，排除其他系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)質(zhì)性的治理標(biāo)準(zhǔn)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則制定與運(yùn)行的不當(dāng)干預(yù)。此即國(guó)際公共產(chǎn)品供給的標(biāo)準(zhǔn)。一方面，它能識(shí)別國(guó)際法系統(tǒng)與非國(guó)際法系統(tǒng)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問(wèn)題的處理，并將其劃分為公共產(chǎn)品供給與非公共產(chǎn)品供給；另一方面，它能評(píng)價(jià)產(chǎn)品供給“數(shù)量—質(zhì)量”是否與供給需求相匹配。

如上所述，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制超越了國(guó)際法治的形式與實(shí)質(zhì)之爭(zhēng)，是基于全球治理實(shí)質(zhì)/形式范式二分下，“運(yùn)作封閉、認(rèn)知開(kāi)放”且具有動(dòng)態(tài)性的獨(dú)立國(guó)際法系統(tǒng)，是一種“數(shù)量—質(zhì)量—標(biāo)準(zhǔn)”嵌套、評(píng)價(jià)體系完善的國(guó)際公共產(chǎn)品供給。

（二）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的內(nèi)涵廓清：國(guó)際公共產(chǎn)品的多元有效供給

由于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)能夠產(chǎn)生多系統(tǒng)耦合關(guān)系，涉及多元利益的沖突與平衡，傳統(tǒng)上具有國(guó)家間約束力的國(guó)際硬法、在形式上沒(méi)有演化為主要法律淵源的國(guó)際軟法

See László Blutman. In the Trap of a Legal Metaphor： International Soft Law［J］.International and Comparative Law Quarterly， 2010（59） ：606.以及具有域外效力的各國(guó)國(guó)內(nèi)法

廖詩(shī)評(píng).中國(guó)法域外適用法律體系：現(xiàn)狀、問(wèn)題與完善［J］.中國(guó)法學(xué)，2019（6）：2038.在運(yùn)行過(guò)程中均會(huì)形成數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國(guó)際法律關(guān)系，成為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的重要組成部分。但以上三類規(guī)則的制定、運(yùn)行在理論與實(shí)踐中存在重大沖突，在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)這一“領(lǐng)域性”問(wèn)題中沒(méi)有實(shí)質(zhì)性統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)將其類型化，阻礙了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的內(nèi)涵廓清。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制作為一種運(yùn)作封閉，對(duì)其他系統(tǒng)認(rèn)知開(kāi)放的國(guó)際法律規(guī)制，可以被用于提供國(guó)際公共產(chǎn)品。

Todd Sandler. Treaties： Strategic Considerations［J］.University of Illinois Law Reviw， 2008（1）：155180.以此，國(guó)際公共產(chǎn)品的“競(jìng)爭(zhēng)—排他”屬性劃分與面向形式全球治理的國(guó)際公共產(chǎn)品充分供給標(biāo)準(zhǔn)可為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的動(dòng)態(tài)類型化及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)提供理論依據(jù)，明確其內(nèi)涵。

曼瑟爾·奧爾森（Mancur Olson）在1971年最早使用“國(guó)際公共產(chǎn)品”一詞，強(qiáng)調(diào)采取激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)行為體為共同利益開(kāi)展行動(dòng)，增加國(guó)際公共產(chǎn)品的供給。

Mancur Olson. Increasing the Incentives for International Cooperation［J］.International Organization，1971，25（4）：866874.純國(guó)際公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，前者指一個(gè)消費(fèi)者（如個(gè)人或國(guó)家）對(duì)統(tǒng)一產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)減損其他消費(fèi)者的消費(fèi)機(jī)會(huì)；

Todd Sandler. Overcoming Global and Regional Collective Action Impediments［J］. Global Policy，2010，1（1）： 41.后者指所有消費(fèi)者都能消費(fèi)被提供的產(chǎn)品。以上兩個(gè)屬性變化會(huì)影響產(chǎn)品的溢出范圍，改變其公共性?，F(xiàn)有國(guó)際公共產(chǎn)品供給中對(duì)“排他—競(jìng)爭(zhēng)”的類型劃分主要用于區(qū)分產(chǎn)品的公共/私人屬性，

王勇輝，余珍艷.中國(guó)與東盟小多邊安全機(jī)制的構(gòu)建現(xiàn)狀——從公共產(chǎn)品供給的視角［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇，2015（4）：118.且隱含著描述國(guó)際政治或經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)干預(yù)下產(chǎn)品供給的非公共性轉(zhuǎn)變或異化，即霸權(quán)維持的國(guó)際俱樂(lè)部產(chǎn)品、“私物化”形式的國(guó)際公共產(chǎn)品等。

李曉霞.東亞區(qū)域性公共產(chǎn)品供求關(guān)系與核心問(wèn)題［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇，2017（5）：124125.因此，國(guó)際公共產(chǎn)品的類型劃分較少運(yùn)用“排他—競(jìng)爭(zhēng)”的劃分方法，而較多運(yùn)用“全球—區(qū)域”的層次方法。但國(guó)際公共產(chǎn)品是具有國(guó)際外溢性特征的公共產(chǎn)品，

張宇燕，李增剛.國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治學(xué)［M］.上海：上海人民出版社，2008：196．其通常表現(xiàn)為一種介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的混合產(chǎn)品，具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性。

Richard Cornes，Todd Sandler. The Theory of Externalities，Public Goods，and Club Goods［M］.Cambridge： Cambridge University Press，1996：9.由于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)公共性多元耦合產(chǎn)生的治理問(wèn)題超越了國(guó)家主權(quán)的物理管轄邊界，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)全球/區(qū)域/國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品以及國(guó)際私人產(chǎn)品沒(méi)有絕對(duì)邊界，均會(huì)產(chǎn)生國(guó)際外溢性且具有較強(qiáng)的混合性。以美國(guó)《CLOUD法案》為例，其通過(guò)“適格外國(guó)政府”的認(rèn)定隨意劃定連接點(diǎn)對(duì)全球數(shù)據(jù)跨境行使普遍管轄權(quán)，使國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品供給根據(jù)其需要轉(zhuǎn)化為國(guó)際私人產(chǎn)品或區(qū)域/全球性國(guó)際公共產(chǎn)品供給。適用“排他—競(jìng)爭(zhēng)”的類型劃分反而有助于明確數(shù)據(jù)跨境規(guī)制作為一種特殊制度型國(guó)際公共產(chǎn)品供給的特性，澄清不同規(guī)制類型的“私人性—公共性”程度譜系，劃定國(guó)際公共產(chǎn)品與非國(guó)際公共產(chǎn)品的界限，促進(jìn)產(chǎn)品的多元有效供給。同時(shí)，受數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)特性以及規(guī)制獨(dú)立運(yùn)行的影響，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制具有平等對(duì)待所有外部沖突利益的形式一致性特征，且不分配有限國(guó)際公共資源，因而其一般不存在非排他且競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)制類型。

可依次將數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制劃分為四種供給樣態(tài)，如圖1所示，包括單邊規(guī)制、雙邊規(guī)制、區(qū)域規(guī)制和全球規(guī)制。

圖1 數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的供給樣態(tài)

（1）單邊規(guī)制是當(dāng)單一供給主體在國(guó)際公共產(chǎn)品供給不足時(shí)，基于自利的理性自我供給的具有域外效力的國(guó)際公共產(chǎn)品。

