程一江 張雁 杜蓮蓮

摘? ?要：銀行風(fēng)險(xiǎn)處置是金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項(xiàng)重要工作，也是銀行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。本文首先對(duì)美、日、歐盟等主要國(guó)家的銀行風(fēng)險(xiǎn)處置模式進(jìn)行分析總結(jié)，得出由存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)際操作，承擔(dān)主要處置成本已成為國(guó)際普遍做法。其次，在分析美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司近50年來處置成本數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對(duì)不同處置模式下的存款保險(xiǎn)基金使用成本進(jìn)行比較，得出“成本最小化”原則下銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的最佳模式。最后，嘗試提出符合我國(guó)實(shí)際的銀行風(fēng)險(xiǎn)處置模式，以期為實(shí)現(xiàn)我國(guó)存款保險(xiǎn)基金使用成本最小化，有序處置銀行風(fēng)險(xiǎn)提供借鑒參考。

關(guān)鍵詞：存款保險(xiǎn)；銀行機(jī)構(gòu)；風(fēng)險(xiǎn)處置；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；成本最小化

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.04.008

中圖分類號(hào)：F832.2；F832.3? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003－9031（2023）04－0077－09

一、引 言

近年來，銀行機(jī)構(gòu)不斷發(fā)展壯大，成為我國(guó)金融體系的重要組成部分，尤其是區(qū)域性股份制商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行等中小型銀行飛速發(fā)展，中小銀行風(fēng)險(xiǎn)也逐漸暴露。

為有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)不斷完善商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，十八屆三中全會(huì)提出“建立存款保險(xiǎn)制度”，中央政治局會(huì)議提出“完善金融機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制”。2019年，包商銀行事件發(fā)生，我國(guó)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制向市場(chǎng)化方向更進(jìn)一步，存款保險(xiǎn)基金公司（以下簡(jiǎn)稱“存保公司”）發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

國(guó)外銀行業(yè)發(fā)展的歷程較長(zhǎng)，對(duì)問題銀行的研究也較早。Krugman（1979）研究認(rèn)為，對(duì)問題銀行的及時(shí)有效處置可以有效防控銀行風(fēng)險(xiǎn)，有助于問題銀行快速脫離危機(jī)，并減少負(fù)面影響。Corbett和Mitchell（2000）、Goodhart（1998）、Chernykh 和 Rebel（2011）、Bernanke（2015）等從救助效用、救助方式、存款保險(xiǎn)制度的重要性等不同角度對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)存款保險(xiǎn)制度的建立可以及時(shí)為問題銀行提供資金支持，降低處置成本，并維護(hù)銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定。隨著我國(guó)金融市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，我國(guó)學(xué)者也逐漸將視野轉(zhuǎn)向銀行風(fēng)險(xiǎn)處置和市場(chǎng)退出機(jī)制問題的研究。

縱觀國(guó)內(nèi)外的研究成果，主要集中在建立銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的必要性、存款保險(xiǎn)與銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的邏輯關(guān)系以及風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的具體設(shè)計(jì)等方面，對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置模式及相關(guān)成本進(jìn)行研究的尚不多見。本文嘗試在梳理主要國(guó)家銀行風(fēng)險(xiǎn)處置模式的基礎(chǔ)上，通過引入美國(guó)近50年來處置成本數(shù)據(jù)，對(duì)不同處置模式下的存款保險(xiǎn)基金使用成本進(jìn)行比較，進(jìn)而提出符合我國(guó)實(shí)際情況的“成本最小化”的最優(yōu)處置模式。

二、國(guó)際主要國(guó)家銀行風(fēng)險(xiǎn)處置模式分析

（一）美國(guó)

