萬(wàn)美君　袁世杰　黃靖秋

摘要：隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程加快，社會(huì)組織在探索公共危機(jī)有效治理路徑中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，逐漸成為協(xié)同治理機(jī)制的關(guān)鍵一環(huán)。本文通過對(duì)四川典型城市社會(huì)組織的調(diào)查研究，論證了社會(huì)組織在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)和協(xié)同治理中的導(dǎo)向作用與獨(dú)特價(jià)值。同時(shí)，針對(duì)社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理存在的主要困境及難點(diǎn)，在調(diào)研分析的基礎(chǔ)上提出了完善社會(huì)組織應(yīng)對(duì)公共危機(jī)治理的有效路徑。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；公共危機(jī)；協(xié)同治理

有學(xué)者認(rèn)為，“政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等內(nèi)容都是維持社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的子系統(tǒng)，社會(huì)組織的協(xié)同治理就是通過協(xié)調(diào)各子系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)增進(jìn)社會(huì)公共利益的最終目的。”[1]2019年暴發(fā)的新冠病毒感染疫情讓社會(huì)各界看到了社會(huì)組織在團(tuán)結(jié)抗疫力量、調(diào)配抗疫物資、溝通抗疫信息等方面具有的主體優(yōu)勢(shì)和導(dǎo)向作用。就扎根基層并動(dòng)員基層的工作方式來(lái)說，社會(huì)組織相對(duì)于行政單位具有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。近幾年，自然災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)問題不但考驗(yàn)著社會(huì)組織的執(zhí)行力，更鍛煉著社會(huì)組織的凝聚力和向心力。因此，在重大公共危機(jī)面前社會(huì)組織的協(xié)同治理更需要從多方面探索有效路徑，不僅要發(fā)現(xiàn)“危機(jī)”，更要找到“轉(zhuǎn)機(jī)”；不僅要搶抓“先機(jī)”，更要把握“契機(jī)”，以最高效的協(xié)同和最切實(shí)的成效，推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、社會(huì)組織應(yīng)對(duì)公共危機(jī)協(xié)同治理的價(jià)值辨析

（一）社會(huì)組織參與協(xié)同治理的重難點(diǎn)問題

“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移” 是國(guó)家針對(duì)目前社會(huì)治理難題提出的戰(zhàn)略性舉措，在以四川省L市社會(huì)組織為樣本的本次研究中，重點(diǎn)探討了四川社會(huì)組織、社區(qū)及政府參與公共危機(jī)事件的運(yùn)行機(jī)制，著重分析了三者之間協(xié)同治理的邏輯與思路后論證得出相關(guān)結(jié)論，其中協(xié)同治理中的預(yù)警機(jī)制是本次研究的重點(diǎn)問題。而本研究的核心與難點(diǎn)問題在于：第一，如何提高社會(huì)組織、社區(qū)、政府三方的協(xié)同治理效能以充分保障協(xié)同治理的合法性、專業(yè)性與協(xié)作性；第二，如何構(gòu)建專業(yè)化的大數(shù)據(jù)平臺(tái)以充分實(shí)現(xiàn)治理信息交互與備份；第三，如何提升社會(huì)組織的影響力和號(hào)召力以輻射更廣泛的受眾群體。

（二）社會(huì)組織參與協(xié)同治理的價(jià)值導(dǎo)向

當(dāng)前，四川正深入推進(jìn)“治蜀興川” 發(fā)展戰(zhàn)略向縱深式發(fā)展，在全面建成小康社會(huì)的現(xiàn)實(shí)背景上，四川迎來(lái)了轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、跨越發(fā)展的關(guān)鍵契機(jī)，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變化、利益格局不斷調(diào)整，但社會(huì)各界各類治理難題普遍存在，治理任務(wù)繁重而緊迫。鑒于四川各地區(qū)發(fā)展差距較大的現(xiàn)狀，社會(huì)組織在參與應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的協(xié)同治理時(shí)應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)一明確的問題導(dǎo)向，做到因地制宜、因時(shí)制宜，運(yùn)用符合各地實(shí)際的新理念、新機(jī)制、新模式，將問題導(dǎo)向與價(jià)值取向相統(tǒng)一，構(gòu)建共建共治共享的治理新格局。

