楊東　牛澤林

［摘 要］近代中國的攤販是城鄉(xiāng)并存的社會群體，陜甘寧邊區(qū)攤販的結構成分則較為復雜，來源亦各不相同，同時又處于發(fā)展變化之中。攤販固然承載著邊區(qū)社會商貿發(fā)展的重要功能，但攤販業(yè)的發(fā)展也旋即出現了不容忽視的問題面相。邊區(qū)政府一方面根據具體實際制定攤販整理和生產就業(yè)相結合的方針以及攤販從業(yè)認定標準，通過具體步驟開展攤販整理，另一方面又引導其適應戰(zhàn)時局面，將其置于新民主主義政權的調控之下，促進陜甘寧邊區(qū)的穩(wěn)固與發(fā)展?；赜^和對比近代中國的攤販治理，同樣的難題，實際治理成效卻大相徑庭。其中的癥結與其說是執(zhí)政能力問題，毋寧說是執(zhí)政理念問題。察其淵源，觀其流變，在歷史與現實的相互交織中，曾經的歷史依然是當下至為寶貴的鏡鑒。

［關鍵詞］攤販；陜甘寧邊區(qū)；社會治理

［中圖分類號］中圖分類號K269.5［文獻標志碼］文獻標志碼 A［文章編號］1672-4917（2023）01-0082-10

近代以來，隨著城市化進程的不斷加快，攤販不僅成為數量龐大的群體，而且日益演變?yōu)橥怀龅纳鐣栴}，由此也成為學界關注的學術論題，并形成了一批重要的研究成果。然而翻檢近年史界的學術視域，多數論者立足于國民黨，將目光聚焦于上海、武漢、北京等大城市，相較而言，針對中共根據地的攤販研究卻尚未進入學術視野。實際上，近代以來的攤販是城鄉(xiāng)并存的社會群體。既有研究視角聚焦于城市攤販群體，卻缺失了鄉(xiāng)村攤販的重要面相。爬梳戰(zhàn)時陜甘寧邊區(qū)的相關史料即可發(fā)現，攤販同樣是邊區(qū)社會為數眾多的群體。他們手提肩挑，常年游走于陜甘寧邊區(qū)的各個角落，從事著各種本小利微的行業(yè)。每逢集日更是“熙來攘往，儼然都會”^［1］195。面對同樣的群體、同樣的難題，中共在陜甘寧邊區(qū)究竟如何治理攤販問題的，對比國共兩黨的治理成效，何以兩個政黨的治理成效大相徑庭，陜甘寧邊區(qū)的攤販治理體現著哪些歷史面相，如何在鉤沉往事中獲得啟示當下的現實鏡鑒，這些問題依然值得進一步探究，也是本文嘗試要做的回答。

一、邊區(qū)攤販的群體結構與攤販業(yè)的發(fā)展

近代中國的攤販，多為生活拮據的貧民。如近代上海的攤販主要是“手工業(yè)者、破產的農民，還有失業(yè)的工人、水手、店員以及城市貧民、無業(yè)游民、外地來滬謀生者、難民和一部分沒落或半破產的小業(yè)主、商人”^［2］86。陜甘寧邊區(qū)攤販的結構成分則較為復雜，來源亦各不相同，同時又處于發(fā)展變化之中。

就一般而言，貧民、難民和小手工業(yè)者等群體是攤販的主要來源。民國以來西北地區(qū)災荒奇重、匪患橫行，不少破產貧民、災民流離失所，再加之他們的文化程度較低，受職業(yè)技能等方面的限制，不得不設攤為生，“以隨買隨賣方式經營小商品”^［3］43。至于手工業(yè)者，由于資金少、規(guī)模小，本身就決定了他們與攤販之間存在著天然的關聯。另外還有一些傳統(tǒng)工業(yè)受季節(jié)影響，一些工人“一到夏天開工時便到坊內作工，一到秋初封坊時工人便散去，有的做小販，有的回農村料理農作?！?sup>［^4］375除此之外，失業(yè)人員也是攤販群體的重要來源。特別是在戰(zhàn)爭與革命的影響下，許多中小工商業(yè)者破產，工人、店員、學徒失業(yè)成為攤販；鄉(xiāng)村社會不少貧苦農民不能維持生活，走向城市設攤為生；舊政權中的不少公教人員和退伍官兵找不到正當職業(yè)，也只能以攤販為生。

解放戰(zhàn)爭后期，攤販群體的結構成分更為復雜。除了一般的貧民和失業(yè)人員外，有些是曾經過著窮奢極欲生活的紈绔子弟，在政權鼎革之際無以為生混入攤販的；有些是不愿從事生產的逃亡地富及國民黨下層官兵或其家屬；有些是國民黨曾經的公教人員；還有些是對人民政府工商業(yè)政策了解不夠、為了逃避負擔、有意縮小生意范圍由整化零改營攤販的商人。據相關資料顯示，解放戰(zhàn)爭后期的攤販從業(yè)人員中，有失業(yè)工人、公教人員、農村難民、失業(yè)青年學生、化整為零的商人、退役偽軍人、逃亡地富和借擺攤為掩護的小偷等，真正久遠的職業(yè)攤販不足1/3。^［5］147另外也有一些土匪及敵特人員混雜在攤販之中。據綏德專署呈報，該縣就有一些土匪“裝作販輸商人”^［6］388。富縣報告也稱，一些頑固分子化裝成“挑擔子的小商販”假借購買雞蛋，實際是“便衣偵探”^［7］346。地處邊界的隴東，也有不少“敵特便探化裝土客、商販、退休人員等”^［8］140混入其中。不過這種情形畢竟是特殊環(huán)境下的特殊狀態(tài)，在攤販群體中并非主流。