李新，席艷樂(lè).國(guó)際公共產(chǎn)品供給問(wèn)題研究評(píng)述［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2011（3）：135.單邊規(guī)制雖具有較強(qiáng)的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，以提供國(guó)家自用產(chǎn)品為主，但數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)公共性多元耦合關(guān)系使其具有國(guó)際外溢效力，應(yīng)明確超越國(guó)際法系統(tǒng)運(yùn)作的單邊規(guī)制可能向國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品或國(guó)際私人產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)化。（2）雙邊規(guī)制具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，屬于國(guó)家間非競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際公共產(chǎn)品供給，具有部分區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品供給的屬性。雖然所涉范圍有限，但合理化的雙邊規(guī)制具有受他國(guó)借鑒的國(guó)際外溢性，而非合理化的雙邊規(guī)制容易產(chǎn)生規(guī)制內(nèi)部的霸權(quán)排他性進(jìn)而成為國(guó)際私人產(chǎn)品供給。（3）區(qū)域規(guī)制同樣具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，但排他性范圍小于雙邊規(guī)制，屬于公共性更強(qiáng)的區(qū)域性多邊國(guó)際公共產(chǎn)品供給。在排他性減弱的情況下，其具有轉(zhuǎn)化為全球性國(guó)際公共產(chǎn)品供給的可能，而非民主化的區(qū)域規(guī)制也可能向國(guó)際私人產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)化。（4）全球規(guī)制具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，屬于全球性多邊國(guó)際公共產(chǎn)品供給，但因其參與廣泛性特征需要協(xié)調(diào)多元利益且不設(shè)置規(guī)制門檻，供給難度較大，且可能向區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品或國(guó)際私人產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)化。基于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制四種供給樣態(tài)所提供的國(guó)際公共產(chǎn)品覆蓋范圍、屬性差異及其建立難度，理論上，從單邊規(guī)制到多邊規(guī)制的供給數(shù)量依次遞減。

現(xiàn)有關(guān)于國(guó)際公共產(chǎn)品有效供給的觀點(diǎn)多集中于通過(guò)如加總技術(shù)等供給機(jī)制安排以克服集體行動(dòng)困境，較少討論需求前提下的供給側(cè)標(biāo)準(zhǔn)建立：全球治理新興需求下國(guó)際公共產(chǎn)品多元有效供給標(biāo)準(zhǔn)建立及動(dòng)態(tài)制度安排。如前所述，全球治理的形式良法善治是評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制效用的標(biāo)準(zhǔn)，也是衡量產(chǎn)品供給效果之依據(jù)。全球治理的形式良法善治要求數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)際公共產(chǎn)品的多元有效供給，具體表現(xiàn)為在“運(yùn)作封閉、認(rèn)知開(kāi)放”的國(guó)際法系統(tǒng)運(yùn)作中，以多元協(xié)同運(yùn)作方式平衡外部利益沖突。多元協(xié)同具有“一體兩面”屬性，前者是后者的基礎(chǔ)。

多元面向強(qiáng)調(diào)“以復(fù)雜應(yīng)對(duì)復(fù)雜”，對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的運(yùn)作封閉。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)范的遵守/違背、制度性話語(yǔ)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)、新興制度建立中的國(guó)家間論辯過(guò)程等均是對(duì)規(guī)制“合法/非法”系統(tǒng)二維符碼的運(yùn)用，這使得系統(tǒng)可以將外部多元價(jià)值訴求納入系統(tǒng)觀察，形成規(guī)制“變異—選擇—再穩(wěn)定”的非線性自創(chuàng)生（autopoiesis）過(guò)程。一方面，要求四種供給樣態(tài)各司其職，保持運(yùn)作的基本結(jié)構(gòu)。單邊規(guī)制合理擴(kuò)張域外適用范圍，雙邊規(guī)制保持平等合理化的雙邊合作，區(qū)域規(guī)制保持協(xié)商民主化的多邊合作，全球規(guī)制保持其包容多元的全球協(xié)調(diào)能力。另一方面，要求數(shù)據(jù)跨境規(guī)制結(jié)構(gòu)可以在原有基礎(chǔ)上不斷自我再生產(chǎn)，四類規(guī)制樣態(tài)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不斷復(fù)雜化，如進(jìn)行專門化規(guī)制等，形成新的規(guī)制結(jié)構(gòu)，提升其系統(tǒng)運(yùn)作的復(fù)雜性與獨(dú)立性，通過(guò)其自身的復(fù)雜性應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的沖突。

協(xié)同面向強(qiáng)調(diào)“以簡(jiǎn)化應(yīng)對(duì)復(fù)雜”，對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的認(rèn)知開(kāi)放。一方面，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)公共性多元耦合關(guān)系極具復(fù)雜性與不穩(wěn)定性，正負(fù)兩極影響相互交織存在，形成了不同系統(tǒng)支持的多元利益沖突。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制在形式上為外部環(huán)境（國(guó)際政治、國(guó)際經(jīng)濟(jì)、科技等社會(huì)子系統(tǒng)）提供穩(wěn)定的規(guī)范預(yù)期，通過(guò)形式一致性評(píng)價(jià)化約系統(tǒng)間運(yùn)作的復(fù)雜性、沖突性。另一方面，因數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)對(duì)諸系統(tǒng)具有較強(qiáng)敏感度，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制可與不同系統(tǒng)形成相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)耦合，其作為一種穩(wěn)定的制度型國(guó)際公共產(chǎn)品供給，可與國(guó)際科技合作意向、制度性話語(yǔ)權(quán)主張等不穩(wěn)定理念/制度型國(guó)際公共產(chǎn)品供給共用一種供給結(jié)構(gòu)，也可為由國(guó)際經(jīng)濟(jì)、科技等支持的器物型數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品提供穩(wěn)定保障，在形式上促進(jìn)系統(tǒng)間個(gè)別性、非線性的共同演化，將各系統(tǒng)間的多元價(jià)值沖突通過(guò)規(guī)制的系統(tǒng)運(yùn)作轉(zhuǎn)化為多元價(jià)值協(xié)同。

綜上所述，借鑒國(guó)際公共產(chǎn)品供給的類型劃分與多元有效充足供給的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制可類型化為“單邊—雙邊—區(qū)域—全球”四種動(dòng)態(tài)國(guó)際法律規(guī)制，通過(guò)“以復(fù)雜應(yīng)對(duì)復(fù)雜”“以簡(jiǎn)化應(yīng)對(duì)復(fù)雜”的“一體兩面”多元協(xié)調(diào)系統(tǒng)運(yùn)作方式，提供形式意義的外部利益沖突平衡標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)形式良法善治的治理需求。

三、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的效用梗阻：國(guó)際公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性供給失靈

通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的譜系刻畫，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的效用梗阻集中表現(xiàn)為國(guó)際公共產(chǎn)品的供給不足，但不足的特殊性在于國(guó)際公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性供給失靈。一般而言，國(guó)際公共產(chǎn)品的供給不足是因需求上升導(dǎo)致的供需失衡引發(fā)的，但數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品的供給不足主要是供給側(cè)中供給結(jié)構(gòu)與供給需求脫節(jié)而引發(fā)的供給失靈。

（一）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的譜系及其反思：國(guó)際公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性供給不足