二、四川省L市社會(huì)組織協(xié)同治理現(xiàn)狀

本次研究秉承整體與部分相統(tǒng)一的原則，以四川省L市為典型案例城市進(jìn)行了充分調(diào)研，主要運(yùn)用了調(diào)查問卷、訪談和研討等方法開展調(diào)查研究；通過比較分析、對(duì)比分析、案例分析等方法進(jìn)行了論證分析。

本次針對(duì)四川省L市的調(diào)研自2020年6月起至2021年3月止，主要調(diào)研了L市社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)類型、就職人數(shù)、服務(wù)領(lǐng)域、工作經(jīng)歷等內(nèi)容。截至2022年6月，L市志愿服務(wù)信息系統(tǒng)注冊(cè)志愿者78.23萬(wàn)人；L市民政部門共有1744個(gè)社會(huì)組織注冊(cè)登記，其中多數(shù)是行業(yè)性協(xié)會(huì)、社團(tuán)和民辦非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，活躍、維持、休眠的社會(huì)組織各占1/3，大多集中在文化、教育等領(lǐng)域。[2]當(dāng)前，社會(huì)組織普遍存在著資金、人才、培訓(xùn)等諸多方面的問題，特別在對(duì)L市社會(huì)組織工作人員訪談中得知，L市社會(huì)組織的發(fā)展困境主要表現(xiàn)在專業(yè)性人才短缺和社會(huì)影響力不足兩個(gè)方面。在專業(yè)性人才短缺問題上，L市某區(qū)除教育類外，僅有兩家社會(huì)組織能夠獲得基金會(huì)資助，因此由于資金總量較少并且還需保證“?？顚Ｓ谩?，導(dǎo)致資金短缺、難以吸納更多專業(yè)人才，組建不起專業(yè)化的社工隊(duì)伍。對(duì)L市某區(qū)社會(huì)組織的調(diào)研顯示，高達(dá)55.56％的社會(huì)組織成員沒有參與公共危機(jī)的培訓(xùn)及工作經(jīng)歷；另外44.44％的社會(huì)組織成員參與的培訓(xùn)及工作內(nèi)容主要以救援服務(wù)和募捐活動(dòng)為主，其次是心理救助與輔導(dǎo)（詳見表1）。

從L市某區(qū)調(diào)查圖表可以看出，由于資金限制，80%以上的社會(huì)組織其全職人員不超過十人（詳見表2）；在社會(huì)影響力不足的問題上，社會(huì)組織既沒有政府部門的權(quán)力和公信力，也沒有自主籌措資金的渠道，因此社會(huì)組織更難擴(kuò)大自身影響力。并且歷年曝光的社會(huì)組織對(duì)募捐來(lái)的資金的使用不良事件和良莠不齊的志愿者行為也嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)組織的公信力和號(hào)召力。

三、社會(huì)組織應(yīng)對(duì)公共危機(jī)協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境

（一）頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)性不強(qiáng)

國(guó)內(nèi)對(duì)于社會(huì)組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理的政策研究已經(jīng)有10余年了，但至今國(guó)家頒布的相關(guān)政策仍屬于統(tǒng)領(lǐng)性、大方向指引性的文件，缺乏全國(guó)性的、明確統(tǒng)一的具體實(shí)施細(xì)則和實(shí)施方案。隨著社會(huì)組織規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大和服務(wù)領(lǐng)域的繼續(xù)延伸，導(dǎo)致了公共危機(jī)的治理仍由政府包辦，政府機(jī)關(guān)與社會(huì)組織難以建立起有效的協(xié)同治理機(jī)制。在地方政府與社會(huì)組織協(xié)作的實(shí)踐探索中，由于相關(guān)政策不清晰，政府不敢讓渡，且社會(huì)組織由于缺乏相關(guān)活動(dòng)許可，活動(dòng)能力受限，組織優(yōu)越性無(wú)法體現(xiàn)，面對(duì)公共危機(jī)存在心有余而力不足的情況。