以貧民、難民和小手工業(yè)者為主的攤販群體，他們的生活自然是極為貧苦的。這在經濟落后、常年動蕩的陜甘寧地區(qū)尤然。邊區(qū)成立前，陜西是“內地產業(yè)最落后的區(qū)域之一，沒有支配全省經濟的一個中心城市”^［9］259。攤販匍匐在社會底層，本就“營利是極其輕微的，只能勉強糊口而已”^［4］375。而整體的社會經濟頹靡狀態(tài)，更使攤販營生和生活舉步維艱。此外，在歷年的政治變動與持續(xù)不斷的軍閥戰(zhàn)爭中，他們既受軍閥、國民黨反動派苛捐雜稅的壓榨，又受地主豪紳、大資本家的盤剝，并兼受時局動蕩之影響，常常不能正常營業(yè)，“一般小商小販及部分大商號大部停業(yè)，使市面成了荒涼的狀態(tài)”^{［4］471-472}。這樣不少攤販生存艱辛，生活拮據也就不難想象。不過與上海、武漢、北京等城市的攤販群體相比，陜甘寧邊區(qū)的攤販則在中共的階級革命與鼓勵攤販業(yè)發(fā)展的政策影響下，逐漸改變了既往狀況，并呈現著另一種景觀。

在注重階級劃分的中共看來，攤販應屬于半無產階級的范疇。因為“不論肩挑叫賣，或街畔攤售，總之本小利微，吃著不夠”，他們的“地位和貧農不相上下，其需要一個變更現狀的革命，也和貧農相同”，自然是革命的重要動力，應是爭取和扶持的對象。^［10］32陳云也對攤販“終年辛勞而不得飽”深表同情。^［11］63任弼時更是明確指出：“小商小販，大部分是貧苦的，他們的生活只相當于貧農、中農或富裕中農，更不應該去打擊他們?！?sup>［^12］430因此，中共對攤販群體一向是采取保護與爭取的政策，而攤販對革命根據地的內外貿易流通確實發(fā)揮了不小的作用。還在蘇區(qū)時期，國民黨加緊對根據地的經濟封鎖，一些商人“借口封鎖故意不進貨”，許多物資除了采取遠道購買這種高成本的方式之外，便是向“挑販買貨”^［11］14。從而有效地緩解了根據地的物資供應緊張問題。正是由于如此，中共強調凡是工農政權所轄之地，皆要維護工商業(yè)和小商小販的利益，保證“有充分的營業(yè)自由”^［13］1。

抗戰(zhàn)時期，陜甘寧邊區(qū)數萬脫產人員的生活資料需要供給，再加之國民黨的封鎖、限制，發(fā)展經濟、保障供給始終是黨和政府高度重視的問題。努力發(fā)展生產，繁榮商業(yè)貿易就極為關鍵?；诖?，邊區(qū)政府積極實行“自由貿易，反對壟斷統(tǒng)制”的貿易政策，鼓勵和支持各種經濟商貿的發(fā)展。^［14］641特別是肩挑小販，更是從事貿易的一支重要力量。他們“采購東西是比較有辦法些，他們不僅門路廣，熟悉的人頭多，而且很懂得貨物的來路”，即使“他們有錢，但都沒有當土豪來打，也沒有去罰他們的款”，甚至“還把從打土豪來的光洋，換給他們到白區(qū)去做生意”^［15］1018?？梢哉f“各個集市所以能沖破敵人封鎖，主要還是依靠那些眾多的勇敢善戰(zhàn)的小商販和腳戶”^［16］。再者，攤販的經營方式不拘一格、靈活多樣，這更符合陜甘寧邊區(qū)處于極端分散的農村環(huán)境。正是如此，其時不僅個體經濟和私營經濟，就連集體經濟、公營經濟，也會利用攤販這一經營模式。延安的一個百貨商店，“開始不過是一個資金三十元的小貨攤，到1940年9月，予以擴充，資金增至二萬元”^［17］407。隴東是將“原有的合作社轉變成腳戶店或貨郎擔子，到鄉(xiāng)下去做流動生意，供給群眾必需品，收買群眾各種土產?！?sup>［^18］楊家?guī)X生產合作社則專門成立貨郎擔子，由專人挑著走各村莊，到戶口不集中的村莊交易，“老百姓很歡迎”^［19］。志丹縣聯社糧店組織了八副貨擔，“收買當地土產，售賣群眾所需”，他們“跑得快，買得快，賣得快，群眾稱便”。^［20］延安大學邵伯云也是“挑著文化貨郎擔子，遍走延縣、子長、清澗等許多農村，散播文化糧食，很受群眾歡迎”，群眾覺得“文化貨郎很方便，因為他們沒有工夫為了這點事（買書特別跑到延安城去）”。^［21］

攤販走街串巷，以其靈活、便捷、實惠的經營方式，填補了陜甘寧邊區(qū)城鄉(xiāng)商貿的空白。再加之攤販本小利微，從業(yè)門檻低，幾乎人人皆可為之，只要正確引導、合理監(jiān)管，攤販業(yè)的發(fā)展還可解決邊區(qū)相當一部分人的就業(yè)問題，維護整體的社會穩(wěn)定。正是在黨和政府的積極引導下，陜甘寧邊區(qū)的攤販業(yè)得到了較大的發(fā)展，所涉門類也越來越多。按行業(yè)劃分，有供應居民日常吃食的菜場攤販、水果攤販、糧食攤販以及樣式繁多的小吃攤販，亦有除飲食業(yè)之外的其他行業(yè)門類的諸如報紙攤販、煙酒攤販、雜耍攤販等，可以說是涉及居民衣食住行、吃喝玩樂各種需求，可謂五花八門、數不勝數；按設攤方式劃分，既有較長期在固定場所如集市、商業(yè)區(qū)設攤的固定攤販，也有手提肩挑，常年游走于大街小巷的流動攤販；按設攤時間劃分，既有全天候營業(yè)的攤販，也有專趕早市或專做夜市的攤販。攤販的經營方式不拘一格、靈活多樣，生存空間比一般商人更為廣闊，幾乎可以覆蓋城鄉(xiāng)社會的每一個角落。這種特點決定了他們在促進城鄉(xiāng)物資文化交流、繁榮內外市場的過程中發(fā)揮重要作用，不僅成為陜甘寧邊區(qū)商貿發(fā)展的重要補充，而且也在特定的時空背景下凸顯著更為重要的意義。但是攤販經營凸顯經濟意義的同時，也給市容市政、食品衛(wèi)生、市場秩序以及社會治安等帶來了一些創(chuàng)痛和隱患，這又是邊區(qū)政府必須解決和整治的重要問題。

