張忠

積極穩(wěn)妥深化混合制改革，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度是深化國企改革的重要舉措，混合所有制企業(yè)逐步成為支撐經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。持續(xù)發(fā)揮混合后的比較優(yōu)勢，關(guān)鍵在于加強混合所有制企業(yè)經(jīng)營管理，尤其是財務監(jiān)督管理，現(xiàn)有的財務管理模式在實際應用中存在一定的不足。本文分析總結(jié)了國有企業(yè)混合制改革中財務管理的常見問題，并提出相應的對策建議。

黨的十八屆三中全會指出，要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，強調(diào)國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力。黨的十九屆四中全會進一步提出，混合所有制經(jīng)濟是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展這一基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。

2020-2022年國企改革三年行動中，中央企業(yè)引入社會資本金額超過8000億元，一批混改企業(yè)順利在股票市場上市，2022年末中央企業(yè)和地方國有企業(yè)混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比分別超過70%和54%。2023年，國家發(fā)改委《關(guān)于2022年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2023年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的報告》提出，制定實施新一輪深化國有企業(yè)改革行動方案，積極穩(wěn)妥深化混合所有制改革，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，打造一批創(chuàng)新型國有企業(yè)，加快建設世界一流企業(yè)。國有企業(yè)混合所有制改革從量的增長轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)的提高，加強對混合所有制企業(yè)財務監(jiān)督管理是保障混合制改革優(yōu)勢充分發(fā)揮的重要保障。

一、混合所有制企業(yè)財務管理現(xiàn)狀及存在問題

國有企業(yè)以控股或參股的方式，與社會其他資本組建混合所有制企業(yè)，初衷在于發(fā)揮國有資本充足、資源豐富、技術(shù)先進、管理規(guī)范的優(yōu)勢，又能讓社會資本市場機制活、效率效益高、科技創(chuàng)新快的特點激發(fā)國有資本使用效率，達到各種所有制經(jīng)濟取長補短、相互促進、共同發(fā)展的目的。國有企業(yè)經(jīng)過多年的混合制改革發(fā)展，已逐步認識到加強財務監(jiān)督管理的重要性。作為混合所有制企業(yè)股東一方，國有企業(yè)對混合制企業(yè)財務管理模式常見的有以下幾種：

（一）財務預算管控模式

國有企業(yè)集團按照全面預算管理制度，將控股混合所有制企業(yè)視同全資企業(yè)管理，一并納入全面預算管理范疇，在每年末制定下年年度預算，相關(guān)預算按審批流程報上級國有企業(yè)和企業(yè)董事會審議批準，上級企業(yè)并與所屬混合所有制企業(yè)簽訂目標責任書，年末或次年初按照簽訂的目標責任書進行考核，考核結(jié)果用于經(jīng)理層薪酬考核和國有企業(yè)對混合制企業(yè)資源支持的參考標準。

在該模式下，混合所有制企業(yè)其他出資方，尤其是參與實際經(jīng)營的其他股東方及其委派的管理人員或職業(yè)經(jīng)理人，為得到國有企業(yè)在融資、業(yè)務協(xié)同等方面的資源支持，在預算編制時過度樂觀估計，甚至迎合國有企業(yè)管理層，背離客觀實際編制下年度預算目標。由于年度預算跨度較長，在預算執(zhí)行過程中經(jīng)理層往往找尋內(nèi)外部影響因素、資源支持到位不及時等理由，申請調(diào)整預算或者其他方法規(guī)避目標責任書考核。當目標責任書考核對個人影響較大時，為達到經(jīng)理層利益最大化，年末通過提高賒銷比例、延長收款賬期、提前確認下年收入等方式突擊完成年度任務，造成更大的財務風險。