美國(guó)的金融市場(chǎng)化程度較高，在銀行風(fēng)險(xiǎn)處置方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過多年的風(fēng)險(xiǎn)處置發(fā)展，美國(guó)形成了以聯(lián)邦儲(chǔ)備體系、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、財(cái)政部、貨幣監(jiān)理署以及各州的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主體，共同協(xié)作、分擔(dān)化解銀行風(fēng)險(xiǎn)的處置模式，按照“成本最小化”“成本可回收”等原則進(jìn)行銀行風(fēng)險(xiǎn)處置。當(dāng)某一銀行進(jìn)入破產(chǎn)程序后，貨幣監(jiān)理署及州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)主動(dòng)接管該銀行，然后移交給聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司。若該銀行的破產(chǎn)引發(fā)系統(tǒng)性銀行風(fēng)險(xiǎn)，則由聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、財(cái)政部聯(lián)合開展救助，共同探討風(fēng)險(xiǎn)處置的有效方式。

1.聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行（FRB）：提供流動(dòng)性支持，不直接承擔(dān)處置成本。美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)測(cè)商業(yè)銀行日常運(yùn)營(yíng)，判斷銀行是否存在風(fēng)險(xiǎn)并決定是否采取救助措施。美聯(lián)儲(chǔ)以問題機(jī)構(gòu)“流動(dòng)性”或“清償性”不足為判斷依據(jù)，主要針對(duì)“流動(dòng)性”危機(jī)的情況開展救助。對(duì)于直接救助，美聯(lián)儲(chǔ)遵循“成本可回收”原則，在危機(jī)后逐步收回救助資金。從整個(gè)處置過程來看，美聯(lián)儲(chǔ)承擔(dān)的是流動(dòng)性供給方的角色，沒有承擔(dān)具體處置成本。

2.聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）：負(fù)責(zé)具體操作，承擔(dān)處置成本。FDIC本質(zhì)上為直接對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處置倒閉的問題銀行。FDIC對(duì)問題銀行的處置方式從早期單一的存款償付衍生出以下三種方式：一是并購與承接交易，即由一家穩(wěn)健的金融機(jī)構(gòu)承接問題機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債，F(xiàn)DIC為收購方提供財(cái)務(wù)支持（如承擔(dān)問題銀行的損失、為問題銀行的資產(chǎn)擔(dān)保等）；二是破產(chǎn)清算及存款償付，由存保機(jī)構(gòu)直接對(duì)存款人存款進(jìn)行全額或限額賠償；三是救助，倘若被處置的銀行有系統(tǒng)重要性影響，F(xiàn)DIC則會(huì)通過提供貸款、購買資產(chǎn)、承擔(dān)債務(wù)等方式，或采用“過橋銀行”方案對(duì)其提供財(cái)務(wù)援助，保證其持續(xù)經(jīng)營(yíng)。

3.財(cái)政部：救助有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的問題機(jī)構(gòu)，注重“成本可回收”。財(cái)政部一般只救助將引發(fā)系統(tǒng)性銀行風(fēng)險(xiǎn)的問題機(jī)構(gòu)，救助遵循“成本可回收”的原則，通常以股權(quán)形式注資問題機(jī)構(gòu)，同時(shí)也獲得相應(yīng)優(yōu)先股股權(quán)及股息收益。

（二）日本

雖然日本的金融監(jiān)管制度在不斷改革，但依舊存在較為嚴(yán)重的行政干預(yù)色彩。日本的金融監(jiān)管制度以獨(dú)立的金融廳為中心，日本銀行、財(cái)務(wù)省、地方財(cái)務(wù)局、日本存款保險(xiǎn)公司協(xié)同合作的模式。當(dāng)某一銀行因經(jīng)營(yíng)不善或者突發(fā)事件將引起擠兌、倒閉或者破產(chǎn)等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)將認(rèn)定問題銀行破產(chǎn)事件，隨后指定日本存保公司作為問題銀行“金融整理管財(cái)人”負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)處置。

1.金融廳（FSA）：決定處置程序的啟動(dòng)。FSA是日本金融監(jiān)管的最高行政部門，擁有經(jīng)營(yíng)許可證審批權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等，并有權(quán)決定商業(yè)銀行進(jìn)入破產(chǎn)階段，進(jìn)行具體的操作程序。

2.財(cái)務(wù)?。∕OF）：提供融資擔(dān)保。MOF是日本主管金融、財(cái)政、稅收的部門，與金融廳共同開展破產(chǎn)銀行處置，必要時(shí)為日本存款保險(xiǎn)公司提供融資擔(dān)保。

