韓梅芳 王夢婷 張刊 何守琴

【摘 要】 建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是構(gòu)建新發(fā)展格局的內(nèi)在需求，而良好的營商環(huán)境至關(guān)重要。營商環(huán)境創(chuàng)新試點城市的設(shè)立，為暢通和培育強大的國內(nèi)市場，加快營造穩(wěn)定公平透明可預期的營商環(huán)境提供了一個良好的實踐窗口。國家審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，理應在其中發(fā)揮重要作用。結(jié)合當前營商環(huán)境狀況和市場主體關(guān)注的問題，通過開展營商環(huán)境審計、政策落實跟蹤審計、經(jīng)濟責任審計、財政資金審計、審計專項調(diào)查等，聚焦營商環(huán)境政策、資金、服務和整改落實情況，疏通投資興業(yè)中的堵點，幫助企業(yè)脫困和發(fā)展，推動營商環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展。同時從體制機制、審計技術(shù)、成果運用等方面探索創(chuàng)新審計方式，更好發(fā)揮國家審計的治理功能。

【關(guān)鍵詞】 國家審計； 營商環(huán)境； 創(chuàng)新試點城市； 高質(zhì)量發(fā)展

【中圖分類號】 F239；F812? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）02-0020-08

一、引言

自1989年世界銀行提出治理危機（The Crises of Governance），并提出良好治理的制度框架以來，如何通過變革和創(chuàng)新實現(xiàn)國家的良好治理，成為理論界和實務界面臨的重要課題。進入新發(fā)展階段以來，我國經(jīng)濟保持著長期向好的發(fā)展趨勢，但由于面臨一系列結(jié)構(gòu)性矛盾，導致我國經(jīng)濟下行的壓力仍然較大。針對我國經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，中央提出共建“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶，實施鄉(xiāng)村振興、新一輪西部大開發(fā)等，防范和化解重大風險，優(yōu)化營商環(huán)境，建立統(tǒng)一大市場，促進地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。提高全要素生產(chǎn)率是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的核心任務之一[ 1 ]，技術(shù)效率型市場驅(qū)動和漸進創(chuàng)新型市場驅(qū)動的營商環(huán)境可以產(chǎn)生城市高全要素生產(chǎn)率。而市場環(huán)境和市場活力不足的情況下，即使政府加大公共服務和支出，“重手”推動經(jīng)濟，也無法實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展[ 2 ]。2019年，國務院出臺《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，以為市場主體提供制度保障。2021年11月，國務院辦公廳將北京、上海、重慶、杭州、廣州和深圳6個城市列為首批營商環(huán)境創(chuàng)新試點城市，探索破除阻礙市場投資興業(yè)的體制機制障礙，激發(fā)市場活力，打通制約經(jīng)濟循環(huán)的關(guān)鍵堵點，以應對復雜的國際經(jīng)濟形勢和疫情沖擊，幫助企業(yè)脫困和發(fā)展，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的新發(fā)展格局?！笆奈濉币?guī)劃提出“持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境”，并將加快建設(shè)營商環(huán)境創(chuàng)新試點城市的工作重點放在“政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化涉企公共服務”等事務上。習近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”“完善產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度”，這為推進營商環(huán)境的進一步優(yōu)化提供了新的思路和方向。

營商環(huán)境作為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中必須面對的外部環(huán)境，是市場主體賴以生存和發(fā)展的土壤，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了基本條件。營商環(huán)境質(zhì)量的高低為市場經(jīng)濟可持續(xù)增長和長期競爭力提供基本的先決條件[ 3 ]。隨著各項優(yōu)化營商環(huán)境政策的落地執(zhí)行，營商環(huán)境整體得到了明顯改善，有力推進了地方經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。但各地仍存在不同程度的改革滯后、政商關(guān)系不規(guī)范、隱性壁壘等問題[ 4 ]，政策制定與落實行動之間存在張力[ 5 ]，有效治理重要且緊迫。國家審計作為一種經(jīng)濟控制機制，其本質(zhì)目標就是為了保障和促進公共受托經(jīng)濟責任的全面有效履行[ 6 ]。國家審計憑借法定權(quán)利監(jiān)督公權(quán)力的運行，是落實公共政策的重要手段[ 7 ]。習近平總書記在中央審計委員會工作會議上強調(diào)，“應加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度。完善權(quán)力配置和運行制約機制，促進權(quán)力規(guī)范運行”。優(yōu)化營商環(huán)境亦是如此，應加大對營商環(huán)境政策落實情況實施跟蹤審計，并與財政資金審計、經(jīng)濟責任審計、權(quán)力清單審計等相結(jié)合，有效推動制度落地見效、領(lǐng)導干部責任履行、規(guī)范權(quán)力運行，疏通制約優(yōu)化營商環(huán)境的堵點，切實解決市場主體在經(jīng)營活動中面臨的困境。以新發(fā)展階段對國家審計的新需求為契機，創(chuàng)新審計實施路徑和審計方式，服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力經(jīng)濟民生，提升經(jīng)濟質(zhì)量。