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的現(xiàn)狀概括與譜系刻畫是對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給的流變進(jìn)行系統(tǒng)性描繪，它揭示出國(guó)際公共產(chǎn)品存在供給不足的問(wèn)題。分析數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制四種產(chǎn)品供給的“數(shù)量—質(zhì)量”現(xiàn)狀，即可發(fā)現(xiàn)其供給不足的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。如表1所示，單邊規(guī)制供給樣態(tài)下的國(guó)際公共產(chǎn)品供給數(shù)量不足，存在私物化的產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題；雙邊規(guī)制供給樣態(tài)下的國(guó)際公共產(chǎn)品供給數(shù)量部分過(guò)剩、整體不足，存在非合理、私物化的產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題；區(qū)域規(guī)制供給樣態(tài)下的國(guó)際公共產(chǎn)品供給數(shù)量部分過(guò)剩但整體不足，存在非民主、制度競(jìng)爭(zhēng)以及私物化的產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題；全球規(guī)制供給樣態(tài)下的國(guó)際公共產(chǎn)品供給數(shù)量整體不足，因滯后性、約束力欠缺以及參與者不足存在效用有限的質(zhì)量問(wèn)題。

在現(xiàn)狀梳理與分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的譜系刻畫（如圖2 所示），可從時(shí)空層面進(jìn)一步揭示國(guó)際公共產(chǎn)品供給不足的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。譜系顯示，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品的供給呈現(xiàn)出以2010年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)的階段性二分特征：2010年以前，產(chǎn)品供給數(shù)量總體較少，產(chǎn)品供給主體較為單一，以歐盟與美國(guó)為主；2010年以后，產(chǎn)品供給數(shù)量總體性激增，特別是區(qū)域性產(chǎn)品的數(shù)量增幅明顯，雖然產(chǎn)品供給主體更加多元，但以歐美為中心的西方國(guó)家仍是產(chǎn)品供給的主力。

通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的現(xiàn)狀與譜系反思，描繪出一幅國(guó)際公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性供給不足的圖景。這種結(jié)構(gòu)性供給不足實(shí)際是結(jié)構(gòu)性供給失靈，具體包括產(chǎn)品供給能力不足、產(chǎn)品供給過(guò)剩以及產(chǎn)品供給制約需求三個(gè)方面的問(wèn)題，可對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的效用梗阻進(jìn)行體系化闡釋。

（二）產(chǎn)品供給能力不足與“數(shù)字鴻溝”

發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體間不斷加深的“數(shù)字鴻溝”（digital divide）使得前者雖然具有消費(fèi)需求，卻無(wú)法主動(dòng)、充足地提供國(guó)際公共產(chǎn)品，導(dǎo)致其產(chǎn)品供給能力不足。數(shù)據(jù)利用的深度發(fā)展使“數(shù)字鴻溝”從傳統(tǒng)數(shù)字鴻溝（從互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)通、接入和使用角度來(lái)理解）轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)相關(guān)性鴻溝（datarelated divide），并進(jìn)一步形成“數(shù)據(jù)價(jià)值鏈”鴻溝，不同國(guó)家將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為數(shù)字智能和商業(yè)機(jī)會(huì)的能力差距不斷拉大，使得數(shù)據(jù)利用能力有限的國(guó)家處于不利地位，

參見(jiàn)UNCTAD.Digital Economy Report 2021：Crossborder Data Flows and Development： For Whom the Data Flow［R/OL］.（20210929）［20221121］. https：//unctad.org/system/files/officialdocument/der2021_en.pdf。但能力是國(guó)際公共產(chǎn)品供給的物質(zhì)基礎(chǔ)。一方面，數(shù)據(jù)利用能力不足的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體難以肩負(fù)國(guó)際公共產(chǎn)品供給的成本，抑制了其提供國(guó)際公共產(chǎn)品的內(nèi)生動(dòng)機(jī)；另一方面，由于身處“數(shù)據(jù)價(jià)值鏈”中，國(guó)際公共產(chǎn)品主要由霸權(quán)國(guó)主導(dǎo)供給，自利驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)品供給前提會(huì)使其更加關(guān)注自身作為生產(chǎn)者的成本與收益，

［美］羅伯特·吉爾平.國(guó)際關(guān)系政治經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.楊宇光，等，譯.上海：上海人民出版社，2006：83.而非消費(fèi)者的產(chǎn)品需求。發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體主要依托于國(guó)內(nèi)規(guī)制行為不參與甚至回避自身面臨的挑戰(zhàn)，扮演被動(dòng)參與者和搭便車者的角色，其往往采取更為被動(dòng)與保守的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制性措施，以緩和或擺脫“數(shù)字依附”，這進(jìn)一步削弱了他們參與提供國(guó)際公共產(chǎn)品的能力與意愿。兩方面原因?qū)е滤麄儫o(wú)法對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給提出更加民主化和合理性的主張。

實(shí)際上，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體主導(dǎo)下的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制沒(méi)有發(fā)揮其作為獨(dú)立國(guó)際法律規(guī)制的應(yīng)有功能，也沒(méi)有充分重視動(dòng)態(tài)規(guī)制中不同國(guó)家利益的協(xié)調(diào)與平衡需要。無(wú)論是基于個(gè)人基本權(quán)利保護(hù)而嚴(yán)格限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的歐盟模式，還是基于重視商業(yè)利益而推動(dòng)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的美國(guó)模式，其根本目的都在于通過(guò)自身規(guī)制主張的外溢效應(yīng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)擴(kuò)張，而非進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品的多元有效供給。這不僅排除了發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體將數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的價(jià)值訴求納入國(guó)際法系統(tǒng)運(yùn)作的可能性，也使得國(guó)際法系統(tǒng)無(wú)法發(fā)揮對(duì)不同系統(tǒng)行為進(jìn)行一致性處理的穩(wěn)定規(guī)范預(yù)期功能。這致使發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)品供給能力不斷被削弱直至喪失供給能力。

發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體因產(chǎn)品供給能力不足導(dǎo)致數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的參與缺位，而發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體主導(dǎo)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制而壟斷國(guó)際公共產(chǎn)品的供給，將誘發(fā)不公正的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制秩序。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制非但沒(méi)有發(fā)揮彌合全球數(shù)字鴻溝的作用，反而持續(xù)加深裂痕。

（三）產(chǎn)品供給過(guò)剩與“多米諾骨牌效應(yīng)”

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給雖然在數(shù)量上呈現(xiàn)整體性不足的特點(diǎn)，但存在部分或局部性產(chǎn)品供給過(guò)剩的問(wèn)題，表現(xiàn)為“多米諾骨牌效應(yīng)”（Domino Effect）。該效應(yīng)的具體表征為國(guó)家為獲得數(shù)據(jù)賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和商業(yè)機(jī)會(huì)，競(jìng)相加入?yún)^(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定，使得經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給數(shù)量增多，

Richard Baldwin.A Domino Theory of Reginalism［J］.NBER Working Paper， 1993（4465）：120.引發(fā)制度競(jìng)爭(zhēng)與“意大利面碗”現(xiàn)象（Spaghetti Bowl Phenomenon）

Jagdish Bhagwati，David Greenaway，Arvind Panagariya.Trading Preferentially： Theory and Policy［J］.The Economic Journal， 1998，108（449）：1139.的出現(xiàn)。

有限理性的國(guó)家通常會(huì)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的選擇上追求“滿意”而非“最優(yōu)”目標(biāo)，若每個(gè)國(guó)家都追求“滿意”，對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的詮釋也就不同，進(jìn)而引發(fā)制度的競(jìng)爭(zhēng)。適度的制度競(jìng)爭(zhēng)可以優(yōu)化國(guó)際公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)，但過(guò)度的制度競(jìng)爭(zhēng)會(huì)超出國(guó)際法系統(tǒng)運(yùn)行范圍，惡化為國(guó)際政治系統(tǒng)主導(dǎo)下具有不穩(wěn)定性的國(guó)際公共產(chǎn)品供給權(quán)之爭(zhēng)。掌握數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品供應(yīng)權(quán)的主體擁有壟斷性獲益的可能，一方面可以保持信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；另一方面可以把“數(shù)據(jù)價(jià)值鏈”中不同類型的國(guó)家“鎖定”于國(guó)際分工鏈條之上，固化收益與分配結(jié)構(gòu)。

