段莉群 王姜

摘? ?要：住房制度改革以來，我國(guó)住房租售市場(chǎng)一直存在發(fā)展不平衡的問題，經(jīng)歷了“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的福利分房制度”“過渡階段的福利低租制度”“市場(chǎng)化階段的‘兩房保障制度”“租賃初步發(fā)展的并軌保障制度”和“住房租賃高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期”五個(gè)階段。通過分析我國(guó)住房租賃市場(chǎng)存在的居民租住需求難以滿足、無法與購房者享有同等公共服務(wù)，以及租住權(quán)益難以得到保障等問題，在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家住房租賃市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展應(yīng)積極調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、落實(shí)“租購?fù)瑱?quán)”機(jī)制建設(shè)和加快完善法律體系等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：住房租賃；發(fā)展屏障；國(guó)外經(jīng)驗(yàn)；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F299.23? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2023）01-0057-03

1998年城鎮(zhèn)住房制度改革至今，我國(guó)住房租賃市場(chǎng)和住房銷售市場(chǎng)一直存在發(fā)展不平衡的問題。與繁榮發(fā)展的住房銷售市場(chǎng)相比，住房租賃市場(chǎng)處于低沉和滯后的態(tài)勢(shì)。黨的十九大報(bào)告提出，要加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中，再次強(qiáng)調(diào)了“要堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的”定位，要求在堅(jiān)持租購并舉的同時(shí)努力探尋新的發(fā)展方式。加快推進(jìn)租賃住房建設(shè)，培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，這一措施不僅是為了解決住房供給結(jié)構(gòu)失衡，更是為了滿足人民對(duì)美好生活的需要，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的全面深化和發(fā)展。加快培育我國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的制度建設(shè)已經(jīng)成為新時(shí)代急需解決的重大民生問題。

一、我國(guó)住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展歷程

隨著中國(guó)住房制度的不斷改革，我國(guó)住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展也由發(fā)展不均衡、不充分轉(zhuǎn)向逐步完善。主要體現(xiàn)為五個(gè)發(fā)展階段。

第一階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的福利分房制度（1949—1977年）。中國(guó)建國(guó)之初，為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)快速發(fā)展的目標(biāo)，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在這個(gè)階段中，國(guó)家對(duì)城市住房進(jìn)行統(tǒng)一投資建設(shè)，組織分配和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這一時(shí)期的住房投資，90%以上都由政府提供，公有住房占絕大部分，租賃市場(chǎng)基本無跡可尋[1]。

第二階段：過渡階段的福利低租制度（1978—1997年）。這段時(shí)期是房地產(chǎn)市場(chǎng)起步、公房租賃制度改革探索的時(shí)期。由于缺乏建設(shè)經(jīng)費(fèi)，缺少對(duì)公房的維修，導(dǎo)致公房供應(yīng)日趨緊張，并逐步演變成了一個(gè)嚴(yán)峻的民生問題。為了幫助居民解決住房難題，政府采用引入市場(chǎng)機(jī)制的方式來提高住房資源的生產(chǎn)效率和分配效率。由于當(dāng)時(shí)還未建立起住房商品化機(jī)制，福利分房仍占主導(dǎo)地位，因此租賃政策對(duì)住房問題的影響不大，租賃房的比例非常低。另外租金較低，不能完全覆蓋房屋成本，因而還需單位來承擔(dān)差額部分[2]。

第三階段：市場(chǎng)化階段的“兩房”保障制度（1998—2009年）。我國(guó)的住房分配貨幣化改革于1998年開始實(shí)施，這一時(shí)期住房市場(chǎng)化和商品化快速發(fā)展，居民的住房問題主要通過購買商品房解決。具有保障性的廉租房是這一階段租賃住房的主要表現(xiàn)形式，住房困難家庭是其主要保障人群。2009年，積極發(fā)展公租房在中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議中首次被提出，“十二五”規(guī)劃中也提出要大力推進(jìn)公租房和廉租房建設(shè)，為公租房和廉租房并軌政策的形成打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第四階段：租賃初步發(fā)展的并軌保障制度（2010—2016年）。這一時(shí)期，我國(guó)房?jī)r(jià)處于不斷攀升、居高不下的狀態(tài)。一方面，政府加緊控制房?jī)r(jià)的漲幅；另一方面，政府在大力發(fā)展具有保障性的廉租房和公租房的“兩房”建設(shè)的同時(shí)，加速推進(jìn)二者并軌運(yùn)行。《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》于2013年出臺(tái)，從2014年起全國(guó)實(shí)行“公租房”和“廉租房”并軌運(yùn)行，并將其統(tǒng)一稱為“公共租賃住房”。同時(shí)，關(guān)于租賃市場(chǎng)發(fā)展的支持性政策也逐步出臺(tái)，租賃市場(chǎng)愈來愈得到政府的重視。2015年，住建部發(fā)布了《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的指導(dǎo)意見》，從多個(gè)方面對(duì)住房租賃市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展進(jìn)行了積極的探索。