二、攤販業(yè)的問題面相

攤販常年活躍于廣大城鄉(xiāng)之間，固然承載著邊區(qū)社會商貿發(fā)展的重要功能，在促進城鄉(xiāng)物資文化交流、繁榮內外市場的過程中發(fā)揮著重要作用，但攤販業(yè)的發(fā)展也旋即出現了不容忽視的問題，特別是對邊區(qū)市容市政、食品衛(wèi)生、市場秩序以及政權治安帶來的創(chuàng)痛與隱患，反映著邊區(qū)攤販業(yè)的問題面相。

攤販業(yè)與街頭市容市政之悖。街頭是“城市最重要的公共空間，它們不僅負擔著城市的交通，而且還是日常生活、經濟行為的載體”^［22］31。特別是作為邊區(qū)首邑的延安，“對外是全國全世界人士首先注視之面目，對內是邊區(qū)工作首先實驗之場合”，對內對外均要“起好的影響作用”。^{［6］ 123}但是對于小攤小販來說，街頭是其謀生之場域，一個好的街頭攤位，意味著商品周轉周期的縮短、盈利收入的增加。因此，小攤小販們常為街頭路旁區(qū)位較佳的公共空間而爭搶不休，他們盡可能爭取所謂的“優(yōu)勢攤位”，尤以在交通便利、人流較多的位置，常被擠得水泄不通。從客觀情形來講確實有礙觀瞻，并且對市政管理也造成諸多不便。如延安街道本不甚寬闊，但?“在露天擺攤者極多，對市政管理似有不便，同時也限制了工商業(yè)的發(fā)展”，最后不得不提出“從北門外文化溝到南市場口作為工商業(yè)建筑區(qū)”的建議呈報相關部門鑒核。^［23］3281949年5月，陜甘寧邊區(qū)政府遷駐西安后，攤販常將攤位擺在交通要道及繁華街道上，阻塞道路，使行人車輛不易通行，于市內交通殊為有礙，再加上攤販流動性很大，秩序很亂，一些攤販經營業(yè)務多不集中，互相夾雜亂擺。一些攤市中夾雜著很多賣食品的，結果影響另外攤販之經營。還有些攤販市場內妓女、說唱的人頗多，不僅攤販不愿進入市場經營，一般市民亦不愿進入購買東西。^［24］518這種混亂現象確實對市容市貌以及城市秩序產生諸多不良影響。

攤販業(yè)與衛(wèi)生之虞。小攤小販對市容市政的影響不可謂不大，而其客觀存在的衛(wèi)生問題以及由此帶來的安全隱患，也是陜甘寧邊區(qū)攤販業(yè)的問題面相。在延安，人們在相當長的時間內尚未養(yǎng)成講衛(wèi)生的習慣，他們使用的“飯桶、食具、菜桶是全用生水洗的”，而生水“又是用那污染了的井水，河水”，飯菜倒入桶內時“不能消毒，于是留在桶上的污水點，是混著細菌的，就混著飯菜，吃下肚去”。他們的個人衛(wèi)生習慣也不注意，“不洗澡、不剪指甲，不大洗手”。因此延安“一年四季，幾乎都有胃腸傳染病的發(fā)現”。^［25］這樣的情形在攤販群體中也是如此。攤販所賣食物在運輸、售賣過程中，極易受到車輛、行人攜帶的灰塵、細菌污染，食物遂為病菌生長之溫室。加之邊區(qū)衛(wèi)生監(jiān)管體系曾一度不甚健全，更予小攤小販以可乘之機，市場儼然成了“腐菜爛肉”的消納之所。由此導致“夏季冷飲食攤擔，涼粉涼面等常為傳染傷寒赤痢之媒介”，一些攤販市場“人口眾多，公共廁所則付缺如，人、馬糞到處可見”，并“常有瓜皮滿地”。期間雖經多方宣傳“仍不能說服，他們仍安于老一套的作法，以為不致有病的”。^［26］特別是政局動蕩之際，攤販們更是“隨處便溺、倒積土、潑污水，弄得市場臟污不堪”。^［24］514這為公共環(huán)境和人民健康帶來巨大隱患。

攤販與經濟秩序之擾。在市場行為中，小攤小販為謀利計，常會采用各種賣方市場沿襲已久的“技巧”，比如“仰頭秤”，即將秤的一頭抬高，從而使最后顯示的稱重數據提高，以牟取多余利潤。攤販們還經?！霸诿藁▋确潘⒃诎ず屠K索上拌上泥土”。^［27］這諸多“技巧”逐漸形成了一種行業(yè)習慣。但從另一方面講，攤販重利輕義之表征并非完全是其職業(yè)本性使然。在社會安定、四方承平的年代，經濟秩序自然相對穩(wěn)定，小攤小販在市場行為中可以做到循規(guī)蹈矩、踏實經營；或是鑒于政府監(jiān)管、市場氛圍而相對收斂其過分圖利之行為。然“惡劣的生存環(huán)境中會滋生出極端的自私自利，人情的冷漠以及種種不負責任的人性”。^［28］215處于戰(zhàn)時的陜甘寧邊區(qū)，市場雖不能說動蕩與蕭條，但時有波動是可以肯定的，這在戰(zhàn)爭條件下似不可避免。于是時有攤販利用戰(zhàn)爭環(huán)境搞投機倒把，損害群眾利益。例如延川縣政府在征糧工作中，便發(fā)現集市上存在趁戰(zhàn)時糧食供應不穩(wěn)之際，“高抬市價及賣濕米的現象”。^［29］54政府隨即采取措施，禁絕了高抬市價的不良市場行為，并對賣濕米的商人及攤販，依其行為等級，做出了不同程度的處罰措施。解放大西北之時，新舊政權交替之下形成了攤販的畸形繁榮，這些攤販經常哄抬物價，沒有一定標準，往往同一街道、同一市場、同一時間、同一物品的價格相差甚大，并拿品質低劣的東西冒充好貨，高價出售，欺騙農民和不熟悉市場行情的市民。