二、文獻綜述

（一）經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展研究

就內(nèi)涵而言，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展既包含經(jīng)濟發(fā)展，又與環(huán)境保護、資源利用密切相關(guān)[ 8 ]；既要關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，又要注重經(jīng)濟發(fā)展的過程和質(zhì)量[ 9 ]。需要把握好經(jīng)濟系統(tǒng)質(zhì)量互變過程中的狀態(tài)控制，科學管控宏觀市場機制并促進微觀市場活力，從關(guān)系型、指令型治理轉(zhuǎn)向制度型、市場信號型治理?，F(xiàn)有文獻從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、資源配置效率、全要素生產(chǎn)率等方面進行衡量[ 10 ]，以技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)集聚來推動經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。隨著研究的深入，學者們將視角轉(zhuǎn)向外部監(jiān)督的治理有效性。

（二）國家審計與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展研究

任何組織都需要運用恰當?shù)闹卫頇C制和建立恰當?shù)闹卫斫Y(jié)構(gòu)，經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展亦離不開有效的治理。國家審計是國家治理系統(tǒng)的重要組成部分。國家治理系統(tǒng)包括決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督控制系統(tǒng)[ 11 ]，國家治理的目標和模式?jīng)Q定了國家審計的方向和制度形態(tài)[ 12 ]。隨著新形勢下國家治理逐步向善治轉(zhuǎn)變，國家審計通過開展民生工程審計、國企審計以及環(huán)境審計等實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，通過審計財政、財務收支真實性、合法性和效益性，提升政府行政治理能力，維護國家財政經(jīng)濟秩序，促進廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展[ 13 ]。優(yōu)化營商環(huán)境亦是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展進程中的必要和關(guān)鍵一環(huán)。

（三）營商環(huán)境優(yōu)化研究

2020年5月中央政治局會議提出“雙循環(huán)”戰(zhàn)略部署，2022年中共中央、國務院提出“加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見”。新發(fā)展格局的重心是暢通國內(nèi)大循環(huán)，解決國內(nèi)和國際循環(huán)受阻問題，培育公平競爭環(huán)境，大力提高法律制定和執(zhí)行水平。深挖內(nèi)需潛力有助于形成投資和消費相互促進的國內(nèi)大循環(huán)，使國內(nèi)市場和國際市場更好聯(lián)通，從商品和要素流通型走向制度型開放[ 14 ]，優(yōu)化營商環(huán)境勢在必行。

營商環(huán)境優(yōu)化的實質(zhì)是國家制度體系不斷完善、國家治理能力不斷提升的過程[ 15 ]，營商環(huán)境不佳會影響市場活力[ 16 ]，應優(yōu)化政府職能，傾聽企業(yè)需求，消除隱形壁壘，明確營商環(huán)境優(yōu)化中的政府責任，防止責任履行越位、缺位和偏差，建立內(nèi)嵌國家審計的營商環(huán)境優(yōu)化機制[ 17 ]。國家審計作為一種特殊的監(jiān)督治理機制，核心是保障和促進公共受托經(jīng)濟責任的全面有效履行，本應具有治理國家的功能，從而服務于國家治理，保持營商環(huán)境政策穩(wěn)定性與持續(xù)性[ 18 ]。