第五階段：住房租賃的高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期（2017年至今）。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，使住房回歸“居住屬性”的政策方針。2019年召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再一次將發(fā)展租賃住房確定為工作重點(diǎn)。全國(guó)住房租賃政策創(chuàng)新取得了突破性的發(fā)展，住房租賃市場(chǎng)因此迎來大發(fā)展。

二、我國(guó)住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展屏障

長(zhǎng)期以來，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)以商品房買賣為主，因而住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展表現(xiàn)出自發(fā)性的特征，不僅造成住房租賃市場(chǎng)中供需結(jié)構(gòu)不平衡，還導(dǎo)致我國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展不完善、不規(guī)范。

（一）居民租房需求難滿足

現(xiàn)階段，與我國(guó)住房銷售市場(chǎng)相比，住房租賃市場(chǎng)在成交量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，市場(chǎng)發(fā)展規(guī)模偏小，供求關(guān)系不平衡。一方面，住房租賃市場(chǎng)供應(yīng)主體結(jié)構(gòu)不合理，造成房源供給較少；另一方面，住房租賃市場(chǎng)的供給與需求不相匹配，由此難以滿足居民的住房需求。

1.住房租賃市場(chǎng)供應(yīng)主體結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致房源供給緊缺。主要表現(xiàn)為：一是非法住房租賃市場(chǎng)規(guī)模大；二是專業(yè)住房租賃公司的發(fā)展速度較慢，市場(chǎng)份額較小。

2.住房租賃市場(chǎng)存在區(qū)域結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不匹配問題。在城市中心區(qū)工作的居民，租房時(shí)通常以方便生活和節(jié)約通勤時(shí)間為主要目的，住房租賃需求主要集中于市中心區(qū)域。但是，市中心區(qū)域的住房供應(yīng)非常緊缺，很難滿足租戶的租房需求，而住房緊缺必然會(huì)導(dǎo)致住房難求、租金居高不下等問題出現(xiàn)；同時(shí)遠(yuǎn)城區(qū)和郊區(qū)的房源數(shù)量比較多，且房租便宜，但大部分人對(duì)于居住在遠(yuǎn)城區(qū)或者郊區(qū)的意愿偏低[3]。相比城市中心區(qū)域，遠(yuǎn)城區(qū)的住房空置率明顯偏高，這一現(xiàn)象說明住房租賃市場(chǎng)供給的區(qū)域結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不匹配的問題較為突出，這已經(jīng)成為我國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的屏障之一。

（二）租賃住房難以享受均等的社會(huì)服務(wù)

我國(guó)現(xiàn)階段存在著“租購不同權(quán)”：

1.租賃群體子女的教育問題難以得到有效解決。當(dāng)前，在我國(guó)大城市中，由于很多限制條件的存在，如學(xué)區(qū)設(shè)置、戶籍制度限制等，使租賃群體的子女很難順利入學(xué)。無論學(xué)區(qū)如何劃分，住房租賃者都不包括在內(nèi)，學(xué)區(qū)房資源十分緊張。是否擁有自己的房子，成為了解決孩子教育問題的重要因素。

2.租賃群體難以平等享受醫(yī)療資源。當(dāng)前，我國(guó)大部分的醫(yī)療服務(wù)都是以住房戶口為基礎(chǔ)的，因而在大城市中，租房者無法與住房自有者享受到一樣的社區(qū)醫(yī)院、就近就醫(yī)等權(quán)益。

3.租賃群體因難以平等享受市民待遇而受到歧視。長(zhǎng)期下來，這種偏見將導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民對(duì)長(zhǎng)期租賃行為產(chǎn)生抵觸情緒，進(jìn)而可能會(huì)阻礙住房租賃市場(chǎng)的持續(xù)有序推進(jìn)。