3.日本銀行（BOJ）：提供資金支持。當(dāng)問題銀行短期流動(dòng)性不足時(shí)，BOJ作為最后貸款人，可根據(jù)監(jiān)管當(dāng)局要求對(duì)其提供緊急特別貸款，簡(jiǎn)稱“日銀特融”。為嚴(yán)格把握央行流動(dòng)性救助標(biāo)準(zhǔn)，日本銀行政策委員會(huì)制定了“特融四原則”； 一是出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)；二是必須由日本銀行提供資金時(shí)；三是為避免金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”而必須采取行動(dòng)時(shí)；四是在提供資金時(shí)應(yīng)確保自己財(cái)務(wù)穩(wěn)健。

4.日本存款保險(xiǎn)公司（DICJ）：專司風(fēng)險(xiǎn)處置，承擔(dān)處置成本。為避免多頭處置，日本以存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為主體專司銀行風(fēng)險(xiǎn)處置，并在存保機(jī)構(gòu)下設(shè)清理回收銀行或過橋銀行。一是存款償付。當(dāng)問題銀行申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)時(shí)，金融廳委托存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為其財(cái)產(chǎn)管理人，緊急啟動(dòng)“存款償付”。二是銀行間的并購。當(dāng)銀行面臨破產(chǎn)時(shí)，F(xiàn)SA會(huì)指定破產(chǎn)接管人，讓其將問題銀行的不良資產(chǎn)賣給DICJ下屬的資產(chǎn)處置回收公司。該方式處置成本較低，是日本最常用的方式。

（三）歐盟

歐盟的金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制由單一監(jiān)管機(jī)制、單一處置機(jī)制和存款保險(xiǎn)計(jì)劃組成。

1.歐洲央行：頒發(fā)和撤銷銀行的牌照，擁有監(jiān)管權(quán)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)銀行機(jī)構(gòu)因?yàn)榻?jīng)營(yíng)失敗而面臨破產(chǎn)倒閉的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)處置程序。

2.單一處置委員會(huì)（SRB）：是銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的核心機(jī)制，通過“銀行恢復(fù)和處置指令”統(tǒng)一規(guī)定歐盟各國(guó)銀行處置規(guī)則，負(fù)責(zé)制定系統(tǒng)重要性銀行及金融控股機(jī)構(gòu)處置計(jì)劃，在處置時(shí)注重把成本控制到最小。

3.銀行業(yè)聯(lián)盟成員國(guó)的各國(guó)處置機(jī)構(gòu)（NRAs）：負(fù)責(zé)執(zhí)行其他非跨境機(jī)構(gòu)處置措施。處置措施主要包括：一是出售業(yè)務(wù)工具；二是成立過橋機(jī)構(gòu)；三是剝離資產(chǎn)工具；四是內(nèi)部救助工具。

（四）國(guó)際主要國(guó)家銀行處置的一般做法

美國(guó)、日本、歐盟等在銀行風(fēng)險(xiǎn)處置方面有豐富經(jīng)驗(yàn)，處置主體通常由一個(gè)牽頭部門或幾個(gè)部門聯(lián)合，執(zhí)行處置行動(dòng)。存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)處置具體操作，承擔(dān)主要處置成本。對(duì)有系統(tǒng)重要性影響問題機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)救助，通常采取購買資產(chǎn)、債券或優(yōu)先股，直接注入資金，分擔(dān)損失和債務(wù)，幫助其融資擔(dān)保等方式支持，助力其渡過困境恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)；對(duì)于非系統(tǒng)重要性銀行，一般采取收購與承接、過橋銀行和直接償付等方式，讓問題銀行退出市場(chǎng)。成本最小化原則表現(xiàn)為，一是提前介入，美國(guó)、歐盟在問題銀行爆發(fā)初期就及時(shí)介入對(duì)其進(jìn)行糾正，如果早糾正不成功會(huì)立刻開展處置工作，從而使處置成本最低；二是利用市場(chǎng)化功能，盡量使用收購與承接的方式處置問題銀行，按照市場(chǎng)化原則選擇交易方式，最大限度降低直接和潛在的支出，從而降低處置成本。