攤販與治安之患。“市井”是商販聚集之地，其特征就在于魚龍混雜，混有各色人等，不易分辨其成分。在艱苦卓絕的抗戰(zhàn)時期，陜甘寧邊區(qū)的大部分時間幾乎皆處于敵對勢力包圍和封鎖的環(huán)境當中，再加上邊區(qū)長期動蕩與多災多難的歷史原因，在不同時期，錯綜復雜的各派勢力以及一些從事偷盜、搶劫、欺行霸市等的惡性犯罪分子極易混入“市井”，利用攤販身份作為掩護，而攤販聚集之場所也極易成為上述人等的藏污納垢之所，輕則危害社會治安，重則有制造動亂、顛覆政權之險。據陜甘寧邊區(qū)綏德分區(qū)呈報，該區(qū)政治土匪經常“帶有武器，來往于各貨攤間”^［30］12。在特殊的政治環(huán)境下，還有不少外來特務奸細扮作小販“以監(jiān)視惠之行動與來往人等”，意圖“發(fā)現共產黨，接近共產黨，以便暗中收買共產黨”。有些漢奸扮作小販，在街頭散發(fā)“漢奸傳單”；還有些化裝成小販的特務分子繪畫地圖搜集情報。^{［31］591、455、503}特別是新舊政權交替之下，攤販更容易“隱藏壞人，造成扒手、小偷等的活動機會”，一些“特務、土匪往往冒充攤販，掩飾其進行破壞活動的勾當”。^［24］518這種以攤販身份掩蓋自己的違法行為，無疑會給社會治安帶來隱患。

邊區(qū)攤販業(yè)存在的上述問題面相，固然與邊區(qū)政府發(fā)展商品生產、推動商貿流通、促進經濟繁榮的經濟政策不相容，但邊區(qū)政府的基本方針不是取消私人資本，而是繁榮私人資本，攤販的作用就是把群眾剩余產品推銷出去，換回群眾生產與生活所需要的東西。盡管邊區(qū)攤販業(yè)存在種種問題面相，我們“不但不應該限制其發(fā)展，而且，應該幫助其正常的發(fā)展使其正常的賺錢，應該克服其投機取巧，搗亂破壞，囤積居奇等活動，發(fā)揚其為群眾生產服務，為根據地經濟建設的部分”。^{［5］8、14、15}如何引導治理，在盡可能的范圍內利用他們的勞動力增加社會財富，減少城市負擔，為新民主主義政權服務，自然就成為邊區(qū)政府一項重要任務。

三、邊區(qū)政府治理攤販的措施

攤販業(yè)與市政之悖，以及其為邊區(qū)食品衛(wèi)生安全、市場秩序、社會治安帶來的問題和隱患，無疑是社會公共管理與經濟治理的重點所在。為此，邊區(qū)政府通過多種途徑治理攤販，將其置于新民主主義政權的調控之下，以適應戰(zhàn)時局面，促進陜甘寧邊區(qū)的穩(wěn)固與發(fā)展。

（一）制定攤販治理方針與從業(yè)標準

發(fā)展生產、繁榮經濟，人人有事做、個個有飯吃，是邊區(qū)政府的基本社會經濟政策?；诖?，邊區(qū)政府提出治理、整頓攤販，絕不是為了“市容的觀瞻，憑一紙命令，采用武裝取締、鞭打驅策、敲詐勒索”，而是以攤販的長遠利益作為出發(fā)點，有計劃、有步驟地解決攤販問題。在整理攤販過程中，要貫徹限制（取締一部分）與加強管理的方針，從攤販利益入手，發(fā)動攤販自己起來整理，把攤販整理和生產就業(yè)結合起來。在堅持這一方針原則下，采取照顧、關心的態(tài)度與講道理的辦法，使繼續(xù)經營者遵照攤販管理規(guī)則遷入指定市場，遵守人民政府的攤販管理規(guī)則，共同為推進社會生產建設而奮斗。對于被取締的攤販營業(yè)者，也要為他們長遠就業(yè)考慮，政府要分別將其介紹到疏散就業(yè)機關，或讓其免費乘車回家，或介紹參加工礦生產，或協(xié)送到墾區(qū)種地，務使各有永久職業(yè)，得以安生。^［24］519

為了維護社會經濟秩序，政府規(guī)定以下這些人不準成為攤販擺攤設點：屬于坐商兼設攤販，或行商及小型鋪面登記為攤販者；鋪面商由整化零而作攤販營業(yè)者；從事浮販者；年輕力壯有家可歸，或有他業(yè)可就，不依賴攤販可以為生者；能夠就業(yè)的難民、工人、農民、店員以及所有在疏散之列的地主、富農、散兵游勇等人；來歷不明，無正當保證人及申請登記所報不實者，都不符合攤販認定標準，需取締其攤販從業(yè)資格。對于那些需要從事攤販營生的，政府還專門制定了“固定攤販”與“流動小販”的認定標準，以更好地維護社會生活秩序。凡是屬于“經營布匹、碎貨、破爛、紙煙、日用品雜貨、小攤販等類業(yè)務，可以固定經營者”為固定攤販。所謂“流動小販”，即凡是要“肩挑、手提，必須流動經營，如賣零星之熟食小吃及瓜果、菜蔬等，或游動于公共場所、旅店、小巷，販賣零星用品者”為流動小販。對于固定攤販，政府劃定固定場所發(fā)給攤販證，保護其合法經營并布置攤床攤位，供其自由選擇。攤販進入固定場所后，須分段組織自己的攤販小組，選舉攤販委員會，實行民主管理，政府予以幫助、領導。流動小販需申領流動小販證。在營業(yè)時，須將其隨身攜帶或懸掛于攤架之上，以便查驗。同時，攤販在經營的過程中正當營業(yè)，一律明碼實價，實行公平交易。^{［24］526-529}