（四）國家審計與營商環(huán)境優(yōu)化研究

事實上，營商環(huán)境優(yōu)化涉及政府與市場主體間的互動演化。存在堵點表明政府供給未能滿足市場需求，包括制度完善、政策執(zhí)行和政府履責等問題。營商環(huán)境優(yōu)化與國家審計監(jiān)督是密切相關(guān)的，高質(zhì)量的營商環(huán)境反映出了高質(zhì)量的國家治理能力和水平，而國家治理的過程必然涉及到公共權(quán)力的運行和公共資源的使用。審計作為國家治理系統(tǒng)的重要組成部分，從關(guān)注公共資金到側(cè)重權(quán)力運行、政策落實，覆蓋范圍隨國家治理的需求不斷擴大。一方面，立足公共權(quán)力監(jiān)督，通過對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況實施審計，防止經(jīng)濟權(quán)力異化，抑制公共權(quán)力機會主義[ 19 ]；另一方面，拓展監(jiān)督職能，推動政策措施貫徹執(zhí)行[ 20 ]，以各項政策的推行為要素，構(gòu)建評價體系、理論框架和運行機制[ 21 ]，統(tǒng)籌考慮預算執(zhí)行審計、經(jīng)濟責任審計、專項資金審計。營商環(huán)境優(yōu)化作為國家一項重要戰(zhàn)略部署，理應受到國家審計的監(jiān)督和評價。審計機關(guān)應結(jié)合新形勢下國家治理對國家審計提出的新需求，明確“應審”范圍，做到“應審”“盡審”，進一步發(fā)揮國家審計的監(jiān)督治理職能，以促進營商環(huán)境政策落地見效，更好服務市場主體，為市場主體在經(jīng)濟活動中提供便利。

（五）文獻述評

經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，對國家審計的需求亦不同，隨著國家治理逐步向善治轉(zhuǎn)變，國家審計迫切需要順應經(jīng)濟發(fā)展方式和發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，拓展思路，創(chuàng)新方式，找準審計服務社會經(jīng)濟發(fā)展的切入點和著力點[ 22 ]，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。讓國家審計在完善政府治理、監(jiān)督政府責任、提高政府效率、評價政府透明度中發(fā)揮更大的作用。以審計的方式推進營商環(huán)境優(yōu)化，亦是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑和手段。國內(nèi)外學者在營商環(huán)境方面積累了較為豐富的研究成果，借助跨國數(shù)據(jù)、世界銀行調(diào)查數(shù)據(jù)、案例，論述了優(yōu)化營商環(huán)境在降低企業(yè)成本、增強創(chuàng)新能力、提高企業(yè)績效、擴大對外投資、促進經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用和價值，并從多角度闡述了現(xiàn)階段營商環(huán)境優(yōu)化中存在的不足和問題，提出完善法律制度、明晰政商關(guān)系、明確政府責任、破除體制機制障礙、健全遏制侵權(quán)的長效機制、形成部門間的制衡機制等優(yōu)化營商環(huán)境的策略。但分析營商環(huán)境優(yōu)化政策落實和背后權(quán)力運行情況，以及國家審計助力營商環(huán)境優(yōu)化的實施路徑的文獻較少。新發(fā)展階段，加快推進營商環(huán)境優(yōu)化進程，一是要深刻理解新形勢下市場主體對營商環(huán)境的需求，二是要探究國家審計推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落地見效的方式和著力點，以調(diào)整和創(chuàng)新國家審計監(jiān)督方式。

本文以營商環(huán)境納入國家審計理論框架為著力點，深入分析國家審計推進營商環(huán)境制度完善和政策執(zhí)行，加快創(chuàng)新試點城市營商環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的作用機制，從創(chuàng)新國家審計監(jiān)督方式視角，剖析營商環(huán)境審計如何實現(xiàn)精準聚焦主責主業(yè)，為激發(fā)市場主體活力和發(fā)展內(nèi)生動力、提升經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展持續(xù)注入審計動力。并進一步探究其實施路徑，為暢通經(jīng)濟循環(huán)體系，加快建立國內(nèi)統(tǒng)一大市場提供參考建議。

三、國家審計促進創(chuàng)新試點城市營商環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的需求分析