（二）財務集中管控模式

國有企業(yè)，尤其是國有大型集團企業(yè)成立財務共享中心或類似財務集中處理部門，將所屬混合所有制企業(yè)的融資業(yè)務、大額資金支付、財務核算等統(tǒng)一管理和集中處理，以達到財務管理的標準化和流程化。有成立財務公司的大型企業(yè)集團將所屬混合制企業(yè)進行資金歸集管理、代為理財?shù)?，甚至將混合所有制企業(yè)業(yè)務管控也納入統(tǒng)一的審批流程，混合所有制企業(yè)的投資、合同審批、資金支付審批等均通過上級國有企業(yè)管理信息系統(tǒng)進行審批管理。

在該模式下，一定程度上提高了財務管理標準化程度、降低了財務風險，但同時產(chǎn)生了審批手續(xù)及流程繁瑣、資金結(jié)算不及時、資金頭寸與實際差異較大等問題，集中統(tǒng)一管控降低了混合制企業(yè)本身靈活性的優(yōu)勢，尤其是對業(yè)務市場化程度高、臨時性發(fā)生較多的公司，繁瑣、冗長的審批流程降低了混合制企業(yè)管理層的積極性、降低了工作效率，長此以往，必然影響到混合制企業(yè)中短期預算目標的達成，甚至影響各股東方與管理層的溝通合作。

（三）派駐財務總監(jiān)模式

國有企業(yè)為加強對所屬混合所有制企業(yè)財務管理，由總部派駐財務總監(jiān)到混合制企業(yè)任職，人事管理權(quán)仍保留在國有企業(yè)本部，以實現(xiàn)對混合所有制企業(yè)財務管理的獨立性。

在該模式下，一方面財務總監(jiān)在派駐企業(yè)履職一定程度上保持獨立性，由于混合制企業(yè)股東多元化，董事會、經(jīng)理層由不同股東委派或聘任、代表不同股東方利益，在實際經(jīng)營管理過程中若經(jīng)營層與企業(yè)所有者，尤其是國有資本利益方向偏離，外派財務總監(jiān)勢必受到多方壓力和對抗，這不僅影響財務總監(jiān)正常履職、產(chǎn)生不和諧的內(nèi)部關(guān)系，對企業(yè)經(jīng)營管理、業(yè)務開拓等都產(chǎn)生負面影響。另一方面，部分外派財務總監(jiān)知難而退、主動和諧人際關(guān)系，甚至融入經(jīng)營層謀取個人利益，影響外派財務總監(jiān)職能的發(fā)揮，損害國有企業(yè)的利益。

二、加強混合所有制企業(yè)財務管理對策和建議

（一）基于共同價值，達成合作基礎

宜混則混，宜獨則獨，“混”是手段，“改”才是關(guān)鍵，轉(zhuǎn)機制增活力才是最終目的。2021年混改進入全面深化階段后，國有企業(yè)在推進混合所有制改革中應更加謹慎選擇混改合作伙伴，在混改前要進行深入研究分析，充分調(diào)研對方的技術(shù)水平、市場影響力、存在的困難等，以優(yōu)化和調(diào)整混改企業(yè)利益相關(guān)者的責權(quán)利關(guān)系為目標，尋求價值觀一致的合作伙伴，規(guī)劃短、中、長期戰(zhàn)略目標。

共同價值觀是長期合作的基礎和保障，思想統(tǒng)一、目標一致的企業(yè)氛圍將激發(fā)廣大員工干事創(chuàng)業(yè)的積極性，形成統(tǒng)一的企業(yè)價值觀和職工認同感，為企業(yè)日常管理，尤其是財務管理奠定基礎。

（二）完善法人治理，規(guī)范公司運營

完善治理結(jié)構(gòu)是混合所有制企業(yè)管理的關(guān)鍵，現(xiàn)代企業(yè)制度的現(xiàn)代性在于法人治理，建立具有定位清晰、權(quán)責對等的股東（大）會、董事會、經(jīng)理層、黨組織和監(jiān)事會等，機構(gòu)間要能夠協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、高效制衡，在執(zhí)行決定政策時要按章行權(quán)，做到有法可依、有據(jù)可循。將自主經(jīng)營權(quán)下放到董事會和經(jīng)理層，使其擁有更多的企業(yè)內(nèi)部話語權(quán)，將董事會提到核心地位，理順董事會和經(jīng)理層之間的關(guān)系，聘用職業(yè)經(jīng)理人對企業(yè)進行管理，賦予企業(yè)更強生命力和活力，提高企業(yè)應對風險的能力。