（二）區(qū)域性協(xié)同治理調(diào)度平臺(tái)尚未建成

截至2022年8月，四川省共有社區(qū)社會(huì)組織40000個(gè)，但由于全省公共危機(jī)調(diào)配平臺(tái)尚未建立，難以及時(shí)評(píng)估地方政府是否有能力獨(dú)立應(yīng)對(duì)危機(jī)，不能及時(shí)提出專業(yè)化應(yīng)對(duì)策略。2022年四川省L市新冠病毒感染疫情突發(fā)，由社區(qū)組織開展每日核酸檢測(cè)工作。但由于政府與社會(huì)組織、社區(qū)之間缺乏“樞紐平臺(tái)” 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致部分村社沒有能力組織開展核酸檢測(cè)，核酸檢測(cè)試劑盒轉(zhuǎn)運(yùn)不暢，機(jī)構(gòu)檢測(cè)能力與送檢量不匹配，無(wú)法按時(shí)完成檢測(cè)要求。

（三）地方協(xié)同治理機(jī)制不健全

由于公共危機(jī)主管部門與社會(huì)組織缺乏溝通交流渠道且不存在直接的管理關(guān)系，導(dǎo)致了危機(jī)爆發(fā)時(shí)社會(huì)組織無(wú)序涌入、愛心扎堆、權(quán)責(zé)不清情況的出現(xiàn)，物資和力量到達(dá)不了最需要的地方，大大提高了公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)成本。四川省L市在應(yīng)對(duì)2022年突發(fā)的疫情危機(jī)時(shí)，政府缺乏與各社會(huì)組織的協(xié)作，沒有利用好該市社會(huì)組織的志愿者儲(chǔ)備，大大增加了志愿者的招募成本和培訓(xùn)成本。同時(shí)，應(yīng)急機(jī)關(guān)的號(hào)召力往往局限于公務(wù)員和公共事業(yè)單位從業(yè)人員，無(wú)法直接發(fā)動(dòng)社區(qū)、社會(huì)組織和人民群眾的力量，增加了公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)難度。

（四）社會(huì)組織自身能力不足

根據(jù)L市某區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)，該區(qū)200余個(gè)社會(huì)組織，90%以上都是傳統(tǒng)的教育、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)類組織，缺乏公共危機(jī)治理的專門社會(huì)組織（詳見表3）。在資金方面，社會(huì)組織資金主要來(lái)源于財(cái)政撥款和微薄的社會(huì)捐款，普遍面臨著生存問題，負(fù)擔(dān)不起高額的培訓(xùn)費(fèi)用和專業(yè)物資購(gòu)買費(fèi)用，導(dǎo)致發(fā)展受阻。社會(huì)組織以其非營(yíng)利性為主要特點(diǎn)，難以負(fù)擔(dān)起除必需人員之外的其他專職人員的薪酬。組建的志愿者隊(duì)伍流動(dòng)性大、專業(yè)知識(shí)匱乏，在重大公共危機(jī)情況下無(wú)法迅速反應(yīng)、迅速行動(dòng)。因此，社會(huì)組織自身能力不足也是限制政府與社會(huì)組織協(xié)同治理公共危機(jī)的重要因素。

（五）協(xié)同主體責(zé)任不清

當(dāng)前的公共危機(jī)治理模式，主要是以政府包辦，社區(qū)、社會(huì)組織在政府的政策下自發(fā)行動(dòng)的模式。參與主體的多元性與獨(dú)立性導(dǎo)致責(zé)任主體職責(zé)不清，缺乏明確的分工，行動(dòng)上存在著信息偏差。同時(shí)，當(dāng)群眾面臨多元主體時(shí)，由于各方權(quán)責(zé)不清，信息不公開，難以辨清主體層級(jí)和負(fù)責(zé)內(nèi)容，容易導(dǎo)致“敲錯(cuò)門”“問錯(cuò)人” 的情況，最后讓民眾對(duì)該主體產(chǎn)生不作為和踢皮球的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，大大降低了危機(jī)處理效率，影響了協(xié)同主體的公信力。同時(shí)，社會(huì)組織由于其自身的局限性，對(duì)待整體性和全局性的問題敏感度不高，且缺乏有效的協(xié)調(diào)能力，不能完全獨(dú)立行動(dòng)，還需要政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督。