（一）營商環(huán)境現(xiàn)狀分析

世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境報告》顯示，2018年，中國總體排名位列第78位，2019年、2020年，中國總體排名分別位列第46位、第31位②，連續(xù)兩年躋身全球改革步伐最快的前10個經(jīng)濟體之列。北京、上海、重慶、杭州、廣州和深圳作為首批營商環(huán)境創(chuàng)新試點城市，各具優(yōu)勢和特點。北京和上海為全球營商環(huán)境報告中的中國城市代表，杭州為共同富裕示范區(qū)，廣州和深圳為粵港澳大灣區(qū)成員，重慶是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈和西部陸海通道的核心城市。從2019年這些城市所在省市的營商環(huán)境和經(jīng)濟增長質(zhì)量情況（如表1）來看，首批營商環(huán)境創(chuàng)新試點城市的經(jīng)濟增長質(zhì)量總體走在全國前列，營商環(huán)境排名整體也比較靠前。優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境生態(tài)為經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展營造了良好的市場環(huán)境，但從營商環(huán)境細分的9個方面，仍存在不同程度亟待改進的地方。如北京在政策公開公平公正、金融服務和融資成本領(lǐng)域，上海在企業(yè)稅費領(lǐng)域，重慶在行政干預、法治環(huán)境、企業(yè)稅費、基礎(chǔ)設(shè)施條件領(lǐng)域，杭州所在的浙江省在人力資源供應領(lǐng)域，廣州和深圳所在的廣東省在企業(yè)稅費領(lǐng)域，還需完善和優(yōu)化營商環(huán)境。針對以上6座城市各自的特征和發(fā)展定位，需要精準施策，加強監(jiān)管，優(yōu)化營商環(huán)境進程，以此帶動全國經(jīng)濟循環(huán)和暢通。

（二）相關(guān)理論分析

暢通國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)體系，建立統(tǒng)一大市場是國家審計推動營商環(huán)境優(yōu)化、提升營商環(huán)境水平的重要結(jié)果和體現(xiàn)，其內(nèi)在邏輯即有效治理包含對國家審計的需求。本文從公共受托經(jīng)濟責任理論和國家治理理論出發(fā)，剖析新發(fā)展階段營商環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展對國家審計提出的新需求。（1）公共受托經(jīng)濟責任理論。受托經(jīng)濟責任一般包括兩方責任主體：經(jīng)濟資源的委托方和受托方。委托方將經(jīng)濟資源委托給受托方經(jīng)營管理，受托方如果接受該委托，則需要按照委托方的特定要求履行相應的職責，并將其職責的履行情況向委托方報告。公共受托經(jīng)濟責任實際上可以被看作是受托經(jīng)濟責任在特定領(lǐng)域的延伸或拓展。國家審計產(chǎn)生于公共受托責任關(guān)系，并隨著公共受托經(jīng)濟責任關(guān)系的發(fā)展而發(fā)展?；诠彩芡薪?jīng)濟責任理論，國家審計的本質(zhì)目標就是為了保障和促進公共受托經(jīng)濟責任的全面有效履行，通過國家審計的監(jiān)督機制來評估被審計單位履行公共受托經(jīng)濟責任的程度，評價其行為是否實現(xiàn)了社會公眾的期望需求。2021年，國務院印發(fā)的《關(guān)于開展營商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》中提出的10方面改革舉措，內(nèi)容涉及破除不合理限制、規(guī)范市場主體的準入和退出機制、提升投資和建設(shè)便利度、完善全鏈條全流程監(jiān)管機制、保護市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益、優(yōu)化涉企服務等。改革舉措的落實執(zhí)行是政府部門的職責所在，亦是公共受托經(jīng)濟責任的重要內(nèi)容，應納入國家審計的監(jiān)督范圍，監(jiān)督政府履行職責，落實國家政策，服務于國家治理體系，發(fā)揮監(jiān)督治理效應，促進政府部門全面有效履行優(yōu)化營商環(huán)境的公共受托經(jīng)濟責任。（2）國家治理理論。隨著新形勢下國家治理逐步向善治轉(zhuǎn)變，國家審計功能范圍也隨之拓展，包括規(guī)范財政經(jīng)濟秩序、監(jiān)督制約權(quán)力、維護社會公共利益、促進政策制度落實等。通過開展政策落實跟蹤審計、經(jīng)濟責任審計、民生工程審計、國企財務收支審計、資源環(huán)境審計，監(jiān)督公權(quán)力的規(guī)范運行，查找和揭示財政經(jīng)濟領(lǐng)域中潛在的、苗頭性問題，從源頭遏制財政經(jīng)濟秩序的偏差，不僅“治已病”，更要“防未病”，提出能夠維護和提升社會資源及機會分配合理性、公平性的審計建議，以審促建，實現(xiàn)政策制度的落實落地，政府績效水平的提升，加快國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進程。持續(xù)優(yōu)化的營商環(huán)境是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是國家治理的重要內(nèi)容。因此，打造市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境是國家審計重要的監(jiān)督控制對象。