（二）攤販的從業(yè)規(guī)范與衛(wèi)生監(jiān)理

邊區(qū)政府從財政、公安、衛(wèi)生等方面入手，針對攤販的營業(yè)登記、稅則繳納、衛(wèi)生規(guī)范、營業(yè)牌照登記等方面制定了較為詳細的規(guī)定。1942年1月，邊區(qū)政府規(guī)定：“凡在邊區(qū)境內開設商號、店坊、攤、棧、莊、社、站、館有一定地點，不問其個人或公共均需完納商業(yè)稅”^{［1］ 1}。同年10月，又出臺攤販征稅稅則的補充規(guī)定，要求“各集鎮(zhèn)之經常定期流動攤販，應估計其每集日之純收益額按全年度派定，平均分季征收之”^［32］200。對于部分攤販流動不定的特點及隨之造成的征稅困難問題，邊區(qū)規(guī)定：“一切攤販均以屬地納稅為原則。如在幾個集鎮(zhèn)營業(yè)者，征稅時一律按其在該集鎮(zhèn)之營業(yè)狀況，分別征收營業(yè)稅。另有肩擔之小本經營，擔至各農村叫賣（小洋貨擔，布擔等），或是手藝人（制筆墨的、銅錫等），兼營擔賣者，由當地稅務機關，視其營業(yè)之范圍及經營時日而決定，按臨時營業(yè)稅征收之”。^［33］62邊區(qū)政府還要求攤販須登記持證合法經營。如陜甘寧邊區(qū)隴東稅務分局就要求，凡商號、腳伏店、攤擔均需登記，“以便布置營業(yè)稅”^［34］371。對于煙酒等行業(yè)攤販，不僅需要登記，還需申領政府頒發(fā)的營業(yè)牌照，“張貼店內或隨攤攜帶”^［32］274。

攤販的衛(wèi)生問題，素為行政管理之重點和難點。1942年6月，在鼠疫肆虐的背景下，邊區(qū)政府迅疾加強對食品衛(wèi)生的監(jiān)管，將“飲食商店、攤擔、機關、廚房之檢查管理糾察事項”列于環(huán)境衛(wèi)生應掌之事項。^［35］108當年7月，為預防傳染病之流行，尤其是赤痢、傷寒、副傷寒等疾病的流行，邊區(qū)防疫委員會環(huán)境衛(wèi)生股飭屬各防疫分區(qū)環(huán)境衛(wèi)生組，積極整理延安市內所有食品之店鋪及攤販，并出臺相關政策條文，對于食品店鋪、攤販所使用之器具、售賣之物品、個人之衛(wèi)生、整理之辦法等諸問題，都有明確規(guī)定：各飲食店鋪攤販供飲食使用之器具要經常洗滌，保持清潔；各飯鋪攤販售賣之飲食物品，必須干凈器具裝盛，并加蓋紗罩；售賣飲食物品者，要經常洗手剪指甲；售賣飲食物品之攤販，須將飲食物品高置離地二尺以上。對于攤販禁止事項，也做了明確要求：不準賣病死牲畜之肉類；不準賣腐爛之瓜果、菜蔬及其他不潔之生冷物品；不準賣未經煮過之茶湯、茶飲等。為了將這些規(guī)定得到切實執(zhí)行，邊區(qū)政府要求各防疫分區(qū)環(huán)境衛(wèi)生組，分別召開飲食店鋪攤販的會議動員執(zhí)行，各警察分所的衛(wèi)生警察，每日要到各飯鋪攤販檢查二次至三次。凡有違反以上之規(guī)定者，以違警條例論罪，必要時停止其營業(yè)。^［36］

為推動邊區(qū)衛(wèi)生面貌的改觀，邊區(qū)政府要求食品商店和食品攤點要能做到有紗窗防蠅設備。米脂縣規(guī)定“各業(yè)攤販均集中指定地區(qū)營業(yè)”^［37］。延安市政府成立衛(wèi)生管理委員會及整頓市容衛(wèi)生小組，“劃定攤販設攤區(qū)域，加強清道夫教育”，同時“設衛(wèi)生警察5人，進行檢查督促”。^［38］344邊區(qū)政府還要求警察需每日巡視街頭，實施應有監(jiān)督，管制不良攤販，“未經政府允許于路旁設置攤棚者”，視為妨礙交通之違警行為，并“處五日以下之拘役或五個工資以下之罰金”。^［35］189

（三）利用集市貿易進行整合性管理

為方便民眾生活消費，促進邊區(qū)內外商業(yè)流通，弱化攤販給公共空間帶來的負面影響，邊區(qū)政府出臺了相應的管理辦法，積極地引導、整合部分攤販走向規(guī)范化，通過恢復和建立集市對攤販業(yè)進行整合性管理。

曾幾何時，“陜北的許多地方由于經濟落后，在革命前是沒有農村集市的，農民的交換很不方便”。^［39］271935年陜北蘇區(qū)貿易總局著手恢復集市貿易。1937年“中小商人均照常來往貿易，延城內的集市大有繁榮之勢”。^［40］及至1939年邊區(qū)第一屆參議會召開之際，陜北集市貿易迎來了第一個高峰。1941年皖南事變后，邊區(qū)政府扶助鼓勵中小商人繁榮市場，邊區(qū)的集市貿易成為商販們的主要場所。一些地方每逢集日，“附近十數里的群眾和一切流動商販，常是潮涌而來，因此商業(yè)交易，頓形活躍”。趕集市場“不僅貨多可供顧客自由選擇，就是物價也會比平日便宜些”。^［41］集市常與騾馬大會相伴舉行。定邊騾馬大會的“會場中心形成西北兩條街道，牦、毯、帽、鞋、皮毛、銅器等，各種小攤，應有盡有”^［42］。延縣騾馬大會“會場的小食品攤林立，食客至為擁擠，晚間燈火輝煌，鑼鼓喧天，人騾鼎沸，熱鬧情形，不因天冷而稍形減色”^［43］。