四、社會(huì)組織參與公共危機(jī)協(xié)同治理的有效路徑

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，打造全域聯(lián)動(dòng)公共危機(jī)治理體系

社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理需要以明確的頂層設(shè)計(jì)為引領(lǐng)，以健全的法律法規(guī)制度為保障，以具體的實(shí)施細(xì)則為指引。黨的二十大報(bào)告中提出：“要健全國(guó)家安全體系，完善領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急管理，推動(dòng)建立全域聯(lián)動(dòng)、立體高效的國(guó)家安全防護(hù)體系?！?在此背景下，要加快推進(jìn)人大立法，扎牢協(xié)同治理的法制基礎(chǔ)，規(guī)范應(yīng)急管理體制、機(jī)關(guān)授權(quán)和社會(huì)組織參與，明確公共危機(jī)治理中社會(huì)組織的參與方式和應(yīng)對(duì)策略，厘清多元主體責(zé)任，補(bǔ)齊政府短板。當(dāng)政府機(jī)關(guān)行動(dòng)存在制度障礙時(shí)，要通過發(fā)動(dòng)社會(huì)組織和廣大人民群眾的力量來(lái)作為補(bǔ)充，以加強(qiáng)與社會(huì)組織的合作聯(lián)系。

（二）構(gòu)建協(xié)同治理協(xié)調(diào)平臺(tái)，強(qiáng)化多方聯(lián)動(dòng)

堅(jiān)持以大數(shù)據(jù)為技術(shù)支撐，推動(dòng)構(gòu)建全省公共危機(jī)協(xié)調(diào)治理平臺(tái)，與中央公共危機(jī)調(diào)度平臺(tái)連接，在此基礎(chǔ)上不斷完善頂層體系建構(gòu)，摸清地方政府救災(zāi)能力，統(tǒng)籌全省和各市、州公共危機(jī)預(yù)警、應(yīng)急人員和物資跨區(qū)域調(diào)配，搭建好各地級(jí)市對(duì)接渠道，敦促縣、區(qū)以上政府與社會(huì)組織進(jìn)行協(xié)商，構(gòu)建好地區(qū)公共危機(jī)協(xié)同平臺(tái)，形成政府、社區(qū)、社會(huì)組織的正式溝通渠道，組織開展定期培訓(xùn)演練、會(huì)議協(xié)商、相互監(jiān)督，凝聚響應(yīng)合力，打造立體化的公共危機(jī)協(xié)同應(yīng)對(duì)機(jī)制。

（三）推進(jìn)法律法規(guī)制定，落實(shí)權(quán)力下放的行使與監(jiān)督

2022年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《“十四五” 國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》提出，要引導(dǎo)社會(huì)力量發(fā)展，鼓勵(lì)扎根基層，發(fā)揮效用，凝聚保障合力。四川省代表在十二屆全國(guó)人大第四次會(huì)議上，提出了要加快推進(jìn)《社會(huì)組織法》的立法進(jìn)程，以立法規(guī)范社會(huì)組織的活動(dòng)范圍和權(quán)限，讓社會(huì)組織在法律的規(guī)范和保障下開展活動(dòng)。2022年6月，L市提出以“五治共進(jìn)” 為牽引，守牢政治引領(lǐng)制高點(diǎn)，夯實(shí)自治基礎(chǔ)立足點(diǎn)，抓細(xì)法治保障關(guān)鍵點(diǎn)，選準(zhǔn)德治先導(dǎo)結(jié)合點(diǎn)，撬動(dòng)智治支撐創(chuàng)新點(diǎn)，以“五治” 促“共治”，打造出具有L市特色的市域社會(huì)治理新格局。此外，要完善社會(huì)組織活動(dòng)的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制，發(fā)揮政府對(duì)社會(huì)組織的管理功能，健全追責(zé)機(jī)制，發(fā)揮好人民群眾的民主監(jiān)督作用，切實(shí)保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，避免公權(quán)力被濫用。

（四）加強(qiáng)人才培養(yǎng)，推進(jìn)社會(huì)組織專業(yè)化建設(shè)