四、國家審計促進創(chuàng)新試點城市營商環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的實施路徑分析

2021年11月，國務院發(fā)布《關(guān)于開展營商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》，旨在強化北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6個創(chuàng)新試點城市同全國優(yōu)化營商環(huán)境工作的聯(lián)動，“全鏈條優(yōu)化審批、全過程公正監(jiān)管、全周期提升服務”，構(gòu)建一流營商環(huán)境制度體系。根據(jù)新發(fā)展階段優(yōu)化營商環(huán)境對國家審計的需求，以及國家審計聚焦主責主業(yè)的職責范圍，國家審計將通過營商環(huán)境政策落實跟蹤審計、營商環(huán)境制度合理性審計、財政資金審計、領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、審計專項調(diào)查等審計方式，聚焦政策、資金、服務和整改落實，以“審”不斷疏通阻礙營商環(huán)境優(yōu)化進程中的堵點，激發(fā)市場主體活力，暢通經(jīng)濟循環(huán)體系。國家審計促進創(chuàng)新試點城市營商環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的具體實施路徑如圖1所示。

（一）聚焦優(yōu)化營商環(huán)境系列政策落實情況

營商環(huán)境是企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。為優(yōu)化營商環(huán)境，國務院出臺了優(yōu)化營商環(huán)境的管理條例，多個省市也相繼出臺了一系列支持和保護市場主體發(fā)展的政策措施。隨著營商環(huán)境工作的不斷深入，國務院又批準開展了營商環(huán)境創(chuàng)新試點城市建設(shè)，涉及101項改革舉措。國家審計通過營商環(huán)境制度合理性審計、營商環(huán)境政策落實跟蹤審計等方式來評估政策合理性，提高政策落實和執(zhí)行效果。

1.營商環(huán)境制度合理性審計

營商環(huán)境制度合理性審計是對有關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境的制度安排和設(shè)計的合理性進行監(jiān)督和評價。審計重點圍繞市場主體準入和退出制度設(shè)計是否合理，投資和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)審批制度是否規(guī)范，新業(yè)態(tài)、新模式創(chuàng)新主體經(jīng)營許可標準設(shè)定是否符合市場需求，維護公平競爭秩序的不同部門法律制度之間是否存在矛盾和沖突，依法保護各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益的制度是否健全。

2.營商環(huán)境政策落實跟蹤審計

營商環(huán)境政策體系涉及不同的政府部門，從政策制定出臺到落實執(zhí)行又涉及多個環(huán)節(jié)，“政策落實是否到位，政策執(zhí)行是否存在偏差，政策目標是否達成”是營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化的核心和動力。審計機關(guān)應開展全過程跟蹤審計，對政策落地落實的效果進行監(jiān)督和評價，重點關(guān)注減稅降費政策、金融機構(gòu)對民營企業(yè)加大信貸支持力度政策、外商投資政策、知識產(chǎn)權(quán)保護政策、公平競爭審查制度，以及國家出臺的系列助企紓困政策落實情況。

（二）聚焦財政資金直達基層和落地見效情況

國家審計可以通過開展財政資金審計和涉企收費專項審計，并與審計調(diào)查相結(jié)合，調(diào)查資金直達基層惠企利民情況，揭示中介機構(gòu)侵吞惠企紅利行為，量化資金扶持對象的脫困和發(fā)展程度，對財政資金的實效性進行評估。

1.新增財政資金專項審計

開展新增財政資金專項審計是為了更好發(fā)揮新增財政資金直達基層直接惠企惠民的效果，防止資金截留滯留和擠占挪用。審計機關(guān)需要在充分研究政策目標的前提下，制定細化詳實的實施方案，對地方政府自主分配權(quán)限設(shè)置的合規(guī)性，資金分配方案的合理性，財政資金分配、使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)是否建立了全鏈條和動態(tài)化的資金監(jiān)控系統(tǒng)確保資金的規(guī)范有效使用開展監(jiān)控。按照“全面覆蓋、集中分析、精準核查、邊審邊改”的總體思路，對財政資金籌集、分配、撥付下達、管理使用、績效發(fā)揮等方面實施審計。重點關(guān)注資金分配方案的合理性和資金直達基層的實效性、精準性，以及利用程度和效果，對財政資金的惠企惠民效果進行評價和監(jiān)督，促進財政資金提質(zhì)增效。