完善的公司法人治理是規(guī)范公司運營、提高運營效率、降低風險的重要基礎，是有效解決財務管理問題的重要抓手。公司治理結(jié)構(gòu)的完善關(guān)鍵在以下四個方面：一是國有企業(yè)設立專門部門和管理流程，審查所屬混合制企業(yè)提交股東（大）會的議題議案，對照企業(yè)設立時的戰(zhàn)略規(guī)劃，重點審查董事會實施戰(zhàn)略規(guī)劃年度或階段性計劃、監(jiān)事會年度報告中披露的問題等；二是保障監(jiān)事會的獨立性，為監(jiān)事正常開展工作提供條件和保障，同時，股東大會高度重視監(jiān)事會的意見，將監(jiān)事會檢查發(fā)現(xiàn)問題的整改落實納入對董事會和經(jīng)理層的考核內(nèi)容；三是選派專業(yè)強、素養(yǎng)高的人員擔任董事，充分發(fā)揮董事會的戰(zhàn)略決策作用，擺脫“流程化重大事項審查”定位，董事會應根據(jù)公司設立時確定的戰(zhàn)略規(guī)劃，研究制定年度業(yè)務計劃，對每年度預算偏差研究糾正措施，重點審查經(jīng)理層年度報告，加強對經(jīng)理層的年度考核；四是經(jīng)營管理層在公司章程規(guī)定和董事會的授權(quán)范圍內(nèi)開展業(yè)務，組織落實董事會決策的業(yè)務計劃，董事會應充分尊重和信任經(jīng)理層。

一個健全的企業(yè)財務管理體系，實際上是完善法人治理結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)，同樣，財務管理的創(chuàng)新和深化也將促進現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和公司治理結(jié)構(gòu)的完善。財務管理的目標是企業(yè)財務價值最大化，財務管理過程必然是圍繞著企業(yè)戰(zhàn)略的制定、實施、控制，與公司法人治理的良好運轉(zhuǎn)息息相關(guān)。

（三）建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高財務管理水平

黨的二十大報告中指出，“完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，弘揚企業(yè)家精神，加快建設世界一流企業(yè)”，為我國企業(yè)改革發(fā)展指明了方向和目標。完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度是加快建設世界一流企業(yè)的重要制度基礎，而混合所有制企業(yè)運行效率的本質(zhì)在于制度的建設。

混合制企業(yè)有別于國有全資公司，其制度建設應在滿足國有資本管控要求的基礎上，平衡各股東方的要求，建立融合各股東方元素的財務管理制度體系。1.各股東方及企業(yè)管理人員，尤其是非國有企業(yè)委派管理人員要轉(zhuǎn)變自身財務管理觀念，從思想層面認識到財務管理工作的重要性和嚴肅性，要有對國有資本負責的責任和使命；2.在混合制企業(yè)投資協(xié)議、公司章程等重要文件中要明確財務管理分工，成立伊始即建立和完善財務組織架構(gòu)、財務基礎制度，對各崗位的財務工作人員職責進行明確；3.制定完善財務工作流程，確保財務管理工作的規(guī)范性，嚴格落實財務不相容職務分離制度；4.建立企業(yè)財務內(nèi)控和內(nèi)部審計制度，將財務內(nèi)控融入業(yè)務環(huán)節(jié)，將風險管控貫穿到日常業(yè)務，及時發(fā)現(xiàn)問題，提高風險防控的前瞻性。

（四）全員預算管理，嚴肅業(yè)績考核

董事會和管理層重視預算管理對財務管理有重要意義，能使全員都能夠參與到預算管理工作中，管理層基于市場研判和業(yè)務實際，制定預算管理工作機制和總體預算目標。預算工作人員深入到企業(yè)各部門對實際情況進行調(diào)查分析，掌握企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀，編制高質(zhì)量的預算管理計劃，并嚴格落實預算編制的審批，保證預算管理的符合性、嚴肅性和可操作性，年度預算一旦下達，就成為經(jīng)營管理層年度考核的重要指標，不得隨意更改。