張春.國(guó)際公共產(chǎn)品的供應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)及其出路——亞太地區(qū)二元格局與中美新型大國(guó)關(guān)系建構(gòu)［J］.當(dāng)代亞太，2014（6）： 58.實(shí)踐中，過(guò)度制度競(jìng)爭(zhēng)的情況已經(jīng)有所顯現(xiàn)。譬如，美國(guó)認(rèn)為全球化偏離其軌道設(shè)計(jì)，要求重新制定國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，并拒絕提供國(guó)際公共產(chǎn)品。美國(guó)智庫(kù)ITIF曾發(fā)布的報(bào)告表示，中國(guó)應(yīng)放棄國(guó)家網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的極端態(tài)度并就關(guān)鍵數(shù)據(jù)問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，否則應(yīng)取消其參與全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定的資格，并與志同道合的國(guó)家合作，發(fā)起挑戰(zhàn)中國(guó)數(shù)字保護(hù)主義的訴訟。

See Nigel Cory.Why China Should be Disqualified from Participating in WTO Negotiations on Digital Trade Rules［EB/OL］.（20190509）［20221121］.https：//www2.itif.org/2019chinadisqualifiedwto.pdf;Nigel Cory.CrossBorder Data Flows： Where are the Barriers，and What do They Cost？［EB/OL］.（20170501）［20221121］. https：//www2.itif.org/2017crossborderdataflows.pdf.

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的“意大利面碗”現(xiàn)象是指一國(guó)為減少行動(dòng)的不確定性而參加多個(gè)區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定，但因不同協(xié)定的規(guī)范差異產(chǎn)生協(xié)定間的相互制約關(guān)系，導(dǎo)致數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給數(shù)量的堆疊。這種現(xiàn)象導(dǎo)致各國(guó)的產(chǎn)品供給行為缺乏確定性的形式指引，產(chǎn)生供給產(chǎn)品不穩(wěn)定以及產(chǎn)品供給質(zhì)量下降的后果，若制約關(guān)系作用持續(xù)外溢甚至可能出現(xiàn)國(guó)際公共劣品。

（四）產(chǎn)品供給制約需求與利益失衡

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品多元有效供給需求受到供給制約，主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制多元協(xié)調(diào)的系統(tǒng)運(yùn)行方式無(wú)法吸收、轉(zhuǎn)化、協(xié)同不同國(guó)家間的多元利益主張沖突，導(dǎo)致利益失衡（interests imbalance），引發(fā)產(chǎn)品供給的功能偏移、效用失靈以及私物化問(wèn)題，制約了供給需求。

其一，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制四種供給樣態(tài)的邊界模糊，規(guī)制結(jié)構(gòu)的內(nèi)部多元復(fù)雜性降低，規(guī)制結(jié)構(gòu)無(wú)法將國(guó)際法系統(tǒng)外的多元利益主張轉(zhuǎn)化進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行自我再生產(chǎn)，“以復(fù)雜應(yīng)對(duì)復(fù)雜”的運(yùn)作方式失靈。功能偏移的國(guó)際公共產(chǎn)品供給難以應(yīng)對(duì)多元價(jià)值沖突的復(fù)雜性。單邊規(guī)制具有明晰爭(zhēng)點(diǎn)的功能，但因其域外適用效力的不當(dāng)擴(kuò)張，使其偏離原有的適用范圍與適用主體，引發(fā)國(guó)家間管轄權(quán)沖突。雙邊規(guī)制可以幫助建立更深層次和具體可操作的國(guó)際行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，但雙方的實(shí)力過(guò)于懸殊極容易產(chǎn)生不平等關(guān)系，將強(qiáng)國(guó)的產(chǎn)品供給意志或訴求強(qiáng)行施加給弱國(guó)。例如，美國(guó)聲稱《美國(guó)—肯尼亞自貿(mào)協(xié)定》的談判目標(biāo)包括“制定最優(yōu)先的規(guī)則，以確?？夏醽啿徊扇∠拗茢?shù)據(jù)跨境流動(dòng)的措施，也不需要使用或安裝本地計(jì)算設(shè)施”，并以此作為與其他非洲國(guó)家簽訂自貿(mào)協(xié)定的典范。

UNCTAD.Digital Economy Report 2021：Crossborder Data Flows and Development： For Whom the Data Flow［R/OL］.（20210929）［20221121］. https：//unctad.org/system/files/officialdocument/der2021_en.pdf.區(qū)域規(guī)制既為價(jià)值取向和法治程度相似的國(guó)家提供行動(dòng)確定性標(biāo)準(zhǔn)，也在全球性國(guó)際公共產(chǎn)品供給缺失情況下提供過(guò)渡性產(chǎn)品，但部分區(qū)域規(guī)制缺乏對(duì)多元價(jià)值的包容性，使其逐漸偏離產(chǎn)品供給的正確方向。全球規(guī)制面臨諸多利益沖突與訴求整合的難題，利益失衡下的全球規(guī)制存在產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題。

其二，多元價(jià)值沖突的化解需要國(guó)際法、國(guó)際政治、國(guó)際經(jīng)濟(jì)、科技等社會(huì)子系統(tǒng)在各自封閉運(yùn)行的基礎(chǔ)上，通過(guò)結(jié)構(gòu)耦合進(jìn)行協(xié)調(diào)。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制沒(méi)有發(fā)揮國(guó)際法系統(tǒng)“以簡(jiǎn)化應(yīng)對(duì)復(fù)雜”、為不同系統(tǒng)提供形式一致性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的功能，導(dǎo)致國(guó)際公共產(chǎn)品無(wú)法有效供給。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制作為一種獨(dú)特的國(guó)際法律規(guī)制，通過(guò)充分發(fā)揮穩(wěn)定的規(guī)范預(yù)期功能，以“簡(jiǎn)化應(yīng)對(duì)復(fù)雜”的運(yùn)作方式在形式上提供多系統(tǒng)協(xié)同的平臺(tái)。但國(guó)際公共產(chǎn)品供給主體忽視國(guó)際法系統(tǒng)的利益平衡形式功能，導(dǎo)致多系統(tǒng)協(xié)同難以實(shí)現(xiàn)，具體表現(xiàn)為忽視部分國(guó)家的利益訴求或拒絕承認(rèn)部分價(jià)值主張的正當(dāng)性。譬如，當(dāng)前數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制明顯側(cè)重于對(duì)歐盟的個(gè)人信息保護(hù)與美國(guó)的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)價(jià)值訴求的回應(yīng)，而較少回應(yīng)發(fā)展中國(guó)家所關(guān)注的國(guó)家安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全等問(wèn)題。

