王磊　張玲

摘 要：人民檢察院在辦理住建領(lǐng)域行政訴訟監(jiān)督案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)相關(guān)行政機(jī)關(guān)未依法履行工程竣工驗(yàn)收備案審查職責(zé)的，可以依法向其提出檢察建議。經(jīng)調(diào)查分析，不嚴(yán)格依法履職情形具有一定普遍性的，可以形成專題報(bào)告，提出有針對(duì)性、實(shí)效性的意見建議，向黨委、人大報(bào)告，向行政機(jī)關(guān)及人民法院等通報(bào)，推動(dòng)相關(guān)部門完善保障建設(shè)工程質(zhì)量的長效監(jiān)管和規(guī)范執(zhí)法機(jī)制，發(fā)揮行政檢察監(jiān)督在促進(jìn)社會(huì)治理方面的職能作用。

關(guān)鍵詞：行政檢察 建設(shè)工程質(zhì)量 竣工驗(yàn)收備案 檢察建議 專題分析

一、基本案情及辦案過程

2015年10月22日，王某霞與某發(fā)展有限公司簽訂《商品房認(rèn)購協(xié)議》，以342萬余元購買案涉房屋。次年，雙方又簽訂《改造及裝飾裝修協(xié)議書》，約定由某發(fā)展有限公司對(duì)該房屋加建夾層、衛(wèi)生間等。因王某霞認(rèn)為房屋加建后未完成消防驗(yàn)收、備案，拒絕收房。2019年11月7日，王某霞要求某市住建局對(duì)案涉小區(qū)大樓公共區(qū)域及其所購買的房屋進(jìn)行評(píng)審及竣工驗(yàn)收備案。同年11月15日，某市住建局作出書面回復(fù)，王某霞對(duì)該回復(fù)不服，2020年5月14日，以某市住建局應(yīng)當(dāng)撤銷回復(fù)、重新作出答復(fù)為由提起行政訴訟，請求法院判令某市住建局履行對(duì)案涉房屋改建部分進(jìn)行竣工驗(yàn)收并依法備案的法定職責(zé)。法院審理后，以訴訟請求包含公共區(qū)域，王某霞以自己的名義提起訴訟不符合法定起訴條件為由，裁定駁回起訴。為解決糾紛，王某霞隨后以某發(fā)展有限公司為被告訴至某市某區(qū)人民法院，請求法院判令某發(fā)展有限公司承擔(dān)未完成房屋竣工驗(yàn)收備案的違約責(zé)任。一審、二審均未支持其請求，再審裁定駁回后，王某霞于2021年8月26日向某市人民檢察院（以下簡稱“某市院”）申請監(jiān)督。

某市院依法受理王某霞申請監(jiān)督案，經(jīng)審查認(rèn)為，法院作出的行政裁定以及民事裁判并無不當(dāng)。市住建局在接到王某霞投訴后，已于2019年11月責(zé)令某發(fā)展有限公司補(bǔ)辦消防審核和驗(yàn)收手續(xù)，某發(fā)展有限公司已補(bǔ)辦上述手續(xù)，但并未依法進(jìn)行竣工驗(yàn)收備案，住建部門對(duì)未依法備案存在未依法履職的行政不作為問題。

經(jīng)進(jìn)一步了解，該市市民熱線2017年至2020年間接到的關(guān)于住建、城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的投訴、舉報(bào)、咨詢共7000余條；該市兩級(jí)人民法院2018年1月至2021年6月受理的竣工驗(yàn)收備案類糾紛案件總計(jì)422件。為促進(jìn)訴源治理，經(jīng)請示廣東省人民檢察院（以下簡稱“廣東省院”），某市院決定啟動(dòng)涉住建領(lǐng)域竣工驗(yàn)收備案專項(xiàng)行政檢察監(jiān)督。某市院多次走訪市區(qū)兩級(jí)住建部門了解情況，發(fā)現(xiàn)住建部門在執(zhí)法過程中存在的問題后，向住建部門發(fā)出檢察建議書，建議開展房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收備案專項(xiàng)檢查整治，并撰寫《關(guān)于涉住建領(lǐng)域執(zhí)法規(guī)范行政檢察專項(xiàng)監(jiān)督情況的專題分析》（以下簡稱《專題分析》），向市住建部門進(jìn)行通報(bào)，向市委政法委報(bào)告，抄送市中級(jí)人民法院和市司法局，提出解決問題的路徑：一是加大對(duì)建設(shè)單位違法違規(guī)行為查處力度，全面開展建設(shè)工程項(xiàng)目排查；二是進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案審查工作；三是加強(qiáng)房地產(chǎn)信用管理力度；四是加大宣傳力度，增強(qiáng)各參與主體的法律意識(shí)；五是進(jìn)一步推進(jìn)房屋建設(shè)和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工聯(lián)合驗(yàn)收工作。住建部門收到檢察建議書和專題分析報(bào)告后，采納檢察機(jī)關(guān)的意見建議，研究解決方案，推動(dòng)整改落實(shí)。市委政法委收到專題分析報(bào)告后批轉(zhuǎn)至市政府，市政府常務(wù)會(huì)議專題聽取住建部門關(guān)于住建領(lǐng)域執(zhí)法情況匯報(bào)，并印發(fā)《市政府常務(wù)會(huì)議決定事項(xiàng)通知》，要求住建部門聯(lián)合自然資源局、生態(tài)環(huán)境局、水務(wù)局、城市管理綜合執(zhí)法局，進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案管理工作。

