黃青鵬

摘要：2021年3月，《中華人民共和國長江保護法》正式施行，有助于從根本上改變“九龍治水”的難題。通過統(tǒng)一領導與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不斷深化長江流域生態(tài)環(huán)境整治，成效顯著。然而，長江流域生態(tài)環(huán)境治理仍存在一些問題，對長江流域各地方在生態(tài)環(huán)境治理問題中的立法、執(zhí)法、司法等多方面的協(xié)作如何開展、保障的具體規(guī)定有待進一步健全與完善，由此導致治理過程中存在諸多問題。需要通過貫徹落實整體性治理理論、完善相關法律法規(guī)、構(gòu)建高位階長江流域管理機構(gòu)、加強司法協(xié)作，以此形成合力共同推進長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。

關鍵詞：長江流域 協(xié)同治理 協(xié)調(diào)機制 協(xié)作機制

1.長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的困境

1.1 協(xié)同治理的法律規(guī)定不全面

雖然《中華人民共和國水法》第十二條規(guī)定國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，《長江保護法》也在第四條要求國家建立長江流域協(xié)調(diào)機制，在第六條規(guī)定地方建立協(xié)作機制；但是在立法上仍然存在以下不足：第一，對于地區(qū)之間協(xié)同立法的法律依據(jù)不足?！吨腥A人民共和國憲法》第九十九條、第一百條沒有對跨區(qū)域的合作進行規(guī)定，既無權干涉其他行政區(qū)域的法律法規(guī)遵守與執(zhí)行，更無權干涉或參與其他區(qū)域的立法活動；除此之外，現(xiàn)行版本的《中華人民共和國立法法》第八十一條僅規(guī)定涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項應當聯(lián)合制定規(guī)章，也沒有對省市間協(xié)同立法作出要求或規(guī)定[1]。 第二，對協(xié)調(diào)機制的規(guī)定過于籠統(tǒng)?！堕L江保護法》僅在第四條明確了國家長江流域協(xié)調(diào)機制的職能，但籠統(tǒng)的表達無法在具體實踐中充分發(fā)揮協(xié)調(diào)機制的作用。第三，沒有具體說明協(xié)調(diào)機制與河湖長制如何有效銜接?！堕L江保護法》第五條僅規(guī)定“各級河湖長負責長江保護相關工作”，但是流域需要開展的保護工作復雜繁多，僅一句規(guī)定并不能在該法中為河湖長開展工作提供有力的法律支撐。

1.2 府際合作不深入

府際合作不深入主要體現(xiàn)在信息溝通與共享、聯(lián)合執(zhí)法方面。第一，在信息溝通與共享方面。長江流域生態(tài)環(huán)境保護有關信息主要發(fā)布在水利部長江水利委員會官方網(wǎng)站上，但是主要由各省上報，亦或是委員會自行發(fā)布，對于有關信息沒有進行整合統(tǒng)籌，會導致公開信息多而雜，無法在第一時間就某一關鍵事項進行信息收集與整理；也會導致流域各地方在有關合作開展過程中無法實時跟進進展情況，難以在第一時間就相關事項進行溝通。第二，在聯(lián)合執(zhí)法方面。《長江保護法》第八十條規(guī)定“依法開展聯(lián)合執(zhí)法”，但是由于聯(lián)合執(zhí)法涉及不同省份、地區(qū)與部門，且聯(lián)合執(zhí)法的管轄范圍、職責劃分、具體方式等都未成體系，導致省際聯(lián)合執(zhí)法發(fā)揮出的實際成效大打折扣。

1.3 環(huán)境司法協(xié)作成效不佳

在實際操作中，流域各地區(qū)會基于本地經(jīng)濟社會發(fā)展需要調(diào)整環(huán)境保護標準，從而引發(fā)司法協(xié)作過程中各地對審判標準等應當統(tǒng)一適用的標準存在爭議，不可避免地影響司法協(xié)作的效果。目前的流域環(huán)境司法協(xié)作還主要局限于法院、檢察院系統(tǒng)內(nèi)，跨部門協(xié)作極少[2]。此外，長江流域司法協(xié)作停留在框架協(xié)議等文件上，缺乏長效的實施、評估、監(jiān)督機制。在辦理有關案件時，存在信息共享、線索移送、調(diào)查取證、司法鑒定、異地執(zhí)行等諸多問題，沒有明確的責任主體、配合義務、協(xié)作方式[3]。無法達成預期目標，導致環(huán)境司法協(xié)作成效不佳。