其三，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的國(guó)際法系統(tǒng)封閉性運(yùn)作產(chǎn)生缺口，多元協(xié)同的系統(tǒng)運(yùn)作方式注入國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)子系統(tǒng)的運(yùn)作綱要，導(dǎo)致國(guó)際公共產(chǎn)品供給的私物化。國(guó)際公共產(chǎn)品供給的私物化意味著數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制偏離其所體現(xiàn)的法治精神與國(guó)際法的規(guī)范性寓意，其作為國(guó)際法系統(tǒng)的獨(dú)立性受到侵蝕?；谝?guī)則的產(chǎn)品供給可能轉(zhuǎn)變?yōu)榛跈?quán)力的產(chǎn)品供給，這改變了國(guó)際公共產(chǎn)品的供給屬性，使其轉(zhuǎn)化為國(guó)際私人產(chǎn)品，具體表現(xiàn)為供給方式的霸權(quán)化、供給內(nèi)容的非民主化。以系統(tǒng)論觀察視角，國(guó)際公共產(chǎn)品供給中公共屬性的改變難以滿足需求端消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品供給“數(shù)量—質(zhì)量—標(biāo)準(zhǔn)”的整體性需求和期待，制約了需求實(shí)現(xiàn)。例如，USMCA中推出“毒丸條款”，該條款規(guī)定協(xié)定中任一成員國(guó)與“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)定，其他國(guó)家可退出USMCA并重新建立雙邊貿(mào)易協(xié)定，試圖在貿(mào)易上孤立中國(guó)，國(guó)際公共產(chǎn)品便淪為一種私人產(chǎn)品。

四、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制梗阻治理的形式范式革新：國(guó)際公共產(chǎn)品的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制效用梗阻呈現(xiàn)的系統(tǒng)性與結(jié)構(gòu)性治理問(wèn)題通過(guò)現(xiàn)有治理模式難以解決，亟需數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)全球治理的范式革新，基于規(guī)則的全球治理形式范式具有優(yōu)化數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制復(fù)雜問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)。國(guó)際公共產(chǎn)品的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方法可以有效應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性供給失靈問(wèn)題，其核心是供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)品供給方式的轉(zhuǎn)變，通過(guò)提高供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性，實(shí)現(xiàn)國(guó)際公共產(chǎn)品的多元有效供給。

胡鞍鋼，周紹杰，任皓.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革——適應(yīng)和引領(lǐng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)［J］.清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016（2）：19.這可為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制效用梗阻的治理范式革新提供策略性指引，具體要求數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制做好“四重復(fù)合運(yùn)算”：“優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、提高供給能力”的加法、“通過(guò)合理配置解決結(jié)構(gòu)性過(guò)?！钡臏p法、“發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)以創(chuàng)新機(jī)制”的乘法以及“化解風(fēng)險(xiǎn)”的除法。

（一）“加法”：增強(qiáng)產(chǎn)品供給的民主化與合理性

國(guó)際公共產(chǎn)品供給能力差距的彌合與多元價(jià)值訴求的滿足都要求數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制提供一種以公共性為核心并包容一切的國(guó)際公共產(chǎn)品，其中決策制定的公共性、收益分配的公共性、消費(fèi)的公共性共同構(gòu)成國(guó)際公共產(chǎn)品供給的理想“公共性三角結(jié)構(gòu)”，

［美］英吉·考爾，等，編.全球化之道——全球公共產(chǎn)品的提供與管理［M］.張春波，高靜，譯.北京：人民出版社，2006：83.數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制應(yīng)更加注重產(chǎn)品供給的民主化與合理性。

增加國(guó)際公共產(chǎn)品供給的民主化，要求承認(rèn)和尊重國(guó)家的主權(quán)、平等權(quán)和發(fā)展權(quán)。任何國(guó)家都擁有獨(dú)立的數(shù)據(jù)主權(quán)，可以平等參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給過(guò)程，擁有提供何種國(guó)際公共產(chǎn)品的表達(dá)權(quán)和參與權(quán)。因此，為避免數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給主體代表性不足，應(yīng)給予發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體表達(dá)訴求的通道。同時(shí)，因發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體國(guó)際公共產(chǎn)品供給能力不足，需要建立協(xié)進(jìn)型國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)以應(yīng)對(duì)國(guó)際集體行動(dòng)困境。協(xié)進(jìn)型國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)建立平等協(xié)商、互利共贏的合作伙伴關(guān)系，承認(rèn)部分國(guó)家發(fā)揮引領(lǐng)作用，這種引領(lǐng)為推動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品多元有效供給服務(wù)，為促進(jìn)達(dá)成全球治理形式良法善治的共同目標(biāo)而共擔(dān)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)成果共享。

增加國(guó)際公共產(chǎn)品供給的合理性，要求尊重全球治理形式良法善治的演化規(guī)律，彌合“數(shù)字鴻溝”，為構(gòu)建開(kāi)放包容、公正合理、互利共贏的國(guó)際法治秩序服務(wù)。彌合“數(shù)字鴻溝”不僅是國(guó)際社會(huì)正義或道德義務(wù)，也是全球商業(yè)和經(jīng)濟(jì)全球化力量的財(cái)富來(lái)源。全球治理形式良法善治的演化規(guī)律是客觀的，從“制度性話語(yǔ)權(quán)壟斷”向“制度性話語(yǔ)權(quán)共享”的供給理念轉(zhuǎn)化、從“基于權(quán)力”向“基于規(guī)則”的供給形式轉(zhuǎn)化、從“霸權(quán)主導(dǎo)”向“協(xié)同合作”的供給模式轉(zhuǎn)化，注重“同等情況同等對(duì)待”的形式公正與“不同情況差異對(duì)待”的實(shí)質(zhì)公正相結(jié)合。

（二）“減法”：減少產(chǎn)品供給的競(jìng)爭(zhēng)與堆疊

為緩解國(guó)際公共產(chǎn)品供給過(guò)剩問(wèn)題，要求保持?jǐn)?shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的兼容性以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)際公共產(chǎn)品供給的競(jìng)爭(zhēng)與堆疊作“減法運(yùn)算”，限制大國(guó)在國(guó)際秩序轉(zhuǎn)型中的沖突烈度，推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給的漸進(jìn)變遷，為國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)的和平變動(dòng)提供可能。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給的“減法運(yùn)算”要求：

第一，保持?jǐn)?shù)據(jù)主權(quán)的謙抑性。尊重?cái)?shù)據(jù)主權(quán)是保護(hù)國(guó)家主權(quán)利益的正當(dāng)性基礎(chǔ)，各國(guó)擁有自主規(guī)制權(quán)，自主決定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的限制措施與發(fā)展政策，但國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)應(yīng)當(dāng)保持一定的謙抑性，不能隨意地內(nèi)向或外向不當(dāng)擴(kuò)張，需要深化數(shù)據(jù)主權(quán)適用性和適度性的法律意蘊(yùn)。首先，合理定位國(guó)家的數(shù)據(jù)主權(quán)。國(guó)家的數(shù)據(jù)主權(quán)是相對(duì)的而并非絕對(duì)的，保持主權(quán)的相對(duì)性并不會(huì)損害數(shù)據(jù)主權(quán)，反而會(huì)在更高層次上維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)和國(guó)家利益。其次，防止極端的數(shù)據(jù)保護(hù)主義和數(shù)據(jù)霸權(quán)主義。極端的數(shù)據(jù)保護(hù)主義通常會(huì)采取嚴(yán)厲的數(shù)據(jù)保護(hù)措施，限制甚至禁止數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，這是數(shù)據(jù)主權(quán)過(guò)度內(nèi)向擴(kuò)張的結(jié)果。數(shù)據(jù)霸權(quán)主義是國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)的過(guò)度外向擴(kuò)張，通常是實(shí)力強(qiáng)勁的大國(guó)戰(zhàn)略，可通過(guò)加強(qiáng)對(duì)話、尋求與其他國(guó)家合作等多種形式阻斷國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)的不當(dāng)擴(kuò)張。事實(shí)上，國(guó)家間的數(shù)據(jù)主權(quán)既是相互競(jìng)爭(zhēng)的，也是相互依賴的，保持?jǐn)?shù)據(jù)主權(quán)的謙抑性是促進(jìn)數(shù)據(jù)主權(quán)由相互競(jìng)爭(zhēng)走向相互依賴的前提。