廣東省院聽取某市院專項(xiàng)監(jiān)督情況匯報(bào)后，前往省住建廳調(diào)研走訪，推動(dòng)省住建廳在全省范圍內(nèi)對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工聯(lián)合驗(yàn)收不規(guī)范行為進(jìn)行專項(xiàng)整治，并推動(dòng)制定出臺(tái)《廣東省房屋市政工程建設(shè)單位落實(shí)質(zhì)量安全首要責(zé)任管理規(guī)定（試行）》《廣東省房屋市政工程安全生產(chǎn)治理行動(dòng)實(shí)施方案》等相關(guān)配套制度機(jī)制。

二、涉住建領(lǐng)域行政訴訟監(jiān)督案件辦理思路及步驟

（一）確定監(jiān)督方向

建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案是指建設(shè)單位在建設(shè)工程竣工驗(yàn)收后，在法定期限內(nèi)依法向建筑工程所在地的縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門提交建筑工程竣工驗(yàn)收材料，建設(shè)行政主管部門驗(yàn)證文件齊全后，予以簽收，備份在案，以資查考的行為。國務(wù)院在“放管服”的改革背景下，于2002年取消房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收行政審批項(xiàng)目［1］，建設(shè)工程竣工驗(yàn)收后須向主管部門備案。從事前審批轉(zhuǎn)到事后監(jiān)管，有助于提升行政效率，強(qiáng)化企業(yè)的主體責(zé)任，加強(qiáng)政府監(jiān)督管理職能。國家深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，旨在創(chuàng)新監(jiān)管方式，而非放任不管。

根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自建設(shè)工程竣工驗(yàn)收合格之日起15日內(nèi)，報(bào)建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門備案；建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位在竣工驗(yàn)收過程中有違反國家有關(guān)建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)定行為的，責(zé)令停止使用，重新組織竣工驗(yàn)收；建設(shè)單位未按照國家規(guī)定報(bào)送備案的，由備案機(jī)關(guān)責(zé)令改正、處以罰款。從王某霞的個(gè)案到422件類案，反映出建設(shè)行政主管部門對(duì)竣工驗(yàn)收備案未正確履職的普遍性問題：一是對(duì)建設(shè)單位在工程竣工驗(yàn)收合格后未依法及時(shí)辦理工程竣工驗(yàn)收備案的，未依法責(zé)令限期改正、處以罰款；二是建設(shè)單位提交的竣工驗(yàn)收備案材料不齊全的，未嚴(yán)格審查便予以竣工驗(yàn)收備案。商品房買賣合同通常約定，交付房屋的條件為取得建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案證明文件，但當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T對(duì)建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案監(jiān)管缺位，部分商品房驗(yàn)收合格后仍然不符合合同約定的交付條件，導(dǎo)致一系列訴訟糾紛產(chǎn)生。對(duì)于行政機(jī)關(guān)未依法履行工程竣工驗(yàn)收備案審查職責(zé)開展行政檢察監(jiān)督，具有必要性。

（二）剖析監(jiān)督問題

為了提升檢察建議的可操作性、保證檢察監(jiān)督效果，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行充分調(diào)查核實(shí)和深入剖析問題根源。本案中，某市院發(fā)現(xiàn)相關(guān)行政機(jī)關(guān)在竣工驗(yàn)收備案工作方面存在的問題后，多次前往市區(qū)兩級(jí)住建部門召開聯(lián)席會(huì)議，同時(shí)與某市中級(jí)人民法院就發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行探討，認(rèn)為住建部門未依法履職存在兩個(gè)深層次原因：一是住建領(lǐng)域執(zhí)法涉及面廣、執(zhí)法力量單??；二是建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案涉及多個(gè)部門多個(gè)環(huán)節(jié)，難以在法定期限內(nèi)完成驗(yàn)收備案。

（三）選擇監(jiān)督方式

作為執(zhí)行同一法律體系、追求同一法治目標(biāo)的國家機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的價(jià)值追求是一致的。如何綜合運(yùn)用多種監(jiān)督方式，更好與行政機(jī)關(guān)共同推進(jìn)社會(huì)治理，是檢察機(jī)關(guān)在辦案中需要深入思考的問題。本案中，某市院充分運(yùn)用一體化辦案模式，一方面由區(qū)人民檢察院向各區(qū)住建部門發(fā)出檢察建議，由區(qū)住建部門增加竣工驗(yàn)收備案問題項(xiàng)目的檢查頻次，消除執(zhí)法盲點(diǎn)漏洞；另一方面由某市院根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）第121條規(guī)定撰寫《專題分析》，向市住建部門進(jìn)行通報(bào)。與此同時(shí)，以提升治理水平為目標(biāo)，就本案的辦理情況向市委政法委作專題分析報(bào)告，提出解決問題的路徑，抄送市中級(jí)人民法院和市司法局，疊加監(jiān)督效果，最終推動(dòng)由住建部門牽頭、相關(guān)部門共同組建聯(lián)合竣工驗(yàn)收小組，通過提高行政效率緩解建筑企業(yè)難以在法定期限內(nèi)完成驗(yàn)收備案的難題。

