矯玉潔

摘要：本文以山東省農(nóng)業(yè)擔保政策的運行現(xiàn)狀為切入點，構(gòu)建了農(nóng)業(yè)擔保政策推動經(jīng)濟發(fā)展、社會進步與生態(tài)優(yōu)化三元協(xié)同、螺旋遞進的“三元協(xié)同遞進”效應模型，并分析了農(nóng)業(yè)擔保政策面臨的農(nóng)業(yè)風險、代償風險、尋租風險和未到期擔保的潛在風險，并就山東省農(nóng)業(yè)信貸擔保發(fā)展策略進行了分析。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)擔保；運行現(xiàn)狀；政策效應；策略分析

1 農(nóng)業(yè)擔保政策運行現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)關系到人民的基本生活保障，在整個國民經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)著基礎地位并具有明顯的支撐作用。而由于農(nóng)業(yè)自身靠天吃飯帶來的風險問題，導致本就需要大量資金扶持的農(nóng)業(yè)面臨著“融資難”“融資貴”的瓶頸。近些年，就如何解決三農(nóng)融資難題，國家陸續(xù)出臺了各種政策制度和管理規(guī)定。2016年，國家農(nóng)業(yè)信貸擔保聯(lián)盟有限責任公司成立，作為全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系在國家層面的實體機構(gòu)，其成立標志著國家在農(nóng)業(yè)擔保領域的布局正式推開，截至2020年3月末，33家省級農(nóng)擔公司共設立分支機構(gòu)1248家，共有專職員工3000余人，對全國主要農(nóng)業(yè)縣的業(yè)務覆蓋率達到92％以上，已建成上下聯(lián)動、緊密可控的農(nóng)業(yè)信貸擔保網(wǎng)絡體系[1]。

在此背景下，作為山東省推行農(nóng)業(yè)擔保政策的主力軍，山東省農(nóng)業(yè)發(fā)展信貸擔保有限責任公司（以下簡稱“山東農(nóng)擔”）于2017年12月18日正式成立，到位注冊資本金40億元。山東是全國重要的農(nóng)業(yè)大省。根據(jù)國家農(nóng)業(yè)信貸擔保聯(lián)盟有限責任公司統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國800個產(chǎn)糧大縣中，山東共有73個，占全國總數(shù)的9.13%，僅次于黑龍江與河南，位居全國第三；全國586個畜牧大縣中，山東共有40個，占全國總數(shù)的6.83%，位居全國第四[2]。因此，相比于其他省份，山東省農(nóng)業(yè)信貸擔保的發(fā)展本身就具有廣泛的需求與基礎。因此，經(jīng)過4年的快速發(fā)展，截至2021年年底，山東農(nóng)擔累保、在保、新增金額均居全國首位。代償項目175筆、6251.3萬元，項目累計代償率為0.23%。實現(xiàn)利潤總額83713萬元，同比增加47065萬元，增長128%[3]。截至2022年一季度，公司累計提供擔保貸款達到1000.1億元，成為全國33家省級農(nóng)擔公司第一個突破千億元的公司，較40億元注冊資本將財政支農(nóng)資金效應放大了25倍，受益農(nóng)戶達到18.1萬戶；在保額達到637.9億元、占全國的18.6%；2022年一季度新增額達142.9億元、占全國的19.9%[4]。山東農(nóng)擔的貸款規(guī)模迅速擴張，且風險控制情況良好，累計代償率保持在可控水平。

2 農(nóng)業(yè)擔保政策效應分析

2.1 理論基礎：協(xié)同效應和溢出效應

農(nóng)業(yè)擔保政策與農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展具有協(xié)同效應。通過農(nóng)業(yè)擔保政策的增信作用，農(nóng)民獲得農(nóng)業(yè)貸款的難度降低，可以實現(xiàn)擴大生產(chǎn)，脫貧致富。借助農(nóng)業(yè)擔保政策，國家可以精準推動重點農(nóng)業(yè)細分行業(yè)相關政策的施行，促進農(nóng)業(yè)技術的革新及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