在人才培養(yǎng)上，社會(huì)組織的籌建應(yīng)與教育主管單位形成合力，推動(dòng)高校學(xué)科建設(shè)，將社會(huì)組織協(xié)同與公共危機(jī)應(yīng)對(duì)納入到社會(huì)工作、社會(huì)學(xué)等對(duì)應(yīng)專業(yè)的教學(xué)當(dāng)中，為社會(huì)組織培養(yǎng)擁有高學(xué)歷且掌握專業(yè)知識(shí)的對(duì)口型人才。同時(shí)，注重對(duì)相關(guān)人才德育工作的落實(shí)，使其既有能力又有素質(zhì)；在組織架構(gòu)上，核心組織成員應(yīng)該專職與兼職并舉，利用組織優(yōu)勢(shì)扎根基層社區(qū)，廣泛動(dòng)員社區(qū)居民組建志愿者后備隊(duì)，在面臨公共危機(jī)時(shí)能夠及時(shí)向人民群眾宣傳公共危機(jī)應(yīng)對(duì)知識(shí)，做好隊(duì)伍信息公開，提高社會(huì)組織的號(hào)召力、公信力，在政府的指導(dǎo)和協(xié)同下，定期開展專業(yè)知識(shí)講解和應(yīng)對(duì)公共危機(jī)演習(xí)，加強(qiáng)省際、市際經(jīng)驗(yàn)交流。

（五）厘清多元主體權(quán)責(zé)，提高協(xié)同效能

2022年6月，L市政府提出抓住黨組織引領(lǐng)社會(huì)治理這一關(guān)鍵要素，著力將健全機(jī)制、完善體系等基礎(chǔ)性工作由黨組織自上而下“統(tǒng)” 起來(lái)、“破” 難點(diǎn)，以“黨建+社會(huì)治理” 為主線，推動(dòng)構(gòu)建黨建綜合體、黨建聯(lián)盟等互聯(lián)互動(dòng)新方式，著力實(shí)現(xiàn)以黨建引領(lǐng)商圈發(fā)展和規(guī)范社會(huì)治理。由此，L市政府轉(zhuǎn)變了社會(huì)組織管理模式，從原來(lái)的介入式、接手式，調(diào)整為主導(dǎo)、服務(wù)與監(jiān)督，推進(jìn)權(quán)力下放，發(fā)揮好社會(huì)組織的獨(dú)立地位和獨(dú)特作用。社會(huì)組織在服從政府指揮的基礎(chǔ)上，能夠普及危機(jī)應(yīng)對(duì)知識(shí)、號(hào)召群眾參與、凝聚磅礴的人民力量。通過明晰、公開多元主體責(zé)任，防止危機(jī)應(yīng)對(duì)中失位缺位，提高公共危機(jī)應(yīng)對(duì)效能和監(jiān)督問責(zé)界限，明確社會(huì)組織參與響應(yīng)公共危機(jī)行動(dòng)是協(xié)同治理的關(guān)鍵。

五、總結(jié)

隨著國(guó)家治理體系和治理能力的不斷進(jìn)步，如何正確應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，如何高效協(xié)同公共治理，是目前社會(huì)組織必須回答的時(shí)代課題。本文結(jié)合瀘州實(shí)際開展了較為扎實(shí)的調(diào)研與論證，但同時(shí)也受限于樣本數(shù)量、反饋質(zhì)量及自身研究水平，得到的結(jié)論可能存在不足。就目前來(lái)看，國(guó)家仍然應(yīng)持續(xù)建立和完善社會(huì)組織協(xié)同治理體系，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷發(fā)現(xiàn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在理論的指導(dǎo)下不斷調(diào)整鞏固、循序漸進(jìn)。唯其如此，才能推動(dòng)社會(huì)組織的長(zhǎng)效化發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介： 萬(wàn)美君，女，漢族，遼寧丹東人，博士，副教授，研究方向：社會(huì)保障、社會(huì)工作、經(jīng)濟(jì)學(xué)；

袁世杰，男，漢族，四川內(nèi)江人，本科在讀，研究方向：社會(huì)保障；

黃靖秋，男，漢族，四川內(nèi)江人，本科在讀，研究方向：社會(huì)保障。