2.涉企收費專項審計

針對“涉企亂收費”問題，深入企業(yè)開展審計調(diào)查，了解企業(yè)經(jīng)營狀況及存在的問題，將審計調(diào)查與營商環(huán)境政策審計、經(jīng)濟責任審計、企業(yè)審計、投資審計等相結(jié)合，以企業(yè)經(jīng)營中急切關(guān)注的信貸融資、財政扶持、減稅降費問題為主線，重點審查相關(guān)政府職能部門是否存在“不作為、慢作為、亂作為”致使涉企政策無法落地落實，是否存在對企業(yè)亂罰款、亂攤派、亂收費問題，包括企業(yè)保證金是否及時清退，企業(yè)不動產(chǎn)登記費是否按照標準執(zhí)行等。

（三）聚焦政務服務和權(quán)力有效運行情況

打造營商環(huán)境創(chuàng)新試點城市，是國家鼓勵有條件的地方瞄準最高標準、對接國際、樹立標桿發(fā)揮示范帶頭作用的戰(zhàn)略部署，以此培育和激發(fā)市場主體活力，推動全國營商環(huán)境整體優(yōu)化。這其中離不開有效市場和有為政府的緊密結(jié)合。自2015年以來，權(quán)力清單和責任清單在政府各部門全面推行，營商環(huán)境的優(yōu)化同樣需要各部門協(xié)同配合和權(quán)力的規(guī)范運行。國家審計可以通過經(jīng)濟責任審計和權(quán)力清單審計，關(guān)注政府部門在行政審批、投資審批、工程建設(shè)項目審批等重點領(lǐng)域的權(quán)力運行軌跡，保障受托責任的全面有效履行。

1.經(jīng)濟責任審計

經(jīng)濟責任審計是針對黨政主要領(lǐng)導干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導人在任職期間管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署，推動經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國有資源、國有資產(chǎn)，防控重大經(jīng)濟風險等有關(guān)經(jīng)濟活動的履責情況實施監(jiān)督，是具有中國特色的國家審計形式。在“持續(xù)提升投資和建設(shè)便利度、支持市場主體創(chuàng)新發(fā)展、優(yōu)化外商投資、維護公平競爭秩序、保障市場主體權(quán)益”中領(lǐng)導干部責任的合理劃分和作用有效發(fā)揮，對激發(fā)市場主體、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境至關(guān)重要。如杭州市審計局在對“標準地”改革推進情況實施審計中，借助黨政領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計平臺，關(guān)注標準地改革的前置環(huán)節(jié)，審查指標設(shè)定、履約要求是否合規(guī)、合理，監(jiān)控標準地改革的環(huán)評、能評等區(qū)域評估的推進實施情況。深圳市審計局在對重大招商引資項目實施審計中，對項目決策、履約、效果以及政府資源的投入情況開展監(jiān)控。重慶市審計局在對產(chǎn)業(yè)扶持和振興情況實施審計中，追溯領(lǐng)導干部落實管理重大產(chǎn)業(yè)項目責任的工作機制和實施情況，梳理和評價領(lǐng)導干部任期內(nèi)在優(yōu)化營商環(huán)境、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中承擔第一責任事項、直接決策事項、重大經(jīng)濟事項的履責情況。

2.清單審計

以權(quán)力清單、責任清單為依據(jù)，對領(lǐng)導干部的權(quán)力運行規(guī)范性實施審計，可以將經(jīng)濟責任審計與清單審計相結(jié)合。審計機關(guān)通過開展經(jīng)濟責任審計審前調(diào)查，了解地區(qū)發(fā)展定位、自然資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，掌握被審計對象涉及的重大政策、重要任務、工作職能、決策流程、資金管理情況。重點審計投資審批制度改革、社會投資項目“用地清單制”改革、招投標全流程電子化改革權(quán)力運行情況，防止濫用公權(quán)力在劃分企業(yè)等級、增設(shè)證明事項、設(shè)立項目庫等中的不正當競爭行為。