第二，在平臺(tái)和議題聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上促進(jìn)機(jī)制的協(xié)調(diào)。在國(guó)家間搭建起國(guó)際法話語(yǔ)論辯的平臺(tái)基礎(chǔ)，建立以聯(lián)合國(guó)為核心，政府間高端論壇、區(qū)域性和專門性國(guó)際組織等平臺(tái)的聯(lián)動(dòng)，為機(jī)制的協(xié)調(diào)提供信息互動(dòng)和交流對(duì)話的基礎(chǔ)。同時(shí)，對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制所涉重點(diǎn)問(wèn)題，如個(gè)人基本權(quán)利保護(hù)、國(guó)家安全與公共利益保障、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展等進(jìn)行議題的聯(lián)結(jié)，在數(shù)據(jù)分類管理的基礎(chǔ)上區(qū)分議題的敏感程度，對(duì)低政治敏感程度的問(wèn)題率先協(xié)商與協(xié)調(diào)，對(duì)于高政治敏感度的問(wèn)題可暫行擱置或進(jìn)行程序充分法律化和標(biāo)準(zhǔn)有限法律化的技術(shù)處理，避免過(guò)多無(wú)效的價(jià)值沖突爭(zhēng)論影響機(jī)制協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)。

（三）“乘法”：促進(jìn)產(chǎn)品供給的多元與協(xié)同

國(guó)際公共產(chǎn)品供給的多元與協(xié)同要求數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制既能應(yīng)對(duì)多元價(jià)值沖突的復(fù)雜性，也能建立形式一致性標(biāo)準(zhǔn)。

其一，促進(jìn)國(guó)際公共產(chǎn)品的多元供給，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制需具備轉(zhuǎn)化與承載多元價(jià)值沖突的能力，應(yīng)建立相對(duì)靈活與開(kāi)放的機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)多元價(jià)值沖突的復(fù)雜性。首先，可采取“原則+例外”的形式進(jìn)行靈活處理?！霸瓌t”通常是對(duì)某一議題中的核心價(jià)值進(jìn)行的正面回應(yīng)，而“例外”則是對(duì)核心價(jià)值之外的其他價(jià)值的側(cè)面回應(yīng)。如在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展議題下，CPTPP、RCEP以及DEPA等國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定的同一核心價(jià)值指引即經(jīng)濟(jì)價(jià)值的彰顯，具體表現(xiàn)為支持?jǐn)?shù)據(jù)自由流動(dòng)的原則，而個(gè)人信息保護(hù)、公共利益、國(guó)家安全保障等非經(jīng)濟(jì)價(jià)值則納入例外條款予以規(guī)定。其次，嵌入國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)或替代性合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，某一議題僅從“原則+例外”的方式回應(yīng)多元價(jià)值沖突，作用是有限的。因此，在“原則+例外”形式之外可設(shè)置積極的履約義務(wù)，通過(guò)嵌入國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)或替代性合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)彌補(bǔ)“例外”規(guī)定不充分的問(wèn)題。譬如，CPTPP、RCEP等國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定中對(duì)個(gè)人信息保護(hù)進(jìn)行了專門規(guī)定，并引入相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的考量。最后，考慮將國(guó)際軟法與國(guó)際硬法規(guī)制相結(jié)合。國(guó)際軟法不具有約束力，卻起到“賦予”“塑造”國(guó)際社會(huì)、國(guó)際法治等抽象“環(huán)境”的作用，也可以對(duì)國(guó)際硬法的形成和成熟奠基和助力。

何志鵬，申天嬌.國(guó)際軟法在全球治理中的效力探究［J］.學(xué)術(shù)月刊，2021（1）：103.

其二，國(guó)際公共產(chǎn)品的協(xié)同供給要求國(guó)際法系統(tǒng)與國(guó)際政治、國(guó)際經(jīng)濟(jì)、科技等社會(huì)子系統(tǒng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)耦合，通過(guò)國(guó)際法系統(tǒng)的“符碼”與“綱要”轉(zhuǎn)譯其他系統(tǒng)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)應(yīng)對(duì)方案，以形式一致性的國(guó)際法運(yùn)行協(xié)同多系統(tǒng)要求。在實(shí)踐中，DEPA就是促進(jìn)產(chǎn)品協(xié)同供給的典型例子，它在協(xié)定文本中體現(xiàn)了國(guó)際法系統(tǒng)與環(huán)境間的結(jié)構(gòu)耦合。譬如，在協(xié)定的宗旨中明確回應(yīng)多元價(jià)值沖突問(wèn)題，涉及“促進(jìn)包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、利用先進(jìn)技術(shù)創(chuàng)造利益、保護(hù)安全可靠的互聯(lián)網(wǎng)和共同利益”等規(guī)定，設(shè)置“新興趨勢(shì)和技術(shù)”專門模塊或在“數(shù)據(jù)問(wèn)題”模塊中回應(yīng)個(gè)人基本權(quán)利保護(hù)與公共政策等問(wèn)題。但DEPA只注重通過(guò)國(guó)際法系統(tǒng)二階結(jié)構(gòu)耦合為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)主導(dǎo)下的一階結(jié)構(gòu)耦合提供穩(wěn)定規(guī)范預(yù)期。對(duì)國(guó)際公共產(chǎn)品協(xié)同供給而言，DEPA忽視了經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之外的其他系統(tǒng)間的一階結(jié)構(gòu)耦合，以及國(guó)際法系統(tǒng)對(duì)其他系統(tǒng)間一階結(jié)構(gòu)耦合的二階觀察。具體而言，DEPA作為一種自由貿(mào)易協(xié)定，并不是管理數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的最佳場(chǎng)所，它不能真正解決何為保護(hù)主義、合法的國(guó)家政策分歧、隱私或安全等非市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題。

Susan Ariel Aaronson. The Digital Trade Imbalance and Its Implications for Internet Governance［EB/OL］.（20160203）［20221121］. https：//www.cigionline.org/sites/default/files/gcig_no25_web_0.pdf .因此，為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品協(xié)同供給，應(yīng)創(chuàng)新建立以承認(rèn)多元價(jià)值正當(dāng)性為前提的專門性數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制，建立國(guó)際法系統(tǒng)與環(huán)境間結(jié)構(gòu)耦合的識(shí)別與運(yùn)作機(jī)制，承認(rèn)與協(xié)同個(gè)人基本權(quán)利保護(hù)、國(guó)家安全保障、公共利益保護(hù)、經(jīng)濟(jì)與科技進(jìn)步等多元價(jià)值。

（四）“除法”：消除產(chǎn)品供給的私物化

消除國(guó)際公共產(chǎn)品供給的私物化就是要保持?jǐn)?shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制作為一種國(guó)際法律規(guī)制的獨(dú)立性，維持國(guó)際法系統(tǒng)的封閉運(yùn)作。首先，多主體參與產(chǎn)品供給。通常霸權(quán)國(guó)可以解決國(guó)際公共產(chǎn)品生產(chǎn)不足的問(wèn)題，但這種單一主體的供給形式容易引起產(chǎn)品私物化的結(jié)果。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)實(shí)際上是數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡(luò)空間的流動(dòng)，它也就具有跨人格性、跨國(guó)家性、跨空間性的跨越性屬性，