2.長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理困境的成因

2.1 流域治理法律制度體系不健全

首先，立法體系，《長江保護法》規(guī)定的協(xié)調(diào)機制與河湖長制沒有配套實施細則輔以支撐，法律規(guī)定不全面、實施細則未出臺致使長江流域治理立法體系缺乏重要一環(huán)。其次，執(zhí)法體系，《長江保護法》明確提出聯(lián)合執(zhí)法，但是具體職責分工、執(zhí)法范圍等規(guī)定不明確，存在缺陷。再次，司法體系，跨省司法協(xié)作主要以簽訂協(xié)議、聯(lián)合發(fā)文為主要方式，但是協(xié)議等并不具有強制效力，在實際操作中過于形式化。最后，法制監(jiān)督體系，由于國家長江流域協(xié)調(diào)機制產(chǎn)生才一年有余，當下對于流域協(xié)調(diào)機制運行具體成效與其他有關方面的監(jiān)督存在漏洞；另外由于河湖長制內(nèi)嵌于現(xiàn)有行政科層，對其監(jiān)管工作并不到位，法制監(jiān)督體系不健全也勢必影響流域治理的成效。

2.2 長江流域協(xié)調(diào)機制不完善

在運行方面，《長江保護法》協(xié)調(diào)機制運行缺乏系統(tǒng)化、體系化結(jié)構(gòu)，存在國家流域協(xié)調(diào)機制無法落地、地方協(xié)作機制開展情況差等問題；除此之外，協(xié)調(diào)機制職責主要添附于河長制，由河長開展長江流域保護工作，但是河長主要在執(zhí)法上更具權威，無法從立法、執(zhí)法、司法等方面整體保障長江流域生態(tài)環(huán)境。

在保障方面，對于協(xié)調(diào)機制運轉(zhuǎn)的政策保障、資金保障與人員保障不足。第一，對于如何具體運行協(xié)調(diào)機制并沒有配套立法、實施細則。第二，無法為流域協(xié)調(diào)機制運行、各部門協(xié)同治理時所需資金提供保障。在財政支持不到位、物資來源不確定的情況下，流域協(xié)調(diào)機制運行困難。第三，專職工作人員的數(shù)量無法保障流域協(xié)調(diào)機制發(fā)揮更大作用。雖然長江流域正在開展聯(lián)合執(zhí)法與綜合行政執(zhí)法，但是由于有關執(zhí)法人員數(shù)量捉襟見肘，無法做到執(zhí)法全覆蓋。另外由于長江流域協(xié)調(diào)機制在地方治理過程中主要依托于河湖長制，而河湖長辦公室多數(shù)工作人員身兼數(shù)職，現(xiàn)有工作人員無法滿足流域協(xié)同治理需求。

2.3 長江流域協(xié)調(diào)機構(gòu)位階低

當下對于長江流域具有管轄權的機構(gòu)主要是水利部長江水利委員會與生態(tài)環(huán)境部長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局。雖然兩者都是國務院有關部門派出機構(gòu)，但仍舊難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江流域治理工作，無法代表所屬部門與其他部門進行協(xié)調(diào)。

2.4 長江流域司法協(xié)作機制形式化

一方面，對于如何運用司法協(xié)作機制沒有明確規(guī)定，導致難以具體落實；另一方面，司法協(xié)作的有關內(nèi)容較為空洞，對于司法協(xié)作機制的具體規(guī)定較少；多為原則性規(guī)定，缺乏可操作性內(nèi)容。除此之外，長江流域司法協(xié)作機制缺乏有約束力的制度保障，當前司法協(xié)作主要依賴多方自主意志，強制性規(guī)定與保障性制度的缺失會導致司法協(xié)作難以得到有效開展[4]。