（四）聚焦整改落實情況

打造一流的營商環(huán)境，構(gòu)建一流的營商環(huán)境創(chuàng)新試點城市，一方面在于不斷完善營商環(huán)境的體制機制和條件，另一方面在于疏通現(xiàn)有營商環(huán)境的堵點。國家審計可以通過其自身的經(jīng)濟監(jiān)控機制，構(gòu)建審計整改跟蹤監(jiān)控平臺，對被審計對象整改后續(xù)行為進行持續(xù)跟蹤，落實整改情況。

一是將審計工作重心轉(zhuǎn)向市場主體關(guān)注的領(lǐng)域。重點關(guān)注債務融資、政府采購、招投標、招商引資等領(lǐng)域的政府行為，保障市場主體的合法權(quán)益和市場競爭的公平性。

二是市場主體準入和退出中的不合理性限制。如是否對外地企業(yè)設(shè)置隱性門檻和壁壘，是否對市場主體的資質(zhì)、資金設(shè)置不合理條件，重點審計“一照多址”“一證多址”改革的推進程度，全面清理取消違反法定權(quán)限和程序設(shè)定的罰款事項的執(zhí)行落實情況。

（五）試點城市審計推進營商環(huán)境優(yōu)化情況

設(shè)立營商環(huán)境創(chuàng)新試點城市以來，審計機關(guān)積極發(fā)揮監(jiān)督治理職能，通過組織和開展專項審計、政策跟蹤審計等方式，助推營商環(huán)境優(yōu)化和創(chuàng)新發(fā)展。

如杭州市形成了“1個總體方案+153個專項方案”的改革體系架構(gòu)，發(fā)布“財政、自然資源、金融、能源”四張要素清單。杭州市審計局針對清單審計政策落實的“實”和“效”，揭示在政策制定、政策實施、政策績效等方面的突出問題。對“一照通辦”等涉企服務制度、跨境貿(mào)易制度、公共資源交易電子化招投標制度的合規(guī)性合理性實施了專項審計調(diào)查。并結(jié)合預算執(zhí)行情況審計、政府投資項目審計等，加強對企業(yè)扶持獎勵、節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能等專項資金使用管理情況的關(guān)注和監(jiān)督，推動專項資金統(tǒng)籌安排，促進財政資金優(yōu)化結(jié)構(gòu)、合理配置、高效使用，提高了對“推動清理拖欠民營企業(yè)和中小企業(yè)賬款”的審計監(jiān)督。在專項審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，某街道綜合改造項目拖欠企業(yè)進度款236萬元，工程總承包項目未執(zhí)行民工工資和進度款分賬管理制度，將85萬工資款直接支付至總承包工程款賬戶。審計建議兩個街道限時整改，切實落實優(yōu)化營商環(huán)境相關(guān)政策，保障企業(yè)及民工合法權(quán)益。杭州市審計局派出審計組還對某縣人民政府落實優(yōu)化營商環(huán)境政策措施情況進行了專項審計調(diào)查。針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，某縣人民政府積極落實整改，按規(guī)定退還保證金，清理退還企業(yè)“安全責任押金”和多征收的專項資金，對資源要素差別化配置相關(guān)政策重新修改③。

重慶市11個區(qū)審計局聯(lián)動協(xié)同，通過實地走訪市發(fā)展改革委、市經(jīng)濟信息委、市市場監(jiān)管局等部門，收集相關(guān)政策法規(guī)及制度文件，重點審查市場準入、創(chuàng)新和完善市場監(jiān)管、提升政務服務質(zhì)效等改革事項推進及具體舉措落實情況；通過登錄門戶網(wǎng)站測試、到服務大廳實地感受、與辦事群眾溝通交流，重點核查行政審批“放管服”改革落實、“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”機制建立、一件事一次辦、全渝通辦、川渝通辦等涉企惠民政策落實情況。

北京市審計局則以經(jīng)濟責任審計為抓手，加大對營商環(huán)境政策措施落實的跟蹤審計力度，促進領(lǐng)導干部履職盡責，推動相關(guān)政策落地見效。

廣州市審計局通過組織專項審計、政策措施落實跟蹤審計等方式，對全市一級預算單位及其下屬單位清理拖欠中小企業(yè)賬款問題落實情況進行檢查督導，為相關(guān)單位化解清理賬款問題出具專業(yè)審計建議，派出審計人員協(xié)助開展全市防范化解中小企業(yè)賬款相關(guān)問題整治排查，推動“清欠”問題化解“歸零”。另外，結(jié)合重大政策落實跟蹤審計和經(jīng)濟責任審計，對各相關(guān)職能部門減稅降費措施落實情況進行檢查，并建立常態(tài)督導機制。