張龑：網(wǎng)絡(luò)空間安全立法的雙重基礎(chǔ)［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2021（10）：85.這也就決定了單一的供給主體無(wú)法滿足國(guó)際公共產(chǎn)品供給的復(fù)合需求。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給主體主要是國(guó)家，但國(guó)際組織、大型跨國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也具備提供國(guó)際公共產(chǎn)品的潛力。這要求改變大國(guó)壟斷制度性話語(yǔ)權(quán)主導(dǎo)國(guó)際公共產(chǎn)品供給的單一模式，建立多中心的協(xié)作供給模式；通過(guò)信息傳遞的公開(kāi)與透明，在國(guó)家、國(guó)際組織以及大型跨國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)間建立溝通與互信的基礎(chǔ)。

其次，堅(jiān)持基于規(guī)則的產(chǎn)品供給。與基于規(guī)則的產(chǎn)品供給相對(duì)應(yīng)的是基于權(quán)力的產(chǎn)品供給，前者強(qiáng)調(diào)以規(guī)則為基礎(chǔ)構(gòu)建國(guó)際秩序，后者強(qiáng)調(diào)以權(quán)力為基礎(chǔ)構(gòu)建國(guó)際秩序。基于規(guī)則的產(chǎn)品供給，要求數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制應(yīng)秉持國(guó)際法治的基本理念與基本原則，具體要求：第一，堅(jiān)持構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全命運(yùn)共同體的基本理念。國(guó)家間共同的利益、共同的規(guī)則，以及共同的價(jià)值觀是支撐國(guó)際社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本要素。網(wǎng)絡(luò)安全命運(yùn)共同體理念強(qiáng)調(diào)建立和而不同的價(jià)值共同體，尋求利益趨同的價(jià)值共構(gòu)與身份認(rèn)同。第二，堅(jiān)持國(guó)際法基本原則。堅(jiān)持國(guó)際合作原則，謀求共同發(fā)展、解決共同問(wèn)題、尋求友好協(xié)商并開(kāi)展共同協(xié)作；堅(jiān)持對(duì)等保護(hù)原則，一方數(shù)據(jù)的流出必然對(duì)應(yīng)另一方數(shù)據(jù)的流入，數(shù)據(jù)流入方與數(shù)據(jù)流出方應(yīng)給予對(duì)方相同或相等的待遇，秉持非歧視與互惠的精神。

最后，踐行共商共建共享的產(chǎn)品供給準(zhǔn)則。共商，體現(xiàn)的是一種平等與包容共存的理念，對(duì)是否提供國(guó)際公共產(chǎn)品以及如何提供國(guó)際公共產(chǎn)品，供給主體在平等協(xié)商、相互尊重的前提下有權(quán)發(fā)表自己的意見(jiàn)。共建，強(qiáng)調(diào)力量的整合，提高數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給能力與動(dòng)力，尋求合作的最大公約數(shù)。共享，共同分享數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給果實(shí)，最大程度保障產(chǎn)品能夠被不同的主體消費(fèi)。

五、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的中國(guó)參與：引領(lǐng)國(guó)際公共產(chǎn)品的供給變革

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的全球治理形式范式革新以國(guó)際法為基礎(chǔ)，踐行共商共建共享的全球治理觀，堅(jiān)持多邊主義，致力于規(guī)制的民主化與合理性，符合中國(guó)積極參與全球治理體系改革和建設(shè)的主張。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的中國(guó)參與意味著中國(guó)從國(guó)際公共產(chǎn)品的搭便車者轉(zhuǎn)換為提供者，引領(lǐng)國(guó)際公共產(chǎn)品的供給理念與模式變革。因而，中國(guó)應(yīng)秉持?jǐn)?shù)據(jù)跨境流動(dòng)兼容性規(guī)制理念，探索出一條基于“數(shù)字絲綢之路”包容開(kāi)放模式的產(chǎn)品供給之路。

（一）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的中國(guó)理念：引領(lǐng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給的理念變革

為應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)承載的利益復(fù)雜性與價(jià)值多元性，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制

需要發(fā)揮兩方面功能：其一，在法律系統(tǒng)“合法/非法”二值符碼基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分化出數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的獨(dú)立性“安全/非安全”符碼，實(shí)現(xiàn)其封閉運(yùn)作；其二，不斷復(fù)雜化數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制內(nèi)部結(jié)構(gòu)，為系統(tǒng)內(nèi)的運(yùn)作耦合與系統(tǒng)外的結(jié)構(gòu)耦合提供可能性。因而，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的中國(guó)方案應(yīng)當(dāng)以堅(jiān)持協(xié)調(diào)性與包容性法律意涵為基礎(chǔ)，秉持兼容性規(guī)制理念，為國(guó)際公共產(chǎn)品供給理念的革新注入新力量。

一方面，秉持以數(shù)據(jù)安全為核心的兼容性規(guī)制理念是變革的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)安全是一種包容性的安全觀，關(guān)涉數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的雙重維度，既注重維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，也注重保護(hù)個(gè)人、組織的合法權(quán)益。數(shù)據(jù)安全具有整合化一的作用，可將諸如數(shù)據(jù)充分保護(hù)與數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的沖突關(guān)系進(jìn)行化約，也是維持?jǐn)?shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制獨(dú)立且封閉運(yùn)作的價(jià)值基礎(chǔ)。對(duì)數(shù)據(jù)安全的澄清，有助于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品的供給能準(zhǔn)確定位需求，成為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制回歸全球治理形式良法善治的重要條件。

另一方面，秉持國(guó)內(nèi)與國(guó)際規(guī)制雙向互動(dòng)的兼容性規(guī)制理念是變革的重點(diǎn)。首先，將完善國(guó)內(nèi)規(guī)制作為參與國(guó)際合作的前提。我國(guó)積極健全數(shù)據(jù)安全保障機(jī)制，通過(guò)頒布《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》與《個(gè)人信息保護(hù)法》，以及與之相配套的行政法規(guī)或部門規(guī)章明確并細(xì)化具體內(nèi)容。同時(shí)，健全數(shù)據(jù)交易法律機(jī)制，在利用知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等制度保護(hù)數(shù)據(jù)交易的同時(shí)，嘗試探索保障數(shù)據(jù)交易的新型模式，設(shè)置與之相匹配的數(shù)據(jù)交易安全保障措施。其次，以推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制試點(diǎn)工作，作為實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)規(guī)制與國(guó)際規(guī)制互動(dòng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是根據(jù)我國(guó)法律法規(guī)所設(shè)立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并被賦予改革自主權(quán)，探索與全球化經(jīng)濟(jì)相契合的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，包括打造便利數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的舉措，著重優(yōu)化數(shù)字化基建、試點(diǎn)數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制、數(shù)字貿(mào)易新規(guī)則與新標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際對(duì)接等具體措施。

參見(jiàn)上海市人民政府.中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)管理辦法（滬府令19號(hào)）［Z/OL］.（20190812）［20221121］. https：//www.shanghai.gov.cn/nw48101/20200825/000148101_62771.html;浙江省人民政府.浙江省人民政府關(guān)于印發(fā)中國(guó)（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)深化改革開(kāi)放實(shí)施方案的通知（浙政發(fā)〔2020〕32號(hào)）［Z/OL］.（20201225）［20221121］. https：//www.zj.gov.cn/art/2020/12/25/art_1229017138_2222421.html。根據(jù)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)優(yōu)劣條件，可有側(cè)重地主動(dòng)嘗試與特定國(guó)家或地區(qū)開(kāi)展數(shù)據(jù)安全高效流動(dòng)規(guī)劃。