由此可以得出結(jié)論，居民的收入如果能夠滿足住房購買的條件，附加在自有住房上的公共服務(wù)權(quán)利必然會(huì)使人們更傾向于購房而非租房，以便享有更加豐富的公共服務(wù)資源。

（三）承租人租住權(quán)益難保障

目前在我國(guó)租賃市場(chǎng)中，由于租賃市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理、監(jiān)管不完善，且專業(yè)化的租賃機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，導(dǎo)致租客合法權(quán)益無法得到保障，具體表現(xiàn)在：

1.不系統(tǒng)不全面的住房租賃市場(chǎng)信息使得承租人的合法權(quán)益無法得到充分保障。其一，在信息來源上，我國(guó)住房租賃市場(chǎng)的信息統(tǒng)計(jì)專業(yè)化程度低；其二，在監(jiān)管體制上，我國(guó)住房租賃市場(chǎng)存在著法律法規(guī)不完善、監(jiān)管體系不到位等問題。

2.不完善的住房租賃市場(chǎng)監(jiān)管制度致使承租人的權(quán)益難以獲得有效保護(hù)。目前，我國(guó)很少有專門負(fù)責(zé)住房租賃的監(jiān)督管理部門，存在監(jiān)管途徑單一和監(jiān)管范圍狹窄的問題。

三、國(guó)外住房租賃市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)初，住房租賃市場(chǎng)在歐美各國(guó)逐漸興起，一些國(guó)家通過完善法律和制度，采用多種措施打破身份歧視，使住房承租人與住房所有者享有均等的權(quán)利種類和社會(huì)福利。這種高度“租購?fù)瑱?quán)”在住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展過程中發(fā)揮了舉足輕重的作用，使整個(gè)住房銷售市場(chǎng)和租賃市場(chǎng)呈現(xiàn)出一種比較均衡的態(tài)勢(shì)。

（一）高度“租購?fù)瑱?quán)”，承租人享受公共服務(wù)均等化

在英德法美等國(guó)家的相關(guān)社會(huì)制度中，承租人無論是在住房銷售市場(chǎng)還是住房租賃市場(chǎng)，其住房需求都能夠得到滿足。就教育而言，美國(guó)憲法保障移民的部分權(quán)利，雖然美國(guó)遷徙居民的教育體系由州政府來制定，但是這些移民的受教育權(quán)卻受到國(guó)家憲法的著重保護(hù)。就醫(yī)療而言，法國(guó)公民在本國(guó)享有平等的公共服務(wù)，無論是承租人還是產(chǎn)權(quán)人，都同樣享有醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)等各種社會(huì)福利，并得到國(guó)家的全面保障。就住房補(bǔ)貼而言，德國(guó)《住房津貼法》對(duì)住房者（承租人或擁有所有權(quán)的自居者）的收入、住房面積和租金提供現(xiàn)金補(bǔ)助，其中，聯(lián)邦和當(dāng)?shù)卣髯猿袚?dān)50%的租金補(bǔ)貼[4]。這項(xiàng)政策偏向于住房承租者，超過90%的補(bǔ)助都由承租人獲得。

（二）法律體系完善，承租人合法利益得到保護(hù)

在發(fā)達(dá)國(guó)家，也有以保護(hù)承租人合法權(quán)益、促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)良性發(fā)展為目的的完整法律體系。在德國(guó)的法律中，對(duì)于房租的增長(zhǎng)變化范圍有明確的規(guī)定，房屋出租者必須將三年內(nèi)的租金上漲幅度限制在20%以內(nèi)，超過20%時(shí)，承租人有權(quán)起訴；超過50%，就會(huì)被判“房屋暴利”，最高可判3年有期徒刑[5]。美國(guó)的法律制度也比較完備，從20世紀(jì)30年代起，美國(guó)就已經(jīng)頒布了27部與住房相關(guān)的法規(guī)。另外，美國(guó)的稅法還規(guī)定，可以將用于保養(yǎng)、維修出租房屋的各項(xiàng)房屋維護(hù)支出和年度折舊部分用來減免稅收[6]。