農(nóng)業(yè)擔保政策同時具有溢出效應。農(nóng)業(yè)擔保政策在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，也帶來社會效應和生態(tài)效應。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民安居樂業(yè)，農(nóng)村新容新貌，帶動更多年輕勞動力回歸農(nóng)村，用新思路、新技術尋找創(chuàng)業(yè)及致富機會，帶來正向社會效應。通過政策導向，優(yōu)化當?shù)刭Y源配置，深入發(fā)展農(nóng)業(yè)深加工體系，提高耕地利用率，形成良好生態(tài)效應。

2.2 構(gòu)建“三元協(xié)同遞進”效應模型

基于農(nóng)業(yè)擔保政策的協(xié)同效應和溢出效應，構(gòu)建農(nóng)業(yè)擔保政策推動經(jīng)濟發(fā)展、社會進步與生態(tài)優(yōu)化三元協(xié)同、螺旋遞進的“三元協(xié)同遞進”效應模型。

2.2.1 經(jīng)濟發(fā)展效應

農(nóng)業(yè)擔保政策的實行和經(jīng)濟的發(fā)展表現(xiàn)出明顯的協(xié)同效應和放大效應，在提高農(nóng)民收入的同時促進農(nóng)業(yè)技術的革新及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。農(nóng)業(yè)因為自身特有的風險，其融資時一直存在“難、貴、煩”的問題，而農(nóng)業(yè)擔保政策正是利用自身“增信、分險、賦能”的公益功能，助力解決三農(nóng)融資問題。通過擔保后貸款的發(fā)放，農(nóng)民獲得足夠資金擴大再生產(chǎn)，提升農(nóng)業(yè)技術技能，優(yōu)化當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，深化農(nóng)業(yè)精加工產(chǎn)業(yè)，帶動全村致富，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

2.2.2 社會進步效應

農(nóng)業(yè)擔保政策通過改善農(nóng)村經(jīng)濟狀況，帶來了社會效應。農(nóng)民經(jīng)濟條件改善，生活質(zhì)量和水平上升，形成了良好的村容村居村貌，同時帶動旅游業(yè)（如農(nóng)家樂）等發(fā)展。農(nóng)家樂的發(fā)展進一步推動農(nóng)民自身對于良好農(nóng)村環(huán)境的自我要求。農(nóng)村環(huán)境的改善促使更多商機涌現(xiàn)，農(nóng)村人口回流，新思想、新環(huán)境、新技術下更多商機涌現(xiàn)，推動農(nóng)村社會環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化，推進了社會主義新農(nóng)村建設進程。

2.2.3 生態(tài)優(yōu)化效應

農(nóng)業(yè)擔保政策推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，帶動綠色農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品深加工行業(yè)發(fā)展，通過政策導向種植生態(tài)友好類作物，加強農(nóng)業(yè)技術進步，提升耕地利用效率。而農(nóng)村旅游業(yè)的發(fā)展貫徹了“綠水青山就是金山銀山”的理念，實現(xiàn)了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化。

基于“三元協(xié)同遞進”效應模型，經(jīng)濟、社會、生態(tài)三個層面的發(fā)展形成良性循環(huán)，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的全面發(fā)展，有效推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

3 山東省農(nóng)業(yè)擔保政策面臨風險

3.1 農(nóng)業(yè)風險

農(nóng)業(yè)本身作為“靠天吃飯”的行業(yè)，相比其他行業(yè)來說，具有極大的不確定性。同時，農(nóng)業(yè)風險具有協(xié)變性，即一旦一地發(fā)生惡劣氣候災害，該區(qū)域所有農(nóng)戶均將遭受損失。這就意味著，一旦農(nóng)業(yè)擔保政策下發(fā)生的農(nóng)業(yè)貸款過于集中在一地，一旦該地氣候發(fā)生任何異動，將會造成該區(qū)域的所有農(nóng)業(yè)貸款無法償還的結(jié)果。盡管隨著技術的進步，近些年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術水平和抗災能力有了長足的進步，但農(nóng)業(yè)受氣候影響是本質(zhì)、根源上的風險，是無論何時都無法被忽略的、必須得到足夠重視的風險。除了氣候影響外，大規(guī)模的疫病也對養(yǎng)殖業(yè)帶來巨大的隱患。