邊區(qū)政府大力發(fā)展集市貿易，小攤小販在集市經營，固然有政策引導，但集市貿易作為攤販交易盈利的平臺，同樣具有吸引力。關中分區(qū)馬欄區(qū)集市成立前僅出售粗布、火柴等簡單日用品，集市成立后，“街上小攤販也很多，購貨群眾往來不絕”；吳旗縣第一次集市時，布匹雜貨商販“銷售布匹雜貨達一百五十多萬元”，其他貨攤售賣的布匹、洋火、手巾、襪子、針線等，“銷貨值洋五十多萬元”，此次集市之生意“交易四百五十多萬元，每天平均七十多萬元，比會前每天平均二、三萬元多”。^{［17］401-402}1943年延縣騾馬大會上，即便“最小的布匹雜貨攤，每日亦賣得款項二三萬元。水果及紙煙攤，多者日售八千五百元，最少的亦在千元以上。小食品攤，每天可售一萬，中等的五千，少者亦達千元。又陶器攤二十余家，每日營業(yè)萬余元”。^［44］其他如大眾合作社設立的小食攤，“每日收入達十萬元，紙煙水果攤最少的亦達千元”。^［45］黨和政府高度重視邊區(qū)的集市貿易。1943年11月12日，即延安舉辦騾馬大會期間，毛澤東、朱德總司令等中央領導親自到訪延安集市，“緩步場中，細心觀察，關心著每一商店的營業(yè)狀況，頻頻詢問，當時許多貨攤主人，均紛紛起立，表示歡迎?！?sup>［^46］60

（四）對攤販的引導性管理

攤販并不生產物資產品，但他們可促進邊區(qū)社會經濟的發(fā)展與穩(wěn)定。因此，根據邊區(qū)的實際情況和革命發(fā)展的階段性變化，積極引導攤販為邊區(qū)經濟、金融事業(yè)發(fā)揮作用，維護邊區(qū)整體社會經濟穩(wěn)定，是陜甘寧邊區(qū)攤販治理的重要方式。

抗戰(zhàn)中后期，隨著國共摩擦的加劇，邊區(qū)的經濟發(fā)展受到嚴重制約。特別是皖南事變后，國共兩黨已逐漸形成經濟對峙狀態(tài)。在這種情形下，邊幣倒不倒，內外經濟流通能否保障，便成為一個極為關鍵和緊要的問題。而攤販對于促進邊區(qū)內部商品流通、打破外部封鎖具有重要作用。為暢通商品流通渠道，穩(wěn)定邊幣的金融地位，邊區(qū)政府強調“必須團結合作社及農村中的流動小販在自己周圍。收買內地的及邊界農村剩余品，販賣給他們以各種日常工業(yè)用品，使邊界的經濟經過這個商業(yè)網和中心區(qū)聯系起來”^［47］。1944年，邊區(qū)政府建議各地“組織小販下鄉(xiāng)賣貨，專收邊幣，使農民能用邊幣買到便宜的日用品”，并“在臨近邊界的集市，設立流動交換所，盡量供給小販法幣，”使他們能向國民黨區(qū)偷運我們必需的物資。^［48］298解放戰(zhàn)爭爆發(fā)后，為迅速穩(wěn)定戰(zhàn)后新解放區(qū)的局勢，恢復新區(qū)的商業(yè)貿易，邊區(qū)政府又根據實際情況制定《新區(qū)初期貿易工作辦法草案》，要求“立即動員商人攤販營業(yè)，無力營業(yè)者，應扶助其復業(yè)，其愿出售存貨者，可酌情收購之”^［49］749。邊區(qū)政府積極引導攤販為社會經濟、金融事業(yè)發(fā)揮作用，維護邊區(qū)社會經濟的穩(wěn)定。

對于那些利用戰(zhàn)爭環(huán)境搞投機倒把、損害群眾利益的商販，邊區(qū)政府利用“吞吐物資和利用物價杠桿”的辦法加以調控引導。具體辦法是：當大宗物品和生活必需品處于相對低價時，政府相關部門便大量收購；當市場價格上漲超過正常價格水平的廓值，影響到整體的市場穩(wěn)定時，便大量拋售前此收購的物資，將物價平抑到正常水準。如1946年邊區(qū)小米獲得豐收，此時山西小米流入邊區(qū)，導致小米市場價格看跌，政府便及時收購了小米商販們手中的存貨，以防其在糧食供應出現問題時囤積居奇，哄抬米價。1947年胡宗南進犯邊區(qū)，內外形勢導致糧食供應困難，糧價暴漲之時，邊區(qū)政府便將庫存小米集中拋售，有效規(guī)避了糧食危機，穩(wěn)定了戰(zhàn)場的大后方。^［39］79

攤販雖不是物資生產者，但他們既可推動生產發(fā)展，也可促進社會生活的穩(wěn)定。與此同時，攤販又以其方便、靈活、快捷的經營方式，對邊區(qū)的經濟系統(tǒng)做出適時的補充。邊區(qū)政府通過多種途徑治理和引導攤販，將其置于新民主主義政權的調控之下。攤販則如毛細血管般縱橫于邊區(qū)城鄉(xiāng)之間，疏通了整體的經濟系統(tǒng)，這對于促進邊區(qū)內部商品流通，打破外部封鎖起了重要作用。正是由于如此，邊區(qū)政府在延安時期不但沒有限制其發(fā)展，而是從攤販群體的利益出發(fā)，一方面規(guī)范與監(jiān)理他們的行業(yè)習慣，另一方面打擊其投機取巧、囤積居奇、搗亂破壞等活動，大膽細心地在經濟社會中循循引導，發(fā)揮他們的積極性和創(chuàng)造性，既為陜甘寧邊區(qū)的社會經濟和民眾生活提供了極大的便利，又為陜甘寧邊區(qū)的穩(wěn)固與發(fā)展做出積極貢獻。

四、攤販治理的歷史鏡鑒

攤販作為人類發(fā)展歷史進程中極為久遠的社會群體，在社會日常生活中有著重要作用。然而不同國家的攤販群像，卻存在著不置可否的細微差別，反映著不同的歷史面相。在商品經濟較先發(fā)達的西方國家，攤販經常是與“商人”相關聯?！吧特溡彩巧倘恕?，他們是“從事貿易的一支可觀的機動力量”，甚至是“相當富裕的”的人。^{［50］66、67}這樣的認知無論是學理上還是事實上，均與我們所謂的攤販明顯有別。