四、我國(guó)住房租賃市場(chǎng)建設(shè)的對(duì)策建議

縱觀國(guó)外住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，不難發(fā)現(xiàn)，住房租賃市場(chǎng)的培育與發(fā)展是一項(xiàng)全局工作。因此，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的租賃市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，加大熱點(diǎn)城市租賃住房供應(yīng)，堅(jiān)定推進(jìn)“租購?fù)瑱?quán)”、加快住房租賃市場(chǎng)立法進(jìn)程、加強(qiáng)對(duì)租賃群體的保護(hù)成為推進(jìn)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的重中之重。

（一）發(fā)展城市公共交通和基礎(chǔ)配套設(shè)施，促進(jìn)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整

積極發(fā)展城市公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施，為租戶提供交通和生活便利，特別是交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和完善。中心和非中心城區(qū)公共交通網(wǎng)絡(luò)的實(shí)現(xiàn)，將節(jié)省租戶的交通和購物等待時(shí)間，最大限度地滿足一些非中心城市租戶的需求。

1.有序推動(dòng)城市功能由中心區(qū)向非中心區(qū)擴(kuò)展，并對(duì)各區(qū)域間的功能進(jìn)行重構(gòu)。要減輕租客對(duì)城市中心區(qū)的租賃需求，就必須在非中心區(qū)適當(dāng)?shù)馗采w城市功能，這樣就可以把租客的住房需求分散到非中心區(qū)。

2.改造規(guī)范存量住房，尤其是對(duì)中心城區(qū)中可以在結(jié)構(gòu)上翻新成小型住宅和微型住宅的房屋進(jìn)行集中改造。最大限度地發(fā)揮機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者的作用，推動(dòng)存量房改造，增加存量房中的出租房屋數(shù)量，滿足更多租戶的需求。

（二）落實(shí)“租購?fù)瑱?quán)”機(jī)制建設(shè)，打破身份歧視

“租購?fù)瑱?quán)”的“權(quán)”，涉及了多項(xiàng)公共服務(wù)權(quán)利，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)福利等。租購?fù)瑱?quán)，要求公共資源能夠被公平、均等地分配，單獨(dú)的政策或法律帶來的成效甚微，還需要社會(huì)政策來托底。首先，應(yīng)構(gòu)建全面多元的政策體系，使社會(huì)福利制度脫離戶籍制度。其次，還應(yīng)增強(qiáng)各類公共服務(wù)的靈活性，擴(kuò)大覆蓋范圍。

從教育方面來看，我國(guó)可以根據(jù)具體國(guó)情，積極借鑒美國(guó)對(duì)移民教育權(quán)利的保護(hù)行為，這將對(duì)解決流動(dòng)人口子女教育問題起到至關(guān)重要的作用。應(yīng)推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)體制改革，使國(guó)家醫(yī)療保障水平與利益統(tǒng)一化；推動(dòng)住房公積金制度改革，利用住房公積金為租戶提供保障。在資源匱乏的條件下，實(shí)施上述措施，無論是為解決資源公平分配問題，還是為解決就近就學(xué)、就近就醫(yī)等問題，都具有非同尋常的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）完善相關(guān)法律法規(guī)，保障承租人合法權(quán)益

我國(guó)應(yīng)結(jié)合基本國(guó)情，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法加以借鑒，建立健全住房租賃市場(chǎng)法律體系。

1.明確規(guī)定出租人的行為和責(zé)任，維護(hù)承租人的合法權(quán)益。出租人必須保證出租房屋的質(zhì)量，使房屋在出租期間具備良好的居住條件。針對(duì)出租人任意提價(jià)的行為，地方政府可以制定地方規(guī)章，將住房租金價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)化、租金上漲幅度規(guī)范化。

2.加快“租購?fù)瑱?quán)”立法進(jìn)程，促成基本公共服務(wù)均等化，縮小住房租賃者與住房自有者在享受公共服務(wù)方面的差距。對(duì)相關(guān)的城市管理部門作出明確的立法規(guī)定，強(qiáng)制其配合落實(shí)，以確保承租人能夠真正與購房者享有均等的公共服務(wù)和公共資源。

3.租金變動(dòng)應(yīng)由雙方根據(jù)政府租金指導(dǎo)價(jià)進(jìn)行協(xié)議。在市場(chǎng)監(jiān)管方面：不斷地督促中介機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自律，糾正住房租賃中介的錯(cuò)誤行為，強(qiáng)化監(jiān)督。在租賃合同方面：政府要制定明確的合同內(nèi)容和清晰的合同條款，并采取一定的措施對(duì)承租人加以保護(hù)。

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