三、不同處置模式下的存款保險(xiǎn)基金的使用成本——以美國(guó)為例

設(shè)立以存款保險(xiǎn)為核心的銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制是國(guó)際普遍做法，即由存保公司負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)際操作，承擔(dān)主要處置成本。本文以美國(guó)處置問題銀行為例，分析研究不同處置模式下的存款保險(xiǎn)基金使用成本。

（一）美國(guó)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置成本分析

為了比較FDIC各種處置模式的成本大小，本文選取FDIC官方網(wǎng)站公布的歷史處置問題銀行機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，數(shù)據(jù)時(shí)間段選取1972年至2022年10月份。樣本期內(nèi)共發(fā)生3607條銀行處置信息，剔除不完整的數(shù)據(jù)后，有效數(shù)據(jù)為2652條。本文按處置方式將樣本分為三類，并計(jì)算單位資產(chǎn)處置成本（見表1）。

1.破產(chǎn)清算及存款償付：處置成本最高，使用頻率適中。銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算和存款轉(zhuǎn)移支付單位處置成本分別為37.91%和37.83%，在所有處置模式中是最高的。使用清算及存款償付處置的問題銀行機(jī)構(gòu)共有524家，占有效數(shù)據(jù)的19.79%，處于適中水平。清算及存款償付成本之所以最高，其中一個(gè)重要原因是除賠付受保存款外，在清算過程中會(huì)因找不到合適的買家或緊急處理資產(chǎn)等原因而造成額外的損失。由于采用清算及存款償付方式處置問題銀行的成本較高，同時(shí)會(huì)導(dǎo)致問題銀行關(guān)閉、金融服務(wù)中斷等問題，造成社會(huì)不穩(wěn)定。因此，該方式的使用非常謹(jǐn)慎，一般需滿足以下三個(gè)條件：一是確實(shí)無法采取承接與收購處置措施；二是采取救助處置措施不符合成本最小化原則；三是破產(chǎn)清算對(duì)社會(huì)影響較低。

2.收購與承接：處置成本適中，使用頻率最高。以收購與承接方式處置問題銀行的數(shù)量共1870家，占有效數(shù)據(jù)的70.62%，說明該方式是存保公司處理問題銀行的主要手段。另外，全部收購和承接、部分收購和承接的單位處置成本分別為14.51%和28.08%，在所有模式中處于適中水平。收購和承接模式一般是將資產(chǎn)和負(fù)債轉(zhuǎn)移至收購方進(jìn)行管理，這種模式造成的額外損失要小于破產(chǎn)清算模式中急需快速清算造成的損失。由于處置成本適中，能避免存款保險(xiǎn)基金過度使用；同時(shí)可保持問題銀行的經(jīng)營(yíng)連續(xù)性，維持與現(xiàn)存客戶的關(guān)系，有利于重組后的發(fā)展；此外，給儲(chǔ)戶和社會(huì)帶來的沖擊較小，存款人和債權(quán)人可以得到充分保障，因此被廣泛使用。但其也存在缺點(diǎn)，即并非一定能及時(shí)找到合適的收購承接機(jī)構(gòu)，如果收購承接的資產(chǎn)與負(fù)債之間的缺口小于零，將沒有機(jī)構(gòu)愿意去收購承接。

3.持續(xù)經(jīng)營(yíng)救助：處置成本最小，使用頻率最低。持續(xù)經(jīng)營(yíng)援助處置方式單位處置成本為12.45%，是美國(guó)FDIC三種處置中成本是最低的，但使用最少。持續(xù)經(jīng)營(yíng)援助之所以成本最低，是因?yàn)樵谠撃Ｊ较聶C(jī)構(gòu)可以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，用最佳的方式處置資產(chǎn)，因此在整個(gè)處置過程中，存?；鸩槐叵衿渌Ｊ侥菢映袚?dān)額外的損失。雖然持續(xù)經(jīng)營(yíng)救助的成本最低，但是其道德風(fēng)險(xiǎn)較高，機(jī)構(gòu)管理人不積極作為的成本很低，且銀行內(nèi)部的問題沒有得到解決，依舊不能健康成長(zhǎng)。通常情況下，如果問題銀行的破產(chǎn)有可能造成系統(tǒng)性危機(jī)甚至社會(huì)危害較大，同時(shí)又沒有其他機(jī)構(gòu)愿意收購和繼承，F(xiàn)DIC才會(huì)對(duì)其提供經(jīng)營(yíng)援助。