混合所有制企業(yè)應建立職業(yè)經(jīng)理人競選和市場化選人聘任機制，各方股東委派人員在董事會層面做戰(zhàn)略方向的把控，經(jīng)營管理層由市場化人員組成，剛性推動預算業(yè)績考核和財務管理工作，實現(xiàn)業(yè)績指標的有效達成。避免形成“國資控股、民營運營”情況，國有企業(yè)實質(zhì)上只取得了報表的合并權(quán)，對混合制企業(yè)實際運營無法掌控。部分國有企業(yè)委派專職財務總監(jiān)負責混合制企業(yè)的財務管理，日常經(jīng)營業(yè)務交由民營企業(yè)方管理運營，財務管理僅僅停留在日常核算、資金支付和審批，無法真正落實業(yè)務前端的風險防控。

（五）加強審計監(jiān)督，完善內(nèi)部控制

最新公司法修訂草案明確，有限責任公司可以按照公司章程規(guī)定在董事會中設置審計委員會，行使監(jiān)事會的職權(quán)，不設監(jiān)事會或者監(jiān)事。公司法修訂草案將內(nèi)部審計提到了更高的高度，國有企業(yè)在擬設立混合制企業(yè)時，應建立董事會下設審計委員會的機構(gòu)設置，合資協(xié)議和公司章程中明確內(nèi)部審計的職責權(quán)限。國有企業(yè)內(nèi)部審計應通過發(fā)揮從監(jiān)督到服務、咨詢、建議的職能，不僅僅關(guān)注財務報表審計，還應關(guān)注董事會機制的建立與完善情況、董事會對經(jīng)理層成員選聘和業(yè)績考核職權(quán)落實情況、經(jīng)理層對董事會決策的執(zhí)行情況、內(nèi)部風險控制措施落實情況、“四會一層”職責和授權(quán)清單及執(zhí)行情況等，為企業(yè)黨組織、股東會（監(jiān)事會）、董事會、經(jīng)營層權(quán)責關(guān)系的規(guī)范化建設提出意見建議。

內(nèi)部審計只是管理手段，關(guān)鍵在于對審計問題的整改落實，以改善企業(yè)管理、提高內(nèi)部控制水平。針對混合所有制企業(yè)審計中發(fā)現(xiàn)的問題和整改意見，應督促企業(yè)成立專門整改小組，構(gòu)建整改完善長效機制，每年審計整改報告報董事會審議，作為對經(jīng)營管理層的參考指標。

綜上所述，在國有企業(yè)混合制改革不斷深化發(fā)展的背景下，混合所有制企業(yè)的發(fā)展也出現(xiàn)了兩極分化?；旌纤兄破髽I(yè)設立初衷在于整合國有資本和非國有資本的各自優(yōu)勢，以促進我國經(jīng)濟整體向好發(fā)展，混合所有制企業(yè)是否充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，關(guān)鍵在于日常經(jīng)營管理。國有企業(yè)財務管理嚴格謹慎但效率偏低，非國有資本靈活多變但缺乏規(guī)范操作、存在失控風險，因此應結(jié)合自身實際和發(fā)展階段，建立符合混合所有制企業(yè)特點的管控模式。尤其是在公司設立初期即建立完善的法人治理機構(gòu)和現(xiàn)代企業(yè)制度，完善既滿足國有資產(chǎn)管理規(guī)定，又能激勵非國有資本靈活發(fā)展的體制機制，嚴肅考核激勵，吸引優(yōu)秀人員參與企業(yè)運營管理。同時，加強對企業(yè)的日常監(jiān)督管理，提高內(nèi)部審計管理的獨立性，建立審計整改長效機制。

（作者單位：云南省能源投資集團有限公司）