3.2 擔保行業(yè)的代償風險

擔保的本質(zhì)就是在借款人無法償還借款時，擔保人代借款人履行償還借款的義務，即所謂“代償”。擔保作為收益低、風險高的行業(yè)，本身就具備明顯的政策導向和財政支持性質(zhì)。農(nóng)業(yè)信貸擔保公司是基于國家對農(nóng)業(yè)的扶持應運而生的，是政策性機構(gòu)，本身并不以營利為目的，山東農(nóng)擔的擔保費率標準最高甚至不超過0.75%，而由于農(nóng)業(yè)本身的風險及其他因素綜合影響，其面臨的代償風險其實遠遠超出其擔保費率的收益，會加劇公司的經(jīng)營風險。因此，這就對農(nóng)業(yè)擔保類產(chǎn)品的風控措施提出了極高的要求。

3.3 貼息帶來尋租風險

農(nóng)業(yè)擔保政策主要依靠財政補貼推動，然而，經(jīng)過財政補貼后的農(nóng)業(yè)貸款產(chǎn)品利率較之于其他貸款產(chǎn)品更為優(yōu)惠，會帶來尋租風險。例如，農(nóng)業(yè)擔保貼息政策足夠優(yōu)惠后，可能會產(chǎn)生貼息后的農(nóng)業(yè)擔保貸款利率低于銀行同期理財產(chǎn)品的情況，這就必然會導致一部分投機分子意圖獲取這部分無風險的超額利潤，這就是農(nóng)業(yè)擔保貸款中的財政貼息政策誘發(fā)尋租行為帶來的風險。在實務中，若沒有足夠的措施和手段保證農(nóng)業(yè)擔保貸款的用途和去向，將面臨較大的尋租風險。而與此同時，政府拿出了大量資金作為補貼，但想引導的資金卻并沒有去到政策指引的方向，會造成財政資金的極大浪費。

3.4 未到期擔保的潛在風險

農(nóng)業(yè)信用擔保的到期風險是具有滯后性的。按照山東農(nóng)擔現(xiàn)在推行的擔保產(chǎn)品來分析，擔保產(chǎn)品期限多為1～3年，現(xiàn)在到期的多為19～20年的客戶。而2021～2022年大批量新增的客戶現(xiàn)在還未到還款期，因此，要做好疫情影響下，農(nóng)業(yè)類客戶經(jīng)營困難加劇，到期還款時可能出現(xiàn)困難的預期和準備，這將加劇未來農(nóng)業(yè)擔保公司代償?shù)目赡堋?/p>

4 山東省農(nóng)業(yè)擔保政策發(fā)展策略分析

4.1 拓展渠道，建立合作機制

推進“保擔合作”。農(nóng)業(yè)風險是農(nóng)業(yè)擔保業(yè)務面臨的首要風險。因此，與農(nóng)業(yè)保險公司建立合作關系，是降低農(nóng)業(yè)擔保公司自身面臨風險的重要舉措。同時，農(nóng)業(yè)保險對于幫助農(nóng)民規(guī)避未來生產(chǎn)經(jīng)營中的風險也有重要意義，然而，現(xiàn)在很多農(nóng)民并沒有對這一問題產(chǎn)生足夠的重視，不能通過提前購買農(nóng)業(yè)保險來規(guī)避發(fā)生災難性氣候?qū)е聹p產(chǎn)、減收時帶來的風險。通過“保擔合作”，降低農(nóng)業(yè)擔保公司風險的同時，也可以更好地在農(nóng)民中推廣農(nóng)業(yè)保險的重要性，使合作雙方達到雙贏的目的。

推進“銀擔合作”。通過山東農(nóng)貸合作放款機構(gòu)分析，其主要合作機構(gòu)為各地農(nóng)商行，目前已與226家銀行簽署銀擔互信協(xié)議。隨著國家對于普惠金融的大力推動，近些年各地銀行也陸續(xù)出臺普惠、助農(nóng)等信貸優(yōu)惠政策，這與農(nóng)業(yè)擔保政策的初衷不謀而合。同時，較之于其他可以發(fā)放貸款的機構(gòu)，銀行本身的貸款產(chǎn)品利率低，又加之其可以吸儲，可放貸資金量充足，因此，銀行成為農(nóng)業(yè)擔保政策推行的第一選擇。而農(nóng)商行本身具備一定的政策導向作用，又有較多的網(wǎng)點分布在縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等地，自然是農(nóng)業(yè)擔保公司合作的最優(yōu)選擇。通過“銀擔合作”，雙方共同把控風險，共享客戶資源，實現(xiàn)了放貸效率和貸款收益的最大化。