五、結(jié)論與政策建議

市場是連接供給和需求的橋梁，市場主體是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的中堅力量，營商環(huán)境，又是市場主體發(fā)展之基、活力之源，要以市場主體需求為導向，為各類市場主體投資興業(yè)營造良好的營商環(huán)境。黨的二十大圍繞促進地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、全面建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，做出了一系列重大部署，為進一步建設(shè)營商環(huán)境創(chuàng)新試點城市提供了航向指引。基于此，本文研究了作為國家治理體系重要組成部分的國家審計在營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化過程中的實施路徑。通過營商環(huán)境政策落實跟蹤審計、營商環(huán)境制度合理性審計、財政資金審計、領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、審計專項調(diào)查等審計方式，聚焦營商環(huán)境政策、資金、服務和整改落實，以“審”不斷疏通營商環(huán)境優(yōu)化進程中的堵點，激發(fā)市場主體活力，暢通經(jīng)濟循環(huán)體系，發(fā)揮好國家審計“經(jīng)濟體檢”的功能和作用。

作為營商環(huán)境創(chuàng)新發(fā)展的試點城市，審計機關(guān)積極開展多種形式的審計監(jiān)督，取得了一定的成效，但要實現(xiàn)為營商環(huán)境優(yōu)化持續(xù)注入審計動力，還需創(chuàng)新國家審計方式以應對新發(fā)展階段出現(xiàn)的新問題。國家審計可以從以下方面進行方式創(chuàng)新。

體制機制方面：（1）構(gòu)建中央審計委員會治理模式下的分級協(xié)同的審計組織體系和審計跨區(qū)聯(lián)動機制，完善地方黨委審計委員會的領(lǐng)導體制，實現(xiàn)從審計計劃、項目實施、審計整改到成果運用的有效決策機制。該機制將更有利于精準聚焦審計工作重點。（2）針對部門和地方間的系統(tǒng)互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享范圍的進一步擴大，建立現(xiàn)場核查與非現(xiàn)場數(shù)據(jù)分析之間的互動機制，探索實施多層級、全過程審計監(jiān)控協(xié)同機制。（3）建立整改臺賬，實行“對賬銷號”，把監(jiān)督問題整改貫穿審計全過程。如2021年上海市審計局聯(lián)合江蘇省、浙江省審計廳構(gòu)建了長三角審計機關(guān)工作協(xié)同機制，推動跨省跨市審計項目對接、審計成果共享、審計整改共推。

審計技術(shù)方面：搭建信息平臺，擴大部門和地方系統(tǒng)互聯(lián)互通及數(shù)據(jù)共享范圍，推動更多數(shù)據(jù)資源實現(xiàn)安全高效互通共享。利用財政、國庫、民政、社保等數(shù)據(jù)，積極開展跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門和跨業(yè)務的數(shù)據(jù)挖掘和分析，將審計和財政專網(wǎng)連接，實時跟蹤“直達資金監(jiān)控系統(tǒng)”，動態(tài)監(jiān)督新增財政資金的分配和流向情況。如廣州市審計局利用大數(shù)據(jù)審計分析技術(shù)，對2021年度新增財政資金直達市縣基層直接惠企利民情況進行審計監(jiān)督，篩選支付進度較低的項目，逐一分析原因，提出審計意見。

成果運用方面：以新發(fā)展階段營商環(huán)境優(yōu)化政策目標為依據(jù)，對營商環(huán)境創(chuàng)新試點城市改革事項實施效果進行評估，并與市場主體期盼的關(guān)鍵點對接，評估直接服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展、直接助力經(jīng)濟民生的效果，及時調(diào)整營商環(huán)境審計工作的著力點。對市場主體反饋良好、有助于激發(fā)市場主體活力、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的改革舉措建立典型案例庫，探索可推廣的實踐方案。

總之，通過在營商環(huán)境審計過程中不斷完善和創(chuàng)新審計方式來提升審計質(zhì)量，更好服務于中國式現(xiàn)代化，進一步實現(xiàn)市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境的審計治理目標。

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