周念利，姚亭亭.中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的現(xiàn)狀、難點(diǎn)及對(duì)策分析［J］.國(guó)際商務(wù)研究，2021（3）：313.對(duì)于上海、浙江、海南、北京以及深圳等條件較好的地區(qū)，應(yīng)嘗試對(duì)標(biāo)CPTPP、RCEP和DEPA等國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定，為中國(guó)對(duì)接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)提供試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。最后，將參與和創(chuàng)設(shè)國(guó)際規(guī)制相結(jié)合。預(yù)先評(píng)估現(xiàn)行數(shù)字貿(mào)易規(guī)則國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)嵌入國(guó)內(nèi)規(guī)制的難度與風(fēng)險(xiǎn)，特別關(guān)注個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則、國(guó)家安全保護(hù)、豁免條款、爭(zhēng)端解決機(jī)制適用性等問(wèn)題。同時(shí)，嘗試在貿(mào)易規(guī)制模式之外尋求另一種合作可能性。選擇各經(jīng)濟(jì)體共同關(guān)注的數(shù)據(jù)安全問(wèn)題，并根據(jù)主體與地域差異的策略性選擇有可能達(dá)成一致的部分，提升發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的關(guān)注度和參與度。

（二）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的中國(guó)模式：引領(lǐng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給的模式變革

“一帶一路”倡議的內(nèi)涵自2013年提出以來(lái)逐漸充實(shí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能高質(zhì)量發(fā)展推動(dòng)數(shù)據(jù)在“一帶一路”之上跨境流動(dòng)。“數(shù)字絲綢之路”已然成為“一帶一路”倡議謀篇布局的重要一環(huán)，它是一種基于規(guī)則的治理方式以及獨(dú)立的國(guó)際法律規(guī)制。目前，中國(guó)已與171個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織簽署了205份共建“一帶一路”合作文件，為“數(shù)字絲綢之路”助推國(guó)際公共產(chǎn)品協(xié)同與多元供給提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

馮其予.我國(guó)已簽署共建“一帶一路”合作文件205份［N］.經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，20210130（1）. “數(shù)字絲綢之路”的全面開(kāi)放性和高度包容性，為深化數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制提供平臺(tái)聯(lián)動(dòng)、議題聯(lián)結(jié)和機(jī)制協(xié)調(diào)的支持，應(yīng)堅(jiān)持將“數(shù)字絲綢之路”打造成專門性的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)全球規(guī)制，最終促成數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品的多元有效供給。

“數(shù)字絲綢之路”的全面開(kāi)放性包括范圍上的開(kāi)放性與參與主體的開(kāi)放性，使得數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制可以通過(guò)“以簡(jiǎn)化應(yīng)對(duì)復(fù)雜”的運(yùn)作方式，吸收多元主體與多元系統(tǒng)協(xié)同應(yīng)對(duì)新興全球治理需求?！皵?shù)字絲綢之路”在范圍上的開(kāi)放性是指其輻射范圍涵蓋亞洲、北非以及歐洲等地區(qū)，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給將覆蓋約65個(gè)國(guó)家，是極具整合力量的國(guó)際法平臺(tái)。國(guó)家間可通過(guò)基于規(guī)則的平等協(xié)商，在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的基礎(chǔ)上拉動(dòng)和刺激數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展與數(shù)據(jù)科技合作創(chuàng)新，促進(jìn)國(guó)家間關(guān)于數(shù)據(jù)主權(quán)沖突與數(shù)據(jù)人權(quán)保護(hù)等敏感性議題的對(duì)話溝通?！皵?shù)字絲綢之路”在參與主體上的開(kāi)放性是指，不論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，抑或是國(guó)際組織、大型跨國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，都可以參與“數(shù)字絲綢之路”的建構(gòu)過(guò)程，激勵(lì)多元主體參與國(guó)際公共產(chǎn)品的供給。多元參與主體可在規(guī)制框架內(nèi)共同促進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善“數(shù)字鴻溝”、擴(kuò)展數(shù)據(jù)人權(quán)保護(hù)范圍，共同推動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制走向更加公平合理、開(kāi)放包容的方向。

“數(shù)字絲綢之路”的高度包容性涉及議題的包容性和機(jī)制的包容性，使得數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制可以建立起“以復(fù)雜應(yīng)對(duì)復(fù)雜”的運(yùn)作方式，促成基于規(guī)則的全球數(shù)據(jù)治理體系變革。首先，議題的包容性意味著數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的多元價(jià)值訴求，如數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展、個(gè)人基本權(quán)利保護(hù)、國(guó)家安全與公共利益保護(hù)等，都能納入“數(shù)字絲綢之路”中并得到回應(yīng)。無(wú)論是基于倡導(dǎo)經(jīng)貿(mào)合作的發(fā)展議題，還是全球數(shù)據(jù)的安全議題都能獲得討論的空間。“數(shù)字絲綢之路”的議題包容性為基于國(guó)際政治、國(guó)際經(jīng)濟(jì)、科技系統(tǒng)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給提供規(guī)范性基礎(chǔ)，為多元價(jià)值主張?zhí)峁┎粩鄰?fù)雜化的利益平衡機(jī)制。其次，機(jī)制的包容性意味著傳統(tǒng)機(jī)制與創(chuàng)新機(jī)制、正式機(jī)制與非正式機(jī)制等都是“數(shù)字絲綢之路”的重要內(nèi)容?！皵?shù)字絲綢之路”具有全球包容性理念，可以嵌入現(xiàn)有的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)單邊、雙邊、區(qū)域規(guī)制，彌補(bǔ)已有機(jī)制的規(guī)制碎片化、系統(tǒng)依附性、公共性異化等問(wèn)題，進(jìn)而逐漸實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有不同類型數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制在國(guó)際法系統(tǒng)內(nèi)的公共性連接與對(duì)話協(xié)商，不斷推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的復(fù)雜化。具體到包容性機(jī)制實(shí)施的步驟，“數(shù)字絲綢之路”的機(jī)制包容性應(yīng)具有靈活的可操作空間：（1）可同時(shí)采取國(guó)際協(xié)定簽訂與合作倡議發(fā)布（如《全球數(shù)據(jù)安全倡議》）等“軟硬兼施”的方法彌合分歧、化解沖突；（2）建立起不同規(guī)制間共同關(guān)切議題的協(xié)商機(jī)制；（3）爭(zhēng)取建立協(xié)商成果落實(shí)的監(jiān)督機(jī)制。

六、結(jié)語(yǔ)

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制正在成為全球治理的重要性、核心性議題，但其關(guān)涉的復(fù)雜性問(wèn)題討論以及促成全球治理范式革新的可能性還有待進(jìn)一步挖掘。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的體系建構(gòu)及其治理問(wèn)題研究是中國(guó)積極參與全球治理體系改革和建設(shè)的“風(fēng)口”。本文基于“國(guó)際公共產(chǎn)品供給—結(jié)構(gòu)性供給失靈—供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革—供給變革引領(lǐng)”的國(guó)際公共產(chǎn)品供給分析視角，在嵌入盧曼社會(huì)系統(tǒng)論的基礎(chǔ)上，沿著“概念內(nèi)涵厘清—效用梗阻歸納—梗阻治理形式范式革新—中國(guó)參與”的邏輯理路，為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的優(yōu)化完善提供方向性指引。中國(guó)有能力、有意愿向亞太乃至全球提供更多數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)公共產(chǎn)品，特別是為促進(jìn)區(qū)域合作深入發(fā)展提出新倡議新設(shè)想。

習(xí)近平在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)開(kāi)幕式上的演講［EB/OL］.（20141109）［20221121］. https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zyjh_674906/201411/t20141109_9869430.shtml.在此基礎(chǔ)上，本文對(duì)進(jìn)一步研究符合全球數(shù)據(jù)治理主客觀需求的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制中國(guó)方案具有借鑒意義。

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（責(zé)任編輯：林燦）