（二）“成本最小化”原則下銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的最佳模式

以上分析表明，收購與承接是處置銀行風(fēng)險(xiǎn)較為理想的方式，處置成本適中，對(duì)社會(huì)影響較小，且不易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，有利于市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展。因此，當(dāng)銀行發(fā)生擠兌、破產(chǎn)等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，在遵循“成本最小化”原則的條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮是否有意愿收購與承接問題銀行的健康機(jī)構(gòu)，若有，則先使用存款保險(xiǎn)基金，支持健康機(jī)構(gòu)收購或者承接；若無，則要考慮銀行是否具有系統(tǒng)重要性。如果破產(chǎn)會(huì)引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，則處置主體應(yīng)聯(lián)合開展持續(xù)經(jīng)營(yíng)救助，使其免于破產(chǎn)；反之，存保公司根據(jù)問題銀行的資產(chǎn)狀況，若資產(chǎn)本身價(jià)值大于清償價(jià)值，則存保公司會(huì)成立過橋銀行，管理問題銀行的主要業(yè)務(wù)，并有較多的時(shí)間尋找收購與承接機(jī)構(gòu)；若資產(chǎn)本身的價(jià)值小于清償價(jià)值，則按程序申請(qǐng)破產(chǎn)，實(shí)施市場(chǎng)退出，由存保公司依法按最高償付限額及時(shí)償付被保人的存款（見圖1）。

四、我國(guó)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐

（一）我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展

早在1993年，我國(guó)就產(chǎn)生了建立存款保險(xiǎn)制度的設(shè)想。2015年《存款保險(xiǎn)條例》問世，此后五年間，我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度及實(shí)施方案，組建存款保險(xiǎn)基金管理公司、啟用保險(xiǎn)標(biāo)識(shí)，當(dāng)銀行發(fā)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，按照市場(chǎng)化原則，由存保公司依法對(duì)問題銀行進(jìn)行接管、撤銷清算等?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》規(guī)定，存保公司可以選擇直接償付、促成穩(wěn)健的機(jī)構(gòu)收購承接等方式利用存款保險(xiǎn)基金，在保護(hù)存款人利益的同時(shí)遵循成本最小化原則（見圖2）。

（二）我國(guó)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的主要模式

雖然我國(guó)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制逐漸向市場(chǎng)化靠近，但目前仍以金融監(jiān)管部門及政府部門為主導(dǎo)，呈現(xiàn)出政策性、“一事一議”等特征。

1.收購與承接。《存款保險(xiǎn)條例》規(guī)定，我國(guó)存保公司有權(quán)助力穩(wěn)健的投保機(jī)構(gòu)對(duì)問題銀行進(jìn)行收購和承接。2019年5月24日，包商銀行出現(xiàn)嚴(yán)重的危機(jī)被國(guó)家接管。根據(jù)包商銀行的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，由存款保險(xiǎn)基金提供部分資金支持，促成新設(shè)銀行收購承接包商銀行資產(chǎn)負(fù)債和業(yè)務(wù)。通過各方努力，包商銀行風(fēng)險(xiǎn)處置工作順利完成。用市場(chǎng)化的方式處置包商銀行，保護(hù)了存款人和其他客戶的權(quán)益，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定，打破以往剛性兌付的印象，對(duì)恢復(fù)市場(chǎng)秩序、完善我國(guó)金融法律和制度建設(shè)具有里程碑的意義。