推進“銷擔合作”。供銷社作為為農(nóng)服務的經(jīng)濟組織，是與農(nóng)民距離最近、聯(lián)系最密切的單位。與大城市相對完善的金融市場相比，農(nóng)村金融市場發(fā)展相對滯后，對社會關系的依賴程度更高。因此，發(fā)揮農(nóng)村地緣優(yōu)勢，如供銷社等，建立集群內(nèi)部成員的信用水平，減少信貸市場信息不對稱，是農(nóng)業(yè)信貸擔保發(fā)展的有效策略。同時，全國各地供銷社也在不斷與時俱進，搭建視頻直播和銷售平臺，帶貨助農(nóng)。農(nóng)業(yè)擔保公司可以通過與供銷社的合作，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈角度入手，基于供應鏈金融的思路，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的上下游渠道，拓寬自己的客戶面，提供更為豐富多樣的農(nóng)業(yè)貸款擔保產(chǎn)品。通過“銷擔合作”，解決“三農(nóng)”領域融資難題，支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展壯大。

4.2 科技賦能，打造精準風控

數(shù)字經(jīng)濟時代已經(jīng)到來，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術的發(fā)展，已將金融領域推入了新的發(fā)展軌道。這對于農(nóng)業(yè)擔保行業(yè)來說，既是機遇，也是挑戰(zhàn)。通過金融科技進行用戶畫像和精準風控，可以有效降低擔保風險。推動金融科技下鄉(xiāng)，基于大數(shù)據(jù)技術的應用，優(yōu)化農(nóng)業(yè)擔保政策頂層設計、完善農(nóng)擔產(chǎn)品細節(jié)、精簡農(nóng)擔業(yè)務流程，切實提高農(nóng)村普惠金融覆蓋率，建設科技強農(nóng)、擔保富農(nóng)的山東省農(nóng)業(yè)擔保政策體系。

4.3 智庫建設，夯實理論基礎

加強與高等院校和科研院所的合作。任何政策的推行都要有數(shù)據(jù)支撐和理論根據(jù)，空中樓閣堆砌而成的高塔為未來埋下了巨大的隱患。農(nóng)業(yè)擔保政策所負擔風險的特殊性決定了在其相關政策的制定和推行上，應保持一定的謹慎性和審慎的態(tài)度，一旦代償數(shù)額太高，將會對財政造成巨大壓力，對地方經(jīng)濟造成不良影響。因此，農(nóng)擔公司應注重與研究機構(gòu)的合作、交流，共同進行行業(yè)調(diào)研、項目研究、數(shù)據(jù)分析等工作。研究的方向既應包括農(nóng)業(yè)方向課題，即開展農(nóng)業(yè)細分行業(yè)研究，為有效識別市場風險、積極穩(wěn)妥應對市場變化做出基礎性工作，也應包括經(jīng)濟方向課題，即研究宏觀經(jīng)濟走勢和不同農(nóng)業(yè)擔保政策指標變化帶來的不同效應等內(nèi)容，為未來的政策制定奠定扎實的理論基礎。

農(nóng)業(yè)發(fā)展關系著國計民生，在社會主義現(xiàn)代化建設中具有“重中之重”的地位。打破制約農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的枷鎖，是推動三農(nóng)快速發(fā)展的必要舉措。近些年，全國的農(nóng)業(yè)擔保公司都在如火如荼地發(fā)展壯大中，農(nóng)業(yè)擔保政策也在大力推行的過程中。農(nóng)業(yè)擔保政策確實在助農(nóng)、惠農(nóng)等方面發(fā)揮了重要的作用，但是作為國家政策性機構(gòu)，各地各級農(nóng)擔公司未來的發(fā)展仍舊任重而道遠。只有正視發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題和困難，切實傾聽農(nóng)民的需求和渴望，才能將農(nóng)業(yè)擔保政策真正落到實處，為三農(nóng)的發(fā)展、為鄉(xiāng)村振興貢獻力量。

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