就中國而言，攤販雖在傳統(tǒng)社會業(yè)已存在，但畢竟在帝制時代是處于放任自流的狀態(tài)。清末民國以來，在現代化和城市化進程中，攤販問題日益嚴重。無論是國民黨還是共產黨，如何有效治理攤販都是二者不得不面對的時代性難題。平心而論，國民黨曾針對攤販制定了一些制度章程以規(guī)約引導，但是嚴格限制乃至取締攤販，往往是國民黨整治攤販的基調，結果導致攤販與政府之間的矛盾日益激化，最終發(fā)生了如1946年上海攤販的風潮暴動。既有研究表明，這次攤販暴動主要是由于國民黨當局并未著眼于攤販生計，而是僅從市容市貌考慮，結果傷及攤販生計。由于國民黨當局“背離民生的執(zhí)政理念及對攤販居高臨下的失衡姿態(tài)，警察與攤販之間敵對的錯位關系”，使得“攤販的悲慘境遇未能根本改變”，致使攤販請愿迅速升級為集體暴動，最終釀成了轟動性的1946年上海攤販風潮。^［51］這種嚴厲取締和強權式的辦法，被認為是“霸權式的治理理念”，這種“霸權式的治理理念與滯后性的治理方案”，導致國民黨的攤販治理流于制度的形式化和沖突調試的被動化。^［52］297

事實顯示，“但凡商販占首位的地方，經濟一般比較落后”。^［52］50經濟落后首重民生。近代中國的攤販問題，就其本質而言是民生和生計問題。因此，能不能從攤販的生計出發(fā)，能不能基于民生的執(zhí)政理念，是攤販治理首先考慮的因素。對于轟動一時的上海攤販風潮，時人就認為，當局首先應該“為小民生計想進一步辦法”，“先使人民安居樂業(yè)，而后能使社會秩序安定”。^［53］中共也強調指出，攤販“不過為維持他們全家生計，原再無任何其他企圖”，當局“僅因市容的整頓，而斷絕了廣大人民的生路，這實是一個稍有良心政府不應該做的事”，然而他們“不僅沒有同情的心理，救濟的辦法，反加以摧殘、殺害”。^［54］這種方式實際是“不準人民吃飯”，“使他們無法謀生”。^［55］國民黨在治理攤販過程中凸顯的執(zhí)政理念，使得攤販群體與其他階層一道，成為推動國民黨政權崩潰瓦解的歷史合力的一部分。此中教訓值得深思。

相比較而言，保護攤販的生計和利益始終是中共治理攤販的出發(fā)點和落腳點。邊區(qū)政府在治理攤販過程中，廣泛聽取各方意見和建議，不斷修正符合具體實際的政策措施。比如：在稅收中，一切以攤販經營實際狀況為基準合理征收；在攤販的整合性管理過程當中，努力創(chuàng)設攤販盈利的經營環(huán)境，吸引、動員民眾和政府機關支持攤販的經營。即使在戰(zhàn)時環(huán)境極為緊張的延安時期，黨和政府也不忘體恤攤販群體疾苦，積極維護小攤小販利益。1947年7月，解放戰(zhàn)爭從戰(zhàn)略防御進入戰(zhàn)略反攻，在戰(zhàn)事吃緊的情勢下，邊區(qū)政府也在強調“貧苦小販、腳戶及農村中的貧窮小戶，可經村民大會決議，酌量減免或免除其服勤務”。^［56］182邊區(qū)政府遷駐西安后，一再強調整理攤販的目的不是單純的取締攤販，而是為攤販自身生活的長遠利益打算，幫助他們從思想上認識問題，幫助其自動轉業(yè)。政府始終用關心和體貼攤販的態(tài)度，進行耐心地說服工作，不少攤販自覺自動地轉就他業(yè)或參加生產。由此不僅解決了攤販的思想認識問題，也使生產就業(yè)達到了共融。中共在陜甘寧邊區(qū)的攤販治理清晰地表明，若將行政管理置于民生理念之上，不僅不會出現民眾與政府的激烈沖突，反而能達到較好的治理效果。

攤販治理的根本目的不在于治理本身，而在于恢復和發(fā)展社會經濟，促進社會經濟的繁榮。陜甘寧邊區(qū)初期，經濟凋敝、民生困頓，要維持政權機器的運轉，活躍個體經濟，促進商品流通，是邊區(qū)政府工作的題中要義。邊區(qū)政府依賴攤販群體大力發(fā)展集市貿易，有力促進了集市貿易的繁榮。盡管戰(zhàn)時集市貿易隨著戰(zhàn)爭形勢的變化和機關、部隊的轉移而時起時落，但邊區(qū)集市依托一定的制度并通過政策刺激而取得的繁榮，體現了邊區(qū)政府對于社會治理及經濟管理的一種主動性，既收攤販治理之效，而攤販本身亦得實惠。延安時期的攤販治理，不僅沒有造成邊區(qū)社會經濟秩序的紊亂，反而有效激活了邊區(qū)內部的商品經濟流通管道，成為邊區(qū)集市貿易不可或缺的助推力。西安時期，政府在攤販整理過程中并非單純由工商局來完成，而是始終把攤販的整理列入市政建設的整體進程當中，通過組織各方面的力量密切配合才最終完成整理任務。在攤販治理過程中，黨和政府始終注意將攤販問題與其他社會改革事業(yè)，與恢復和發(fā)展生產的整體大局結合起來。對比同時期國民黨政權的相關舉措和政策行為結果，其間之差異實在值得深思。