三、涉住建領(lǐng)域行政訴訟監(jiān)督案件辦理的啟示與思考

（一）聚焦民生民利，堅(jiān)持以案促治

檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中應(yīng)聚焦人民群眾反映強(qiáng)烈的重點(diǎn)熱點(diǎn)及社會(huì)各界高度關(guān)注的問題深入調(diào)查，通過點(diǎn)面結(jié)合的方式開展監(jiān)督，將個(gè)案治理的“點(diǎn)”輻射到法治建設(shè)的“面”。

質(zhì)量是建筑工程的生命，實(shí)行竣工驗(yàn)收備案制可有效提升建筑企業(yè)的質(zhì)量安全意識(shí)，其重要性不言而喻。根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收備案管理辦法》的規(guī)定，設(shè)立建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案制度是加強(qiáng)政府監(jiān)督管理、防止不合格工程交付使用的一個(gè)重要手段?，F(xiàn)實(shí)生活中，隨著房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，房屋交易活動(dòng)頻繁，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)因竣工驗(yàn)收備案等問題與購房者產(chǎn)生的糾紛也不斷涌現(xiàn)。本案中，檢察機(jī)關(guān)了解到，該市市民熱線2017年至2020年間接到的關(guān)于住建、城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的投訴、舉報(bào)、咨詢共7000余條；該市兩級(jí)人民法院2018年1月至2021年6月受理的竣工驗(yàn)收備案類糾紛案件總計(jì)422件。建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案制度落實(shí)不到位既是當(dāng)?shù)刈〗I(lǐng)域行政執(zhí)法中存在的普遍性問題，也是引發(fā)商品房買賣糾紛的重要誘因，還是人民群眾向市民熱線投訴的熱點(diǎn)問題。某市院遂在請示廣東省院后，決定啟動(dòng)涉住建領(lǐng)域竣工驗(yàn)收備案專項(xiàng)行政檢察監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)通過個(gè)案的“點(diǎn)”，深入剖析案件反映出的傾向性問題和管理漏洞，以依法監(jiān)督的“我管”促進(jìn)職能部門依法履職的“都管”，以案促治，取得良好的社會(huì)效果。

（二）針對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的行政監(jiān)管漏洞，督促、協(xié)助行政機(jī)關(guān)切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法力度

《監(jiān)督規(guī)則》第121條規(guī)定：“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，可以對(duì)行政訴訟監(jiān)督情況進(jìn)行年度或者專題分析，向人民法院、行政機(jī)關(guān)通報(bào)，向黨委、人大報(bào)告?！比嗣駲z察院針對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的行業(yè)監(jiān)管缺失問題，可以依托專項(xiàng)治理，同時(shí)制發(fā)兼具剛性、精準(zhǔn)性和可操作性的檢察建議和專題分析報(bào)告，通過爭取當(dāng)?shù)攸h委、政府的支持，與行政機(jī)關(guān)開展密切協(xié)作，助推相關(guān)部門建立健全長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。

本案中，檢察機(jī)關(guān)向住建部門發(fā)出檢察建議書，建議開展房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收備案專項(xiàng)檢查整治；并撰寫《專題分析》，向市住建部門進(jìn)行通報(bào)，向市委政法委報(bào)告，抄送市中級(jí)人民法院和市司法局，最終有力推動(dòng)省市住建部門完善保障建設(shè)工程質(zhì)量的長效監(jiān)管和規(guī)范執(zhí)法機(jī)制。如市住建部門加強(qiáng)對(duì)工程驗(yàn)收備案資料的審核，對(duì)拒不整改、多次重犯的違法違規(guī)行為從嚴(yán)查處，并將有關(guān)信息通報(bào)稅收、金融、市場監(jiān)管等相關(guān)部門，限制其參加土地購置、金融信貸等活動(dòng)，促進(jìn)了建筑市場秩序的規(guī)范。省住建廳在全省范圍內(nèi)對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工聯(lián)合驗(yàn)收不規(guī)范行為進(jìn)行專項(xiàng)整治，還制定出臺(tái)《廣東省房屋市政工程建設(shè)單位落實(shí)質(zhì)量安全首要責(zé)任管理規(guī)定（試行）》《廣東省房屋市政工程安全生產(chǎn)治理行動(dòng)實(shí)施方案》等相關(guān)配套制度機(jī)制。

*廣東省人民檢察院第七檢察部綜合組組長［510000］

**廣東省珠海市人民檢察院第五檢察部一級(jí)檢察官［519000］

［1］ 2002年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于取消第一批行政審批項(xiàng)目的決定》第323項(xiàng)取消了房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的行政審批制度。