3.長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的完善路徑

3.1 貫徹落實整體性治理理論

在長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中，應當將整體性治理理論視為基本理論，并加以貫徹落實。有學者將整體性治理理論總結(jié)概括為：以滿足公民需求為主導治理理念，以信息技術為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合與責任為治理策略，促使各種治理主體協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)治理層級、功能與部門的整合及碎片化的責任機制和信息系統(tǒng)的整合[5]。因此，整體性治理理論需要著眼于政府部門的整體性運作，從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[6]。在長江流域生態(tài)環(huán)境治理過程中，需要貫徹落實整體性治理理論，以此保障長江流域整體治理成效。

3.2 完善流域協(xié)同治理有關法律法規(guī)

一方面，關于長江流域地方協(xié)同立法的合法性問題。一是可以通過完善《中華人民共和國憲法》的相關條款，賦予區(qū)域協(xié)同立法合法性地位，將其作為協(xié)調(diào)區(qū)域利益沖突的根本依據(jù)和基礎，既可以避免憲法層面的沖突，也可以加強地方展開立法協(xié)作的法律依據(jù)。二是修改《中華人民共和國立法法》，在其中增加有關區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)容；建議將《中華人民共和國立法法》第七十二條調(diào)整為省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以與其他行政區(qū)域共同制定地方性法規(guī)[7]。

另一方面，有關長江流域國家協(xié)調(diào)機制的完善問題。一是完善長江流域國家協(xié)調(diào)機制的相關規(guī)定，明確協(xié)調(diào)內(nèi)容、范圍、職責等。二是出臺長江流域國家協(xié)調(diào)機制與地方協(xié)作機制的實施細則，以此發(fā)揮協(xié)調(diào)機制與協(xié)作機制在長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的作用。三是通過出臺規(guī)定，明確協(xié)調(diào)機制與河湖長制如何有效銜接。

3.3 構(gòu)建高位階長江流域管理機構(gòu)

為滿足長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，建議構(gòu)建高位階長江流域管理機構(gòu)。雖然國務院機構(gòu)改革在2018年已完成，短時間內(nèi)不會再大規(guī)模調(diào)整，但是仍可對長江流域管理機構(gòu)的改革做出設想——通過出臺三定方案，整合設立全國流域管理總局，為國務院領導的直屬機構(gòu)，負責全國各流域的規(guī)劃、管控、保護、修復等職責；根據(jù)流域水系與湖泊分布情況，設立各流域管理分局[8]。例如在長江流域，設立長江流域管理分局，以“流域”為名，統(tǒng)籌管理長江流域，而不只“水利”或“監(jiān)管”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理本流域內(nèi)的重大事務。通過權力清單將長江流域管理分局與其他政府部門的權責明確劃分，使得各部門與流域管理既密切相關，又相對獨立，在職能上盡量避免與流域管理機構(gòu)交叉重復。

3.4 優(yōu)化流域司法協(xié)作機制

推進長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，必須優(yōu)化流域司法協(xié)作機制。這需要從以下幾方面著力：首先，改革司法協(xié)作機構(gòu)。依托現(xiàn)有聯(lián)席會議，賦予其指導、決策、實施的職責，將其作為常設性機構(gòu)，負責日常的溝通、會商、協(xié)調(diào)等工作，以此提升司法協(xié)作的系統(tǒng)性、協(xié)同性，并建立信息共享平臺，拓展內(nèi)部協(xié)作。其次，明確司法協(xié)作的程序與內(nèi)容，補正司法協(xié)作啟動、運行、反饋、監(jiān)督等規(guī)則。最后，將考核制與長江流域司法協(xié)作有機結(jié)合，圍繞流域?qū)嶋H情況展開，通過考核、問責、獎勵等手段將司法協(xié)作納入長江流域生態(tài)文明建設考核中[9]。（作者單位為湖南師范大學法學院）

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