2.在線修復(fù)。錦州銀行風(fēng)險(xiǎn)處置事件是我國(guó)問題銀行“在線修復(fù)”的典型案例。2019年5月，錦州銀行出現(xiàn)嚴(yán)重的同業(yè)擠兌風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)會(huì)同遼寧省政府快速引入戰(zhàn)略投資者為錦州銀行提供增信，截?cái)嗔孙L(fēng)險(xiǎn)傳染。同時(shí)，為使其重回正常經(jīng)營(yíng)軌道，對(duì)其實(shí)施財(cái)務(wù)重組。成方匯達(dá)公司收購錦州銀行1500億元不良資產(chǎn)，并和遼寧省國(guó)資平臺(tái)共同出資121億元認(rèn)購錦州銀行62億股新發(fā)股份。改革重組工作的完成，讓錦州銀行基本恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)能力，在風(fēng)險(xiǎn)得到有效化解的同時(shí)，未對(duì)金融市場(chǎng)造成較大影響。

3.救助+重組。根據(jù)《中國(guó)人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》，當(dāng)銀行機(jī)構(gòu)發(fā)生支付危機(jī)時(shí)，為緩解其支付壓力，幫助恢復(fù)信譽(yù)，防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，中央銀行作為最后貸款人可對(duì)問題機(jī)構(gòu)辦理緊急貸款。例如，2019年恒豐銀行聲譽(yù)嚴(yán)重受損，出現(xiàn)流動(dòng)性緊張，山東省政府主動(dòng)承擔(dān)屬地風(fēng)險(xiǎn)化解責(zé)任，通過自籌和向央行申請(qǐng)專項(xiàng)借款的方式向恒豐銀行注資，并引入?yún)R金公司等戰(zhàn)略投資者對(duì)恒豐銀行進(jìn)行重組，加強(qiáng)公司治理改革，推動(dòng)恒豐銀行健康可持續(xù)發(fā)展。

4.行政撤銷?！吨腥A人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（2006修正）規(guī)定，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)，或者由于經(jīng)營(yíng)管理不善而嚴(yán)重影響金融秩序、危害公民利益的，監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)對(duì)其進(jìn)行撤銷。被撤銷機(jī)構(gòu)的債權(quán)債務(wù)由中國(guó)人民銀行進(jìn)行清算。例如，1998年6月，海南發(fā)展銀行由于不能及時(shí)清償債務(wù)，被人民銀行依法關(guān)閉。

（三）我國(guó)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置存在的問題

1.存款保險(xiǎn)機(jī)制尚不成熟?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》規(guī)定了存保公司職責(zé)、銀行風(fēng)險(xiǎn)處置方式，以及風(fēng)險(xiǎn)處置應(yīng)當(dāng)遵循“基金使用成本最小化”原則等，這些與國(guó)際主要國(guó)家較為一致，但仍有諸多不健全的地方。如早期糾正體制不健全、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警不及時(shí)、糾正力度不足，導(dǎo)致銀行機(jī)構(gòu)后期處置成本高昂；未對(duì)“基金使用成本最小化”原則增加相應(yīng)的例外條款，降低了處置方式使用的靈活性；未對(duì)每種處置措施的適用對(duì)象、具體程序、資金處置等作明確規(guī)定，可操作性不佳；存款保險(xiǎn)基金管理公司風(fēng)險(xiǎn)處置經(jīng)驗(yàn)不足，未形成高效、專業(yè)的處置流程。

2.風(fēng)險(xiǎn)處置主體責(zé)任不明確。《關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的意見》中，明確了中央和地方的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，但在現(xiàn)實(shí)中，主要由人民銀行參與全過程，地方政府參與程度不一。如在錦州銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的過程中，人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)擔(dān)負(fù)風(fēng)險(xiǎn)阻斷與重組的主要角色，而地方政府僅是借助政府公信力搭建平臺(tái)，促成股權(quán)協(xié)議轉(zhuǎn)讓；在恒豐銀行風(fēng)險(xiǎn)處置中，地方政府主動(dòng)承擔(dān)屬地風(fēng)險(xiǎn)化解責(zé)任，制定改革方案向恒豐銀行注資，促成其機(jī)構(gòu)重組。