中共治理攤販始終強調群眾路線和民主精神，注重民主評議與政策引導。中共貫徹群眾路線，就是通過“宣傳、鼓勵和組織”，把黨的方針變成群眾的方針。^［57］279邊區(qū)政府在整頓、整理攤販之前，進行了廣泛地宣傳組織動員，并成立整理攤販委員會，吸收攤販中部分積極分子參加，同時建立了匯報、檢查制度，并以派出所為單位，召開攤販大會，配合生產就業(yè)。在認定審核攤販的過程中，政府始終堅持群眾路線和民主方式，相關部門認定審核時都進行了調查，依靠積極分子反映情況，掌握了材料，打下審查評議的基礎。同時召開小組長聯席會，啟發(fā)教育各小組長帶動積極分子，發(fā)動評議審查，轉就他業(yè)，并以各小組為單位，采取自報公議、民主評審的原則，通過集體啟發(fā)教育、個別訪問說服以及通過積極分子進行規(guī)勸等辦法進行。與此同時，攤販還通過民主選舉的方式產生攤販委員會，再由各攤販委員會共同選舉產生攤販公會，并依法參加市工商聯合會，辦理本市場攤販領導管理等一切事宜。^{［24］523、529}堅持走群眾路線、發(fā)揚民主精神，既能得到攤販的支持，又能提高工作效率。同時，邊區(qū)政府在攤販治理過程中始終注重政策引導。政府一方面注意政策的合理性，另一方面積極爭取攤販對新民主主義政權的擁護。通過積極疏導、利益兼顧的原則，不僅收行政管理之效，并且通過對攤販群體的治理，既保證了攤販的謀生需求，又加強了攤販對邊區(qū)政府的認同，從而有力地推動了邊區(qū)政權的穩(wěn)定和邊區(qū)各項事業(yè)的發(fā)展?？梢哉f，攤販治理亦是中共局部執(zhí)政效果的一個微觀投影。

歷史的重要性“不僅僅在于我們可以向過去取經，而且還因為現在和未來是通過一個社會制度的連續(xù)性與過去連接起來。今天和明天的選擇是由過去決定的”^［58］1?；赜^近代中國的攤販治理，同樣的難題，治理成效卻大相徑庭。其中的癥結與其說是執(zhí)政能力問題，毋寧說是執(zhí)政理念問題。執(zhí)政之心不同，舉措自然不同，結果也就相去甚遠。

當前，攤販依然是城市生活中的一個重要群體。他們一方面為廣大民眾提供便捷優(yōu)惠的服務，另一方面也緩解了自身的就業(yè)壓力。但攤販與市容市貌、交通秩序、食品安全、疫病傳染等問題，依然存在著明顯的緊張關系甚至沖突。優(yōu)美的城市生活品質，固然是人們的向往與追求，充滿煙火氣的市井生活，確也是體現城市活力、彰顯社會繁榮、活躍街頭文化的重要組成部分。城市管理需要遵循制度法規(guī)，這是實施全面依法治國的應有之義。需要考慮的是：“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程，保障和促進社會公平正義”^［59］。這種把保障人民利益、促進社會公平的做法貫穿在法治建設各個方面的主張，正是新時代貫徹以人民為中心思想的具體要求。陜甘寧邊區(qū)政府把保護攤販的生計和利益看作治理攤販的出發(fā)點和落腳點，無疑也是這一思想的生動寫照。察其淵源，觀其流變，在歷史與現實的相互交織中，曾經的經驗依然是當下至為寶貴的鏡鑒。

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［42］《定邊騾馬大會盛況空前》，《解放日報》1943年10月28日。

［43］《昨日騾馬大會上，舉行跑馬預賽》，《解放日報》1943年11月17日。

［44］《本市騾馬大會日趨熱鬧，前日營業(yè)達八百萬元》，《解放日報》1943年11月16日。

［45］《本市騾馬大會八天來，平均每天營業(yè)六百萬》，《解放日報》1943年11月18日。

［46］延安地區(qū)工商志編纂辦公室編：《延安地區(qū)工商行政管理志》，陜西人民出版社1992年版。

［47］朱治理：《邊幣的根本問題（續(xù)）》，《解放日報》1942年5月29日。

［48］陜甘寧邊區(qū)財政經濟史編寫組等編：《抗日戰(zhàn)爭時期陜甘寧邊區(qū)財政經濟史資料摘編》第5編，陜西人民出版社1981年版。

［49］財政部稅務總局編：《中國革命根據地工商稅收史長編》，中國財政經濟出版社1989年版。

［50］［法］費爾南·布羅代爾：《十五至十八世紀的物質文明、經濟和資本主義》第2卷上冊，顧良、施康強譯，商務印書館2018年版。

［51］胡俊修、田春麗：《城市治理視域下的一九四六年上海攤販風潮探析》，《中共黨史研究》2012年第12期。

［52］胡俊修：《流動攤販與中國近代城市社會》，中國社會科學出版社2019年版。

［53］《潘議長發(fā)表談話，認為當局施政必須慎重，亦望市民共同維持秩序》，《申報》1946年12月1日。

［54］《這就是實行“民主”！——看看上海國民黨當局的暴行》，《新華日報》1946年12月3日。

［55］《上海攤販慘案》，《解放日報》1946年12月3日。

［56］陜西省檔案館等編：《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第11卷，陜西人民出版社2013年版。

［57］毛澤東：《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版。

［58］［美］道格拉斯.C.諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，劉守英譯，上海三聯書店1994年版。

［59］《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，《人民日報》2021年11月17日。

The Management of Vendors in the Shaan-Gan-Ning

Border Region and the Mirror of History

YANG Dong1，NIU Ze-lin2

（1.School of Marxism， Tianjin Commerce University，Tianjin 300134，China；

2. School of Government， Nanjing University， Nanjing 210008， Jiangsu， China）

Abstract： In modern China， vendors were social group coexisting in urban and rural areas. The structure of vendors in the Shaanxi-Gansu-Ningxia Border Region was more complex， with different sources， and they were also undergoing development and changes. Vendors certainly play an important role in the social and commercial development of the border area， but the development of the vendor industry has immediately brought problems that cannot be ignored. The border region government has formulated the policy of combining the arrangement of vendors with production and employment， as well as the certification standards for vendors employment， and has also carried out the arrangement of vendors through specific steps. On the other hand， the border region government guides it to adapt to the wartime situation on the one hand， and places it under the control of the new democratic regime on the other hand to promote the stability and development of the Shaanxi-Gansu-Ningxia border region. Looking back and comparing the management of vendors in modern China， the problems seem to be the same， but the results of actual governance are quite different. The crux of it is not so much a problem of governing ability， but rather a question of governing ideals. It is necessary to observe its origin and its evolution. In the interweaving of history and reality， the past history is still the most precious mirror of the present.

Key words：?vendor; Shaan-Gan-Ning Border Region; governance

（責任編輯 編輯朱香敏）