3.風(fēng)險(xiǎn)處置行政干預(yù)程度較深。我國(guó)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的方式主要有行政接管、救助與重組、行政關(guān)閉與撤銷等，處置資金主要來源于公共資金，帶有較強(qiáng)的行政色彩。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，問題銀行退出機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)該注重兩個(gè)公共政策目標(biāo)：一是讓問題銀行機(jī)構(gòu)及時(shí)、有效地退出市場(chǎng)，將其倒閉所引起的風(fēng)險(xiǎn)傳播和動(dòng)蕩降到最小；二是通過激勵(lì)約束機(jī)制來防范道德風(fēng)險(xiǎn)。但在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重視程度要高于對(duì)銀行機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)（潛在成本）的預(yù)防，在處置問題銀行時(shí)，行政權(quán)力更傾向于用大量的成本去追求穩(wěn)定。行政干預(yù)背離了市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的法則，容易滋生道德風(fēng)險(xiǎn)，不利于銀行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和持續(xù)健康地發(fā)展。

五、啟示及建議

自存款保險(xiǎn)制度執(zhí)行以來，我國(guó)不斷改革銀行風(fēng)險(xiǎn)處置方式，如對(duì)包商銀行的處置采用了符合市場(chǎng)化方式的收購與承接，為我國(guó)實(shí)行多樣化的風(fēng)險(xiǎn)處置方式提供了可能。針對(duì)當(dāng)期我國(guó)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置存在的不足，結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以及“成本最小化”原則下銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的最佳模式，提出以下建議。

（一）壓實(shí)處置主體責(zé)任，明確處置成本分?jǐn)?/p>

以存款保險(xiǎn)處置機(jī)制為中心，完善中央與地方在銀行風(fēng)險(xiǎn)處置方面的責(zé)任。明確各責(zé)任主體的責(zé)任和權(quán)限，督促地方政府部門落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)化解職責(zé)，地方政府除以出資額為限承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任外，還應(yīng)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)救助成本。在具體處置方式上，要充分考慮被處置銀行機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性影響、風(fēng)險(xiǎn)類型等多重因素，兼顧市場(chǎng)穩(wěn)定并防范道德風(fēng)險(xiǎn)，盡可能使用相對(duì)靈活且處置成本較低的方式，再配上其他破產(chǎn)清算方式，有效分?jǐn)偤徒档吞幹贸杀尽?/p>

（二）凸顯存款保險(xiǎn)作用，實(shí)現(xiàn)處置成本最小化

存款保險(xiǎn)基金有明確的責(zé)任也有內(nèi)在的動(dòng)力按市場(chǎng)化的原則追求處置成本最小化。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)存款保險(xiǎn)市場(chǎng)化、專業(yè)化發(fā)展，讓存款保險(xiǎn)擔(dān)任接管人、清算人，盡早參與問題機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置過程，為后期可能發(fā)生的存款償付提前做好準(zhǔn)備，使存款保險(xiǎn)基金損失最小。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)給予存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)更多的處置權(quán)利，發(fā)揮好存款保險(xiǎn)處置平臺(tái)功能，有序化解銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）強(qiáng)化早期監(jiān)測(cè)預(yù)警，力爭(zhēng)打早打小風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，充分發(fā)揮存保機(jī)構(gòu)先監(jiān)測(cè)、早預(yù)警、早期糾正功能，能夠在風(fēng)險(xiǎn)萌芽階段就及時(shí)介入處理，降低銀行風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)概率。一是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。存保機(jī)構(gòu)可通過評(píng)級(jí)、核查、評(píng)估等方式，監(jiān)測(cè)投保機(jī)構(gòu)的資本充足率、不良貸款率等主要指標(biāo)，掌握可能存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，全面了解機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況。二是及時(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。對(duì)于監(jiān)測(cè)中發(fā)現(xiàn)的問題，存保公司要及時(shí)糾正投保機(jī)構(gòu)，要求其通過提高留存利潤(rùn)、控制費(fèi)用支出、引入戰(zhàn)略投資者等方式有效解除風(fēng)險(xiǎn)。三是早期介入風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。存保機(jī)構(gòu)及時(shí)將日常監(jiān)測(cè)中發(fā)現(xiàn)的問題通報(bào)當(dāng)?shù)乇O(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過研判提出合理的風(fēng)險(xiǎn)化解建議，地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)要牽頭制定方案，有效化解問題機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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